C-195/21 om strengere kvalifikasjonskrav og parallelle kontroller

# Samling av avgjørelser ## DOMSTOLENS DOM (Åttende avdeling) ### 31. mars 2022* **«Prejudisiell forelæggelse – inngåelse av offentlige kontrakter – direktiv 2014/24/EU – anvendelighet på en rent nasjonal situasjon – artikkel 58 nr. 1 og 4 – kvalifikasjonskrav – tilbydernes tekniske og faglige kvalifikasjoner – beskyttelse av Den europeiske unions finansielle interesser – forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 – artikkel 8 nr. 3 – kontrolltiltak – mulighet for nasjonale myndigheter, som har til oppgave å ivareta Unionens finansielle interesser, for å foreta en ulik vurdering av en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt»** I sak C-195/21, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Rajonen sad Lukovit (kredsdomstolen i Lukovit, Bulgaria) ved

avgjørelse

av 26. mars 2021, innkommet til Domstolen den 26. mars 2021, i saken **LB** mot **Smetna palata na Republika Bulgaria**, har **DOMSTOLEN (Åttende avdeling)**, sammensatt av avdelingsleder N. Jääskinen, og dommerne M. Safjan og M. Gavalec (refererende dommer), generaladvokat: P. Pikamäe, justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige behandlingen, etter at det er inngitt innlegg av: – LB ved advokat A.S. Aslanyan, --- \* Prosessspråk: bulgarsk. DA ECLI:EU:C:2022:239 1 --- SMETNA PALATA NA REPUBLIKA BULGARIA – Smetna palata na Republika Bulgaria ved T. Tsvetkov og D.A. Dimitrova, som befullmektigede, – Europa-Kommisjonen ved G. Wils, J. Baquero Cruz, P. Ondrůšek og D. Drambozova, som befullmektigede, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal avgjøres uten forslag til

avgjørelse

, avsagt følgende ## Dom **1** Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 58 nr. 4 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65), som endret ved Kommisjonens delegerte forordning (EU) 2017/2365 av 18. desember 2017 (EUT 2017, L 337, s. 19) (heretter «direktiv 2014/24»), av artikkel 8 nr. 3 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 av 18. desember 1995 om beskyttelse av De europeiske fellesskaps finansielle interesser (EFT 1995, L 312, s. 1) og av rettssikkerhetsprinsippet og effektivitetsprinsippet. **2** Denne anmodningen er blitt inngitt i forbindelse med en tvist mellom LB og Smetna palata na Republika Bulgaria (Republikken Bulgarias revisjonsrett) (heretter «revisjonsretten») vedrørende en administrativ sanksjon som sistnevnte har pålagt LB på grunn av uregelmessigheter begått i forbindelse med en offentlig anbudskonkurranse. ## Rettsregler ### EU-retten #### Forordning nr. 2988/95 **3** Forordning nr. 2988/95 omfatter tre avsnitt, avsnitt I med overskriften «Generelle prinsipper» (artiklene 1–3), avsnitt II med overskriften «Administrative tiltak og sanksjoner» (artiklene 4–7) og avsnitt III med overskriften «Kontroll» (artiklene 8–11). **4** Denne forordningens artikkel 8 nr. 2 og 3 bestemmer: «2. Kontrolltiltakene tilpasses den særlige beskaffenheten til hver enkelt sektor og avpasses etter målsettingene. Tiltakene tar hensyn til de administrative fremgangsmåtene og strukturene i medlemsstatene og fastlegges slik at de ikke medfører uforholdsmessig store økonomiske byrder eller administrative kostnader. Arten og hyppigheten av den kontroll og inspeksjon på stedet som medlemsstatene skal foreta, samt nærmere bestemmelser for gjennomføringen fastsettes i nødvendig omfang i regler for de enkelte sektorer med henblikk på å sikre en ensartet og effektiv anvendelse av den aktuelle lovgivningen og særlig på å forebygge og avsløre uregelmessigheter. 3. Reglene for de enkelte sektorer omfatter de bestemmelsene som er nødvendige for å sikre en ensartet kontroll gjennom innbyrdes tilnærming av prosedyrer og kontrollmetoder.» #### Forordning (EU) nr. 1303/2013 **5** Følgende fremgår av 43. og 122. betraktning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 av 17. desember 2013 om felles bestemmelser for Den europeiske fond for regionalutvikling, Den europeiske sosialfond, Samhørighetsfonden, Den europeiske landbruksfond for utvikling av landdistriktene og Den europeiske hav- og fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den europeiske fond for regionalutvikling, Den europeiske sosialfond, Samhørighetsfonden og Den europeiske hav- og fiskerifond og om oppheving av Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT 2013, L 347, s. 320): «(43) For å sikre forholdsmessige kontrollordninger og bevare de finansielle instrumentenes merverdi bør tiltenkte endelige mottakere ikke avskrekkes på grunn av en overdreven administrativ byrde. […] […] (122) […] For å redusere den administrative byrden for støttemottakerne bør det innføres spesifikke regler for å nedsette risikoen for overlapping mellom revisjoner av de samme operasjonene, som foretas av ulike institusjoner, nemlig Revisjonsretten, Kommisjonen og revisjonsmyndigheten.» **6** Denne forordningens artikkel 2 med overskriften «Definisjoner» bestemmer: «I denne forordningen forstås ved: […] 36) «uregelmessighet»: enhver overtredelse av EU-retten eller nasjonal lovgivning vedrørende dens anvendelse, som kan tilskrives en økonomisk aktørs handling eller unnlatelse i forbindelse med gjennomføringen av [europeiske struktur- og investeringsfond (ESI-fondene)], som skader eller vil kunne skade EU-budsjettet ved avholdelse av en urettmessig utgift over EU-budsjettet […]» #### Direktiv 2014/24 **7** Artikkel 1 i direktiv 2014/24 med overskriften «Gjenstand og anvendelsesområde» bestemmer i nr. 1: «I dette direktiv fastsettes reglene for oppdragsgivernes anbudskonkurranser med hensyn til offentlige kontrakter samt plan- og designkonkurranser, dersom verdien anslås å ikke være mindre enn tersklene fastsatt i artikkel 4.» **8** Dette direktivets artikkel 4 med overskriften «Terskelverdier» har følgende ordlyd: «Dette direktiv gjelder for anskaffelser der den anslåtte verdien eksklusive merverdiavgift tilsvarer eller overstiger følgende terskler: a) 5 548 000 EUR for offentlige bygge- og anleggskontrakter […]» **9** Det nevnte direktivets artikkel 18 med overskriften «Anskaffelsesprinsipper» fastsetter følgende i nr. 1: «Oppdragsgiverne behandler økonomiske aktører likt og uten forskjellsbehandling og handler på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte. Anskaffelsen utformes ikke med det formål å utelukke denne fra direktivets anvendelsesområde eller kunstig innskrenke konkurransen. Konkurransen anses som kunstig innskrenket dersom anskaffelsen er utformet med den hensikt urettmessig å favorisere visse økonomiske aktører eller stille dem mindre gunstig.» **10** Artikkel 58 i direktiv 2014/24 med overskriften «Kvalifikasjonskrav» lyder slik: «1. Kvalifikasjonskrav kan omhandle a) egnethet til å utøve det aktuelle yrket b) økonomi og finansiell stilling c) tekniske og faglige kvalifikasjoner. Oppdragsgiverne kan bare pålegge økonomiske aktører de kriteriene det er henvist til i nr. 2, 3 og 4, som krav for deltakelse. De begrenser kravene for deltakelse til de kravene som er relevante for å sikre at søkeren eller tilbyderen har juridisk og finansiell kapasitet samt tekniske og faglige kvalifikasjoner til å gjennomføre den aktuelle kontrakten. Alle krav skal stå i sammenheng med og i forhold til kontraktens gjenstand. […]

