C-19/00 SIAC: endelige kostnader som tildelingskriterium

Sammendrag

Parter Domspremisser

Avgjørelse om sakskostnader

Avgjørelse

Nøkkelord

1. Tilnærming av lovgivningene – fremgangsmåter ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter – direktiv 71/305 – tildeling av kontrakter – likebehandlingsprinsippet for tilbydere – rekkevidde (Rådets direktiv 71/305) 2. Tilnærming av lovgivningene – fremgangsmåter ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter – direktiv 71/305 – tildeling av kontrakter – tildelingskriterier – oppdragsgivers valg av kriterier – begrensninger (Rådets direktiv 71/305, art. 29, stk. 1) 3. Tilnærming av lovgivningene – fremgangsmåter ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter – direktiv 71/305 – tildeling av kontrakter – tildelingskriterium som bygger på en opplysning som først ble kjent med sikkerhet etter kontraktstildelingen – lovlighet – vilkår – overholdelse av likebehandlingsprinsippet for tilbydere (Rådets direktiv 71/305, art. 29, stk. 1 og 2)

Sammendrag

1. Overholdelse av likebehandlingsprinsippet for tilbydere, som er hovedformålet med direktiv 71/305 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter, som endret ved direktiv 89/440, krever at tilbyderne behandles likt både når de utarbeider sine tilbud, og når oppdragsgiver vurderer tilbudene. (jf. premiss 33 og 34) 2. Artikkel 29, stk. 1, annet strekpunkt, i direktiv 71/305 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter, som endret ved direktiv 89/440, foretar ikke en uttømmende opplisting av de kriterier som kan benyttes ved tildeling av en offentlig bygge- og anleggskontrakt. Valget av de kriterier oppdragsgiver anvender, kan imidlertid bare omfatte kriterier som har til formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og må ikke gi oppdragsgiver en ubetinget fri skjønnsutøvelse ved tildelingen av det aktuelle arbeidet til en tilbyder. (jf. premiss 35–37)

3Ved tildeling av en offentlig bygge- og anleggskontrakt som faller innenfor virkeområdet for direktiv 71/305 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter, som endret ved direktiv 89/440, er anvendelsen av et tildelingskriterium som bygger på en opplysning som først blir kjent med sikkerhet etter kontraktstildelingen, bare forenlig med kravene om likebehandling av tilbyderne på betingelse av at det er sikret gjennomsiktighet og objektivitet under anbudskonkurransen. Dette forutsetter at kriteriet er nevnt i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen, at det er formulert slik at alle rimelig opplyste og normalt aktsomme tilbydere kan fortolke det på samme måte, at oppdragsgiver holder seg til denne fortolkningen gjennom hele anbudskonkurransen, og at det aktuelle kriteriet anvendes på en objektiv og ensartet måte overfor alle tilbyderne. Objektiviteten kan sikres ved bruk av en sakkyndig uttalelse, forutsatt at rapporten på alle vesentlige punkter bygger på objektive faktorer som i samsvar med faglig anerkjente regler anses som relevante og hensiktsmessige for den foretatte vurderingen. (jf. premiss 38, 40, 42–45 og domskonkl.) Parter I sak C-19/00, angående en anmodning som Supreme Court (Irland) i medhold av artikkel 234 EF har inngivet til Domstolen for i den for nevnte rett verserende sak, SIAC Construction Ltd mot County Council of the County of Mayo, om å oppnå en prejudisiell

