Rettslig kjerne
Den rettslige kjernen er at medlemsstatene kan ha nasjonale regler som skal hindre hemmelig samarbeid og sikre likebehandling og gjennomsiktighet i anskaffelsesprosesser, også utover de uttrykkelige avvisningsgrunnene i direktiv 2004/18 artikkel 45. Slike regler må imidlertid respektere forholdsmessighetsprinsippet. EU-domstolen viderefører her linjen fra Assitur, Serrantoni og Impresa Edilux: en automatisk eller i realiteten ugjendrivelig avvisning av økonomiske aktører som har organisatoriske forbindelser, går for langt dersom de berørte ikke får anledning til å vise at tilbudene er utarbeidet uavhengig av hverandre. For Lloyd's-syndikater er det sentralt at de, etter opplysningene i saken, konkurrerer innbyrdes og handler selvstendig, selv om de opptrer gjennom én felles generalagent i hvert land. Det at samme person har signert tilbudene, er derfor ikke i seg selv tilstrekkelig til å konstatere manglende tilbudsselvstendighet. Det avgjørende er en konkret vurdering av faktiske forhold som kan vise reell påvirkning av konkurransen.
Faktum
Arpacal i Calabria kunngjorde i august 2015 en åpen anbudskonkurranse om forsikringstjenester for perioden 2016–2018. To syndikater tilknyttet Lloyd's of London, Arch og Tokio Marine Kiln, leverte tilbud. Begge tilbudene var undertegnet av en særlig befullmektiget for Lloyd's generalagent i Italia. Oppdragsgiver avviste syndikatene med henvisning til italienske regler om kontrollforhold og ett felles beslutningssenter. Etter at en nasjonal domstol først opphevet avvisningsbeslutningene, foretok Arpacal ny avvisning. Som støtte viste oppdragsgiver blant annet til at tilbudene hadde lik utforming, var signert av samme person, hadde fortløpende stempelnummer og inneholdt identiske erklæringer. Lloyd's anførte at syndikatene er interne grupperinger av medlemmer som opptrer selvstendig og konkurrerer med hverandre, men at de av regulatoriske grunner må representeres av én generalagent i den enkelte stat.
Domstolens vurdering
EU-domstolen tok utgangspunkt i at det ikke var opplyst om kontraktsverdien nådde terskelverdien i direktiv 2004/18. Domstolen presiserte derfor at dersom kontrakten har klar grenseoverskridende interesse, gjelder uansett TEUF artikkel 49 og 56 samt de grunnleggende prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering og gjennomsiktighet. Siden konkurransen ble startet i august 2015, var direktiv 2004/18 det tidsmessig relevante direktivet, ikke direktiv 2014/24.
Domstolen konstaterte deretter at artikkel 45 i direktiv 2004/18 ikke selv oppstiller en avvisningsgrunn av den typen saken gjaldt, altså en avvisning som skal forhindre hemmelig samarbeid mellom enheter innen samme organisasjon. Medlemsstatene kan likevel vedta eller opprettholde nasjonale regler som skal ivareta likebehandling og gjennomsiktighet, så lenge forholdsmessighetsprinsippet respekteres.
På dette punktet bygget Domstolen på sin faste praksis, særlig Assitur, Serrantoni og Impresa Edilux. En automatisk avvisning av økonomiske aktører som står i et kontroll- eller tilknytningsforhold til hverandre, går lenger enn nødvendig fordi den bygger på en ugjendrivelig presumsjon om gjensidig påvirkning. En slik løsning fratar aktørene muligheten til å sannsynliggjøre at tilbudene faktisk er utarbeidet uavhengig, og er derfor uforenlig med EU-rettens interesse i å sikre bredest mulig konkurranse.
Domstolen la til grunn opplysningene om Lloyd's' særlige struktur: syndikatene er ikke egne juridiske personer, men handler etter det opplyste selvstendig og konkurrerer med hverandre, mens én generalagent representerer dem i den aktuelle medlemsstaten. Under disse omstendighetene kan ikke den omstendighet alene at tilbudene er undertegnet av generalagenten, begrunne avvisning. Oppdragsgiver må undersøke og vurdere de faktiske omstendighetene for å avgjøre om forholdet konkret har påvirket tilbudenes innhold eller uavhengighet. Det er den nasjonale domstolen som må foreta den endelige vurderingen av faktum i hovedsaken.
