Rettslig kjerne
Dommen klargjør at håndhevelsesdirektivet 89/665 har samme personelle virkeområde som de materielle anskaffelsesdirektivene det viser til. En medlemsstat kan derfor ikke generelt unnta privatrettslig organiserte selskaper under offentlig kontroll fra klageordningen dersom de etter en funksjonell vurdering kan oppfylle vilkårene for å være et offentligrettslig organ. Organets privatrettslige form er ikke i seg selv avgjørende.
Samtidig aksepterte Domstolen at nasjonal rett kan begrense særskilt prøving av prosessledende avgjørelser, så lenge ordningen samlet gir tilfredsstillende domstolsbeskyttelse i tråd med direktivets krav om effektive og raske rettsmidler. Derimot slo Domstolen fast at artikkel 2 nr. 1 bokstav a krever at kompetente klageorganer kan treffe midlertidige foranstaltninger uten at det først må være reist ordinært realitetssøksmål. Et slikt forhåndskrav undergraver den preventive og effektive beskyttelsen direktivet skal sikre før en ulovlighet blir irreversibel.
Faktum
Kommisjonen anla traktatbruddssak mot Spania etter artikkel 226 EF. Bakgrunnen var Kommisjonens vurdering av spanske regler om offentlige anskaffelser og klageordninger. Etter den spanske lovgivningen var kommersielle selskaper under offentlig kontroll, men organisert i privatrettslig form, i utgangspunktet ikke omfattet av det alminnelige anskaffelsesregelverket og dermed heller ikke av klageordningen. Kommisjonen mente også at spansk rett i for stor grad avskar særskilt klage over prosessuelle avgjørelser underveis i konkurransen, og at reglene om midlertidige foranstaltninger var utilstrekkelige fordi de som hovedregel krevde at det på forhånd var reist søksmål om realiteten. Spania bestridte dette og anførte blant annet at direktiv 89/665 ikke regulerte det personelle virkeområdet på den måten Kommisjonen hevdet, og at de nasjonale prosessreglene ga tilstrekkelig beskyttelse.
Domstolens vurdering
Domstolen tok først stilling til det personelle virkeområdet. Den la til grunn at direktiv 89/665 gjelder klager over avgjørelser truffet av oppdragsgivere som omfattes av de materielle anskaffelsesdirektivene, og at håndhevelsesdirektivets personelle virkeområde derfor nødvendigvis er sammenfallende med disse direktivenes virkeområde. Ved vurderingen måtte man derfor bygge på definisjonen av oppdragsgiver og særlig begrepet offentligrettslig organ i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37.
Domstolen viste til sin faste praksis om at begrepet offentligrettslig organ skal tolkes funksjonelt og bredt, av hensyn til konkurranse og gjennomsiktighet. Det avgjørende er om de tre kumulative vilkårene er oppfylt: organet må være opprettet for å ivareta allmennhetens behov som ikke er av industriell eller kommersiell karakter, være en juridisk person, og ha tilstrekkelig tilknytning til offentlige myndigheter. Hvordan organet er stiftet, og om det er regulert av privat- eller offentligrett, er ikke i seg selv avgjørende. På denne bakgrunn var det i strid med direktivet å utelukke privatrettslige selskaper under offentlig kontroll generelt fra klageordningen.
Når det gjaldt adgangen til å angripe prosessuelle avgjørelser, kom Domstolen til et annet resultat. Den fremhevet at direktiv 89/665 krever tilfredsstillende, effektive og raske klageprosedyrer for personer som har eller har hatt interesse i kontrakten og som har lidt eller kan lide tap. De spanske reglene tillot særskilt prøving av prosessuelle avgjørelser når disse direkte eller indirekte avgjorde realiteten, ikke kunne ankes, hindret forsvar eller forårsaket uopprettelig skade på legitime rettigheter eller interesser. Domstolen fant at en slik ordning ga tilfredsstillende domstolsbeskyttelse og dermed ikke var i strid med artikkel 1.
For midlertidige foranstaltninger la Domstolen avgjørende vekt på ordlyden i artikkel 2 nr. 1 bokstav a, som pålegger medlemsstatene å sikre at klageorganene kan treffe midlertidige tiltak hurtigst mulig for å stanse eller forhindre skade, herunder avbryte anskaffelsesprosedyren eller stille virkningen av en beslutning i bero. Denne kompetansen må foreligge uten hensyn til om det allerede er tatt rettslige skritt i realiteten. En nasjonal regel som som hovedregel krever forhåndsanlagt realitetssøksmål før midlertidige tiltak kan gis, oppfyller ikke kravet til effektiv og preventiv rettsbeskyttelse. På dette punktet forelå derfor traktatbrudd.
Konklusjon
EU-domstolen ga Kommisjonen delvis medhold. Spania hadde tilsidesatt direktiv 89/665 ved å holde privatrettslig organiserte, offentlig kontrollerte selskaper utenfor klageordningen på generelt grunnlag, og ved å oppstille et hovedkrav om realitetssøksmål før midlertidige foranstaltninger kunne besluttes. Derimot fant Domstolen at de spanske reglene om særskilt prøving av prosessuelle avgjørelser ikke i seg selv var i strid med direktivet, fordi de samlet sett ga tilfredsstillende domstolsbeskyttelse.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for avgrensningen av hvem som anses som oppdragsgiver i håndhevelsessammenheng. Offentlig kontrollert virksomhet kan ikke falle utenfor klage- og håndhevelsesreglene bare fordi virksomheten er organisert som aksjeselskap eller annen privatrettslig enhet. Vurderingen må være funksjonell og knyttet til direktivenes kriterier. Dommen er også sentral for utformingen av nasjonale håndhevelsesordninger: det må finnes reell adgang til raske midlertidige tiltak før kontrakten blir inngått eller ulovligheten får irreversible virkninger. Samtidig viser avgjørelsen at EU-retten ikke nødvendigvis krever selvstendig overprøving av enhver prosessledende beslutning, dersom den samlede rettsbeskyttelsen er effektiv.
Ofte stilte spørsmål
Kan et offentlig kontrollert aksjeselskap falle utenfor håndhevelsesreglene bare fordi det er privatrettslig organisert?
Nei. Dommen slår fast at organets privatrettslige form ikke i seg selv kan utelukke at det anses som et offentligrettslig organ og dermed oppdragsgiver, dersom vilkårene i anskaffelsesdirektivene ellers er oppfylt.
Kan nasjonal rett kreve at det først reises ordinært søksmål før midlertidige tiltak kan gis i en anskaffelsessak?