avgjørelse

vedrørende fortolkningen av artikkel 29 i Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT 1971 II, s. 613), som endret ved Rådets direktiv 89/440/EØF av 18. juli 1989 (EFT L 210, s. 1), har DOMSTOLEN (Femte avdeling) sammensatt av avdelingens president P. Jann (refererende dommer), og dommerne A. La Pergola, L. Sevón, M. Wathelet og C.W.A. Timmermans, generaladvokat: F.G. Jacobs justitssekretær: ekspedisjonssekretær H.A. Rühl, etter at det er inngitt skriftlige innlegg av: – SIAC Construction Ltd ved B. Shipsey, SC, for solicitors McCann Fitzgerald og Philip Lee – County Council of the County of Mayo ved M. Finlay, SC, M. Boyce og N. Hyland, BL, for solicitors King & McEllin – den irske regjering ved L.A. Farrell, som befullmektiget, bistått av A. O'Brolchain, SC, og A.M. Collins, BL – den østerrikske regjering ved C. Pesendorfer som befullmektiget – Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved R.B. Wainwright som befullmektiget, på grunnlag av rettsmøderapporten, etter at det i rettsmøtet den 8. mars 2001 er avgitt muntlige innlegg av SIAC Construction Ltd ved B. Shipsey, av County Council of the County of Mayo ved M. Finlay og N. Hyland, av den irske regjering ved D.J. O'Hagan, som befullmektiget, bistått av A. O'Brolchain, av den franske regjering ved S. Pailler, som befullmektiget, og av Kommisjonen ved R.B. Wainwright, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til

avgjørelse

den 10. mai 2001, avsagt følgende Dom Domspremisser

1Ved kjennelse av 30. juli 1999, inngitt til Domstolen den 24. januar 2000, har Supreme Court i medhold av artikkel 234 EF forelagt et prejudisielt spørsmål om fortolkningen av artikkel 29 i Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT 1971 II, s. 613), som endret ved Rådets direktiv 89/440/EØF av 18. juli 1989 (EFT L 210, s. 1, heretter «direktivet»). 2 Dette spørsmålet er blitt reist under en sak anlagt av SIAC Construction Ltd (heretter «SIAC») mot County Council of the County of Mayo (heretter «County Council») vedrørende en prosedyre for tildeling av en offentlig bygge- og anleggskontrakt. De relevante rettsregler 3 Direktivets artikkel 29, stk. 1 og 2, bestemmer: «

1De kriterier som oppdragsgiverne skal benytte ved tildeling av kontraktene er – enten utelukkende den laveste prisen – eller, når tildelingen skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, ulike kriterier som varierer alt etter kontrakten, f.eks. pris, byggetid, driftskostnader, lønnsomhet, teknisk verdi.

2I sistnevnte tilfelle skal oppdragsgiverne enten i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen av anbudskonkurransen anføre samtlige de kriterier de påtenker å benytte, og så vidt mulig skal de anføres ordnet etter den vekt de tillegges, med de viktigste først.» Hovedsaken og det prejudisielle spørsmålet 4 Den 20. februar 1992 offentliggjorde County Council en kunngjøring om anbudskonkurranse (heretter «kunngjøringen») i De europeiske fellesskaps Tidende vedrørende en offentlig kontrakt som skulle tildeles ved en åpen anbudskonkurranse, og som blant annet omfattet nedlegging av kloakker, stormavløp, ventilasjonssjakter, regnvannskloakker, stigrør og vannledninger.

5Denne kontrakten var av typen «measure-and-value», der den anslåtte mengden for hvert enkelt punkt i arbeidet er angitt i en mengdefortegnelse. For denne typen kontrakter fyller tilbyderen ut mengdefortegnelsen med angivelse av en enhetspris for hvert enkelt punkt og en samlet pris for den anslåtte mengden. Den prisen som skal betales, fastsettes ved å måle opp den faktiske mengden etter at arbeidene er utført, og ved å prissette dem i forhold til den enhetsprisen som er angitt i tilbudet.