Konklusjon
EU-domstolen konkluderte med at gjennomsiktighetsprinsippet, likebehandlingsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet, slik de følger av TEUF artikkel 49 og 56 og er uttrykt i direktiv 2004/18 artikkel 2, er til hinder for å avvise to Lloyd's-syndikater fra samme anbudskonkurranse utelukkende fordi tilbudene er undertegnet av Lloyd's generalagent for den aktuelle medlemsstaten. En slik avvisning krever en konkret vurdering av om tilbudene faktisk kan tilskrives ett beslutningssenter eller om konkurransen ellers er påvirket.
Praktisk betydning
Avgjørelsen understreker at oppdragsgivere ikke kan bygge avvisning på rene formelle forbindelser mellom tilbydere uten en konkret og etterprøvbar vurdering. Det gjelder også der forbindelsen springer ut av en særskilt selskaps- eller markedsstruktur, som i forsikringsmarkedet. For anskaffelsesretten mer generelt bekrefter dommen at regler eller praksis mot samordnede tilbud må anvendes forholdsmessig. Oppdragsgiver må identifisere faktiske holdepunkter for manglende tilbudsselvstendighet, ikke bare vise til felles representasjon, konsernforbindelser eller andre organisatoriske bånd. Dommen er derfor særlig relevant ved vurderingen av avvisning på grunn av tilknytning mellom tilbydere og ved krav til konkret begrunnelse.
Ofte stilte spørsmål
Kan oppdragsgiver avvise tilbydere automatisk fordi de er organisatorisk knyttet til hverandre?
Nei. Dommen bekrefter at automatisk avvisning som bygger på en ugjendrivelig presumsjon om påvirkning, normalt er uforenlig med EU-retten. Oppdragsgiver må vurdere de konkrete faktiske forholdene.
Hva sier dommen særskilt om Lloyd's-syndikater?
Den sier at to Lloyd's-syndikater ikke kan avvises bare fordi tilbudene er undertegnet av Lloyd's generalagent i den aktuelle medlemsstaten. Dette forholdet alene er ikke nok til å fastslå manglende tilbudsselvstendighet.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
Samling av avgjørelser DOMSTOLENS DOM (Sjette avdeling) 8. februar 2018* «Prejudisiell forelæggelse – offentlige kontrakter – artikkel 49 TEUF og 56 TEUF – direktiv 2004/18/EF – avvisningsgrunner for deltakelse i en anbudskonkurranse – forsikringstjenester – deltakelse av flere syndikater fra Lloyd's of London i samme anbudskonkurranse – bud undertegnet av Lloyd's of Londons generalagent for vedkommende land – gjennomsiktighetsprinsippet, likebehandlingsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet – forholdsmessighet» I sak C-144/17, angående en anmodning om prejudisiell
avgjørelse
i henhold til artikkel 267 TEUF, inngitt av Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (den regionale forvaltningsdomstolen for Calabria, Italia) ved
avgjørelse
av 22. februar 2017, inngått til Domstolen den 22. mars 2017, i saken: Lloyd's of London mot Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della Calabria, har DOMSTOLEN (Sjette avdeling), sammensatt av avdelingsformann C.G. Fernlund og dommerne J.-C. Bonichot og E. Regan (refererende dommer), generaladvokat: E. Tanchev, justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige behandlingen, etter at det er inngitt innlegg av: – Lloyd's of London ved avvocati R. Villata, A. Degli Esposti og P. Biavati, – Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della Calabria ved avvocato V. Zicaro, – den italienske regjering ved G. Palmieri, som befullmektiget, bistått av avvocato dello Stato E. De Bonis, – Europakommisjonen ved N. Khan, G. Gattinara og P. Ondrůšek, som befullmektigede, * Prosessspråk: italiensk. DA ECLI:EU:C:2018:78 1 LLOYD'S OF LONDON og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal pådømmes uten forslag til
avgjørelse
, avsagt følgende Dom Denne anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