Nei, ikke som hovedregel. Etter dommen krever direktiv 89/665 at klageorganene skal kunne treffe midlertidige foranstaltninger uten at det på forhånd er anlagt realitetssøksmål.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
Sammendrag
Parter
Dommens premisser
Avgjørelse om sakskostnader
Avgjørelse
Nøkkelord
1. Tilnærming av lovgivningene – klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter – direktiv 89/665 – oppdragsgivere – offentligrettslige organer – begrep – nasjonale bestemmelser om utelukkelse av kommersielle selskaper underlagt offentlig tilsyn – ulovlig [Rådets direktiv 89/665, art. 1, stk. 1, litra b), direktiv 92/50, art. 1, litra b), annet avsnitt, direktiv 93/36, art. 1, litra b), annet avsnitt, og direktiv 93/37, art. 1, litra b), annet avsnitt] 2. Tilnærming av lovgivningene – klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter – direktiv 89/665 – avgjørelser som kan være gjenstand for søksmål – nasjonale bestemmelser hvoretter prosessuelle avgjørelser bare unntaksvis kan gjøres til gjenstand for søksmål – lovlig – kriterier (Rådets direktiv 89/665, art. 1) 3. Tilnærming av lovgivningene – klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter – direktiv 89/665 – midlertidige foranstaltninger – plikt til å reise realitetssøksmål på forhånd – ulovlig [Rådets direktiv 89/665, art. 2, stk. 1, litra a)]
Sammendrag
$$1. Nasjonale bestemmelser som umiddelbart utelukker kommersielle selskaper underlagt offentlig tilsyn fra det personelle anvendelsesområdet for direktiv 89/665 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter, er ikke en korrekt gjennomføring av begrepet «oppdragsgiver» i direktivets artikkel 1, stk. 1, litra b), slik dette er definert i artikkel 1, litra b), i direktiv 92/50 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, direktiv 93/36 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp og direktiv 93/37 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter. Ettersom det personelle anvendelsesområdet for direktiv 89/665 nødvendigvis er sammenfallende med disse direktivenes personelle anvendelsesområde, skal definisjonen av dette begrepet legges til grunn, og særlig begrepet «offentligrettslig organ», som er anvendt i artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i disse direktivene. Et organs privatrettslige status er ikke et kriterium som kan utelukke at organet betegnes som oppdragsgiver etter denne artikkelen, ettersom anvendelsen av disse direktivene på et organ som oppfyller de tre kumulative betingelsene fastsatt i bestemmelsen – hvoretter det skal være et organ opprettet spesielt med henblikk på å ivareta allmennhetens behov, dog ikke behov av industriell eller kommersiell karakter, og som er en juridisk person og er nært knyttet til staten, lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer – ikke kan utelukkes alene fordi organets form og de rettsregler som gjelder for organet i henhold til de nasjonale bestemmelsene organet er underlagt, henhører under privatretten. (jf. premiss 50–52, 55–57, 60) 2. Nasjonale bestemmelser hvoretter prosessuelle avgjørelser bare kan gjøres til gjenstand for administrativ klage eller bringes inn for domstolene dersom de direkte eller indirekte avgjør sakens realitet, ikke kan ankes, ikke gir mulighet for å forsvare seg eller forårsaker uopprettelig skade på legitime rettigheter eller interesser, sikrer en tilfredsstillende domstolsbeskyttelse som omhandlet i direktiv 89/665 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter. Direktivet har til formål å sikre at det i samtlige medlemsstater innføres tilfredsstillende prosedyrer som gjør det mulig å annullere ulovlige beslutninger som i strid med fellesskapsretten på området for offentlige kontrakter treffes av oppdragsgiverne, eller nasjonale regler til gjennomføring av denne retten, samt at personer som har lidt skade som følge av en slik overtredelse, ytes erstatning, og de klageprosedyrene det omhandler skal dels være effektive og så raske som mulig, dels skal personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt offentlig kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse, ha tilgang til klageprosedyrene. (jf. premiss 77–80)
3I henhold til artikkel 2, stk. 1, litra a), i direktiv 89/665 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter er medlemsstatene forpliktet til å gi de aktuelle klageinstansene myndighet til å treffe midlertidige foranstaltninger, herunder foranstaltninger med henblikk på å avbryte eller foranledige avbrytelse av den aktuelle prosedyren for inngåelse av en offentlig kontrakt, uten hensyn til om det er tatt noen forutgående rettslige skritt. Nasjonale bestemmelser hvoretter det som betingelse for at det kan treffes en midlertidig foranstaltning overfor en
avgjørelse
truffet av en oppdragsgiver, som hovedregel på forhånd kreves et realitetssøksmål til prøving av oppdragsgiverens
avgjørelse
, kan ikke antas å innebære en midlertidig judisiell beskyttelsesordning som på effektiv vis kan bringe eventuelle overtredelser begått av oppdragsgiverne til opphør, og er derfor ikke forenlige med bestemmelsene i direktiv 89/665. (jf. premiss 98–100, 102 og domskonklusjon 1) Parter I sak C-214/00, Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved G. Valero Jordana, som befullmektiget, og med valgt adresse i Luxembourg, saksøker, mot Kongeriket Spania ved S. Ortiz Vaamonde, som befullmektiget, og med valgt adresse i Luxembourg, saksøkt, angående en påstand om at det fastslås at Kongeriket Spania har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT L 395, s. 33), som endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1), da det har unnlatt å treffe de nødvendige foranstaltninger for å etterkomme bestemmelsene i direktivets artikkel 1 og 2, og særlig da det har unnlatt – å utvide klageadgangen som er sikret ved direktivet, til å gjelde for alle avgjørelser som treffes av oppdragsgivere som omhandlet i artikkel 1, stk. 1, litra b), i direktiv 92/50, Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige innkjøp (EFT L 199, s. 1) og Rådets direktiv 93/37/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av bygge- og anleggskontrakter (EFT L 199, s. 54), herunder privatrettslige selskaper stiftet med henblikk på å ivareta allmennhetens behov, dog ikke på det industrielle og kommersielle området, som er en juridisk person, og hvis drift enten for mer enn halvdelens vedkommende finansieres av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer, eller hvis drift er underlagt disses tilsyn, eller hvortil offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer kan utpeke mer enn halvparten av medlemmene i administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorganet – å gi mulighet for å angripe alle de avgjørelsene som treffes av oppdragsgiverne, herunder alle foranstaltninger som treffes som ledd i fremgangsmåten for inngåelse av en offentlig kontrakt, og – å foreskrive mulighet for at det kan treffes enhver form for passende sikrende foranstaltninger i forbindelse med de avgjørelsene som treffes av oppdragsgiverne, herunder foranstaltninger som gir mulighet for å suspendere en administrativ
