C-15/13: Delvis kontroll er ikke nok for in house-tildeling

DOMSTOLENS DOM (Femte avdeling) 8. mai 2014 ( *1 ) «Offentlige anskaffelser — direktiv 2004/18/EF — tildeling av kontrakt uten innledning av en åpen anbudskonkurranse — såkalt »in house«-tildeling — kontraktsmottakeren juridisk forskjellig fra oppdragsgiveren — betingelse om »tilsvarende kontroll« — oppdragsgiveren og kontraktsmottakeren ikke i et innbyrdes kontrollforhold — ekstern offentlig myndighet som utøver delvis kontroll med oppdragsgiveren og kontraktsmottakeren, som vil kunne kvalifiseres som »tilsvarende« — »horisontal in house-tildeling«« I sak C-15/13, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg (Tyskland) ved

avgjørelse

av 6. november 2012, innkommet til Domstolen den 10. januar 2013, i saken: Technische Universität Hamburg-Harburg , Hochschul-Informations-System GmbH , mot Datenlotsen Informationssysteme GmbH , har DOMSTOLEN (Femte avdeling) sammensatt av avdelingsformann T. von Danwitz og dommerne E. Juhász (refererende dommer), A. Rosas, D. Šváby og C. Vajda, generaladvokat: P. Mengozzi justissekretær: ekspedisjonssekretær M. Ferreira, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen og etter rettsmøtet den 21. november 2013, etter at det er inngitt innlegg av: — Technische Universität Hamburg-Harburg ved Rechtsanwälte T. Noelle og I. Argyriadou — Hochschul-Informations-System GmbH ved Rechtsanwälte K. Willenbruch og M. Kober — Datenlotsen Informationssysteme GmbH ved Rechtsanwalt S. Görgens — den tsjekkiske regjering ved M. Smolek, som befullmektiget — den spanske regjering ved M.J. García-Valdecasas Dorrego, som befullmektiget — den italienske regjering ved G. Palmieri, som befullmektiget, bistått av avvocato dello Stato S. Varone — den ungarske regjering ved M. Fehér samt ved K. Szíjjártó og K. Molnár, som befullmektigede — Europa-Kommisjonen ved A. Tokár og M. Noll-Ehlers, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremsatt forslag til