4Hva angår tekniske og faglige kvalifikasjoner, kan oppdragsgiverne pålegge krav som sikrer at de økonomiske aktørene besitter de nødvendige menneskelige og tekniske ressurser og erfaringer til å gjennomføre kontrakten i samsvar med en passende kvalitetsstandard. Oppdragsgiverne kan særlig kreve at de økonomiske aktørene har tilstrekkelig erfaring, som kan påvises ved passende referanser fra tidligere gjennomførte kontrakter. En oppdragsgiver kan gå ut fra at en økonomisk aktør ikke har de krevde yrkesevnene dersom oppdragsgiveren har fastslått at den økonomiske aktøren har motstridende interesser som kan påvirke kontraktens oppfyllelse negativt. I forbindelse med anbudskonkurranser vedrørende leveranser som krever monterings- eller installasjonsarbeider, eller vedrørende tjenesteyting eller bygge- og anleggsarbeider, kan de økonomiske aktørenes yrkesmessige kvalifikasjoner med hensyn til å gjennomføre disse tjenesteytelsene, installasjonsarbeidene eller bygge- og anleggsarbeidene vurderes på grunnlag av deres faglige dyktighet, effektivitet, erfaring og pålitelighet. […]» **11** Følgende fremgår av dette direktivets artikkel 67 med overskriften «Tildelingskriterier»: «

1Med forbehold for nasjonale lover eller administrative bestemmelser om prisen på visse varer eller vederlaget for visse tjenester legger oppdragsgiverne det økonomisk mest fordelaktige tilbudet til grunn for tildelingen av offentlige kontrakter.