avgjørelse
, hvorved alle eventuelle vanskeligheter eller hindringer bringes av veien, særlig kravet om at det på forhånd skal være innledet sak til prøving av oppdragsgiverens beslutning, har DOMSTOLEN (Sjette avdeling) sammensatt av R. Schintgen, som fungerende leder for Sjette avdeling, og dommerne V. Skouris (refererende dommer), F. Macken, N. Colneric og J.N. Cunha Rodrigues, generaladvokat: P. Léger justissekretær: ekspedisjonssekretær L. Hewlett, på grunnlag av rettsmøterapporten, etter at partene har avgitt muntlige innlegg i rettsmøtet den 14. mars 2002, og etter at generaladvokaten har fremsatt forslag til
avgjørelse
den 13. juni 2002, avsagt følgende Dom
Dommens premisser
1Ved stevning innlevert til Domstolens justiskontor den 30. mai 2000 har Kommisjonen for De europeiske fellesskap i medhold av artikkel 226 EF anlagt sak med påstand om at det fastslås at Kongeriket Spania har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT L 395, s. 33), som endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1, heretter «direktiv 89/665»), da det har unnlatt å treffe de nødvendige foranstaltninger for å etterkomme bestemmelsene i direktivets artikkel 1 og 2, og særlig da det har unnlatt – å utvide klageadgangen som er sikret ved direktivet, til å gjelde for alle avgjørelser som treffes av oppdragsgivere som omhandlet i artikkel 1, stk. 1, litra b), i direktiv 92/50, Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige innkjøp (EFT L 199, s. 1) og Rådets direktiv 93/37/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av bygge- og anleggskontrakter (EFT L 199, s. 54), herunder privatrettslige selskaper stiftet med henblikk på å ivareta allmennhetens behov, dog ikke på det industrielle og kommersielle området, som er en juridisk person, og hvis drift enten for mer enn halvdelens vedkommende finansieres av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer, eller hvis drift er underlagt disses tilsyn, eller hvortil offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer kan utpeke mer enn halvparten av medlemmene i administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorganet – å gi mulighet for å angripe alle de avgjørelsene som treffes av oppdragsgiverne, herunder alle foranstaltninger som treffes som ledd i fremgangsmåten for inngåelse av en offentlig kontrakt, og – å foreskrive mulighet for at det kan treffes passende forebyggende foranstaltninger i forbindelse med de avgjørelsene som treffes av oppdragsgiverne, herunder foranstaltninger som gir mulighet for å suspendere en administrativ
avgjørelse
, hvorved alle eventuelle vanskeligheter eller hindringer bringes av veien, særlig kravet om at oppdragsgiverens beslutning på forhånd skal være påklaget. Relevante rettsregler Fellesskapsbestemmelser
2Det fremgår av første og andre betraktning til direktiv 89/665 at de mekanismene som fantes på tidspunktet for direktivets vedtakelse, såvel på nasjonalt plan som på fellesskapsplan, til sikring av en effektiv anvendelse av fellesskapsdirektivene på området for offentlige kontrakter, herunder særlig Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT L 1971 I, s. 610) og Rådets direktiv 77/62/EØF av 21. desember 1976 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp (EFT 1977 L 13, s. 1), ikke alltid gjorde det mulig å føre tilsyn med overholdelsen av fellesskapsbestemmelsene, særlig på et stadium hvor overtredelsene ennå kunne bringes til opphør.
3I tredje betraktning til direktiv 89/665 anføres det at «adgang til på fellesskapsplan å konkurrere om offentlige kontrakter krever en betydelig utvidelse av garantiene for gjennomsiktighet og ikke-forskjellsbehandling, og for at det skal oppnås en faktisk virkning, er det viktig at det finnes effektive og raske klagemuligheter i tilfelle av overtredelse av fellesskapsretten vedrørende offentlige kontrakter eller de nasjonale reglene som implementerer denne retten». 4 Av femte betraktning til direktivet fremgår det at «det forhold at det i visse medlemsstater ikke finnes effektive klagemuligheter, eller at de eksisterende mulighetene er utilstrekkelige, avholder virksomheter i Fellesskapet fra i slike stater å henvende seg til vedkommende oppdragsgivere», og at «den korte perioden som prosedyrene strekker seg over, nødvendiggjør hastebehandling av ovennevnte overtredelser».
5I artikkel 1, stk. 1 og 3, i direktiv 89/665 bestemmes: «1. Medlemsstatene treffer, for så vidt angår prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter som henhører under anvendelsesområdet for direktiv 71/305/EØF, 77/62/EØF og 92/50/EØF [...], de nødvendige foranstaltninger for å sikre at det effektivt og særlig hurtigst mulig kan inngis klage over oppdragsgivernes beslutninger på de betingelsene som er angitt i de følgende artiklene, særlig artikkel 2, stk. 7, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med fellesskapsretten vedrørende offentlige kontrakter eller de nasjonale reglene som implementerer denne retten. [...] 3. Medlemsstatene sikrer at det er adgang til klageprosedyrene etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en offentlig innkjøps-, bygge- eller anleggskontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse [...]»
6I artikkel 2, stk. 1, litra a), stk. 3 og 4, i direktiv 89/665 heter det: «1. Medlemsstatene påser at de foranstaltningene som treffes med henblikk på de i artikkel 1 omhandlede klageprosedyrene, omfatter de nødvendige beføyelsene til: a) hurtigst mulig og som hastesak å treffe midlertidige foranstaltninger som har til formål å bringe den påståtte overtredelsen til opphør eller hindre at det påføres de berørte interessene annen skade, herunder foranstaltninger med henblikk på å avbryte eller foranledige avbrytelse av den aktuelle prosedyren for inngåelse av en offentlig kontrakt eller stille gjennomføringen av enhver beslutning som er truffet av oppdragsgiveren, i bero [...] 3. Klageprosedyrene skal ikke i seg selv nødvendigvis automatisk ha oppsettende virkning for de prosedyrene for inngåelse av kontrakter som de vedrører. 4. Medlemsstatene kan foreskrive at den ansvarlige instansen, når den undersøker om det skal treffes midlertidige foranstaltninger, kan ta hensyn til de sannsynlige følgene av slike foranstaltninger for alle interesser som vil kunne skades, samt for allmennvellet, og beslutte ikke å gi sitt samtykke hertil når de negative følgene av slike foranstaltninger vil være større enn fordelene. En beslutning om ikke å tillate midlertidige foranstaltninger berører ikke de øvrige rettighetene som den personen som anmoder om disse foranstaltningene, måtte gjøre krav på.»
7Direktiv 71/305 og direktiv 77/62 er blitt opphevet ved henholdsvis direktiv 93/37 og direktiv 93/36. Henvisningene i første betraktning i artikkel 1, stk. 1, i direktiv 89/665 til de opphevede direktivene skal således forstås som henvisninger til direktiv 93/37 og 93/36.
