C-113/13 Spezzino: direkte tildeling av akutt syketransport

# Samling av avgjørelser ## DOMSTOLENS DOM (Femte avdeling) ## 11. desember 2014 * **«Prejudisiell forelæggelse – syketransport – nasjonal lovgivning som fortrinnsvis forbeholder utøvelsen av virksomhet vedrørende syketransport for offentlige sykehus for registrerte frivillige organisasjoner som oppfyller lovkravene – forenelighet med EU-retten – offentlige kontrakter – artikkel 49 TEUV og 56 TEUV – direktiv 2004/18/EF – blandede tjenester som er omfattet av både vedlegg II A og vedlegg II B til direktiv 2004/18 – artikkel 1 nr. 2 bokstav a) og d) – begrepet «offentlig tjenestekontrakt» – gjensidig bebyrdende – motytelse som består i godtgjøring av kostnader»** I sak C-113/13, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Consiglio di Stato (Italia) ved

avgjørelse

av 25. januar 2013, innkommet til Domstolen den 8. mars 2013, i saken: **Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino»,** **Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria,** **Regione Liguria** mot **San Lorenzo Soc. coop. sociale,** **Croce Verde Cogema cooperativa sociale Onlus,** prosessdeltakere: **Croce Rossa Italiana – Comitato regionale Liguria m.fl.,** har **DOMSTOLEN (Femte avdeling)** sammensatt av avdelingsformannen T. von Danwitz og dommerne C. Vajda, A. Rosas, E. Juhász og D. Šváby (refererende dommer), generaladvokat: N. Wahl justitssekretær: fullmektig A. Impellizzeri, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen og etter rettsmøtet den 26. februar 2014, --- \* Prosessspråk: italiensk. DA ECLI:EU:C:2014:2440 1 --- AZIENDA SANITARIA LOCALE N. 5 «SPEZZINO» M.FL. etter at det er avgitt innlegg av: — Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria ved avvocato R. Damonte — Regione Liguria ved avvocatessa B. Baroli — San Lorenzo Soc. coop. sociale og Croce Verde Cogema cooperativa sociale Onlus ved avvocato S. Betti — den italienske regjering ved G. Palmieri, som befullmektiget, bistått av avvocato dello Stato C. Colelli — Europakommisjonen ved L. Pignataro, A. Tokár og A. Aresu, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til

avgjørelse

i rettsmøtet den 30. april 2014, avsagt følgende ## Dom **1** Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 49 TEUV, 56 TEUV, 105 TEUV og 106 TEUV. **2** Anmodningen er fremsat i forbindelse med en tvist i en ankesak mellom på den ene side Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» (heretter «ASL n. 5»), som er den lokale administrative myndigheten med ansvar for helsevesenet, Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria (nasjonal organisasjon for offentlig bistand – den regionale komiteen for Liguria) og Regione Liguria, og på den andre side San Lorenzo Soc. Coop. sociale og Croce Verde Cogema cooperativa sociale Onlus, som er kooperativer som driver virksomhet innenfor syketransport, vedrørende avgjørelser om tilretteleggingen på regionalt og lokalt nivå av akutte syketransporter. ## Rettsregler ### EU-retten **3** Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT L 134, s. 114, og beriktigelse i EUT L 351, s. 44), som endret ved Kommisjonens forordning (EF) nr. 1177/2009 av 30. november 2009 (EUT L 314, s. 64), inneholder i artikkel 1 nr. 2 og 5 følgende definisjoner: «2. a) Med «offentlige kontrakter» menes gjensidig bebyrdende avtaler som inngås skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som vedrører utførelse av arbeider, levering av varer eller tjenesteytelser som er omfattet av dette direktiv. […] d) Med «offentlige tjenestekontrakter» menes offentlige kontrakter, bortsett fra offentlige bygge- og anleggskontrakter og vareinnkjøpskontrakter, som vedrører tjenesteytelser nevnt i vedlegg II. […] […]

5Med «rammeavtale» menes en avtale inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere økonomiske aktører med det formål å fastsette vilkårene for de kontrakter som skal inngås i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og eventuelt de planlagte mengder.» **4** Anvendelsen av direktiv 2004/18 på inngåelse av offentlige tjenestekontrakter er underlagt ulike betingelser, blant annet for så vidt gjelder verdien av kontraktene og arten av de aktuelle tjenesteytelsene. **5** Direktiv 2004/18 finner således i henhold til direktivets artikkel 7 bokstav b) første og tredje strekpunkt for det første blant annet anvendelse på offentlige tjenestekontrakter hvis verdi (eksklusive merverdiavgift) svarer til eller overstiger 193 000 EUR, når disse kontraktene henholdsvis vedrører tjenesteytelsene i vedlegg II A til direktivet og inngås av andre oppdragsgivere enn de sentrale registreringsmyndighetene som er omhandlet i vedlegg IV, eller vedrører de tjenesteytelsene som er nevnt i vedlegg II B til direktivet. I henhold til direktivets artikkel 9 nr. 9 skal det for så vidt gjelder rammeavtaler tas hensyn til den anslåtte maksimumsverdien av alle de kontrakter som forventes tildelt innenfor den aktuelle rammeavtalens løpetid. Samme direktivs artikkel 9 nr. 8 bokstav b) nr. ii) presiserer imidlertid at den verdien som skal tas hensyn til for tidsubegrensede kontrakter, er begrenset til kontraktens månedlige verdi multiplisert med 48. **6** For det andre er kontrakter som vedrører tjenesteytelsene oppført i direktivets vedlegg II A, i henhold til artikkel 20 og 21 i direktiv 2004/18 underlagt direktivets artikkel 23–55, og kontrakter som vedrører tjenesteytelsene oppført i direktivets vedlegg II B, er kun underlagt direktivets artikkel 23 og artikkel 35 nr.