avgjørelse

i rettsmøtet den 23. januar 2014, avsagt følgende Dom Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter ( EUT L 134, s. 114 ). Anmodningen er inngitt i forbindelse med en sak mellom Technische Universität Hamburg-Harburg (heretter «universitetet») og Hochschul-Informations-System GmbH (heretter «HIS») på den ene siden og Datenlotsen Informationssysteme GmbH på den andre siden vedrørende lovligheten av inngåelsen av en kontrakt som universitetet direkte tildelte HIS uten anvendelse av de fremgangsmåtene som er fastsatt i direktiv 2004/18 ved inngåelse av offentlige kontrakter. **Rettsregler** **EU-retten** Direktiv 2004/18 fastsetter de lovgivningsmessige rammene som gjelder for kontrakter inngått av oppdragsgivere. Artikkel 1 i dette direktivet med overskriften «Definisjoner» bestemmer i nr. 2 bokstav a): «Med »offentlige kontrakter« menes gjensidig bebyrdende kontrakter inngått skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som gjelder utførelse av arbeider, levering av varer eller tjenester som er omfattet av dette direktiv.» Denne artikkel 1 bestemmer i nr. 8: «Begrepene »entreprenør«, »vareleverandør« og «tjenesteyter» betegner enhver fysisk eller juridisk person og enhver offentlig enhet samt enhver sammenslutning av slike personer og/eller organer, som på markedet tilbyr henholdsvis utførelse av arbeider og/eller bygge- og anleggsarbeider, varer eller tjenester.» Begrepet «økonomisk aktør» betegner både en entreprenør, en vareleverandør og en tjenesteyter. Det brukes utelukkende for å forenkle teksten. […]» Artikkel 1 nr. 9 i direktiv 2004/18 inneholder en detaljert definisjon av de enhetene som anses som offentligrettslige organer, og som ved inngåelsen av en gjensidig bebyrdende avtale med en økonomisk aktør skal innlede en anbudskonkurranse i medhold av reglene i dette direktivet. Artikkel 7 i direktiv 2004/18 med overskriften «Terskelverdier for offentlige kontrakter» fastsetter de anslåtte terskelverdiene som tildeling av en kontrakt må følge direktivets bestemmelser over. Disse tersklene revideres med jevne mellomrom av Kommisjonen og tilpasses de økonomiske forholdene. På tidspunktet for de faktiske omstendighetene i hovedsaken var denne terskelverdien for kontrakter inngått av oppdragsgivere, bortsett fra sentrale statlige myndigheter, fastsatt til 193 000 EUR ved Kommisjonens forordning (EF) nr. 1177/2009 av 30. november 2009 ( EUT L 314, s. 64 ). **Tildeling av en offentlig kontrakt uten anvendelse av fremgangsmåtene fastsatt i direktiv 2004/18 – «in house»-tildeling** Betingelsene for en slik tildeling er blitt fastslått og utviklet i Domstolens praksis, hvoretter det ikke er plikt til å iverksette en anbudskonkurranse i samsvar med direktiv 2004/18, dersom oppdragsgiveren både underkaster den aktuelle personen – en enhet som er juridisk forskjellig fra denne myndigheten – en kontroll som tilsvarer den kontrollen den fører med sine egne tjenestegrener, og den aktuelle personen utfører hoveddelen av sin virksomhet sammen med den eller de oppdragsgiverne den eies av (jf. i denne retning dom Teckal, C-107/98, EU:C:1999:562 , avsnitt 50). **Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene** Universitetet er et offentlig høyere lærested i Bundesland Freie und Hansestadt Hamburg (heretter «byen Hamburg»). Det utgjør et offentligrettslig organ som omhandlet i artikkel 1 nr. 9 i direktiv 2004/18, og er derfor en oppdragsgiver. Med sikte på å innføre et edb-styringssystem for høyere læresteder iverksatte universitetet en vurdering der det foretok en sammenligning av Datenlotsen Informationssysteme GmbHs og HIS' edb-systemer. Etter denne sammenligningen valgte universitetet å innføre systemet fra sistnevnte selskap og inngikk den 7. april 2011 en varekontrakt med dette selskapet ved direktetildeling, uten anvendelse av fremgangsmåtene fastsatt i direktiv 2004/18. Kontraktens anslåtte verdi var 840 000 EUR. Det fremgår av saksdokumentene som er inngitt til Domstolen, at HIS er et privatrettslig aksjeselskap (GmbH), hvorav 1/3 kontrolleres av Forbundsrepublikken Tyskland og 2/3 av de 16 tyske delstatene, idet byen Hamburg eier 4,16 % av selskapskapitalen. I henhold til artikkel 2 i vedtektene består selskapets formål i å yte bistand til offentlige høyere læresteder og deres administrasjoner i deres bestrebelser på å sikre at de høyere lærestedenes undervisningsoppgaver oppfylles rasjonelt og økonomisk. HIS' edb-systemer brukes ved mer enn 220 offentlige og kirkelige høyere læresteder i Tyskland. I henhold til artikkel 12 nr. 1 i HIS' vedtekter består selskapets styre av ti medlemmer, hvorav 7 oppnevnes etter innstilling fra delstatsministrenes konferanse, 2 etter innstilling fra rektorene for de høyere lærestedene – en sammenslutning som omfatter tyske offentlige eller statsanerkjente universiteter og høyere læresteder – og 1 etter innstilling fra forbundsmyndighetene. I henhold til ordlyden i artikkel 15 nr. 1 i vedtektene har HIS opprettet et rådgivende utvalg (Kuratorium), hvorav 19 av de 37 medlemmene representerer delstatsministrenes konferanse. Hva angår omfanget av HIS' aktiviteter, svarer 5,14 % av selskapets omsetning til aktiviteter som utføres på vegne av andre enheter enn offentlige høyere læresteder. Universitetets direktetildeling av kontrakten til HIS er etter disse kontraherende partenes oppfatning begrunnet ut fra den betraktning at selv om det ikke foreligger noe kontrollforhold mellom disse to enhetene, er den betingelsen som kan utledes av Domstolens ovennevnte praksis om «tilsvarende kontroll», oppfylt, fordi begge disse enhetene kontrolleres av byen Hamburg. Datenlotsen Informationssysteme GmbH anla sak til prøving av beslutningen om direktetildeling av den nevnte kontrakten ved Vergabekammer Hamburg, som er klageorgan for offentlige anskaffelser i første instans, og som ga selskapet medhold i saken. Vergabekammer Hamburg fastslo at de betingelsene som ifølge Domstolens praksis kreves oppfylt for en «in house»-tildeling, ikke forelå i dette tilfellet. Mer konkret er betingelsen om «tilsvarende kontroll» ikke oppfylt, da universitetet i sin egenskap av oppdragsgiver ikke er i stand til å føre kontroll med HIS som tilsvarer den kontrollen det fører med sine egne tjenestegrener. Universitetet er riktignok et offentligrettslig rettssubjekt som utspringer av byen Hamburg, og sistnevnte eier 4,16 % av selskapskapitalen i HIS. Universitetet og byen Hamburg er imidlertid forskjellige rettssubjekter. Den betraktning at byen Hamburg kontrollerer både universitetet og HIS, er heller ikke tilstrekkelig til å oppfylle den nevnte betingelsen, ettersom en slik «indirekte kontroll» ikke har noen støtte i Domstolens praksis. Vergabekammer bemerker videre at universitetet er selvstendig, og at den legalitetskontrollen og hensiktsmessighetskontrollen som byen Hamburg fører med universitetet med hensyn til forvaltningen av de bevilgede midlene, ikke tilsvarer de ledelsesbeføyelsene som en oppdragsgiver skal ha. Det kan heller ikke være tale om at byen Hamburg fører kontroll med HIS, da byen Hamburg ikke har noen fast representant i selskapets styre. HIS og universitetet har anlagt sak til prøving av Vergabekammers