8I artikkel 1, litra b), i direktiv 92/50, hvis ordlyd i det vesentlige er den samme som artikkel 1, litra b), i direktiv 93/36 og 93/37, foreskrives at «[i dette direktivet forstås ved:] «oppdragsgivere» staten, lokale myndigheter, offentligrettslige organer og sammenslutninger av en/ett eller flere av disse lokale myndighetene eller offentligrettslige organene. Ved «offentligrettslig organ» forstås ethvert organ, – hvis oppgave det er å ivareta allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området – som er en juridisk person, og – hvis drift enten for mer enn halvdelens vedkommende finansieres av staten, de lokale myndighetene eller andre offentligrettslige organer, eller hvis drift er underlagt disses kontroll, eller hvortil staten, de lokale myndighetene eller andre offentligrettslige organer kan utpeke mer enn halvparten av medlemmene i administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorganet. [...]» 9 Artikkel 1, nr. 1 og 2, i Rådets direktiv 93/38/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tilbudsgivning innen vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon (EFT L 199, s. 84) fastsetter at det forstås ved «1) «offentlige myndigheter»: staten, lokale myndigheter, offentligrettslige organer eller sammenslutninger bestående av en eller flere av disse myndighetene eller offentligrettslige organene. Et organ anses for offentligrettslig hvis: – dets oppgave er å vareta oppgaver av allmenn interesse som ikke har industriell eller kommersiell karakter, og – det er en juridisk person, og – dets aktivitet for størstedelens vedkommende finansieres av staten eller de lokale myndighetene eller av andre offentligrettslige organer, eller dets forvaltning er underlagt disses kontroll, eller hvis staten, de lokale myndighetene eller andre offentligrettslige organer utpeker mer enn halvparten av medlemmene i administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorganet 2) «offentlig virksomhet»: enhver virksomhet som de offentlige myndighetene direkte eller indirekte kan ha bestemmende innflytelse på som følge av eierforhold, kapitalinnskudd eller de for virksomheten gjeldende reglene. Bestemmende innflytelse antas å foreligge når de offentlige myndighetene direkte eller indirekte i relasjon til en virksomhet: – besitter majoriteten av virksomhetens ansvarlige kapital, eller – råder over flertallet av de stemmene som er knyttet til de kapitalandelene som virksomheten har utstedt, eller – kan utpeke mer enn halvparten av medlemmene i virksomhetens administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorgan».
10De klageprosedyrene som kan iverksettes til prøving av avgjørelser truffet av oppdragsgiverne i forbindelse med direktiv 93/38, er foreskrevet ved Rådets direktiv 92/13/EØF av 25. februar 1992 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse av EF-reglene for fremgangsmåten ved tilbudsgivning innen vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon (EFT L 76, s. 14), hvor det i fjerde betraktning til direktivet anføres at direktiv 89/665 er begrenset til prosedyrene for inngåelse av kontrakter henhørende under direktiv 71/305 og 77/62. Nasjonale bestemmelser
11Det personelle anvendelsesområdet for de spanske bestemmelsene om offentlige kontrakter er definert i artikkel 1 i Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas (lov om offentlige kontrakter) av 18. mai 1995 (BOE nr. 119 av 19.5.1995, s. 14601, heretter «lov nr. 13/1995»), som omfatter alle lokale offentlige myndigheter, enten det dreier seg om statlige myndigheter eller myndigheter i de selvstyrende regionene eller lokale myndigheter. I artikkel 1, stk. 3, foreskrives følgende: «Utbudsgivende virksomhet skal likeledes i samsvar med denne loven utøves av selvstendige organer i samtlige tilfeller og andre offentligrettslige enheter som er selvstendige juridiske personer knyttet til en offentlig myndighet, eller som er underlagt denne, og som oppfyller følgende kriterier: a) er blitt opprettet med henblikk på å ivareta allmenne hensyn og ikke være av nærings- eller forretningsmessig karakter b) hvis drift enten for mer enn halvdelens vedkommende finansieres av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer, hvis drift er underlagt disse myndighetenes tilsyn, eller hvor mer enn halvparten av medlemmene i administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorganet er utpekt av offentlige myndigheter eller andre offentligrettslige organer.» 12 Sjette tilleggsbestemmelse i lov nr. 13/1995, med overskriften «Prinsipper for inngåelse av kontrakter i offentlig sektor», har følgende ordlyd: «Kommersielle selskaper hvori offentlige myndigheter eller deres selvstendige organer eller offentligrettslige enheter direkte eller indirekte har en kontrollerende innflytelse, skal ved inngåelse av kontrakter overholde prinsippene om offentlighet og konkurranse, med mindre den oppgaven som skal utføres, er uforenlig med disse prinsippene.»
13Det bemerkes at Kongeriket Spania etter anleggelsen av denne saken ved Real Decreto Legislativo 2/2000 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (kongelig lovdekret om godkjenning av den kodifiserte utgaven av lov om offentlige kontrakter) av 16. juni 2000 (BOE nr. 148 av 21.6.2000, s. 21775) har vedtatt en ny kodifisert utgave av ovennevnte lov, som imidlertid begrenser seg til å sammenskrive og ordne de tidligere bestemmelsene uten å endre innholdet.
14Hva angår administrative klager, bestemmes det i artikkel 107 i Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (lov om offentlig forvaltning og administrativ rekurs) av 26. november 1992, som endret ved Ley 4/1999 av 13. januar 1999 (BOE nr. 12 av 14.1.1999, s. 1739, heretter «lov nr. 30/1992»), at «prosessuelle foranstaltninger, dersom de direkte eller indirekte avgjør sakens realitet, ikke kan ankes, ikke gir mulighet for å forsvare seg eller forårsaker uopprettelig skade på legitime rettigheter eller interesser», kan gjøres til gjenstand for direkte søksmål.
15I artikkel 25, stk. 1, i Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (lov om prøving av administrative avgjørelser) av 13. juli 1998 (BOE nr. 167 av 14.7.1998, s. 23516, heretter «lov nr. 29/1998»), som er utformet på samme måte som lov nr. 30/1992, foreskrives følgende hva angår domstolsprøving av administrative avgjørelser: «En klage over en administrativ
avgjørelse
kan tas til realitetsbehandling for så vidt angår bestemmelser av generell karakter og en offentlig myndighets uttrykkelige og stilltiende avgjørelser som avslutter den administrative prosedyren, uansett om disse er endelige eller av prosessuell art, direkte eller indirekte avgjør sakens realitet, ikke kan ankes, ikke gir mulighet for å forsvare seg, eller som forårsaker uopprettelig skade på legitime rettigheter eller interesser.» 16 Følgende foreskrives i artikkel 111 i lov nr. 30/1992 under overskriften «Utsettelse av gjennomføringen»: «
1Med mindre annet er bestemt, medfører inngivelse av en klage ikke at gjennomføringen av den angrepne rettsakten utsettes. 2. Uansett bestemmelsene i stk. 1 kan det organet som skal pådømme klagen, etter å ha foretatt en tilstrekkelig begrunnet avveining av den skaden en utsettelse vil påføre allmennheten eller tredjemann og den skaden klageren påføres ved at den angrepne rettsakten får øyeblikkelig virkning, ex officio eller på begjæring av klageren, utsette gjennomføringen av den angrepne rettsakten i ett av følgende tilfeller: a) Gjennomføringen vil kunne forårsake uopprettelig skade eller skade som vanskelig kan erstattes. b) Innsigelsen er begrunnet i omstendigheter som medfører ugyldighet [...] [...]