4I henhold til artikkel 22 i direktiv 2004/18 skal kontrakter som samtidig vedrører tjenesteytelser oppført i disse to vedleggene, inngås enten i samsvar med bestemmelsene i direktivets artikkel 23–55 dersom verdien av tjenesteytelsene oppført i vedlegg II A er større enn verdien av tjenesteytelsene oppført i vedlegg II B, eller i motsatt fall utelukkende i henhold til direktivets artikkel 23 og artikkel 35 nr. 4. **7** Kategori 2 i vedlegg II A til direktiv 2004/18 omfatter landtransport, herunder sikkerhetstransport og kurérvirksomhet, unntatt postbesørgelse. Kategori 25 i vedlegg II B til direktivet omfatter helse- og sosialtjenester. **8** I henhold til artikkel 10 bokstav h) i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18 (EUT L 94, s. 65) finner direktiv 2014/24 ikke anvendelse på offentlige tjenestekontrakter som vedrører nødtjenester innenfor syketransport. Det følger av 28. betraktning til direktivet at EU-lovgiver ved å fastsette et slikt unntak ønsket å ta hensyn til ideelle organisasjoners eller sammenslutningers særlige karakter. Direktiv 2014/24 finner imidlertid ikke anvendelse innenfor rammen av saken i hovedsaken, ettersom det følger av direktivets artikkel 91 at direktiv 2004/18 forblir gjeldende inntil den 18. april 2016, som er datoen for direktivets opphevelse. ### Italiensk rett **9** Det følger av forelæggelsesavgjørelsen at Den italienske republikk i sin grunnlov har nedfelt et prinsipp om borgernes frivillige arbeid. Grunnlovens artikkel 118 siste avsnitt bestemmer at borgerne individuelt eller i fellesskap med støtte fra de offentlige myndigheter kan delta i virksomhet av allmenn interesse på grunnlag av et subsidiaritetsprinsipp. **10** Denne deltakingen er på helseområdet gjennomført ved legge n. 833 – Istituzione del servizio sanitario nazionale (lov nr. 833 om innføring av et nasjonalt helsevesen) av 23. desember 1978 (ordinært tillegg til GURI nr. 360 av 28.12.1978). Lovens artikkel 45 anerkjenner de frivillige organisasjonenes og veldedighetsinstitusjoners funksjon, som har til formål å bidra til gjennomføringen av det nasjonale helsevesens institusjonelle formål. Det bestemmes at dette bidraget tilrettelegges gjennom avtaler som inngås i samsvar med planleggingen og den lovgivningen som er vedtatt i regional regi. **11** Den frivillige karakteren av en slik deltaking kommer på nasjonalt nivå til uttrykk i legge n. 266 – Legge-quadro sul volontariato (lov nr. 266 om rammelov for frivillig virksomhet) av 11. august 1991 (ordinært tillegg til GURI nr. 196 av 22.8.1991, heretter «lov nr. 266/1991»). Lovens artikkel 1 fastslår et prinsipp om frivillig arbeid med følgende ordlyd: «Den italienske republikk anerkjenner frivillig arbeids sosiale verdi og funksjon som uttrykk for solidaritet og pluralisme og arbeider for å fremme utviklingen av dette under opprettholdelse av dens autonomi og arbeider for å fremme individuelle bidrag i forbindelse med forfølgelsen av de sosiale, sivile og kulturelle mål som fastsettes av staten, regionene, de selvstendige provinsene Trento og Bolzano og de lokale kollektive enhetene.» **12** Lovens artikkel 2 definerer frivillig arbeid som ethvert arbeid som «ytes personlig, frivillig og uten vederlag gjennom en organisasjon som den frivillige er en del av uten vinning for øye, også indirekte, og utelukkende med et solidarisk formål». Det forhold at det ikke må arbeides med vinning for øye, er tydeliggjort ved et forbud for den frivillige mot på noen som helst måte å motta vederlag, ettersom det bare er de utgiftene som rent faktisk er avholdt av den frivillige, som kan godtgjøres denne av den organisasjonen han er en del av, innenfor de grensene som fastsettes av organisasjonen. Samme artikkel bestemmer at egenskapen av frivillig er uforenelig med ethvert ansettelsesforhold, underordnet eller selvstendig, og ethvert forhold som har en økonomisk karakter, mellom den frivillige og den organisasjonen han er en del av. **13** I henhold til lovens artikkel 3 forstås med et frivillig organ et organ som er opprettet med det formål å utøve frivillig arbeid, og som bevisst og hovedsakelig anvender individuelle, frivillige og ulønnsomme ytelser fra sine medlemmer. Samme artikkel gir bare et slikt organ mulighet for å anvende lønnede arbeidstakere eller selvstendige dersom det er nødvendig for at organet skal fungere korrekt eller av hensyn til en kvalifisering eller spesialisering av virksomheten. **14** Artikkel 5 i lov nr. 266/1991 bestemmer at de frivillige organisasjonene bare