2Det økonomisk mest fordelaktige tilbudet sett ut fra oppdragsgiverens synspunkt velges ut på grunnlag av pris eller kostnader etter en tilnærming basert på kostnadseffektivitet, slik som en beregning av livssykluskostnader i samsvar med artikkel 68, og kan omfatte det beste forholdet mellom pris og kvalitet, som skal vurderes på grunnlag av kriterier, herunder kvalitative, miljømessige og/eller sosiale aspekter i forbindelse med gjenstanden for den aktuelle offentlige kontrakten. Disse kriteriene kan f.eks. omfatte: a) kvalitet, herunder teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, tilgjengelighet, utforming for alle brukere, sosiale, miljømessige og innovative egenskaper og handel og betingelsene herfor b) organiseringen av det personalet som skal utføre kontrakten, og dets kvalifikasjoner og erfaring, der kvaliteten av det personalet som skal utføre kontrakten, kan påvirke nivået av kontraktens oppfyllelse betydelig, eller […]» ### Bulgarsk rett #### Lov om offentlige anskaffelser **12** Artikkel 1 nr. 1 i Zakon za obsjtjestvenite poratjki (lov om offentlige anskaffelser, DV nr. 13 av 16.2.2016) i den avfattelsen som kommer til anvendelse på de faktiske omstendigheter i hovedsaken (heretter «lov om offentlige anskaffelser»), fastsetter: «Denne loven fastsetter betingelsene og vilkårene for inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter, varekontrakter eller tjenestekontrakter og avvikling av plan- og designkonkurranser, som avholdes av oppdragsgivere med henblikk på å sikre en effektiv tildeling av: […] 2. midler tildelt i henhold til de europeiske fond og programmer […]» **13** Denne lovens artikkel 2 bestemmer: «(1) Offentlige kontrakter skal tildeles i samsvar med prinsippene i traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV), og navnlig prinsippet om fri bevegelighet for varer, prinsippet om etableringsfriheten, prinsippet om fri bevegelighet for tjenester, prinsippet om gjensidig anerkjennelse samt de prinsippene som er avledet herav: 1. likhet og forbud mot forskjellsbehandling 2. fri konkurranse 3. forholdsmessighet 4. offentlighet og gjennomsiktighet (2) I forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter kan oppdragsgiverne ikke begrense konkurransen ved å opstille betingelser eller krav som fører til en urimelig fordel eller ubegrunnet begrenser økonomiske aktørers adgang til offentlige kontrakter, og som ikke skyldes kontraktens gjenstand, verdi, kompleksitet, mengde eller omfang. […]» **14** Følgende fremgår av den nevnte lovens artikkel 59: «(1) Oppdragsgiveren kan fastsette kvalifikasjonskrav for søkere eller tilbydere i forbindelse med: […] 3. tekniske og faglige kvalifikasjoner. (2) Oppdragsgiverne kan overfor søkere eller tilbydere bare anvende de kvalifikasjonskravene i denne loven som er nødvendige for å sikre deres kapasitet til å gjennomføre kontrakten. De fastsatte kravene skal stå i samsvar med kontraktens gjenstand, verdi, omfang og kompleksitet. Når kontrakten omfatter delkontrakter, skal kvalifikasjonskravene for hver enkelt delkontrakt ta hensyn til den aktuelle delkontraktens gjenstand, verdi, omfang og kompleksitet. […]» **15** Følgende fremgår av den samme lovens artikkel 247 nr. 1: «[…] En oppdragsgiver som overtrer forbudet i artikkel 2 nr. 2, artikkel 11 nr. 5, artikkel 16, artikkel 21 nr. 14, 15 eller 17, artikkel 149 nr. 8, eller artikkel 150 nr. 4, straffes med en bot på 2 % av verdien av den inngåtte kontrakten inklusive merverdiavgift, men ikke over 10 000 [bulgarske lev (BGN)] [(ca. 5 100 EUR)]. […]» **16** Artikkel 260 nr. 1 og 2 i lov om offentlige anskaffelser har følgende ordlyd: «(1) Revisjonsmyndighetenes avgjørelser om konstatering av overtredelser i henhold til denne loven vedtas av dertil bemyndigede revisorer innenfor en frist på seks måneder fra den dato da overtrederen ble oppdaget, uten at denne fristen kan overstige tre år fra det tidspunktet da overtredelsen ble begått. (2) Bøtevedtak utstedes av presidenten for revisjonsretten eller av embetsmenn med fullmakt fra denne.» **17** Nr. 3 i de «supplerende bestemmelsene» i lov om offentlige anskaffelser fastsetter at denne loven innfører de kravene som er oppstilt i direktiv 2014/24. #### Lov om europeiske fondsmidler **18** Artikkel 49 nr. 2 i Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropejskite strukturni i investitsionni fondove (lov om forvaltning av midlene fra de europeiske struktur- og investeringsfondene, DV nr. 101 av 22.12.2015) i den avfattelsen som kommer til anvendelse på de faktiske omstendigheter i hovedsaken (heretter «lov om europeiske fondsmidler»), bestemmer: «For utpeking av en kontrahent for så vidt angår virksomhet i forbindelse med bygge- og anleggsarbeider, tjenesteyting og/eller levering av varer, som er gjenstand for en offentlig kontrakt som omhandlet i lov om offentlige anskaffelser, gjelder de reglene som er fastsatt i: 1. lov om offentlige anskaffelser – dersom mottakeren er en oppdragsgiver i den nevnte lovens forstand […] anvendelse. […]» #### Planloven **19** Følgende fremgår av artikkel 137 nr. 1 i Zakon za ustrostvo na teritoriata (lov om fysisk planlegging, DV nr. 1 av 2.1.2001) i den avfattelsen som kommer til anvendelse på de faktiske omstendigheter i hovedsaken (heretter «planloven»): «[…] Byggverk klassifiseres på følgende måte på grunnlag av egenskaper, betydning, kompleksitet og driftsrisiko: 1. kategori én: […] g) geobeskyttelsesutstyr og forsterkning av flodsider og kystsoner […]» **20** Denne lovens artikkel 163a bestemmer: «(1) […] Byggeentreprenøren er forpliktet til ved ansettelseskontrakter å ansette teknisk kvalifiserte personer som ivaretar den tekniske ledelsen av byggingen. (2) […] Teknisk kvalifiserte er personer som har diplom fra en godkjent høyere læreanstalt med kvalifikasjonen «bygningsingeniør», «ingeniør» eller «arkitekt», samt personer med en mellomlang utdanning som har gjennomført en fireårig utdanning med yrkeskvalifikasjon innen områdene «arkitektur og bygg» eller «teknikk». […] (4) […] Teknisk leder er en bygningsingeniør, arkitekt eller bygningstekniker som leder byggingen og sikrer gjennomføringen av ansvaret i henhold til artikkel 163 nr. 2 punktene 1–5, og for bygninger i kategori fem – likeledes ansvarsområder i henhold til artikkel 168 nr. 1 og artikkel 169a nr. 1. Andre teknisk kvalifiserte personer som omhandlet i nr. 2 kan ivareta den spesialiserte tekniske ledelsen av særskilte bygge- og monteringsoppgaver i henhold til deres fagretning og deres yrkeskvalifikasjon.» ## Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene **21** I henhold til en forvaltningsavtale inngått den 21. mars 2018 mellom miljø- og vannmiljøministeren (Bulgaria) i dennes egenskap av leder for forvaltningsmyndigheten for det operasjonelle programmet «Miljø 2014–2020» og kommunen Lukovit (Bulgaria) ble det tildelt et tilskudd, som var medfinansiert av Den europeiske fond for regionalutvikling (EFRU) og Samhørighetsfonden, til denne byen på inntil 649 732,14 BGN (ca. 331 000 EUR). Dette tilskuddet skulle anvendes til finansiering av arbeider i forbindelse med befestelse av en skråning ved veien til en regional avfallsplass beliggende i den nevnte byens område. **22** Ved