3Dersom det kompetente organet ikke har truffet uttrykkelig
avgjørelse
vedrørende en begjæring om utsettelse av gjennomføringen av rettsakten ved utløpet av en frist på 30 dager fra inngivelse av begjæringen, skal utsettelsen anses for innrømmet.»
17Det fremgår av forarbeidene til lov nr. 29/1998 at «henset til de senere års erfaringer og den økende betydningen som klager over administrative avgjørelser fremover vil få, kan en utsettelse av den omtvistede bestemmelsen eller avgjørelsen ikke lenger være den eneste mulige sikrende foranstaltning», og at «loven derfor har gjennomført muligheten for å fastsette enhver sikrende foranstaltning, herunder positive foranstaltninger». 18 Artikkel 129, stk. 1, i lov nr. 29/1998 er sålydende: «De berørte partene kan på et hvilket som helst tidspunkt under prosedyren begjære vedtakelse av enhver foranstaltning som kan sikre dommens fullbyrdelse.»
19I lovens artikkel 136 bestemmes: «
1I de tilfellene som er omfattet av artikkel 29 og 30, kan en sikrende foranstaltning treffes, med mindre det er åpenbart at de situasjonene som disse artiklene omfatter, ikke foreligger, eller at foranstaltningen er et alvorlig inngrep i allmenne eller tredjemanns interesser, noe domstolen inngående skal vurdere.
2I de tilfellene som er omfattet av stk. 1, kan foranstaltningene likeledes begjæres iverksatt før sak anlegges, idet begjæringen prøves i samsvar med bestemmelsene i foregående artikkel. I dette tilfellet skal den berørte parten anmode om en bekreftelse på dette når saken anlegges, noe som skal skje innen ti dager fra meddelelsen om vedtakelsen av sikrende foranstaltninger [...] Anlegges det ikke sak, blir de innrømmede foranstaltningene automatisk virkningsløse, og søkeren er forpliktet til å erstatte det tapet og den skaden som den forebyggende foranstaltningen har forårsaket.»
20Det skal tilføyes at artikkel 29 og 30 i lov nr. 29/1998 for det første omfatter tilfeller der myndighetene i medhold av en bestemmelse, en kontrakt eller en rettsakt er forpliktet til å yte en bestemt ytelse til fordel for en eller flere navngitte personer, for det andre tilfeller der myndighetene ikke fullbyrder sine endelige avgjørelser, og for det tredje tilfeller der det foreligger myndighetsmisbruk. Den administrative prosedyren
21Ved skriv av 18. desember 1991 meddelte den spanske regjering Kommisjonen de lovene som var gjeldende på daværende tidspunkt, og som ifølge den spanske regjering sikret implementeringen av direktiv 89/665 i nasjonal rett, nemlig Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (lov om domstolsprøving av administrative avgjørelser) av 27. desember 1956, Ley de Procedimiento Administrativo (lov om administrativ rekurs) av 18. juli 1958, Ley de Contratos del Estado (lov om offentlige kontrakter) samt den spanske grunnloven. 22 Den 21. juni 1994 tilsendte Kommisjonen Spanias faste representasjon ved Den europeiske union sine første merknader vedrørende innholdet av de nasjonale gjennomføringsbestemmelsene.
23De spanske myndighetenes svar av 13. september 1994 fant Kommisjonen utilfredsstillende, hvorfor den den 29. mai 1996 tilstilte den spanske regjering et åpningsbrev og for det første anførte at anvendelsesområdet for de nasjonale bestemmelsene ikke var sammenfallende med anvendelsesområdet for direktiv 89/665; for det andre kunne de såkalte «prosessuelle» foranstaltningene ifølge disse bestemmelsene bare unntaksvis gjøres til gjenstand for et direkte søksmål, og for det tredje ga de aktuelle foranstaltningene bare mulighet for å utsette en administrativ
avgjørelse
dersom det var anlagt sak til prøving av den.
24I sitt svar av 9. oktober 1996 gjorde den spanske regjering vedrørende det første punktet gjeldende at lov nr. 13/1995 inneholdt en ordrett gjengivelse av begrepet «offentligrettslige organer» i direktiv 93/36, 93/37 og 92/50. Vedrørende de to øvrige punktene henviste den til de tilfellene der en prosessuell foranstaltning kan gjøres til gjenstand for et direkte søksmål, og fremhevet at det var berettiget å kreve at det på forhånd skulle være anlagt sak, for at en
avgjørelse
kunne utsettes. 25 Etter et møte som fant sted i oktober 1997 mellom de kompetente spanske myndighetene og Kommisjonens tjenestegrener, fremsendte førstnevnte Kommisjonen et nytt brev av 30. januar 1998, hvori de i sin helhet opprettholdt synspunktene i sitt svar av 9. oktober 1996.
26Under et møte i oktober 1998 og i et brev av 14. januar 1999 fastholdt de spanske myndighetene sitt synspunkt såvel med hensyn til anvendelsesområdet som med hensyn til de midlertidige foranstaltningene. Hva angår spørsmålet om anfektelighet av rettsakter, henviste de til lov nr. 29/1998, som delvis endret den gjeldende ordningen for prosessuelle foranstaltninger.
27Endelig fremsendte de spanske myndighetene den 2. februar 1999 offisielt lov nr. 29/1998 og nr. 4/1999 til Kommisjonen. Etter en gjennomgang av disse lovene konkluderte Kommisjonen at Kongeriket Spania fortsatt ikke hadde brakt tilsidesettelsen av direktiv 89/665 til opphør, og Kommisjonen fremsatte derfor den 25. august 1999 en begrunnet uttalelse, hvori den oppfordret Kongeriket Spania til innen en frist på to måneder fra meddelelsen herom å treffe de nødvendige foranstaltningene for å etterkomme den. 28 Den spanske regjering besvarte den begrunnede uttalelsen ved brev av 8. november 1999, hvori den bestred den av Kommisjonen foretatte vurderingen. 29 Dette er bakgrunnen for Kommisjonens søksmål. Realiteten Implementeringen av direktiv 89/665's personelle anvendelsesområde Partenes argumenter
30Kommisjonen har innledningsvis anført at når medlemsstatene implementerer fellesskapsdirektiver i nasjonal rett, er de for å sikre en ensartet fortolkning og anvendelse av fellesskapsrettsaktene i de forskjellige medlemsstatene forpliktet til å respektere betydningen av de uttrykkene og begrepene som forekommer i disse. De spanske myndighetene er følgelig forpliktet til å gi uttrykket «offentligrettslige organer», som er anvendt i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37, dets betydning i henhold til fellesskapsretten.