6Det var i kunngjøringen under overskriften «Tildelingskriterier (ut over prisen)» angitt: «[K]ontrakten vil bli tildelt den kvalifiserte entreprenøren som avgir det tilbudet som med hensyn til kostnader og teknisk verdi anses for å være det mest fordelaktige for County Council, dog med forbehold for miljøministerens godkjenning.» 7 Konkurransegrunnlaget som ble sendt til tilbyderne, omfattet blant annet en veiledning til tilbyderne, en mengdefortegnelse og en tabell over basispriser, konkurransegrunnlaget (heretter «konkurransegrunnlaget») samt kontraktsvilkårene. 8 Tjuefire entreprenører avga tilbud. De tre laveste tilbyderne var SIAC, Mulcair og Pierce Contracting Ltd. Etter gjennomregning og korrigering var tilbudenes samlede pris 5 378 528 IEP for SIAC, 5 508 919 IEP for Mulcair og 5 623 966 IEP for Pierce Contracting Ltd. 9 Den rådgivende ingeniøren som County Council hadde antatt for å vurdere tilbudene, angav i sin rapport blant annet at de tre laveste tilbydernes tilbud var av tilsvarende teknisk verdi. 10 Derimot angav ingeniøren at han hadde svært vesentlige betenkeligheter med hensyn til det tilbudet SIAC hadde avgitt, og at det ved selskapets fremgangsmåte ved prissettingen «avgjort skjedde en betydelig begrensning av den rådgivende ingeniørens frihet til å administrere kontrakten riktig og fullt ut på den måten som etter hans oppfatning er den mest økonomisk fordelaktige for County Council».

11Videre anførte ingeniøren at det under overskriften «Materialer» var fastsatt en foreløpig sum på 90 000 IEP, og at tilbyderne var blitt anmodet om å forhøye denne summen med en prosentandel for faste kostnader, fortjenestemargin osv. I strid med dette hadde SIAC trukket fra denne foreløpige summen med 100 %. Den rådgivende ingeniøren vurderte at SIAC ikke var berettiget til å foreta dette fradraget.

12Det ble deretter fastslått i den rådgivende ingeniørens rapport at den fremgangsmåten SIAC hadde fulgt, innebar en vesentlig begrensning i styringen av alle postene i mengdefortegnelsen, som ville variere både i den ene og den andre retningen i det endelige oppgjøret. SIAC hadde nærmere bestemt nullsatt 27,5 % av postene, mens for eksempel Mulcair bare hadde nullsatt 18 % av postene og hadde satt en pris på alle de viktigste postene i arbeidet. 13 Den rådgivende ingeniørens rapport konkluderte på dette grunnlag med at Mulcair sammenlignet med SIAC hadde inngitt et «mer velbalansert» tilbud, som kunne gi bedre valuta for pengene og kanskje til og med vise seg å være mindre kostbart. 14 Den rådgivende ingeniøren fant i sine anbefalinger at Pierce Contracting Ltds tilbud måtte forkastes allerede på grunn av at dets korrigerte pris oversteg den korrigerte prisen i Mulcairs tilbud med 115 047,33 IEP. Han anbefalte at SIACs tilbud ikke ble antatt, blant annet av følgende grunner: – SIAC hadde unnlatt å anføre et «ferdigstillelsestidspunkt» ved inngivelsen av tilbudet. – SIAC hadde ved hjelp av en 100 % nedsettelse trukket fra et foreløpig beløp på 90 000 IEP, som det bare hadde anledning til å forhøye med en prosentandel for faste kostnader, fortjenestemargin osv. – SIAC hadde unnlatt å prissette vesentlige poster vedrørende kvantifisert arbeid i alle de ulike mengdefortegnelsene, noe som fordreid dets mengdefortegnelse og gjorde hensiktsmessig administrasjon og styring svært vanskelig eller direkte umulig. 15 Derfor anbefalte den rådgivende ingeniøren å anta Mulcairs korrigerte tilbud. 16 County Council inngikk deretter kontrakt med Mulcair, og denne kontrakten ble oppfylt. 17 Etter anmodning fra SIAC meddelte County Council ved brev av 30. august 1993 SIAC sin begrunnelse for at det ikke hadde antatt selskapets tilbud. 18 Deretter anla SIAC to saker ved High Court (Irland) til prøving av County Councils beslutning om å tildele den aktuelle kontrakten til Mulcair.