avgjørelse

av 5. april 2018 iverksatte LB i sin egenskap av ordfører for Lukovit en åpen «offentlig prosjektkonkurranse» om tildeling av en offentlig kontrakt vedrørende utførelsen av disse arbeidene. Denne kontraktens anslåtte verdi var 482 668 BGN eksklusive merverdiavgift (ca. 247 000 EUR). **23** Denne avgjørelsen, som samme dag ble offentliggjort i registeret over offentlige anskaffelser, godkjente kunngjøringen av anbudskonkurransen og dokumentene vedrørende den offentlige kontrakten som er omhandlet i hovedsaken. **24** Det fremgikk av kunngjøringen av anbudskonkurransen at byggeprosjektets formål bestod i gjenoppbygging og forbedring av veiavsnittet som et transportmiddel, og at tildelingskriteriene var «kvalitet» og «pris», hver for seg med 50 %. **25** Hva angår betingelsene for å delta i denne anbudskonkurransen, var det i kunngjøringen for det første presisert at hver deltaker skulle være registrert i det sentrale næringsregisteret for byggebransjen med henblikk på å utføre bygging i gruppe IV, kategori [én], som er omfattet av planlovens artikkel 137 nr. 1 punkt 1 bokstav g), eller i et tilsvarende register for deltakere med hjemsted i en annen medlemsstat. **26** Hva i øvrig angår kravene vedrørende «tekniske og faglige kvalifikasjoner» var det i kunngjøringen anført at søkerne navnlig skulle påvise at de hadde utøvd byggevirksomhet med en identisk eller tilsvarende gjenstand som den offentlige kontrakten omhandlet i hovedsaken, i de siste fem år forut for inngivelsen av tilbudet. I kunngjøringen var det i denne forbindelse presisert at det ved «lignende» aktivitet skulle forstås aktiviteter som består i konsolidering av skråninger og/eller fjellsider og/eller sider og/eller grøfter eller av en tilsvarende bygning under oppføring. **27** Hva endelig angår kravene som gjelder for det tekniske ingeniørpersonalet, fremgikk det av kunngjøringen at de særlige kjennetegnene ved kontrakten blant annet krevde tilstedeværelsen av en teknisk byggeleder med den yrkesmessige kvalifikasjonen «konstruktør», «bygningsingeniør» eller et lignende spesiale, dersom kvalifikasjonen var oppnådd i en medlemsstat der det ikke fantes et tilsvarende spesiale. Den tekniske lederen skulle videre godtgjøre minst tre års yrkeserfaring innen vedkommendes fagområde. **28** Det ble inngitt tre tilbud innenfor den fastsatte fristen. Etter at det var blitt anmodet om ytterligere forklaringer fra hver av de tre deltakerne, besluttet Lukovits ordfører ved

avgjørelse

av 24. juli 2018 dels å utelukke to av dem med den begrunnelse at de ikke oppfylte kvalifikasjonskravene, dels å tildele den tredje kontrakten. Deretter ble det den 29. august 2018 inngått en kontrakt mellom denne kommunen og den utvalgte tilbyderen til en verdi av 481 293,72 BGN eksklusive merverdiavgift (ca. 245 500 EUR). **29** Ved