kan motta inntekter gjennom kontingenter fra sine medlemmer, bidrag fra privatpersoner eller institusjoner, donasjoner og testamentsarv, godtgjøringer i henhold til avtaler og inntekter fra mindre handels- eller produksjonsvirksomhet. Disse sistnevnte er gjenstand for et dekret fra finansdepartementet og departementet for familie og sosial solidaritet vedrørende kriteriene for identifikasjon av mindre handels- eller produksjonsvirksomhet som utøves av frivillige organisasjoner (Criteri per l'individuazione delle attività commerciali e produttive marginali svolte dalle organizzazioni di volontariato) av 25. mai 1995 (GURI nr. 134 av 10.6.1995, s. 28). Dekretet regner opp disse aktivitetene og presiserer for det første at de ikke må innebære anvendelse av forretningsmessige virkemidler for å sikre deres konkurransedyktighet på markedet (slik som annonsering, opplyste skilt, lokaler som er innredet i henhold til praksis for forretningsmessige lokaler, varemerker), og for det andre at de resultatene som følger av avtaler som inngås med offentlige myndigheter, ikke utgjør slike inntekter. **15** Endelig regulerer artikkel 7 i lov nr. 266/1991 inngåelsen av slike avtaler, som bare kan skje med organisasjoner som er oppført i et register for frivillige organisasjoner. Disse avtalene skal fastsette rammer for organisasjonenes virksomhet med hensyn til ytelsene, virksomhetens kontinuitet, sikring av brukernes rettigheter og verdighet, og likeledes fastsette betingelser for godtgjøring av de avholdte utgiftene samt foreskrive en forsikringsdekning hvis utgifter avholdes av den offentlige myndigheten. **16** Denne rammen for regionen Liguria er presisert og gjennomført ved legge regionale n. 15 – Disciplina del volontariato (regionallov nr. 15 om frivillig arbeid) av 28. mai 1992 samt ved legge n. 41 – Riordino del Servizio Sanitario Regionale (regionallov nr. 41 vedrørende omstrukturering av det regionale helsevesenet) (heretter «RL nr. 41/2006»). Sistnevnte lov tilrettelegger frivillige organisasjoners deltaking i gjennomføringen av det regionale helsevesens formål. **17** Det følger av artikkel 75 nr. 1 i RL nr. 41/2006 at regionen Liguria «anerkjenner frivillig arbeids verdi og rolle og tilskynder til at det kan bidra til å oppnå de mål med helsevesenet som er fastsatt i det regionale programmet». Artikkelens nr. 2 og 3 presiserer at dette bidraget gjennomføres via avtaler som inngås med helsebyråene i samsvar med de bestemmelsene som er vedtatt av det regionale utøvende organet under iakttagelse av kravene til homogenitet og ensartethet, særlig vedrørende inngåelse av rammeavtaler. I henhold til den aktuelle regionalloven artikkel 75b skal frivillige organisasjoner som bidrar til gjennomføringen av det regionale helsevesens formål, være oppført i registeret for frivillig virksomhet som er fastsatt i regionalloven nr. 15 av 28. mai 1992. **18** Artikkel 75b i RL nr. 41/2006, som vedrører syketransport, bestemmer: «1. Utførelse av syketransport er en aktivitet som finner sted i allmennhetens interesse, og som reguleres av prinsippene om universalitet, solidaritet, prismessig overkommelig het og formålstjenlighet. 2. Syketransport som nevnt i nr. 1 utføres av individuelle helsebyråer og andre offentlige tjenesteytere eller dermed likestilte, som anvender egne ressurser og eget personale. Der dette ikke er mulig, skal syketransport betros andre personer eller enheter som oppfyller de betingelsene[, som er fastsatt i diverse lover, nasjonale eller regionale, som fastsetter rammer for frivillig arbeid, ordningen for akutt sygehjelp og syketransport], og [som rår over] egnet utstyr og personale til sikring av den krevde ytelsen, i samsvar med følgende prinsipper: a) Syketransporter som skal utføres på vegne av det regionale helsevesenet, skal primært betros frivillige organisasjoner, Croce Rossa Italiana og andre autoriserte offentlige institusjoner eller myndigheter, slik at det sikres at den aktuelle ytelsen av allmenn interesse utføres under forutsetning av budsjettmessig økonomisk likevekt. Forholdet til Croce Rossa Italiana og de frivillige organisasjonene skal reguleres ved avtaler som er i samsvar med bestemmelsene i artikkel 45 i lov nr. 833 av 23. desember 1978 (om innføring av et nasjonalt sykehjemsystem). […] b) Dersom syketransporter betros andre personer eller enheter enn dem som er omtalt i bokstav a), skal syketransportene finne sted i samsvar med gjeldende lover vedrørende tildeling av offentlige tjeneste- og vareinnkjøpskontrakter.