19Ved dom og kjennelse avsagt av High Court den 17. juni 1997 ble County Council frifunnet i begge saker. 20 High Court anførte at County Council ved valget av de kriterier som var angitt i kunngjøringen og nærmere beskrevet i det øvrige konkurransegrunnlaget, med rette hadde utøvd et skjønn ved utvelgelsen, som i det vesentlige var basert på en sakkyndig vurdering. 21 High Court fant at den bare kunne undersøke om County Councils beslutning var urimelig. Den fastslo at dette ikke var tilfelle. 22 SIAC anket High Courts dom og kjennelse til Supreme Court.

23Under ankesaken har SIAC gjort gjeldende at County Council var forpliktet til å anta tilbudet fra den laveste tilbyderen, dvs. det tilbudet selskapet selv hadde avgitt. Når det var blitt anerkjent at alle tilbyderne hadde den nødvendige tekniske verdien, var det eneste relevante kriteriet kostnader, som skulle forstås som synonymt med tilbudsprisen. Kriteriet kostnader eller pris kunne under ingen omstendigheter bety de endelige kostnadene for County Council.

24Under foregivende av å ta hensyn til de endelige kostnadene avvek County Council fra de kriteriene som var blitt angitt som tildelingskriterier. Det tilsidesatte dermed gjennomsiktighetsprinsippet og prinsippet om forutsigbarhet i anskaffelsesprosedyren samt likebehandlingsprinsippet for tilbyderne. 25 County Council har på sin side gjort gjeldende at det var berettiget til å utøve et skjønn og tildele kontrakten på grunnlag av en anbefaling fra sin rådgivende ingeniør om hvilket tilbud han anså for det mest fordelaktige med hensyn til kostnader og teknisk verdi. Videre har County Council gjort gjeldende at ved en «measure-and-value»-kontrakt skal kriteriet kostnader forstås som likestilt med de utgiftene County Council har til kontrakten, dvs. kontraktsprisen.

26For øvrig følger det blant annet av konkurransegrunnlaget at den rådgivende ingeniøren ved undersøkelsen av mengdefortegnelsene kunne foreta sammenligninger mellom de tilbudte prisene og sine egne prisoverslag. Videre hadde SIAC fra starten av forstått at kriteriet kostnader henviste til de sannsynlige kostnadene for County Council ved kontrakten.

27Under disse omstendighetene har Supreme Court besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «Når en oppdragsgiver tildeler en kontrakt i henhold til bestemmelsene i artikkel 29, stk. 1, annet strekpunkt, i Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971, som gjennomført i en medlemsstats nasjonale lovgivning, og i den forbindelse har fastsatt tildelingskriterier (ut over prisen) slik at kontrakten skal tildeles den kvalifiserte entreprenøren som inngir det tilbudet som med hensyn til kostnader og teknisk verdi anses for å være det mest fordelaktige for oppdragsgiveren, og de tre laveste tilbyderne er entreprenører hvis kvalifikasjoner er anerkjent, og de har inngitt gyldige tilbud av anerkjent teknisk verdi, og tilbudsprisene fra de tre laveste tilbyderne ikke avviker vesentlig fra hverandre, er oppdragsgiveren da forpliktet til å inngå kontrakten med den entreprenøren som har budt lavest pris, eller kan oppdragsgiveren inngå kontrakten med entreprenøren med den nest laveste prisen på grunnlag av en sakkyndig rapport fra myndighetens rådgivende ingeniør om at de endelige kostnadene i forbindelse med kontrakten sannsynligvis vil bli lavere for oppdragsgiveren dersom det inngås kontrakt med den entreprenøren som har inngitt tilbudet med den nest laveste prisen, enn dersom det inngås kontrakt med den entreprenøren som har inngitt tilbudet med den laveste prisen?» Det prejudisielle spørsmålet 28 Den forelagte retten ønsker med sitt spørsmål nærmere bestemt opplyst om direktivets artikkel 29, stk. 1 og 2, skal fortolkes slik at de tillater at en oppdragsgiver som har valgt å tildele en kontrakt på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, tildeler kontrakten til den tilbyderen som har avgitt det tilbudet der de endelige kostnadene ifølge en sakkyndig rapport utarbeidet av en ekspert sannsynligvis vil bli de laveste.