avgjørelse

av 9. november 2018, som ble vedtatt som følge av den etterfølgende kontrollen av lovligheten av den anbudskonkurransen som er omhandlet i hovedsaken, fastsatte forvaltningsmyndigheten for det operasjonelle programmet «Miljø 2014–2020» en generell finansiell korreksjon på 5 % av verdien av de berørte utgiftene, som var godkjent til finansiering i henhold til kontrakten av 29. august 2018. Denne myndigheten foreholdt oppdragsgiveren dels å ha bedømt et tilbud som ikke svarte til de fastsatte tekniske spesifikasjonene, dels å ha gitt uklare og villedende opplysninger til en av deltakerne, noe som førte til at vedkommende ulovlig ble utelukket og hindret i å inngi et tilbud som prismessig ville ha vært lavere enn den utvalgte tilbyderens tilbud. **30** Ved fastsettelsen av korreksjonen for hver av de to uregelmessighetene tok denne forvaltningsmyndigheten som formildende omstendigheter for det første hensyn til at det var blitt inngitt tre tilbud, noe som talte for et tilfredsstillende konkurransenivå, for det andre at kontraktens anslåtte verdi lå under den grensen som forplikter til kunngjøring i Den europeiske unions tidende, slik at de manglende grenseoverskridende virkningene førte til en begrensning av den berørte personkretsen, for det tredje at tildelingskriteriet om det «optimale forholdet mellom pris og ytelse» ikke nødvendigvis ville ha garantert at tilbudet med den laveste prisen ville ha rangert høyest. **31** Samtidig med den nevnte forvaltningsmyndighetens kontroll anordnet visepresidenten for revisjonsretten ved kjennelse av 2. oktober 2019 en revisjon av samsvaret mellom administrasjonen av de offentlige midlene og kommunen Lukovits aktiviteter i perioden fra 1. januar 2018 til 30. juni 2019. **32** Den 18. juni 2020 vedtok en revisor fra revisjonsretten en

avgjørelse

om konstatering av en administrativ overtredelse, idet det ble anført at ordføreren i Lukovit med avgjørelsen av 5. april 2018 hadde tilsidesatt prinsippet om fri konkurranse fastsatt i artikkel 2 nr. 2 i lov om offentlige anskaffelser. Med kravet om tilstedeværelsen av en teknisk byggeleder med den yrkesmessige kvalifikasjonen «konstruktør» og/eller «bygningsingeniør» med minst tre års yrkeserfaring innen det aktuelle fagområdet var det i kunngjøringen av anbudskonkurransen omhandlet i hovedsaken fastsatt et strengere kvalifikasjonskrav enn det som følger av planlovens artikkel 163a nr. 2. **33** Lukovits ordfører anfektet denne avgjørelsen om konstatering ved å begrunne kvalifikasjonskravet omhandlet i denne dommens avsnitt 27, og som det er henvist til i kunngjøringen, med de særlige forholdene som er forbundet med befestelse av en skråning og dens konstruksjonskompleksitet. Ordføreren presiserte likeledes at dette kravet fremgikk av det operasjonelle programmet som finansieringen av prosjektet var blitt tilveiebrakt gjennom. Lukovits ordfører tilføyde dessuten at det i forbindelse med den etterfølgende kontrollen foretatt av forvaltningsmyndigheten for det operasjonelle programmet «Miljø 2014–2020» ikke var blitt konstatert noen tilsidesettelse av reglene om fri konkurranse fastsatt i artikkel 2 nr. 2 i lov om offentlige anskaffelser. **34** Ved

avgjørelse

av 16. desember 2020 forkastet presidenten for revisjonsretten innsigelsen og påla i henhold til artikkel 260 nr. 2 i lov om offentlige anskaffelser Lukovits ordfører en bot på 10 000 BGN (ca. 5 100 EUR) på grunnlag av konstateringene og konklusjonene i den nevnte avgjørelsen om konstatering. **35** Lukovits ordfører har anlagt søksmål til prøving av denne avgjørelsen ved Rajonen sad Lukovit (kredsdomstolen i Lukovit, Bulgaria), som er den foreléggende retten. **36** For det første ønsker den nevnte retten opplyst om artikkel 58 nr. 4 i direktiv 2014/24 er til hinder for at oppdragsgiveren oppstiller et strengere kvalifikasjonskrav enn det som er fastsatt i planlovens artikkel 163a, eller om sistnevnte bestemmelse tvert imot bare fastsetter de minstekravene som gjelder for alle bygningskategorier, og om denne myndigheten lovlig kunne fastsette kvalifikasjonskravet omhandlet i hovedsaken, sett hen til at arbeider i forbindelse med befestelse av en grunn er blant byggeaktivitetene med den høyeste kompleksitetsgraden. **37** For det andre er den foreléggende retten i tvil om hvordan de ulike nasjonale myndighetene, som har ansvar for tilsynet med overholdelsen av reglene i lov om offentlige anskaffelser eller i lov om europeiske fondsmidler, skal koordinere sin kontroll og sine konklusjoner vedrørende lovligheten av de offentlige anbudskonkurransene. I denne forbindelse anbefaler ulike «soft law»-instrumenter dels å forby forvaltningsmyndigheten og kontrollmyndighetene å anlegge en strengere fortolkning av reglene for valg av den utvalgte tilbudsgiveren, dels å koordin

43Det fremgår imidlertid av Domstolens faste praksis at dersom den regulering av situasjoner som ikke er omfattet av den aktuelle EU-rettsaktens virkeområde, som er valgt i nasjonal rett, på direkte og ubetinget vis er hentet fra nevnte rettsakt, er det likevel av klar interesse for Unionen at bestemmelser hentet fra denne rettsakt fortolkes ensartet. Dette gjør det mulig å unngå senere fortolkningsuoverensstemmelser og å sikre en ensartet behandling av disse situasjonene og av de situasjonene som er omfattet av de nevnte bestemmelsenes virkeområde (jf. i denne retning dom av 18.10.1990, Dzodzi, C-297/88 og C-197/89, EU:C:1990:360, avsnitt 36 og 37, av 5.4.2017, Borta, C-298/15, EU:C:2017:266, avsnitt 33 og 34, og av 10.9.2020, Tax-Fin-Lex, C-367/19, EU:C:2020:685, avsnitt 21).