3De avtalene og protokollene det henvises til i nr. 2 bokstav a), skal for så vidt gjelder frivillige organisasjoner, Croce Rossa Italiana og de øvrige autoriserte institusjonene eller offentlige myndighetene, fastlegge at det bare ytes godtgjøring av reelt avholdte utgifter i henhold til de kriteriene som regionsrådet har etablert på grunnlag av prinsipper om økonomi og effektivitet og prinsippet om at det ikke bør overkompenseres for avholdte kostnader. […]» ## Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene **19** Ved

avgjørelse

nr. 283 av 9. februar 2010 godkjente Regione Liguria en regional rammeavtale som var blitt inngått med ANPAS, Consorzio italiano pubbliche assistenze (CIPAS) og Croce Rossa Italiana – Comitato regionale Liguria, som er organer som representerer de frivillige organisasjonene, vedrørende reguleringen av forholdet mellom helse- og sykehusmyndighetene på den ene side og de frivillige organisasjonene samt Croce Rossa Italiana – Comitato regionale Liguria på den andre side (heretter «den regionale rammeavtalen») i henhold til artikkel 75b nr. 2 bokstav a) i RL nr. 41/2006. **20** Ved

avgjørelse

nr. 940 av 22. desember 2010 gjennomførte ASL n. 5 denne rammeavtalen ved å inngå avtaler om utførelse av akutte syketransporter med de frivillige organisasjonene som var tilknyttet ANPAS og Croce Rossa Italiana – Comitato regionale Liguria (heretter «de omtvistede avtalene»). **21** San Lorenzo Soc. coop. sociale og Croce Verde Cogema cooperativa sociale Onlus anla sak til prøving av blant annet de avgjørelsene som er nevnt i de to foregående avsnittene i denne dommen. **22** Prinsipalt ble dette søksmålet støttet på uforenligheten med EU-retten, særlig med etableringsfrihetens og den frie utveksling av tjenesteytelsers bestemmelser, likebehandlingsprinsippet og prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling, av artikkel 75b nr. 2 bokstav a) i RL nr. 41/2006, for så vidt som den bestemmer at syketransport fortrinnsvis skal tildeles frivillige organisasjoner og Croce Rossa Italiana og andre autoriserte offentlige institusjoner eller myndigheter, noe som utgjør forskjellsbehandling i forhold til de organer som ikke utøver frivillig virksomhet, og som driver virksomhet innenfor samme sektor. **23** Subsidiært anfektet de aktuelle selskapene den omstendighet at de betalingene som var foreskrevet i de avgjørelsene som i denne forbindelsen regulerte de omtvistede avtalene, bare utgjorde godtgjøringer av de utgiftene som var avholdt av de frivillige organisasjonene for utførelsen av de syketransportene de foretar. **24** I mellomtiden vedtok Giunta regionale della Liguria (det utøvende organet i regionen Liguria)