31Kommisjonen har i den forbindelse understreket at disse direktivene ikke omtaler under hvilken ordning, offentligrettslig eller privatrettslig, eller med hvilken juridisk personlighet de offentligrettslige organene er blitt stiftet, men fokuserer mer på andre kriterier, herunder formålet med opprettelsen av de aktuelle organene. Den har særlig gjort gjeldende at den funksjonelle fortolkningen av begrepet «oppdragsgiver», og følgelig av «offentligrettslig organ», som er fastlagt i Domstolens faste praksis, innebærer at sistnevnte begrep omfatter kommersielle selskaper kontrollert av det offentlige, naturligvis forutsatt at de oppfyller betingelsene i artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i de nevnte direktivene, idet de aktuelle organenes juridiske personlighet er uten betydning.
32Kommisjonen har likevel gjort gjeldende at selv om artikkel 1 i lov nr. 13/1995 i stor grad er en ordrett gjengivelse av de tilsvarende bestemmelsene i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37, inneholder bestemmelsen en vesentlig forskjell, for så vidt som privatrettslige organer utelukkes fra bestemmelsens anvendelsesområde. Ved lov nr. 13/1995 tilføyes en forhåndsbetingelse knyttet til de aktuelle organenes stiftelsesform, som ikke er fastsatt i fellesskapsretten, nemlig at organet skal være offentligrettslig.
33Det er Kommisjonens oppfatning at den utelukkelsen som er innført ved artikkel 1, stk. 3, i lov nr. 13/1995, stadfestes ved sjette tilleggsbestemmelse til loven, hvis eksistensgrunnlag er at de relevante kontraktene per definisjon utelukkes fra lovens anvendelsesområde.
34Ettersom privatrettslige organer er unntatt fra det personelle anvendelsesområdet for de spanske anskaffelsesbestemmelsene, er de heller ikke omfattet av anvendelsesområdet for de bestemmelsene som gjelder for prosedyren for inngåelse av offentlige kontrakter og dermed heller ikke av klageordningen for offentlige kontrakter. Denne utelukkelsen er således i strid med bestemmelsene i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37, som definerer anvendelsesområdet, og likeledes med bestemmelsene i direktiv 89/665, fordi den hindrer anvendelse av de prosessuelle garantiene som foreskrives i sistnevnte direktiv. Kommisjonen har på dette grunnlag konkludert at direktiv 89/665 ikke er blitt korrekt implementert i spansk rett, ettersom det ikke sikrer de rettsmidlene som i direktivet fastsettes for hele direktivets personelle anvendelsesområde. 35 Den spanske regjering har prinsipalt gjort gjeldende at dette klagepunktet klart savner grunnlag. Den har anført at selv om Kommisjonen har foreholdt den spanske regjering å ha tilsidesatt direktiv 89/665, har Kommisjonen ikke henvist hertil, men til andre direktivers personelle anvendelsesområde, nemlig de materielle direktivene om inngåelse av offentlige kontrakter. Av dette har regjeringen utledet at Kommisjonen i denne saken i realiteten påstår at det er artikkel 1 i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37, og ikke som påstått direktiv 89/665, som ikke er korrekt implementert.
36Direktiv 89/665 inneholder faktisk ikke regler som regulerer prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter, og definerer dermed ikke det personelle anvendelsesområdet for de prosessuelle reglene i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37. Direktivet spiller for øvrig inn på et senere tidspunkt, ettersom det i henhold til direktivet kreves at medlemsstatene fastsetter effektive og raske klageprosedyrer i tilfelle av at de i direktivene fastsatte reglene om regulering av inngåelsen av offentlige kontrakter overtres. Dersom Domstolen skulle etterprøve dette anførselen, vil det ifølge saksøkte være nødvendig å undersøke om implementeringen av direktiv 89/665 er korrekt i foreliggende sak, også selv om direktivet ikke regulerer det området som ifølge Kommisjonen ikke er blitt korrekt implementert. Etter den spanske regjeringens oppfatning burde Kommisjonen ha innledet en særskilt prosedyre for å etterprøve om Kongeriket Spania har foretatt en korrekt implementering av direktiv 92/50, 93/36 og 93/37, som inneholder konkrete elementer og regler som begrenser deres personelle anvendelsesområde. 37 Subsidiært har den spanske regjering gjort gjeldende at det personelle anvendelsesområdet for direktiv 92/50, 93/36 og 93/37 er blitt korrekt implementert. 38 Den spanske regjering har understreket at fortolkningen av begrepet «offentligrettslig organ» ikke er den samme i de forskjellige medlemsstatene, og at det derfor ikke er mulig å komme med en endelig generell løsning. Den er derfor av den oppfatning at det er nødvendig å foreta en vurdering fra sak til sak for å kunne avgjøre om et organ oppfyller betingelsene for å være omfattet av de aktuelle direktivenes personelle anvendelsesområde. 39 Den spanske regjering har i denne forbindelse anført at uttrykket «offentligrettslig organ», som er anvendt i de ovennevnte direktivene, omfatter en offentligrettslig enhet, og at uttrykkene «offentligrettslig enhet» og «offentligrettslig organ» i spansk rett anvendes uten forskjell. 40 Regjeringen har videre anført at begrepet «offentligrettslig organ» i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37 ikke omfatter kommersielle virksomheter underlagt offentlig tilsyn, og at den omstendighet at det i direktiv 93/38 skilles mellom dette begrepet, som er identisk i de fire direktivene, og begrepet «offentlig virksomhet», hvis definisjon svarer til definisjonen på «kommersiell offentlig virksomhet», viser at det er tale om to forskjellige begreper.
41For øvrig er den spanske regjering av den oppfatning at for å kunne avgrense begrepet «offentligrettslig organ», skal den industrielle eller kommersielle karakteren av det «allmennhetens behov» som ivaretas, først og fremst presiseres. Den har i denne sammenhengen anført at kommersielle offentlige virksomheter i spansk rett i prinsippet har til oppgave å ivareta allmennhetens behov, noe som er grunnen til at de er underlagt offentlig tilsyn. Disse behovene har imidlertid en industriell og kommersiell karakter, ettersom de ellers ikke ville være kommersielle virksomheter.