44I det foreliggende tilfellet får lov om offentlige anskaffelser, som gjennomførte direktiv 2014/24 i den bulgarske rettsorden, mer generelt anvendelse på alle prosedyrer for inngåelse av offentlige kontrakter som støttes med europeiske fondsmidler, uavhengig av kontraktenes verdi, slik det fremgår av så vel denne lovens artikkel 1 nr. 1 som av artikkel 49 nr. 2 i lov om europeiske fondsmidler.

45Ettersom bestemmelsene i direktiv 2014/24 således på direkte og ubetinget vis er gjort anvendelige på situasjoner som – slik som situasjonen for den i hovedsaken omhandlede kontrakten – normalt faller utenfor dens virkeområde, skal Domstolen besvare det første prejudisielle spørsmålet.

46Med dette spørsmålet ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 58 nr. 4 i direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at en oppdragsgiver i forbindelse med en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som kvalifikasjonskrav vedrørende de økonomiske aktørenes tekniske og faglige kvalifikasjoner kan stille strengere krav enn de minstekrav som den nasjonale lovgivningen oppstiller i denne henseende.

47Det skal fastslås at svaret på dette spørsmålet fremgår entydig av selve ordlyden av artikkel 58 i direktiv 2014/24.

48I samsvar med dette direktivets artikkel 58 nr. 1 annet ledd kan en oppdragsgiver bare pålegge økonomiske aktører de kriteriene det er henvist til i nevnte direktivs artikkel 58 nr. 2, 3 og 4, som krav for deltakelse, vedrørende henholdsvis egnethet til å utøve det aktuelle yrket, økonomi og finansiell stilling samt tekniske og faglige kvalifikasjoner. De nevnte betingelsene skal for øvrig være begrenset til de kravene som er relevante for å sikre at søkeren eller tilbudsgiveren har juridisk og finansiell kapasitet samt tekniske og faglige kvalifikasjoner til å gjennomføre den aktuelle kontrakten. Videre skal alle disse kravene være relaterte og stå i forhold til kontraktens gjenstand.

49En oppdragsgiver skal ved fastsettelsen av kvalifikasjonskravene også overholde de grunnleggende prinsippene for inngåelse av offentlige kontrakter i artikkel 18 nr. 1 i direktiv 2014/

24En oppdragsgiver skal også for det første behandle økonomiske aktører likt og uten forskjellsbehandling og opptre på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte, og for det andre skal den sikre at konkurransen ikke utformes med det formål å utelukke denne fra direktivets virkeområde eller kunstig innskrenke konkurransen ved å utforme konkurransen med den hensikt urettmessig å favorisere visse økonomiske aktører eller stille dem mindre gunstig.

50Ettersom oppdragsgiveren er bedre i stand til å vurdere sine egne behov, er den av EU-lovgiver tillagt et vidt skjønn ved fastsettelsen av kvalifikasjonskravene, noe som blant annet også gjenspeiles i den gjentatte bruken av verbet «kan» i artikkel 58 i direktiv 2014/24. Oppdragsgiveren har således i samsvar med denne artikkelens nr. 1 et visst skjønn til å fastsette de kravene for deltakelse i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som etter myndighetens oppfatning er relaterte og står i forhold til kontraktens gjenstand samt er relevante for å sikre at søkeren eller tilbudsgiveren har juridisk og finansiell kapasitet samt tekniske og faglige kvalifikasjoner til å gjennomføre den aktuelle kontrakten. Det fremgår nærmere bestemt av nevnte artikkelens nr. 4 at oppdragsgiveren fritt vurderer de kravene for deltakelse som etter dennes oppfatning anses relevante for blant annet å sikre gjennomføringen av kontrakten i samsvar med en kvalitetsstandard som den finner passende.

51Dersom et kvalifikasjonskrav er begrunnet i kontraktens gjenstand, fortsatt står i et rimelig forhold til gjenstanden og likeledes overholder de øvrige betingelsene nevnt i denne dommens avsnitt 48 og 49, kan artikkel 58 i direktiv 2014/24 følgelig ikke hindre en oppdragsgiver i å stille dette kravet i konkurransegrunnlaget alene av den grunn at det overskrider minstekravet fastsatt i nasjonal lovgivning. I denne forbindelse påhviler det de nasjonale domstolene å fortolke nasjonal rett i samsvar med EU-retten i størst mulig utstrekning (jf. i denne retning dom av 24.6.2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, avsnitt 57, og 6.10.2021, Sumal, C-882/19, EU:C:2021:800, avsnitt 70).