avgjørelse

nr. 861 av 15. juli 2011 om en modell for de innberetningene av regnskap som skulle foretas av de frivillige organisasjonene til gjennomføring av den regionale rammeavtalen. Denne avgjørelsen begrenser godtgjøringer til frivillige organisasjoner som har inngått avtale med det offentlige med henblikk på gjennomføring av avtalene som følger av den regionale rammeavtalen, til de utgiftene som er direkte knyttet til transportytelser som leveres av en organisasjon, samt hensynstaking til generelle og indirekte kostnader i henhold til forholdet mellom det samlede beløpet for de aktuelle direkte kostnadene og det samlede beløpet for de direkte kostnadene som vedrørte hele organisasjonens virksomhet. **25** Førsteinstansretten tok det aktuelle søksmålet til følge på grunnlag av den subsidiære argumentasjonen som ble fremført til støtte for søksmålet. Førsteinstansretten fastslo nemlig at den regionale rammeavtalen gir rett til mer enn den blotte godtgjøringen av faktisk avholdte utgifter, for så vidt som den tar indirekte kostnader og driftskostnader i betraktning. Følgelig skal de prinsippene som er fastsatt i EUF-traktaten, iakttas. **26** Consiglio di Stato har i et søksmål som er innbrakt for den til prøving av den dommen som ble avsagt i første instans, for det første reist spørsmålet om muligheten for en offentlig myndighet som beslutter å anvende tredjeparts enheter til levering av visse ytelser, til fortrinnsvis å benytte seg av frivillige organisasjoner med utelukkelse av virksomheter som drives med gevinst for øye, på bakgrunn av artikkel 49 TEUV, 56 TEUV, 105 TEUV og 106 TEUV. **27** Den har anført at begrepet økonomisk aktør, i samsvar med Domstolens praksis, ikke utelukker enheter som ikke hovedsakelig forfølger gevinst, eller endog enheter som overhodet ikke har gevinst for øye, og som kan konkurrere med virksomheter ved tildeling av offentlige kontrakter, under henvisning til dommene Kommisjonen mot Italia (C-119/06, EU:C:2007:729) og CoNISMa (C-305/08, EU:C:2009:807). Dette reiser tvil om de offentlige myndighetenes mulighet for å anvende frivillige organisasjoner med utelukkelse av virksomheter som har gevinst for øye, til levering av visse ytelser, slik det er tradisjon for i Italia. En slik ordning ville svare til å begunstige de aktuelle organisasjonene, ettersom de ville nyte godt av en dobbel mulighet for å levere ytelser til disse myndighetene – innenfor rammene av deres tradisjonelle privilegium på den ene side og innenfor rammene av offentlige anbudskonkurranser på den andre side. **28** Dette gjelder så meget desto mer dersom de frivillige organisasjonene i henhold til de avtalene som er forbeholdt dem, videre kunne oppnå finansielle midler som ville gjøre det mulig for dem å fremsette attraktive tilbud i forbindelse med offentlige anbudskonkurranser, noe som ville være tilfellet dersom de kunne motta godtgjøring for visse indirekte utgifter innenfor rammene av de ytelsene de leverer, uten noen konkurranse med virksomheter med vinning for øye. En slik godtgjøring ville ligne statsstøtte. **29** Den forelæggende domstol har i dette sett et problem som den har betegnet «konkurranse mellom ulike aktører og enheter», og som Domstolen ikke fullt ut har behandlet til dato. **30** For det andre, i det tilfellet at en slik anvendelse hos de offentlige myndighetene av frivillige organisasjoner ikke i seg selv er i strid med traktaten, har Consiglio di Stato reist et spørsmål om den ikke-gjensidig bebyrdende karakteren av de omtvistede avtalene, sett hen til at gjennomføringen av disse utløser en godtgjøring av utgifter vedrørende: — indirekte utgifter og generelle utgifter for frivillige organisasjoner som har inngått avtale med det offentlige, som er knyttet til utøvelsen av den aktuelle virksomheten (abonnement, avgifter, administrasjonskostnader, forsikring, driftskostnader), og som skal beregnes forholdsmessig etter det eksisterende forholdet mellom de samlede direkte kostnadene ved et slikt organs virksomhet og de samlede direkte kostnadene som er forbundet med organets samlede aktiviteter, og — direkte utgifter som svarer til de faste kostnadene, slik som lønn til personale, som frivillige organisasjoner som har inngått avtale med det offentlige, uansett skal avholde. **31** På denne bakgrunn har Consiglio di Stato besluttet å utsette saken og forelægge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Er artikkel 49 TEUV, 56 TEUV, 105 TEUV og 106 TEUV til hinder for en nasjonal bestemmelse der syketransporter [av de kompetente offentlige myndighetene] fortrinnsvis tildeles frivillige organisasjoner, Croce Rossa Italiana og andre institusjoner eller autoriserte offentlige myndigheter, selv om dette skjer på grunnlag av avtaler som fastlegger at det bare ytes godtgjøring av de reelt avholdte utgiftene? 