42Det er ifølge den spanske regjering vanskelig å bestride den kommersielle og industrielle karakteren av kommersielle og industrielle virksomheter, når de behovene de ivaretar, i alle henseender er av en slik karakter. Regjeringen har i den forbindelse henvist til deres privatrettslige form, til den rettslige, kommersielle ordningen som gjelder for deres aktiviteter, til den omstendighet at disse virksomhetene har til formål å utøve kommersiell virksomhet, samt til deres formålsbestemmelse, som er et kommersielt formål, som er et annet enn den allmenne interessen som forfølges av offentligrettslige sammenslutninger, stiftelser og organer, og som aldri påvirker medlemmenes private interesser.
43Kommisjonen har som svar på den spanske regjeringens argumenter, hvoretter det første klagepunktet er ubegrunnet, anført at anvendelsesområdet for direktiv 89/665 defineres i direktivets artikkel 1, stk. 1, ved henvisning til anvendelsesområdet for direktiv 92/50, 93/36 og 93/37. Den har tilføyd at fellesskapslovgiver burde ha gjentatt de relevante bestemmelsene i de tre andre fellesskapsdirektivene. At det ikke er blitt gjort, men at det er anvendt en annen metode for å unngå å øke innholdet av direktiv 89/665 unødig, kan ikke påberopes for å hindre Domstolen i å etterprøve implementeringen av dette direktivet i spansk rett.
44For så vidt angår den sondringen som direktiv 93/38 påstås å foreta mellom begrepet «offentligrettslig organ» og «offentlig virksomhet», har Kommisjonen forklart at dette direktivet ikke belyser begrepet offentligrettslig organ nærmere, som er definert på samme måte i de aktuelle fire direktivene. Det utvider derimot anvendelsesområdet for de fellesskapsrettslige anskaffelsesbestemmelsene til å omfatte visse sektorer (vann, energi, transport og telekommunikasjon) utenfor direktiv 92/50, 93/36 og 93/37 for å inkludere visse organer som utøver en betydelig virksomhet i de aktuelle sektorene, nemlig de offentlige virksomhetene og virksomheter med eksklusive eller særlige rettigheter tildelt av myndighetene. Kommisjonen påpeker dessuten at begrepet offentlig virksomhet alltid har vært et annet enn offentligrettslig organ, idet offentligrettslige organer opprettes for å oppfylle bestemte allmenne behov som ikke er av industriell eller kommersiell karakter, mens offentlige virksomheter handler for å oppfylle behov av industriell eller kommersiell karakter.
45Endelig hva angår den spanske regjeringens antagelse, hvoretter det er nødvendig å foreta en vurdering fra sak til sak for å avgjøre om et organ oppfyller betingelsene for å være omfattet av direktiv 92/50, 93/36 og 93/37, har Kommisjonen gjort gjeldende at det ikke på forhånd er mulig, slik som i den spanske ordningen, å utelukke en hel gruppe av organer, dvs. privatrettslige enheter som oppfyller de tre betingelsene i de ovennevnte direktivene, fra direktiv 89/665's anvendelsesområde, selv om denne utelukkelsen skal vurderes fra sak til sak.
46Denne fortolkningen følger for øvrig oppbygningen av de aktuelle bestemmelsene. Hadde fellesskapslovgiver ønsket å knytte den manglende industrielle eller kommersielle karakteren til den for organet gjeldende rettslige ordningen og ikke til de oppgavene som organet ivaretar, ville ordene «som ikke har industriell eller kommersiell karakter» ifølge Kommisjonen ikke vært innsatt i det aktuelle leddet om hvilke behov som skulle ivaretas, men i den foregående linjen for direkte å beskrive organet. Domstolens bemerkninger
47Det er ubestridelig at i henhold til artikkel 1, stk. 3, i lov nr. 13/1995, sammenholdt med sjette tilleggsbestemmelse til loven, er offentlige virksomheter med privatrettslig status – en type selskaper som finnes i spansk rett, og som består av kommersielle selskaper under offentlig tilsyn – utelukket fra det personelle anvendelsesområdet for den spanske ordningen vedrørende prosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter og dermed fra klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter. 48 Av dette følger at for å kunne avgjøre om denne utelukkelsen utgjør en korrekt implementering av artikkel 1, stk. 1, i direktiv 89/665, skal det undersøkes om begrepet «oppdragsgiver», som er nevnt i denne bestemmelsen, bare omfatter organer regulert ved offentlig rett, slik det er gjort gjeldende av den spanske regjering, eller om organer med privatrettslig status likeledes er omfattet av dette begrepet.
49Det bemerkes i denne forbindelse at direktiv 89/665, som det fremgår av første og andre betraktning, har til formål å styrke de eksisterende mekanismene, såvel på nasjonalt plan som på fellesskapsplan, for å sikre en effektiv anvendelse av direktivene om fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, offentlige bygge- og anleggskontrakter og ved offentlige innkjøp, særlig på et stadium hvor overtredelsene ennå kan bringes til opphør. Medlemsstatene pålegges med henblikk herpå, i henhold til artikkel 1, stk. 1, i direktiv 89/665, en forpliktelse til å sikre at ulovlige avgjørelser som treffes av oppdragsgiverne som ledd i inngåelsen av offentlige kontrakter som er omfattet av direktiv 92/50, 93/36 og 93/37, kan angripes så raskt og effektivt som mulig.
50Ettersom direktiv 89/665 finner anvendelse på klager over avgjørelser fra oppdragsgiverne som er omfattet av direktiv 92/50, 93/36 og 93/37, er direktivets personelle anvendelsesområde nødvendigvis sammenfallende med disse direktivenes personelle anvendelsesområde. 51 Av dette følger at ved avgjørelsen av hvorvidt den spanske ordningen, som er vedtatt med henblikk på å iverksette artikkel 1, stk. 1, i direktiv 89/665, sikrer en korrekt implementering av begrepet «oppdragsgiver» i denne artikkelen, skal det tas hensyn til definisjonen av dette begrepet, og særlig av begrepet «offentligrettslig organ», som med stort sett samme ordlyd er anvendt i artikkel 1, stk. 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37. 52 Vedrørende artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 93/37 har Domstolen allerede presisert at et organ for å kunne betegnes som et offentligrettslig organ i denne bestemmelsens forstand, skal oppfylle tre kumulative betingelser som er fastsatt i bestemmelsen, hvoretter det skal være et organ som er opprettet spesielt med henblikk på å ivareta allmennhetens behov, dog ikke behov av industriell eller kommersiell karakter, som er en juridisk person, og som er nært knyttet til staten, lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer (dom av 15.1.1998, sak C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl., Sml. I, s. 73, premiss 21 og 22).