avgjørelse

ved den foreleggende retten. Denne retten har anført at spørsmålet – som er meget omtvistet i den nasjonale rettsvitenskap – om hvorvidt inngåelsen av en kontrakt som ledd i et forhold mellom tre parter, som kan kvalifiseres som en «horisontal in house»-tildeling, er omfattet av den rettspraksisen som ble fastslått i dom Teckal ( EU:C:1999:562 ), hittil ikke har vært behandlet i Domstolens praksis. Den foreleggende retten finner at ånden i og formålet med unntaket for «in house»-tildelinger, som ble innledet med dom Teckal ( EU:C:1999:562 ), kan gi mulighet for at horisontale «in house»-tildelinger som den i hovedsaken omhandlede kan være omfattet av dette unntaket. Den foreleggende retten påpeker imidlertid at det i det foreliggende tilfellet ikke kan være tale om et interkommunalt samarbeid som omhandlet i Domstolens praksis (dommene Kommisjonen mot Tyskland, C-480/06, EU:C:2009:357 , og Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce m.fl., C-159/11, EU:C:2012:817 ), ettersom verken universitetet eller HIS utgjør offentlige myndigheter, og HIS ikke er direkte pålagt å utføre en offentlig tjenesteoppgave. Den foreleggende retten bemerker at i henhold til de høyere lærestedenes vedtekter har disse en høy grad av selvstendighet på områdene for forskning og undervisning, og at utøvelsen av disse selvstendige beføyelsene er underlagt en enkel legalitetskontroll. Den i hovedsaken omhandlede kontrakten faller imidlertid innenfor området for de bevilgede midlene til universitetet, der de kompetente myndighetenes kontrollbeføyelser kan strekke seg til å også annullere eller korrigere de beslutningene som treffes i forbindelse med anskaffelser. Den foreleggende retten finner at betingelsen om «tilsvarende kontroll» innenfor området for levering av varer og tjenester til de høyere lærestedene dermed er oppfylt. Den har imidlertid reist spørsmålet om denne betingelsen også krever at kontrollen omfatter alle den underordnede enhetens aktivitetsområder, slik at en begrensning av anvendelsesområdet for denne kontrollen til anskaffelsesområdet medfører at det ikke kan antas at den nevnte betingelsen er oppfylt. For dette taler Domstolens praksis, hvoretter oppdragsgiveren skal ha mulighet til å utøve en bestemmende innflytelse både i forhold til de strategiske målsettingene og i forhold til de viktige beslutningene for den underordnede enheten. Hva angår den kontrollen som byen Hamburg fører med HIS, har den foreleggende retten anført at den omstendighet at byen Hamburg kun eier 4,16 % av dette selskapets kapital og ikke har en fast representant i selskapets styre, kunne tale mot en antagelse om at det foreligger en kontroll som tilsvarer den kontrollen den fører med sine egne tjenestegrener. Den foreleggende retten finner med hensyn til den andre betingelsen som følger av Domstolens praksis vedrørende utførelsen av hoveddelen av kontraktsmottakerens aktiviteter, at denne betingelsen i det foreliggende tilfellet er oppfylt, ettersom HIS' aktiviteter i overveiende grad vedrører offentlige høyere læresteder, og at selskapets øvrige aktiviteter er aksessoriske. Under disse omstendighetene har Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg besluttet å utsette saken og forelegt Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Omfatter uttrykket »offentlig kontrakt« i artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i […] direktiv 2004/18 […] også en kontrakt der oppdragsgiveren ganske visst ikke fører samme kontroll med den kontraherende enheten som med sine egne tjenestegrener, men der så vel oppdragsgiveren som den kontraherende enheten kontrolleres av samme myndighet, som er en oppdragsgiver som omhandlet i direktiv 2004/18, og oppdragsgiveren og den kontraherende enheten i det vesentlige handler for en felles institusjon (horisontal in house-transaksjon)? Dersom det første spørsmålet besvares bekreftende: 2) Må en kontroll som tilsvarer den kontrollen som føres med egne tjenestegrener, omfatte alle aktiviteter hos den kontraherende enheten, eller er det tilstrekkelig at den er begrenset til anskaffelsesområdet?» **Om de prejudisielle spørsmålene** Med disse spørsmålene, som