2) Er EU-lovgivningen vedrørende offentlige kontrakter – og i det foreliggende tilfellet, som omhandler [kontrakter som er utelukket fra direktiv 2004/18], de alminnelige prinsippene om fri konkurranse, forbud mot forskjellsbehandling, gjennomsiktighet og forholdsmessighet – til hinder for en nasjonal bestemmelse som tillater direkte tildeling av [offentlige kontrakter på området for] syketransporter, ettersom en rammeavtale som svarer til [den regionale rammeavtalen], og som inneholder bestemmelser om godtgjøring også av faste og varige utgifter, må kvalifiseres som gjensidig bebyrdende?» ## Om de prejudisielle spørsmålene **32** Med sine to spørsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggelsesretten nærmere bestemt opplyst om EU-rettens bestemmelser vedrørende offentlige kontrakter og traktatens konkurransebestemmelser skal fortolkes slik at de er til hinder for en nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, der de lokale myndighetene fortrinnsvis skal betro levering av akutte syketransporter til frivillige organisasjoner som har inngått avtale med det offentlige, ved direkte tildeling uten noen form for offentliggjøring, og der disse for leveringen av disse ytelsene bare mottar godtgjøring av de til formålet faktisk avholdte utgiftene samt av en del av de faste og varige utgiftene. **33** Hva angår fortolkningen av EU-rettens bestemmelser om offentlige kontrakter, bemerkes innledningsvis at direktiv 2004/18 finner anvendelse på de offentlige tjenestekontraktene som direktivets artikkel 1 nr. 2 bokstav d) definerer som offentlige kontrakter, bortsett fra offentlige bygge- og anleggskontrakter og vareinnkjøpskontrakter, og som vedrører de tjenesteyt rammeavtalen overstiger den terskelverdi som er fastsatt i artikkel 7 i direktiv 2004/18, får samtlige prosedyreregler i dette direktivet eller bare de som fremgår av direktivets artikkel 23 og artikkel 35 nr. 4, anvendelse alt etter om verdien av transportytelsene overstiger verdien av de medisinske ytelsene eller ikke. Det tilkommer den foreleggende rett å prøve om denne avtalen overstiger denne terskelverdien, og å fastlegge den respektive verdien av transportytelsene og de medisinske ytelsene. Dersom verdien av den regionale rammeavtalen overstiger den relevante terskelen i nevnte artikkel 7, og verdien av transportytelsene overstiger verdien av de medisinske ytelsene, skal det fastslås at direktiv 2004/18 er til hinder for en nasjonal lovgivning som den som er omhandlet i hovedsaken, og som foreskriver at lokale myndigheter fortrinnsvis skal overlate levering av akutte syketransporter ved direkte tildeling og uten noen form for offentliggjøring til frivillige organisasjoner som har inngått avtale med det offentlige. Dersom den foreleggende rett derimot konstaterer at den aktuelle terskelen ikke nås, eller at verdien av de medisinske ytelsene overstiger verdien av transportytelsene, er det i sistnevnte tilfelle bare artikkel 23 og artikkel 35 nr. 4 i direktiv 2004/18, i tillegg til de alminnelige prinsippene om gjennomsiktighet og likebehandling som følger av artikkel 49 TEUV og 56 TEUV, som får anvendelse (jf. i denne retning dommene Kommisjonen mot Irland, EU:C:2007:676, avsnitt 26, og den rettspraksis som er nevnt der, samt Strong Segurança, EU:C:2011:161, avsnitt 35). For at disse prinsippene skal kunne få anvendelse på området for offentlige kontrakter på virksomhet hvis samtlige elementer befinner seg i én enkelt medlemsstat, kreves det at kontrakten som er omhandlet i hovedsaken, har en klar grenseoverskridende interesse (jf. i denne retning dommene Kommisjonen mot Irland, EU:C:2007:676, avsnitt 29, Kommisjonen mot Italia, C-412/04, EU:C:2008:102, avsnitt 66 og 81, SECAP og Santorso, C-147/06 og C-148/06, EU:C:2008:277, avsnitt 21, Serrantoni og Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, avsnitt 24, og Kommisjonen mot Irland, EU:C:2010:697, avsnitt 31). ECLI:EU:C:2014:2440 9 AZIENDA SANITARIA LOCALE N. 5 «SPEZZINO» M.FL. Den foreleggende rett har imidlertid ikke konstatert de nødvendige faktiske omstendigheter som gjør det mulig for Domstolen å prøve om det i hovedsaken foreligger en klar grenseoverskridende interesse. Som det følger av artikkel 94 i Domstolens prosessreglement i den utgave som trådte i kraft 1. november 2012, skal Domstolen i en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