29Det bemerkes innledningsvis at partene i hovedsaken er uenige om hvorvidt uttrykkene «pris» og «kostnader», som ble brukt i konkurransegrunnlaget, henviser til den samlede tilbudsprisen eller til de endelige kostnadene i forbindelse med kontrakten. Med hensyn til dette begrenset High Court seg til å fastslå at uttrykkene «pris» og «kostnader» var blitt anvendt i samme betydning.

30Det skal fastslås at Domstolen ikke under en sak i henhold til artikkel 234 EF kan avgjøre en tvist vedrørende fortolkningen av uttrykk som er anvendt i konkurransegrunnlaget, ettersom denne fortolkningen henhører under nasjonal domstol.

31Det er derimot ubestridt at kravene i direktivets artikkel 29, stk. 1 og 2, skal undersøkes i lys av at den i hovedsaken omhandlede kontrakten er blitt tildelt en tilbyder under hensyntagen til at hans tilbud ifølge en sakkyndig uttalelse sannsynligvis innebar de laveste endelige kostnadene.

32Det bemerkes i den forbindelse at Domstolen har fastslått at samordningen på fellesskapsnivå av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige kontrakter har til formål å fjerne hindringer for den frie utvekslingen av tjenester og varer, og følgelig tar sikte på å beskytte interessene til de næringsdrivende som er etablert i en medlemsstat, og som ønsker å tilby varer eller tjenester til oppdragsgivere i en annen medlemsstat (jf. blant annet dom av 3.10.2000, sak C-380/98, University of Cambridge, Sml. I, s. 8035, premiss 16).

33I samsvar med dette formålet følger forpliktelsen til å overholde likebehandlingsprinsippet for tilbydere av direktivets hovedformål (jf. dom av 22.6.1993, sak C-243/89, Kommisjonen mot Danmark, Sml. I, s. 3353, premiss 33). 34 Tilbyderne skal nærmere bestemt behandles likt både når de utarbeider sine tilbud, og når oppdragsgiver vurderer tilbudene (jf. i denne retning dom av 25.4.1996, sak C-87/94, Kommisjonen mot Belgia, Sml. I, s. 2043, premiss 54).

35For så vidt angår de kriterier som kan benyttes ved tildeling av en offentlig kontrakt på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, skal det fastslås at artikkel 29, stk. 1, annet strekpunkt, ikke foretar en uttømmende opplisting av disse. 36 Selv om denne bestemmelsen derved overlater det til oppdragsgiverne å velge hvilke tildelingskriterier de vil anvende, kan de likevel bare velge kriterier som har til formål å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet (jf. dom av 20.9.1988, sak 31/87, Beentjes, Sml. s. 4635, premiss 19).

37Hertil kommer at et tildelingskriterium som medfører at oppdragsgiveren får en ubetinget fri skjønnsutøvelse ved tildelingen av det aktuelle arbeidet til en tilbyder, vil være uforenlig med direktivets artikkel 29 (Beentjes-dommen, premiss 26). 38 Alene den omstendighet at et tildelingskriterium bygger på en opplysning som først blir kjent med sikkerhet etter kontraktstildelingen, kan ikke antas å gi oppdragsgiveren en slik ubetinget fri skjønnsutøvelse.

39Domstolen har således allerede fastslått at forsyningssikkerhet i prinsippet kan inngå i de tildelingskriterier som tjener til å avgjøre hva som er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet (dom av 28.3.1995, sak C-324/93, Evans Medical og Macfarlan Smith, Sml. I, s. 563, premiss 44).