52I det foreliggende tilfellet fremstår det i hovedsaken omhandlede kvalifikasjonskravet som begrunnet i henhold til artikkel 58 i direktiv 2014/24, noe det imidlertid tilkommer den foreleggende retten å etterprøve. For det første har dette kravet utvilsomt en forbindelse med gjenstanden for den i hovedsaken omhandlede kontrakten. For det andre synes nevnte krav ikke å ha overskredet den skjønnsmarginen som oppdragsgiveren har i forbindelse med fastsettelsen av kvalifikasjonskravene, desto mer som det ble inngitt tre tilbud, selv om denne kontraktens anslåtte verdi var beskjeden, ettersom den ikke engang nådde opp i 5 % av terskelverdien for anvendeligheten av direktiv 2014/24.

53På bakgrunn av ovenstående betraktninger skal det første prejudisielle spørsmålet besvares med at artikkel 58 nr. 1 og 4 i direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at denne bestemmelsen ikke er til hinder for at en oppdragsgiver i forbindelse med en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som kvalifikasjonskrav vedrørende de økonomiske aktørenes tekniske og faglige kvalifikasjoner kan stille strengere krav enn de minstekravene som den nasjonale lovgivningen oppstiller, for så vidt som slike krav er relevante for å sikre at en søker eller en tilbudsgiver har tekniske og faglige kvalifikasjoner til å gjennomføre den aktuelle kontrakten, er relaterte og står i forhold til kontraktens gjenstand. **Det andre og det fjerde spørsmålet**

54Med det andre spørsmålet ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 4 og 5 i forordning nr. 2988/95 skal fortolkes slik at en oppdragsgivers påleggelse av kvalifikasjonskrav som er i strid med artikkel 58 i direktiv 2014/24, kan ha ulike konsekvenser alt etter om overtredelsen ble begått uten skyld eller forsettlig eller ved uaktsomhet.

55Med det fjerde spørsmålet ønskes det nærmere bestemt opplyst om forholdsmessighetsprinsippet skal fortolkes slik at det er til hinder for en nasjonal lovgivning hvoretter en oppdragsgiver som overtrer reglene om inngåelse av offentlige kontrakter, kan ilegges en bot svarende til 2 % av verdien av den inngåtte kontrakten, inklusive merverdiavgift, dog høyst 10 000 BGN, dvs. ca. 5 100 EUR, uten at overtredelsens grovhet og dens faktiske og potensielle konsekvenser for Unionens interesser skal fastslås.

56Det skal fastslås at det andre og det fjerde spørsmålet hviler på den forutsetningen at det i hovedsaken omhandlede kvalifikasjonskravet er blitt fastsatt av oppdragsgiveren i strid med artikkel 58 i direktiv 2014/24.

57Ettersom det imidlertid fremgår av svaret på det første spørsmålet at et slikt krav fremstår som forenlig med denne bestemmelsen, har Domstolen ikke anledning til å undersøke det andre og det fjerde spørsmålet. **Det tredje spørsmålet**

58Med det tredje spørsmålet ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 8 nr. 3 i forordning nr. 2988/95, sammenholdt med 43. og 122. betraktning til forordning nr. 1303/2013, skal fortolkes slik at denne bestemmelsen er til hinder for at nasjonale myndigheter som har til oppgave å ivareta Den europeiske unions finansielle interesser, bedømmer de samme faktiske forholdene i en prosedyre om tildeling av en offentlig kontrakt ulikt.

59Det skal bemerkes at det følger av artikkel 8 nr. 3 i forordning nr. 2988/95 at reglene for de enkelte sektorene omfatter de bestemmelsene som er nødvendige for å sikre ensartet kontroll gjennom innbyrdes tilnærming av prosedyrer og kontrollmetoder.

60Det fremgår særlig av 43. betraktning til den sektormessige forordningen som får anvendelse i hovedsaken, dvs. forordning nr. 1303/2013, at for å sikre forholdsmessige kontrollordninger og bevare de finansielle instrumentenes merverdi bør tiltenkte endelige mottakere ikke avskrekkes på grunn av en overdreven administrativ byrde. Hva angår 122. betraktning til nevnte forordning, presiseres det der at for å redusere den administrative byrden for støttemottakerne bør det innføres særlige regler for å redusere risikoen for overlapping mellom revisjoner av de samme operasjonene som foretas av ulike institusjoner, nemlig Revisjonsretten, Kommisjonen og revisjonsinstansen.

61Det fremgår imidlertid klart av forelæggelsesavgjørelsen at revisjonen av administrasjonen av kommunen Lukovit ble foretatt av revisjonsretten med sikte på å sikre overholdelsen av lov om offentlige anskaffelser og ikke overholdelsen av forordning nr. 1303/2013, slik at denne revisjonen og den sanksjonen som ble ilagt på grunnlag av den, ikke er omfattet av denne forordningens virkeområde.

62Som Kommisjonen har anført i sitt skriftlige innlegg, er forordning nr. 1303/2013 for øvrig ikke til hinder for at medlemsstatene oppretter organer med ansvar for kontroll og revisjon av offentlige eller private organers virksomhet, idet slike organers kompetanse da ikke er regulert av denne forordningen. 63 Følgelig har 43. og 122. betraktning til nevnte forordning ingen betydning for svaret på det prejudisielle spørsmålet.