kunne finne en fremstilling av de faktiske opplysninger som danner grunnlag for spørsmålene, samt av sammenhengen blant annet mellom opplysningene og spørsmålene. Følgelig skal konstateringen av de nødvendige faktiske omstendigheter som gjør det mulig å prøve om det foreligger en klar grenseoverskridende interesse, samt mer generelt samtlige de konstateringer som de nasjonale rettsinstanser skal foreta, og som anvendeligheten av en avledet rettsakt eller den primære EU-retten er avhengig av, foretas før forelemmelsen for Domstolen. Som følge av den samarbeidsholdning som kjennetegner forholdet mellom de nasjonale domstoler og Domstolen innenfor rammene av den prejudisielle prosedyren, fører slike manglende forutgående konstateringer fra den foreleggende rettens side vedrørende en eventuell tilstedeværelse av en klar grenseoverskridende interesse ikke til at anmodningen skal avvises fra realitetsbehandling, dersom Domstolen til tross for disse manglene på grunnlag av de opplysninger som fremgår av saksdokumentene, finner at den er i stand til å gi den foreleggende rett et nyttig svar. Dette er særlig tilfelle dersom foreleggelsesavgjørelsen inneholder tilstrekkelige relevante opplysninger til å foreta en vurdering av om det eventuelt foreligger en slik interesse. Domstolens svar forutsetter imidlertid at den foreleggende rett på grunnlag av en grundig vurdering av alle de relevante omstendighetene i forbindelse med hovedsaken fastslår at det foreligger en klar grenseoverskridende interesse (jf. dommene SECAP og Santorso, EU:C:2008:277, avsnitt 34, og Serrantoni og Consorzio stabile edili, EU:C:2009:808, avsnitt 25). Når det gjelder de objektive kriteriene som kan indikere at det foreligger en grenseoverskridende interesse, har Domstolen allerede fastslått at slike kriterier blant annet vil kunne bestå i størrelsen på det beløp som kreves for den aktuelle kontrakten, i kombinasjon med stedet for utførelsen av arbeider og kontraktens tekniske egenskaper (jf. dommene SECAP og Santorso, EU:C:2008:277, avsnitt 31, og Belgacom, C-221/12, EU:C:2013:736, avsnitt 29). Den foreleggende rett kan i sin samlede vurdering av om det foreligger en klar grenseoverskridende interesse, også ta hensyn til om det er blitt inngitt klager fra operatører i andre medlemsstater, forutsatt at disse er reelle og ikke fiktive. Mer spesifikt med hensyn til syketransport har Domstolen i forbindelse med et traktatbruddssøksmål fastslått at det ikke forelå en klar grenseoverskridende interesse, utelukkende fordi en rekke operatører i andre medlemsstater hadde inngitt en klage til Europa-Kommisjonen, og de omhandlede kontraktene hadde en betydelig verdi (jf. i denne retning dom Kommisjonen mot Tyskland, C-160/08, EU:C:2010:230, avsnitt 18, 27 ff., 54 og 123). Med dette forbehold skal det således fastslås at de alminnelige prinsippene om gjennomsiktighet og likebehandling som følger av artikkel 49 TEUV og 56 TEUV, prinsipielt kan anvendes på en rammeavtale som den regionale rammeavtalen og på avtaler som dem som følger av denne rammeavtalen. EU-retten på området for offentlige kontrakter tilsikter imidlertid, særlig for så vidt som den gjelder offentlige tjenestekontrakter, å sikre fri bevegelighet for tjenester og størst mulig adgang til en uforvridd konkurranse i medlemsstatene (jf. dom Bayerischer Rundfunk m.fl., C-337/06, EU:C:2007:786, avsnitt 39 og den rettspraksis som er nevnt der). Det skal derfor fastslås at en avtaleordning som den som er innført ved artikkel 75b i RL nr. 41/2006, fører til et resultat som er i strid med disse formålene. Ved å foreskrive at de kompetente offentlige myndigheter ved direkte tildeling fortrinnsvis skal anvende frivillige organisasjoner som har inngått avtale med det offentlige, til oppfyllelse av det aktuelle områdets behov, utelukker en slik lovgivning enheter med et ikke-frivillig formål fra en vesentlig del av det omhandlede markedet. I henhold til rettspraksis utgjør tildelingen av en kontrakt til en virksomhet som er etablert i den kontraktssluttende oppdragsgiverens medlemsstat, også en forskjellsbehandling av virksomheter som kan være interessert i denne kontrakten, og som er etablert i en annen medlemsstat, dersom det ikke er gjennomsiktighet. Med mindre den er begrunnet i objektive omstendigheter, er en slik forskjellsbehandling, som ved å utelukke alle virksomheter som befinner seg i en annen medlemsstat, hovedsakelig er til skade for disse virksomhetene, uttrykk for indirekte forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, noe som er forbudt i henhold til artikkel 49 TEUV og 56 TEUV (jf. i denne retning dommene Kommisjonen mot Irland, EU:C:2007:676, avsnitt 30 og 31; Kommisjonen mot Italia, EU:C:2007:729, avsnitt 64, og Kommisjonen mot Italia, EU:C:2008:102, avsnitt 66). Det skal imidlertid fastslås at det følger av artikkel 75b nr. 1 og nr. 2 bokstav a) i RL nr. 41/2006 at den måten syketransportene som er omhandlet i hovedsaken, er organisert på, er begrunnet i prinsippene om universalitet, solidaritet, prisoverkommelighet og hensiktsmessighet, idet den fortrinnsvis bruken av frivillige organisasjoner som har inngått avtale med det offentlige, spesifikt tar sikte på å sikre at denne tjenesten av allmenn interesse ivaretas under forhold som er budsjettmessig bærekraftige. For så vidt som den foreskriver deltakelse av frivillige organer i en tjeneste av allmenn interesse og henviser til solidaritetsprinsippet, faller den aktuelle artikkel 75b inn under de konstitusjonelle og lovmessige bestemmelsene om borgernes frivillige arbeid som er omtalt i avsnitt 9–11 i denne dommen. Det tas imidlertid hensyn til slike formål innenfor EU-retten. I denne forbindelse bemerkes for det første at EU-retten ikke begrenser medlemsstatenes kompetanse til selv å utforme sine offentlige helsesystemer og trygdeordninger (jf. i denne retning dommene Sodemare m.fl., C-70/95, EU:C:1997:301, avsnitt 27 og den rettspraksis som er nevnt der, og Blanco Pérez og Chao Gómez, C-570/07 og C-571/07, EU:C:2010:300, avsnitt 43 og den rettspraksis som er nevnt der). Medlemsstatene kan riktignok ikke ved utøvelsen av denne kompetansen innføre eller opprettholde uberettigede begrensninger i utøvelsen av de grunnleggende frihetene på helsetjenesteområdet. Ved vurderingen av om dette forbudet overholdes, skal det imidlertid tas hensyn til den omstendighet at menneskers liv og helse er de høyest rangerte goder og interesser som er beskyttet ved traktaten, og at det tilkommer medlemsstatene, som har et skjønnsmessig handlingsrom, å fastsette hvilket nivå for beskyttelse av folkehelsen de ønsker å sikre, og hvordan dette nivået skal nås (jf. i denne retning blant annet dommene Kommisjonen mot