behandles samlet, ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at en kontrakt hvis formål er levering av varer, og som er inngått mellom på den ene siden et universitet som er en oppdragsgiver og som innenfor området for sine anskaffelser av varer og tjenester kontrolleres av en tysk delstat, og på den andre siden et privatrettslig selskap som eies av forbundsstaten og tyske delstater – herunder den nevnte delstaten – utgjør en offentlig kontrakt i denne bestemmelsens forstand. I samsvar med Domstolens praksis er EUs hovedformål hva angår offentlige kontrakter adgang til en uforvridd konkurranse i samtlige medlemsstater i forbindelse med utførelse av arbeider, levering av varer eller tjenester, noe som innebærer en plikt for alle oppdragsgivere til å anvende de relevante EU-bestemmelsene når de vilkårene som er fastsatt deri, er oppfylt (jf. i denne retning dom Stadt Halle og RPL Lochau, C-26/03, EU:C:2005:5 , avsnitt 44). Alle unntak fra denne forpliktelsen må derfor fortolkes innskrenkende (jf. dom Stadt Halle og RPL Lochau, EU:C:2005:5 , avsnitt 46). Domstolen har fastslått at med henblikk på anvendelsen av fremgangsmåtene for inngåelse av offentlige kontrakter som er fastsatt i direktiv 2004/18, er det i samsvar med dette direktivets artikkel 1 nr. 2 bokstav a) prinsipielt tilstrekkelig at en gjensidig bebyrdende avtale er inngått mellom på den ene siden en oppdragsgiver og på den andre siden en person som er juridisk forskjellig fra denne myndigheten (jf. i denne retning dom Teckal, EU:C:1999:562 , avsnitt 50). Et unntak som er anerkjent av Domstolen fra anvendelsen av dette prinsippet med hensyn til «in house»-tildelinger, er begrunnet med den betraktning at en offentlig myndighet som er en oppdragsgiver kan oppfylle de oppgavene som påhviler den med hensyn til ivaretakelse av allmennhetens behov, gjennom bruk av sine egne administrative, tekniske eller andre ressurser, uten å være forpliktet til å benytte seg av eksterne organer som ikke tilhører dens tjenestegrener, og at dette unntaket kan utvides til situasjoner der medkontrahenten er en person som er juridisk forskjellig fra oppdragsgiveren, når oppdragsgiveren underkaster kontraktsmottakeren en kontroll som tilsvarer den kontrollen den fører med sine egne tjenestegrener, og dersom denne enheten utfører hoveddelen av sin virksomhet sammen med den eller de oppdragsgiverne den eies av (jf. i denne retning dommene Teckal, EU:C:1999:562 , avsnitt 50, og Stadt Halle og RPL Lochau, EU:C:2005:5 , avsnitt 48 og 49). I slike tilfeller kan det fastslås at oppdragsgiveren anvender sine egne ressurser. Domstolen har ytterligere redegjort for begrepet «tilsvarende kontroll» ved å bemerke at oppdragsgiverens innflytelse må være bestemmende både i forhold til de strategiske målsettingene og i forhold til kontraktsmottakerens viktige beslutninger, og at den kontrollen som oppdragsgiveren fører, må være effektiv, strukturell og funksjonell (jf. i denne retning dom Econord, C-182/11 og C-183/11, EU:C:2012:758 , avsnitt 27 og den rettspraksisen som er nevnt der). Domstolen har videre fastslått at «tilsvarende kontroll» under visse betingelser kan føres av flere offentlige myndigheter som sammen eier kontraktsmottakeren, i fellesskap (jf. i denne retning dom Econord, EU:C:2012:758 , avsnitt 28–31 og den rettspraksisen som er nevnt der). Det er i hovedsaken ubestridt at det ikke foreligger noe kontrollforhold mellom oppdragsgiveren, universitetet, og kontraktsmottakeren, HIS. Universitetet har således ingen andel i denne enhetens kapital og ingen juridiske representanter i dens ledelsesorganer. Den omstendigheten som begrunner anerkjennelsen av unntaket for de såkalte «in house»-tildelingene, det vil si at det foreligger et særlig innbyrdes forhold mellom oppdragsgiveren og kontraktsmottakeren, forefinnes ikke i en situasjon som den i hovedsaken foreliggende. En slik situasjon kan derfor ikke anses for å være omfattet av dette unntaket, uten at de av Domstolen klart avgrensede grensene for dets anvendelse herved utvides på en måte som i betydelig grad ville kunne innskrenke rekkevidden av det prinsippet som er nevnt i denne dommens avsnitt