64Det fremgår således at ingen av bestemmelsene i forordning nr. 2988/95 eller nr. 1303/2013 er til hinder for at en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt kan gjøres til gjenstand for to kontroller, som dels foretas av forvaltningsmyndigheten, dels av revisjonsinstansen. Så vel disse myndighetenes respektive uavhengighet som de ulike formålene de er tillagt, leder til en anerkjennelse av at de suksessivt kan kontrollere den samme prosedyren for inngåelse av en offentlig kontrakt.

65For øvrig kan den omstendighet at forvaltningsmyndigheten for det operasjonelle programmet «Miljø 2014–2020» i det foreliggende tilfellet fant at det i hovedsaken omhandlede kvalifikasjonskravet ikke var i strid med reglene for inngåelse av offentlige kontrakter, ikke skape noen form for berettiget forventning hos oppdragsgiveren. Retten til å påberope seg prinsippet om beskyttelse av berettiget forventning gjelder nemlig bare for en rettsundergitt hos hvem en nasjonal forvaltningsmyndighet har skapt begrunnede forventninger på bakgrunn av presise, ubetingede og samstemmende forsikringer som stammer fra autoriserte og pålitelige kilder, og som myndigheten har avgitt til vedkommende. Den enhetsoppfatningen av staten som gjelder så vel i folkeretten som i EU-retten, utelukker imidlertid i prinsippet at en nasjonal myndighet kan påberope seg EU-rettens prinsipp om beskyttelse av berettiget forventning i en tvist mellom denne myndigheten og en annen del av staten (dom av 20.5.2021, Riigi Tugiteenuste Keskus, C-6/20, EU:C:2021:402, avsnitt 69 og 70). 66 Den omstendighet at forvaltningsmyndigheten for det operasjonelle programmet «Miljø 2014–2020», om enn implisitt, allerede har godkjent det i hovedsaken omhandlede kvalifikasjonskravet, kan således ikke gjøres gjeldende av oppdragsgiveren med sikte på å hindre revisjonsretten i å undersøke dets forenelighet med EU-retten.

67Det skal imidlertid for det første bemerkes at et felles inngrep fra en forvaltningsmyndighet og en revisjonsinstans skal overholde de rettighetene og prinsippene som er sikret ved Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter, særlig forholdsmessighetsprinsippet. I denne forbindelse fastsetter artikkel 8 nr. 2 i forordning nr. 2988/95 for øvrig at kontrolltiltakene fastsettes slik at de ikke medfører uforholdsmessig store økonomiske byrder eller administrative kostnader.

68Med forbehold for den foreleggende rettens etterprøving er det i det foreliggende tilfellet ingen holdepunkter for at mottakerne av EU-midler på Republikken Bulgarias territorium avskrekkes fra å søke om slike midler på grunn av en overdreven administrativ byrde.

69For det andre kan den etterfølgende kontrollen som foretas av en forvaltningsmyndighet og en revisjonsinstans, ikke påvirke lovligheten av en tildelingsavgjørelse som er blitt endelig overfor deltakerne i kontrakten og oppdragsgiveren, idet det forutsettes at oppdragsgiverens vurderinger i denne forbindelse er omfattet av virkeområdet for Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT 1989, L 395, s. 33).

70Det følger av ovenstående betraktninger at artikkel 8 nr. 3 i forordning nr. 2988/95, sammenholdt med forordning nr. 1303/2013, skal fortolkes slik at denne bestemmelsen med forbehold av forholdsmessighetsprinsippet ikke er til hinder for at nasjonale myndigheter som har til oppgave å ivareta Den europeiske unions finansielle interesser, bedømmer de samme faktiske forholdene i en prosedyre om tildeling av en offentlig kontrakt ulikt. **

Sakskostnader

**

71Ettersom behandlingen av saken overfor hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgiftene som er pådratt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene fastslår Domstolen (Åttende avdeling): 1) Artikkel 58 nr. 1 og 4 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF, som endret ved Kommisjonens delegerte forordning (EU) 2017/2365 av 18. desember 2017, skal fortolkes slik at denne bestemmelsen ikke er til hinder for at en oppdragsgiver i forbindelse med en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som kvalifikasjonskrav vedrørende de økonomiske aktørenes tekniske og faglige kvalifikasjoner kan stille strengere krav enn de minstekravene som den nasjonale lovgivningen oppstiller, for så vidt som slike krav er relevante for å sikre at en søker eller en tilbudsgiver har tekniske og faglige kvalifikasjoner til å gjennomføre den aktuelle kontrakten, er relaterte og står i forhold til kontraktens gjenstand. 2) Artikkel 8 nr. 3 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 av 18. desember 1995 om beskyttelse av De europeiske fellesskapers finansielle interesser, sammenholdt med Europaparlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 av 17. desember 2013 om felles bestemmelser for Den europeiske fond for regionalutvikling, Den europeiske sosialfond, Samhørighetsfondet, Den europeiske landbruksfond for utvikling av landdistriktene og Den europeiske hav- og fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den europeiske fond for regionalutvikling, Den europeiske sosialfond, Samhørighetsfondet og Den europeiske hav- og fiskerifond og om oppheving av Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006, skal fortolkes slik at denne bestemmelsen, med forbehold av forholdsmessighetsprinsippet, ikke er til hinder for at nasjonale myndigheter som har til oppgave å ivareta Den europeiske unions finansielle interesser, bedømmer de samme faktiske forholdene i en prosedyre om tildeling av en offentlig kontrakt ulikt. Underskrifter