53For øvrig har Domstolen alltid fastslått at i lys av det dobbelte formålet om å åpne for konkurranse og skape gjennomsiktighet, som forfølges med direktivene om fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige kontrakter, skal begrepet «offentligrettslig organ» fortolkes formålsbestemt (jf. bl.a. dom av 1.2.2001, sak C-237/99, Kommisjonen mot Frankrike, Sml. I, s. 939, premiss 41–43, og av 12.12.2002, sak C-470/99, Universale-Bau m.fl., Sml. I, s. 11617, premiss 51–53). Domstolen har dessuten presisert at henset til det dobbelte formålet om å åpne for konkurranse og skape gjennomsiktighet, må begrepet «offentligrettslig organ» forstås bredt (dom av 27.2.2003, sak C-373/00, Adolf Truley, ennå ikke offentliggjort i Samling av Avgjørelser, premiss 43).
54Det er på denne bakgrunnen at Domstolen, med henblikk på å besvare spørsmålet om hvorvidt forskjellige privatrettslige organer eventuelt skal betegnes som offentligrettslige organer, ifølge rettspraksis utelukkende har etterprøvd om de aktuelle organene oppfylte de tre kumulative betingelsene i artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37, idet den har ansett måten det aktuelle organet er opprettet på, for å være uten betydning i denne forbindelse (jf. i denne retning bl.a. Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl.-dommen, premiss 6 og 29, dom av 10.11.1998, sak C-360/96, BFI Holding, Sml. I, s. 6821, premiss 61 og 62, og dommen i saken Kommisjonen mot Frankrike, premiss 50 og 60).
55Det fremgår av de prinsippene som kan utledes av Domstolens praksis, at et organs privatrettslige status ikke er et kriterium som kan utelukke at organet betegnes som oppdragsgiver i henhold til artikkel 1, litra b), i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37, og dermed i henhold til artikkel 1, stk. 1, i direktiv 89/665.
56Det skal for øvrig fremheves at den effektive virkningen av direktiv 92/50, 93/36 og 93/37 ikke kan opprettholdes fullt ut dersom anvendelsen av disse direktivene på et organ som oppfyller de ovennevnte tre kriteriene, kan utelukkes alene fordi organets form og de rettsreglene som gjelder for organet i henhold til de nasjonale bestemmelsene organet er underlagt, henhører under privatretten. 57 Henset til disse betraktningene kan begrepet «offentligrettslig organ» i artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37 ikke fortolkes slik at det er tillatt for medlemsstatene umiddelbart å utelukke kommersielle selskaper underlagt offentlig tilsyn fra det personelle anvendelsesområdet for disse direktivene og dermed for direktiv 89/665.
58For øvrig kan denne konklusjonen ikke hevdes å være uttrykk for en underkjenning av den industrielle og kommersielle karakteren av de allmenne behovene disse selskapene sikrer ivaretakelsen av, ettersom dette forholdet nødvendigvis tas i betraktning for å avgjøre om det aktuelle organet oppfyller betingelsen i artikkel 1, litra b), annet avsnitt, første ledd, i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37. 59 Den nevnte konklusjonen svekkes heller ikke av den manglende uttrykkelige henvisningen i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37 til den spesifikke kategorien av «offentlige virksomheter», som imidlertid er anvendt i direktiv 93/
38I denne forbindelsen bemerkes det bare at klageprosedyrer som innledes mot avgjørelser truffet av oppdragsgiverne innenfor rammen av direktiv 93/38, er regulert ved direktiv 92/13, og ikke ved direktiv 89/665.
60Det følger således av det ovennevnte at for så vidt den aktuelle spanske ordningen utelukker selskaper underlagt privatretten fra direktiv 89/665's personelle anvendelsesområde, er den i foreliggende tilfelle ikke en korrekt implementering av begrepet «oppdragsgiver» i direktivets artikkel 1, stk. 1, slik dette er definert i artikkel 1, litra b), i direktiv 92/50, 93/36 og 93/37.
61Under disse omstendighetene må Kommisjonen gis medhold i det første klagepunktet. Implementeringen av direktiv 89/665's materielle anvendelsesområde Partenes argumenter 62 Ifølge Kommisjonen er det skjedd en uriktig innskrenkning av direktiv 89/665's materielle anvendelsesområde, for så vidt som de spanske bestemmelsene vedrørende klageprosedyrer, nemlig artikkel 107 i lov nr. 30/1992 og artikkel 25, stk. 1, i lov nr. 29/1998, utelukker muligheten for å angripe visse ulovlige avgjørelser fra oppdragsgiverne. Særlig innskrenker bestemmelsene mulighetene for å klage over prosessuelle foranstaltninger, dvs. administrative avgjørelser som ikke avslutter en administrativ prosedyre. Som Domstolen imidlertid har fastslått i dom av 28. oktober 1999, Alcatel Austria m.fl. (sak C-81/98, Sml. I, s. 7671), fastsetter dette direktivet ikke noen unntak i denne forbindelsen.
63Kommisjonen har til støtte for sin oppfatning påberopt seg artikkel 1, stk. 1, artikkel 2, stk. 1, litra b), og artikkel 8 i direktiv 89/665, hvorav det fremgår at det effektivt og særlig hurtigst mulig skal kunne inngis klage over enhver foranstaltning som antas å være ulovlig.
64Kommisjonen har anført at første ledd av utsagnet «enhver foranstaltning som antas å være ulovlig» skal utvides til å omfatte enhver
avgjørelse
som antas å være ulovlig, og ikke bare endelige avgjørelser. For øvrig tvinger den andre delen av utsagnet («effektivt og [...] hurtigst mulig») til å legge til grunn at muligheten for å inngi klage over prosessuelle foranstaltninger er en av de beste metodene for å sikre at klageadgangen er effektiv og rask, ettersom den beste metoden til å svekke, ja tilintetgjøre, den effektiviteten og hurtigheten som pålegges ved direktiv 89/665, er å måtte avvente utfallet av prosedyren for tildeling av kontrakten.
65Til illustrasjon av dette har Kommisjonen henvist til en dom avsagt av Tribunal Supremo (Spania) den 28. november 1994 vedrørende et anbud etter forhandling, hvori den spanske domstolen har fastslått at en oppdragsgivers
avgjørelse
om å anmode de virksomhetene som hadde avgitt bud, om å fremlegge ytterligere dokumentasjon for å beriktige sine forhold, ikke kunne påklages, og rettsenligheten herav bare kunne prøves under en klage over den avgjørelsen som avsluttet anbudet etter forhandling. Den omstendighet at anmodningen om dokumentasjon betegnes som en prosessuell foranstaltning, medfører at den bare ville kunne angripes dersom den aktuelle virksomheten var blitt utelukket på grunnlag av at den ikke hadde fremlagt den ytterligere dokumentasjonen som var anmodet om. Det er imidlertid Kommisjonens oppfatning at virksomheten, uten å være blitt utelukket fra den aktuelle prosedyren, likevel kan befinne seg i en svakere posisjon enn de andre konkurrerende virksomhetene, og at den derfor burde kunne inngi klage over anmodningen.