Tyskland, C-141/07, EU:C:2008:492, avsnitt 46 og 51 og den rettspraksis som er nevnt der, og Blanco Pérez og Chao Gómez, EU:C:2010:300, avsnitt 43, 44, 68 og 90 og den rettspraksis som er nevnt der). Videre er det ikke bare risikoen for et alvorlig inngrep i trygdeordningens finansielle balanse som i seg selv kan utgjøre et tvingende allment hensyn som kan begrunne en begrensning av prinsippet om fri utveksling av tjenester, men i tillegg kan formålet bestående i av hensyn til folkehelsen å opprettholde en stabil lege- og sykehusstjeneste som alle har tilgang til, også være omfattet av ett av unntakene som er begrunnet i hensynet til folkehelsen, i den utstrekning et slikt formål bidrar til å oppnå et høyt helsevernsnivå (jf. i denne retning dom Stamatelaki, C-444/05, EU:C:2007:231, avsnitt 30 og 31 og den rettspraksis som er nevnt der). Tiltak som dels forfølger det generelle formålet om å sikre at det på den aktuelle medlemsstatens område er tilstrekkelig og vedvarende tilgang til et balansert tilbud av god medisinsk behandling, dels søker å sikre en styring av kostnadene og i størst mulig utstrekning å unngå ethvert sløseri med økonomiske, tekniske og menneskelige ressurser, er således omfattet (jf. i denne retning dom Kommisjonen mot Tyskland, EU:C:2008:492, avsnitt 61). For det andre bemerkes at Domstolen i avsnitt 32 i dom Sodemare m.fl. (EU:C:1997:301) fastslo at en medlemsstat i henhold til den kompetansen den har til selv å utforme sin trygdeordning, kan mene at det i forbindelse med et sosialt bistandssystem for eldre, hvis tilstand nødvendigvis forutsetter behandlingsytelser, av hensyn til virkeliggjøringen av dets formål, i det foreliggende tilfelle overholdelse av systemets utelukkende sosiale formål, nødvendigvis må kreves at private virksomheter bare kan få adgang til å delta i gjennomføringen av det som leverandører av sosiale bistandsytelser, dersom de ikke driver virksomhet med gevinst for øye. Følgelig kan en medlemsstat innenfor rammene av det skjønnsmessige handlingsrommet den har til å fastsette nivået for beskyttelse av folkehelsen og til å utforme sin trygdeordning, mene at en anvendelse av frivillige organisasjoner er i samsvar med det sosiale formålet om akutte syketransporter og er av en karakter som kan bidra til styring av kostnader knyttet til denne ytelsen. Det skal imidlertid bemerkes at en ordning vedrørende organiseringen av akutte syketransporter som den som er omhandlet i hovedsaken, og som for de kompetente myndigheter består i fortrinnsvis å gjøre bruk av frivillige organisasjoner, rent faktisk skal fremme det sosiale formålet samt forfølge de formålene vedrørende solidaritet og budsjettmessig effektivitet som denne ordningen hviler på. I denne forbindelse gjelder at de frivillige organisasjonene under utøvelsen av denne virksomheten ikke må forfølge andre formål enn dem som er nevnt i det foregående avsnittet i denne dommen, at de verken oppnår noen fortjeneste ved sine ytelser ut over godtgjørelse av de variable, faste og løpende kostnadene som er nødvendige for å levere ytelsen, eller skaffer sine medlemmer noen fortjeneste. Selv om det er tillatt å bruke arbeidstakere, ettersom organisasjonene ellers nesten ville bli fratatt muligheten for effektivt å opptre på en rekke områder der solidaritetsprinsippet naturlig kan gjennomføres, skal de aktuelle organisasjonenes virksomhet nøye overholde de kravene som stilles til dem i den nasjonale lovgivningen. Sett i lys av det alminnelige prinsippet i EU-retten om forbud mot misbruk (jf. analogt dom 3M Italia, C-417/10, EU:C:2012:184, avsnitt 33), kan anvendelsen av denne lovgivningen ikke utvides til å dekke rettsstridige former for praksis som utøves av frivillige organisasjoner eller av deres medlemmer. De frivillige organisasjonenes virksomhet kan således bare utøves av arbeidstakere innenfor de grensene som er nødvendige for at de fungerer korrekt. Hva angår godtgjørelse av utgifter, skal det sikres at det ikke kan oppnås noen fortjeneste, heller ikke indirekte, under dekke av frivillig virksomhet, samt at den frivillige utelukkende kan få godtgjort de utgiftene som faktisk er blitt avholdt for den leverte virksomheten, innenfor grenser som på forhånd er blitt fastsatt av organisasjonene selv. Det tilkommer den foreleggende rett å foreta alle nødvendige vurderinger med henblikk på å prøve om ordningen for akutt syketransport som er omhandlet i hovedsaken, slik den er regulert i den lovgivningen som gjelder og er gjennomført ved den regionale rammeavtalen og de særlige avtalene som følger av denne, rent faktisk fremmer det sosiale formålet og den budsjettmessige effektiviteten som denne ordningen hviler på. Når det gjelder fortolkningen av traktatens bestemmelser på konkurranseområdet, følger det av betraktningene vedrørende fortolkningen av EU-retten på området for offentlige kontrakter, at det ikke er nødvendig å foreta en undersøkelse av en lovgivning som den som er omhandlet i hovedsaken, på bakgrunn av de aktuelle konkurransereglene. Sett i lys av samtlige ovenstående betraktninger skal de forelagte spørsmålene besvares med at artikkel 49 TEUV og 56 TEUV skal fortolkes slik at de ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som den som er omhandlet i hovedsaken, og som bestemmer at levering av akutte syketransporter fortrinnsvis og ved direkte tildeling uten noen form for offentliggjøring skal overlates til frivillige organisasjoner som har inngått avtale med det offentlige, for så vidt som den rettslige og kontraktmessige rammen som organenes virksomhet utøves innenfor, rent faktisk bidrar til det sosiale formålet samt til forfølgelsen av formålene om solidaritet og budsjettmessig effektivitet som denne lovgivningen er basert på. 12 ECLI:EU:C:2014:2440 AZIENDA SANITARIA LOCALE N. 5 «SPEZZINO» M.FL.

Sakskostnader

Da saksbehandlingen i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende rett, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgiftene som er avholdt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene kjenner Domstolen (Femte avdeling) for rett: Artikkel 49 TEUV og 56 TEUV skal fortolkes slik at de ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som den som er omhandlet i hovedsaken, og som bestemmer at levering av akutte syketransporter fortrinnsvis og ved direkte tildeling uten noen form for offentliggjøring skal overlates til frivillige organisasjoner som har inngått avtale med det offentlige, for så vidt som den rettslige og kontraktmessige rammen som organenes virksomhet utøves innenfor, rent faktisk bidrar til det sosiale formålet samt til forfølgelsen av formålene om solidaritet og budsjettmessig effektivitet som denne lovgivningen er basert på. Underskrifter ECLI:EU:C:2014:2440 13