gjelder fortolkningen av gjennomsiktighetsprinsippet, likebehandlingsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet, slik disse følger av artikkel 49 TEUF og 56 TEUF og omtales i artikkel 2 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004, L 134, s. 114). Anmodningen er inngitt i forbindelse med en tvist mellom Lloyd's of London (heretter «Lloyd's») og Agenzia Regionale per la Protezione dell'Ambiente della Calabria (det regionale miljøvernkontoret i Calabria, Italia) (heretter «Arpacal») vedrørende sistnevntes beslutning om å avvise to «syndicates» (heretter «syndikatene»), som var medlemmer av Lloyd's, fra å delta i en anbudskonkurranse om inngåelse av en offentlig kontrakt om levering av forsikringstjenester. Rettslige bestemmelser EU-retten Direktiv 2004/18 Følgende fremgikk av fortale betrakning 46 til direktiv 2004/18: «Tildelingen av kontrakter skal foretas på grunnlag av objektive kriterier som sikrer at prinsippene om gjennomsiktighet, ikke-diskriminering og likebehandling overholdes, og at tilbudene vurderes på reelle konkurransevilkår. [...]» Dette direktivets artikkel 2 fastsatte: «De ordregivende myndigheter skal overholde prinsippene om likebehandling og ikke-diskriminering av økonomiske aktører og handle på en gjennomsiktig måte.» Direktivets artikkel 45 inneholdt grunnene som begrunnet avvisning av en økonomisk aktør fra deltakelse i en anbudskonkurranse. Direktiv 2004/18 ble opphevet ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser (EUT 2014, L 94, s. 65). I henhold til artikkel 90 nr. 1 i direktiv 2014/24 skulle medlemsstatene sette i kraft de nødvendige bestemmelsene for å etterkomme dette direktivet senest den 18. april 2016. I henhold til dette direktivets artikkel 91 ble direktiv 2004/18 opphevet med virkning fra denne datoen. 2 ECLI:EU:C:2018:78 LLOYD'S OF LONDON Direktiv 2009/138/EF Europaparlamentets og Rådets direktiv 2009/138/EF av 25. november 2009 om adgang til å starte og utøve forsikrings- og gjenforsikringsvirksomhet (Solvens II) (EUT 2009, L 335, s. 1) bestemmer følgende i sin artikkel 145 nr. 2, med overskriften «Vilkår for etablering av filial»: «Medlemsstatene krever at et forsikringsforetak som ønsker å etablere en filial i en annen medlemsstat, inngir følgende opplysninger sammen med meldingen nevnt i nr. 1: [...] c) navnet på en person som har tilstrekkelige fullmakter til å forplikte forsikringsforetaket overfor tredjeparter samt til å representere forsikringsforetaket eller, i Lloyd's tilfelle, de berørte forsikringsgivere og til å representere foretaket eller forsikringsgiverne overfor filialmedlemsstatens myndigheter og domstoler («generalfullmektig») [...] Med hensyn til Lloyd's skal dette, i tilfelle eventuelle tvister i vertsstaten som hidrører fra inngåtte forpliktelser, ikke medføre større vanskeligheter for de sikrede enn om tvistene vedrørte foretak av vanlig type.» Vedlegg III til dette direktivet med overskriften «Selskapsformer» inneholder i både del A og C om skadeforsikringsselskapsformer og gjenforsikringsselskapsformer et punkt 27, som for Det forente kongerikes vedkommende blant annet omtaler assurandørsammenslutningen Lloyd's. Italiensk rett Decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (lovdekret nr. 163 om vedtakelse av lov om offentlige kontrakter vedrørende bygge- og anleggsarbeider, tjenester og innkjøp i medhold av direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF) av 12. april 2006 (det alminnelige tillegget til GURI nr. 100 av 2.5.2006), som endret ved lovdekret nr. 135 av 25. september 2009 (GURI nr. 223 av 25.9.2009), som ble omgjort til lov ved lov nr. 166 av 20. november 2009 (GURI nr. 274 av 24.11.2009) (heretter «lovdekret nr. 163/2006»), regulerte i Italia prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter vedrørende bygge- og anleggsarbeider, tjenester og innkjøp i sin helhet. Dette lovdekretets artikkel 38 nr. 1 bokstav m) c bestemte blant annet at personer avvises fra å delta i en anbudskonkurranse om tildeling av konsesjoner og om bygge- og anleggskontrakter, varekontrakter og tjenestekontrakter samt om tildeling av underkontrakter og inngåelse av tilhørende kontrakter, «[...] dersom det mellom disse personene og en annen deltaker i samme anbudskonkurranse foreligger et kontrollforhold i henhold til artikkel 2359 i codice civile (sivilloven) eller ethvert annet, herunder faktisk, forhold, dersom kontrollforholdet eller forholdet innebærer at tilbudene kan tilskrives ett