24Det bemerkes for øvrig at byen Hamburg, på grunnlag av opplysningene i de saksdokumentene som er fremlagt for Domstolen og på bakgrunn av ovennevnte rettspraksis, under enhver omstendighet ikke er i stand til å føre «tilsvarende kontroll» med universitetet. Det må nemlig fastslås at den kontrollen som byen Hamburg fører med universitetet, kun dekker en del av sistnevntes aktiviteter, det vil si alene på området for anskaffelser, men ikke på områdene for forskning og undervisning, der universitetet har en høy grad av selvstendighet. En anerkjennelse av at det skulle foreligge «tilsvarende kontroll» i en slik situasjon med delvis kontroll ville være i strid med den rettspraksisen som er nevnt i denne dommens avsnitt

26Det er på denne bakgrunn ikke nødvendig å undersøke om unntaket for «in house»-tildelinger kan få anvendelse på såkalte «horisontale in house»-tildelinger, det vil si en situasjon der den eller de samme oppdragsgiverne fører «tilsvarende kontroll» med to forskjellige økonomiske aktører, hvorav den ene tildeler den andre en kontrakt. Hva angår spørsmålet om den rettspraksisen vedrørende samarbeid mellom regionale myndigheter som følger av dommene Kommisjonen mot Tyskland ( EU:C:2009:357 ) og Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce m.fl. ( EU:C:2012:817 ), får anvendelse i hovedsaken, skal det av de grunnene som er anført i denne dommens avsnitt 16 – i likhet med det som er anført av den foreleggende retten – fastslås at de betingelsene for anvendelse av unntaket som er fastsatt i disse dommene, ikke er oppfylt. Det samarbeidet som universitetet og HIS har opprettet, har således ikke til formål å sikre utførelsen av en felles offentlig tjenesteoppgave som omhandlet i rettspraksis (jf. dom Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce m.fl., EU:C:2012:817 , avsnitt 34 og 37). Sett hen til de ovennevnte betraktningene skal det forelagte spørsmålet besvares med at artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at en kontrakt hvis formål er levering av varer, og som er inngått mellom på den ene siden et universitet som er en oppdragsgiver og som innenfor området for sine anskaffelser av varer og tjenester kontrolleres av en tysk delstat, og på den andre siden et privatrettslig selskap som eies av forbundsstaten og tyske delstater – herunder den nevnte delstaten – utgjør en offentlig kontrakt i denne bestemmelsens forstand, som som sådan er omfattet av de reglene for inngåelse av offentlige kontrakter som er fastsatt i direktivet. **

Sakskostnader

** Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den nasjonale retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgiftene som er pådratt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene kjenner Domstolen (Femte avdeling) for rett: Artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter skal fortolkes slik at en kontrakt hvis formål er levering av varer, og som er inngått mellom på den ene siden et universitet som er en oppdragsgiver og som innenfor området for sine anskaffelser av varer og tjenester kontrolleres av en tysk delstat, og på den andre siden et privatrettslig selskap som eies av forbundsstaten og tyske delstater – herunder den nevnte delstaten – utgjør en offentlig kontrakt i denne bestemmelsens forstand, som som sådan er omfattet av de reglene for inngåelse av offentlige kontrakter som er fastsatt i direktivet. Underskrifter ( *1 ) – Prosessspråk: tysk.