40For at anvendelsen av et slikt kriterium skal være forenlig med kravene om likebehandling av tilbyderne, er det imidlertid for det første nødvendig, slik det for øvrig er fastsatt i direktivets artikkel 29, stk. 2, at kriteriet er nevnt i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen. 41 Dernest innebærer likebehandlingsprinsippet en forpliktelse til gjennomsiktighet, slik at det kan kontrolleres at det overholdes (jf. analogt dom av 18.11.1999, sak C-275/98, Unitron Scandinavia og 3-S, Sml. I, s. 8291, premiss 31). 42 Dette betyr nærmere bestemt at tildelingskriteriene skal angis i konkurransegrunnlaget eller i kunngjøringen slik at alle rimelig opplyste og normalt aktsomme tilbydere kan fortolke dem på samme måte.

43Denne gjennomsiktighetsplikten innebærer også at oppdragsgiveren skal fastholde den samme fortolkningen av tildelingskriteriene gjennom hele anbudskonkurransen (jf. i denne retning dommen i saken Kommisjonen mot Belgia, premiss 88 og 89).

44Endelig skal tildelingskriteriene ved vurderingen av tilbudene anvendes på en objektiv og ensartet måte overfor alle tilbyderne. Det forhold at en oppdragsgiver anvender en sakkyndig uttalelse til å vurdere en opplysning som først blir kjent med sikkerhet i fremtiden, er som utgangspunkt egnet til å sikre overholdelsen av dette vilkåret.

45Det prejudisielle spørsmålet må, i lys av samtlige de betraktninger som er nevnt ovenfor, besvares med at direktivets artikkel 29, stk. 1 og 2, skal fortolkes slik at de tillater at en oppdragsgiver som har valgt å tildele en kontrakt på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, tildeler kontrakten til den tilbyderen som har avgitt det tilbudet der de endelige kostnadene ifølge en sakkyndig rapport utarbeidet av en ekspert sannsynligvis vil bli de laveste, på betingelse av at tilbyderne er blitt behandlet likt, hvilket forutsetter at det er sikret gjennomsiktighet og objektivitet under anbudskonkurransen, og særlig: – at tildelingskriteriet er blitt nevnt klart i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget, og – at den sakkyndige rapporten på alle vesentlige punkter bygger på objektive faktorer som i samsvar med faglig anerkjente regler anses som relevante og hensiktsmessige for den foretatte vurderingen.

Avgjørelse om sakskostnader

Sakskostnader

46De utgifter som er avholdt av den irske, franske og østerrikske regjering samt av Kommisjonen, som har avgitt innlegg for Domstolen, kan ikke erstattes. Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for nasjonal domstol, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene.

Avgjørelse

På grunnlag av disse premissene kjenner DOMSTOLEN (Femte avdeling) vedrørende det spørsmålet som er forelagt av Supreme Court ved kjennelse av 30. juli 1999, for rett: Artikkel 29, stk. 1 og 2, i Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter, som endret ved Rådets direktiv 89/440/EØF av 18. juli 1989, skal fortolkes slik at de tillater at en oppdragsgiver som har valgt å tildele en kontrakt på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, tildeler kontrakten til den tilbyderen som har avgitt det tilbudet der de endelige kostnadene ifølge en sakkyndig rapport utarbeidet av en ekspert sannsynligvis vil bli de laveste, på betingelse av at tilbyderne er blitt behandlet likt, hvilket forutsetter at det er sikret gjennomsiktighet og objektivitet under anbudskonkurransen, og særlig: – at tildelingskriteriet er blitt nevnt klart i kunngjøringen eller i konkurransegrunnlaget, og – at den sakkyndige rapporten på alle vesentlige punkter bygger på objektive faktorer som i samsvar med faglig anerkjente regler anses som relevante og hensiktsmessige for den foretatte vurderingen.