enkelt beslutningsorgan». Hva angår blant annet de erklæringene som søkerne eller tilbudsgiverne kan fremsette, bestemte det nevnte lovdekretets artikkel 38 nr. 2 følgende: «Med henblikk på nr. 1 bokstav m) c kan tilbudsgiver påberope seg en av følgende: a) en erklæring om at de ikke befinner seg i et kontrollforhold som omhandlet i artikkel 2359 i codice civile i forhold til en annen tilbudsgiver, og om at de har fremsatt budet selvstendig ECLI:EU:C:2018:78 3 LLOYD'S OF LONDON b) en erklæring om at de ikke har kjennskap til at personer som i forhold til tilbudsgiveren befinner seg i et av de kontrollforhold som omhandlet i artikkel 2359 i codice civile, deltar i samme prosedyre, og om at de har fremsatt budet selvstendig c) en erklæring om at de har kjennskap til at personer som i forhold til tilbudsgiveren befinner seg i et av de kontrollforhold som omhandlet i artikkel 2359 i codice civile, deltar i samme prosedyre, og om at de har fremsatt budet selvstendig. I de tilfellene som omhandlet i bokstav a), b) og c) avviser de oppdragsgivende myndighetene tilbudsgivere når de på grunnlag av ugjendrivelige bevis fastslår at budene stammer fra ett og samme beslutningssenter. Kontrollen og den eventuelle avvisningen besluttes etter åpningen av konvoluttene som inneholder det økonomiske budet.» Tvisten i hovedsaken og det prejudisielle spørsmålet Den 13. august 2015 innledet Arpacal en åpen anbudskonkurranse vedrørende inngåelse av en offentlig kontrakt om forsikringstjenester med sikte på å dekke risikoen forbundet med byråets sivile ansvar overfor tredjeparter og arbeidstakere for perioden 2016–2018. Kontrakten skulle tildeles etter kriteriet om det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. I denne prosedyren deltok blant annet to syndikater som var medlemmer av Lloyd's, Arch og Tokio Marine Kiln. Begge bud var undertegnet av den særlig befullmektigede for Lloyd's generalagent for Italia. Ved beslutninger av 29. september 2015 og 1. oktober 2016 avviste Arpacal de to syndikatene fra anbudskonkurransen som følge av et brudd på artikkel 38 nr. 1 bokstav m) c i lovdekret nr. 163/2006. Den forelæggende rett, Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (den regionale forvaltningsdomstolen for Calabria, Italia), annullerte ved dommer av henholdsvis 19. januar og 21. november 2016 i en sak anlagt av Lloyd's ved dennes generalagent for Italia de to beslutningene og påla deretter gjenopptakelse av de to syndikatene i prosedyren for inngåelse av en offentlig kontrakt. Ved to beslutninger av 14. desember 2016 avviste Arpacal på ny de to syndikatene fra prosedyren for brudd på artikkel 38 nr. 1 bokstav m) c, idet budene objektivt kunne tilregnes ett enkelt beslutningssenter, ettersom de tekniske og økonomiske budene var avgitt, utformet og undertegnet av én person, nemlig den særlig befullmektigede for Lloyd's generalagent for Italia (heretter «de aktuelle beslutningene»). Lloyd's iverksatte ved sin generalagent for Italia et nytt søksmål til prøving av de aktuelle beslutningene for den forelæggende rett. Til støtte for søksmålet har Lloyd's anført at det er «en kollektiv juridisk person med en mangfoldig struktur» som danner en anerkjent sammenslutning av fysiske og juridiske personer – medlemmer – som handler selvstendig i grupperinger – syndikater – som virker selvstendig og konkurrerer innbyrdes, selv om de hører under den samme organisasjonen. Hvert internt ledd er ikke selvstendige juridiske personer, og de handler gjennom den generalagenten som i hvert land er den samme for alle syndikater som virker på dette området. Arpacal har på sin side gjort gjeldende at flere forhold underbygger teorien om at begge bud kan tilregnes samme beslutningssenter, nemlig at de er identisk utformet, at de er undertegnet av samme person som særlig befullmektiget for generalagenten for Italia, at nummereringen av de offisielle stemplene på de to økonomiske budene er fortløpende, og at påskriftene og erklæringene er identiske. Av dette følger et brudd på prinsippet om budenes hemmelighet, prinsippet om fri og lojal konkurranse samt likebehandlingsprinsippet for tilbudsgiverne. 4 ECLI:EU:C:2018:78 LLOYD'S OF LONDON Den forelæggende retten har bemerket at det følger av nasjonal rettspraksis at når syndikater som er medlemmer av Lloyd's, deltar i samme anbudskonkurranse, medfører undertegningen av disse syndikatenes søknader og økonomiske bud fra Lloyd's generalagent for Italia verken et brudd på artikkel 38 nr. 1 bokstav m) c og artikkel 38 nr. 2 i lovdekret nr. 163/2006 eller på prinsippet om budenes konkurranse, selvstendighet og hemmelighet. I rettspraksis er det i denne forbindelse særlig lagt vekt på den særlige oppbygningen av Lloyd's, som i henhold til lovgivningen i Det forente kongerike virker i flere land gjennom én enkelt generalagent. Med uttalelse nr. 110 av 9. april 2008 har Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici (tilsynsmyndigheten for offentlige anskaffelser, Italia), nå Autorità Nazionale Anticorruzione (den nasjonale korrupsjonsbekjempelsesmyndigheten, Italia), fastslått at syndikatenes selvstendighet og konkurransen mellom disse gir mulighet for å sikre fri konkurranse og likebehandling av søkerne. Den forelæggende retten nærer tvil om hvorvidt den aktuelle italienske lovgivningen slik den er fortolket i nasjonal rettspraksis, er forenlig med EU-retten. Direktiv 2009/138 anerkjenner riktignok Lloyd's som en særlig forsikringsselskapsform, hvis medlemmer har fullmakt til å virke i Den europeiske union gjennom én enkelt generalagent for vedkommende medlemsstat. Selv om syndikatene som er medlemmer av Lloyd's virker selvstendig og konkurrerer med hverandre, er det klart at prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter reguleres av ufravikelige regler som skal sikre at likebehandling finner sted. Det er sikkert at Lloyd's generalagent, når vedkommende undertegner syndikatenes bud, har kjennskap til disses innhold. Det forhold at én og samme person undertegner flere bud fra forskjellige tilbudsgivere, kan bety at budenes selvstendighet og hemmelighet påvirkes, og dermed skades konkurranseprinsippet som fastsatt i blant annet artikkel 101 TEUF og 102 TEUF. På denne bakgrunn har Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (den regionale forvaltningsdomstolen for Calabria, Italia) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «Er de i EU-konkurranseretten fastsatte prinsippene som omhandlet i [EUF-traktaten] samt de derav avledede prinsippene, slik som prinsippet om budenes selvstendighet og hemmelighet, til hinder for nasjonale bestemmelser, slik de er fortolket i rettspraksis, som tillater at forskjellige [syndikaters] samtidige deltakelse i den samme anbudskonkurransen iverksatt av en oppdragsgiver, når disse [syndikatene] tilhører Lloyd's of London, og deres bud undertegnes av én og samme person som er generalagent for landet?» Om det prejudisielle spørsmålet Det skal bemerkes at det som ledd i samarbeidsprosedyren mellom de nasjonale rettene og Domstolen, som er innført ved artikkel 267 TEUF, tilkommer Domstolen å gi den forelæggende retten et hensiktsmessig svar som setter den i stand til å avgjøre den tvisten som verserer for den. Ut fra dette synspunktet påhviler det Domstolen om nødvendig å omformulere de spørsmålene som forelegges den (jf. blant annet dom av 11.3.2008, Jager, C-420/06, EU:C:2008:152, avsnitt 46). I det foreliggende tilfellet gjelder hovedsaken en offentlig kontrakt om forsikringstjenester, om hvilken det ikke er angitt om verdien når opp til terskelverdien fastsatt i direktiv 2004/
18Det skal imidlertid bemerkes at kontrakter som, sett hen til sin verdi, ikke er omfattet av anvendelsesområdet for nevnte direktiv, likevel er underlagt EUF-traktatens grunnleggende regler og generelle prinsipper, herunder likebehandlingsprinsippet og forbudet mot diskriminering på grunn av nasjonalitet samt gjennomsiktighetskravet som følger derav, i den grad disse kontraktene frembyr en klar grenseoverskridende interesse, sett hen til visse objektive kriterier (dom av 16.4.2015, Enterprise Focused Solutions, C-278/14, EU:C:2015:228, avsnitt 16). ECLI:EU:C:2018:78 5 LLOYD'S OF LONDON Det skal følgelig fastslås at den forelæggende retten med sitt spørsmål nærmere bestemt ønsker opplyst om gjennomsiktighetsprinsippet, likebehandlingsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet, som følger av artikkel 49 TEUF og 56 TEUF og omtales i artikkel 2 i direktiv 2004/18, skal fortolkes slik at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, som ikke gir mulighet for å avvise to syndikater som er medlemmer av Lloyd's, fra å delta i samme offentlige anbudskonkurranse om forsikringstjenester, utelukkende fordi begge deres bud er undertegnet av Lloyd's generalagent for denne medlemsstaten. Det skal innledningsvis presiseres at selv om direktiv 2004/18 ble opphevet ved direktiv 2014/24 med virkning fra 18. april 2016, følger det av Domstolens faste praksis at det direktivet som finner anvendelse, i prinsippet er det som gjelder på det tidspunktet da oppdragsgiveren velger hvilken prosedyre som skal følges, og endelig avgjør om det foreligger en forpliktelse til å foreta en forutgående konkurranse i forbindelse med tildeling av en offentlig kontrakt. Derimot finner bestemmelsene i et direktiv, hvis gjennomføringsfrist er utløpt etter dette tidspunktet, ikke anvendelse (jf. blant annet dom av 14.9.2017, Casertana Costruzioni, C-223/16, EU:C:2017:685, avsnitt 21). Ettersom anbudskonkurransen i hovedsaken ble iverksatt den 13. august 2015, mens direktiv 2014/24 ble vedtatt den 26. februar 2014 og fristen for dets gjennomføring under alle omstendigheter utløp den 18. april 2016, finner direktiv 2004/18 følgelig anvendelse ratione temporis på hovedsaken. Alle berørte parter som har fremsatt bemerkninger, er enige om at Lloyd's utgjør en anerkjent sammenslutning av medlemmer, som er juridiske og fysiske personer, hvilke medlemmer, selv om de handler gjennom grupperinger – syndikater – handler selvstendig og konkurrerer med hverandre. Ettersom hvert internt ledd ikke utgjør en selvstendig juridisk person, kan syndikatene kun handle gjennom generalagenten, som det bare er én av for hvert land. Lloyd's har dessuten presisert at disse syndikatene verken har en fast oppbygning eller en fast tilknytning av medlemmer, men snarere er en gruppering av disse, hvis sammensetning kan variere, og at de hver for seg virker gjennom sitt eget forvaltningsorgan, som treffer bindende beslutninger for dem, selv om de ikke er selvstendige juridiske personer. Det fremgår av forelæggelsesavgjørelsen at selv om det følger av selve ordlyden i det prejudisielle spørsmålet at den nasjonale lovgivningen i hovedsaken gir mulighet for at to syndikater som er medlemmer av Lloyd's, kan delta i samme anbudskonkurranse innen forsikring, selv når begge bud er undertegnet av Lloyd's generalagent for Italia, gjelder tvisten i hovedsaken vedtakelsen av flere beslutninger, herunder de aktuelle beslutningene, hvorved Arpacal avviste disse to syndikatene fra prosedyren, nettopp fordi generalagenten, idet begge bud var undertegnet av dennes særlig befullmektigede, nødvendigvis måtte ha hatt kjennskap til disse budenes innhold. Det skal i denne forbindelse bemerkes at artikkel 45 i direktiv 2004/18, som fastsetter avvisningsgrunnene for å avvise en økonomisk aktør fra å delta i en anbudskonkurranse, ikke foreskriver en avvisningsgrunn som den i hovedsaken omhandlede, som tar sikte på å unngå enhver risiko for hemmelig samarbeid mellom enheter som er medlemmer av den samme organisasjonen. De avvisningsgrunnene som er fastsatt i denne bestemmelsen, vedrører nemlig utelukkende de berørtes faglige kvalifikasjoner (jf. i denne retning dom av 16.12.2008, Michaniki, C-213/07, EU:C:2008:731, avsnitt 42 og 43). Det fremgår av Domstolens praksis at artikkel 45 i direktiv 2004/18 imidlertid ikke utelukker at medlemsstatene ut over disse avvisningsgrunnene kan opprettholde eller fastsette materielle bestemmelser som blant annet har til formål å sikre at likebehandlingsprinsippet for alle tilbudsgivere og gjennomsiktighetsprinsippet, som utgjør grunnlaget for Unionens direktiver vedrørende prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter, overholdes ved inngåelsen av slike kontrakter, dog på den betingelse at forholdsmessighetsprinsippet også iakttas (dom av 19.5.2009, Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, avsnitt 21). 6 ECLI:EU:C:2018:78 LLOYD'S OF LONDON Det er på det rene at en nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede har til formål å hindre hemmelig samarbeid mellom deltakerne i samme prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt, og å garantere likebehandling av søkerne og gjennomsiktighet i prosedyren (jf. analogt dom av 19.5.2009, Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, avsnitt 22). I henhold til forholdsmessighetsprinsippet, som hører til EU-rettens alminnelige grunnsetninger, må imidlertid en slik lovgivning ikke gå ut over hva som er nødvendig for å nå formålet (jf. i denne retning blant annet dom av 19.5.2009, Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, avsnitt 23 og 24, av 23.12.2009, Serrantoni og Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, avsnitt 33, og av 22.10.2015, Impresa Edilux og SICEF, C-425/14, EU:C:2015:721, avsnitt 29). Det skal i denne forbindelse bemerkes at Unionens bestemmelser om inngåelse av offentlige kontrakter er vedtatt som ledd i gjennomføringen av et indre marked, hvorved det tilsiktes å sikre fri bevegelighet og oppheve konkurransebegrensningene (jf. i denne retning dom av 19.5.2009, Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, avsnitt 25). I denne sammenhengen er det i EU-rettens interesse å sikre at det størst mulige antallet tilbydere kan delta i en anbudskonkurranse (jf. i denne retning dom av 19.5.2009, Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, avsnitt 26, av 23.12.2009, Serrantoni og Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, avsnitt 40, og av 22.10.2015, Impresa Edilux og SICEF, C-425/14, EU:C:2015:721, avsnitt 36). Det følger etter Domstolens faste praksis herav at en automatisk avvisning av søkere eller tilbydere som står i et kontroll- eller assosieringsforhold til øvrige konkurrenter, går lenger enn nødvendig for å forebygge ulovlig adferd og dermed for å sikre anvendelsen av likebehandlingsprinsippet og overholdelsen av gjennomsiktighetskravet (jf. i denne retning dom av 19.5.2009, Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, avsnitt 28, av 23.12.2009, Serrantoni og Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, avsnitt 38 og 40, og av 22.10.2015, Impresa Edilux og SICEF, C-425/14, EU:C:2015:721, avsnitt 36 og 38). En slik automatisk avvisning utgjør nemlig en ugjendrivelig presumsjon om gjensidig innflytelse i forbindelse med de aktuelle tilbudene på den samme kontrakten for virksomheter som er innbyrdes tilknyttet i et kontroll- eller assosieringsforhold. Den fratar således disse søkerne og tilbyderne muligheten til å godtgjøre at deres tilbud er uavhengige, og er dermed i strid med EU-rettens interesse i å sikre at det størst mulige antallet tilbydere kan delta i en anbudskonkurranse (jf. i denne retning dom av 19.5.2009, Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, avsnitt 29 og 30, av 23.12.2009, Serrantoni og Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, avsnitt 39 og 40, og av 22.10.2015, Impresa Edilux og SICEF, C-425/14, EU:C:2015:721, avsnitt 36). Det skal i denne forbindelse minnes om at Domstolen tidligere har bemerket at det kan forekomme forskjellige typer sammenslutninger av virksomheter, som kan ha forskjellige formål, noe som ikke nødvendigvis utelukker at de kontrollerte virksomhetene har en viss selvstendighet ved fastleggelsen av sin forretningspolitikk og utøvelsen av sine økonomiske aktiviteter, blant annet hva angår deltakelsen i offentlige anbudskonkurranser. Det kan nemlig være fastsatt særlige bestemmelser som regulerer forholdene mellom virksomhetene i samme konsern, for å sikre såvel uavhengigheten som konfidensialiteten ved utarbeidelsen av tilbud som de aktuelle virksomhetene avgir samtidig under samme anbudskonkurranse (dom av 19.5.2009, Assitur, C-538/07, EU:C:2009:317, avsnitt 31). Overholdelsen av forholdsmessighetsprinsippet krever således at oppdragsgiveren er forpliktet til å foreta en undersøkelse og vurdering av de faktiske omstendig