C-23/20 Simonsen & Weel om rammeavtalers maksimumsverdi

62020CJ0023 DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling) 17. juni 2021 ( *1 ) «Foreløpig

avgjørelse – offentlige kontrakter – rammeavtale – direktiv 2014/24/EU – artikkel 5 nr. 5 – artikkel 18 nr. 1 – artikkel 33 og 49 – vedlegg V, del C, punkt 7, 8 og 10 – gjennomføringsforordning (EU) 2015/1986 – vedlegg II, punkt II.1.5 og II.2.6 – fremgangsmåter for inngåelse av kontrakter – plikt til i kunngjøringen om anbud eller anbudsbetingelsene å angi dels den anslåtte mengden eller den anslåtte verdien, dels den maksimale mengden eller den maksimale verdien av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale – gjennomsiktighetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet – direktiv 89/665/EOF – artikkel 2d nr. 1 – klageprosedyrer i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter – kontrakt uten virkning – ikke omfattet« I sak C-23/20, angående en anmodning om foreløpig

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUF, fremsatt av Klagenævnet for Udbud ved

avgjørelse

av 16. januar 2020, mottatt av Domstolen 17. januar 2020, i saken Simonsen & Weel A/S mot Region Nordjylland og Region Syddanmark, part i saken: Nutricia A/S, har DOMSTOLEN (Fjerde avdeling), sammensatt av avdelingsformannen, M. Vilaras, og dommerne N. Piçarra, D. Šváby (refererende dommer), S. Rodin og K. Jürimäe, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen, etter at det er avgitt innlegg fra: – Simonsen & Weel A/S ved advokat S. Troels Poulsen, – Region Nordjylland og Region Syddanmark ved advokatene T. Braad og H. Padkjær Sørensen, – den danske regjeringen ved J. Nymann-Lindegren, M. Jespersen og M. Wolff, som fullmektige, – den belgiske regjering ved L. Van den Broeck og J.-C. Halleux, som fullmektige, – den tyske regjering ved J. Möller, R. Kanitz og S. Eisenberg, som fullmektige, – den estiske regjeringen ved N. Grünberg, som fullmektig, – den franske regjeringen ved C. Mosser og E. de Moustier, som fullmektiger, – den østerrikske regjeringen ved A. Posch og J. Schmoll, som fullmektiger, – Europakommisjonen, ved P. Ondrůšek, H. Støvlbæk og L. Haasbeek, som fullmektige, og etter at Domstolen, etter å ha hørt generaladvokaten, har besluttet at saken skal avgjøres uten forslag til

avgjørelse

, avgir følgende Dom Anmodningen om foreløpig

avgjørelse

gjelder tolkningen av artikkel 18 nr. 1 og artikkel 33 og 49 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om åpen anbudskonkurranse og om opphevelse av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65) og punkt 7 og punkt 10 bokstav a) i del C i vedlegg V til dette direktivet og artikkel 2d nr. 1 bokstav a) i Rådets direktiv 92/13/EØF av 25. februar 1992 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse av EF-reglene for fremgangsmåten ved anbudsgivning innenfor vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon (EFT 1992, L 76, s. 14), endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU av 26. februar 2014 (EUT 2014, L 94, s. 1, heretter «direktiv 92/13»). Anmodningen er fremsatt i forbindelse med en tvist mellom Simonsen & Weel A/S på den ene siden og Region Nordjylland og Region Syddanmark på den andre siden (heretter samlet «regionene») vedrørende sistnevntes beslutning om å inngå en rammeavtale med Nutricia A/S. Rettsregler EU-retten Direktiv 2014/24/EU Betraktning 59–62 i direktiv 2014/24/EU har følgende ordlyd: «(59) Det er i ferd med å utvikle seg en sterk tendens på EU-markedene for åpen anbudskonkurranse i retning av konsentrasjon av offentlige innkjøperes etterspørsel med sikte på å oppnå stordriftsfordeler, herunder lavere priser og transaksjonskostnader, og å forbedre og profesjonalisere innkjøpsforvaltningen. Dette kan oppnås ved å konsentrere innkjopene enten gjennom antall berørte oppdragsgivere eller gjennom mengde og verdi over tid. Aggregering og sentralisering av innkjop bør imidlertid overvåkes nøye for å unngå uforholdsmessig stor konsentrasjon av kjøpekraft og ulovlig samordning, og for å opprettholde åpenhet og konkurranse samt SMB-ers muligheter for markedsadgang. (60) Rammeavtaler har blitt brukt i stor utstrekning og anses å være en effektiv innkjøpsteknikk i hele Europa. De bør derfor i stor grad beholdes som de er. Visse aspekter bør imidlertid presiseres, særlig det faktum at oppdragsgivere ikke bør benytte rammeavtaler som de ikke selv er identifisert i. Med dette for øye bør de oppdragsgivere som er part i en bestemt rammeavtale, angis klart fra begynnelsen, enten ved navn eller på annen måte, for eksempel ved å henvise til en bestemt kategori av oppdragsgivere innenfor et klart avgrenset geografisk område, slik at de aktuelle oppdragsgivere kan identifiseres enkelt og entydig. Tilsvarende bør en rammeavtale ikke være åpen for nye økonomiske aktører når den først er inngått. [...] (61) [...] Det bør gis ytterligere fleksibilitet til oppdragsgivere når de foretar innkjøp i henhold til rammeavtaler som er inngått med mer enn én økonomisk aktør, og hvor alle vilkår er fastsatt. [...] Rammeavtaler må ikke misbrukes eller anvendes på en slik måte at konkurransen hindres, begrenses eller forvrides. Oppdragsgivere bør ikke i henhold til dette direktivet være forpliktet til å gjennomføre innkjop av bygge- og anleggsarbeid, varer eller tjenester som dekkes av en rammeavtale under den aktuelle rammeavtalen. (62) Det bør dessuten presiseres at kontrakter som er basert på en rammeavtale, skal tildeles innenfor selve rammeavtalens løpetid, mens varigheten av individuelle kontrakter som er basert på en rammeavtale, ikke nødvendigvis må sammenfalle med den aktuelle rammeavtalens varighet, men alt etter hva som er hensiktsmessig, godt kan være kortere eller lengre. [...] Det bør dessuten presiseres at det kan forekomme ekstraordinære situasjoner der varigheten av selve rammeavtalene bør kunne forlenges utover de fire årene. Slike tilfeller, som bør være behørig begrunnet, spesielt i forhold til rammeavtalens formål, kan for eksempel oppstå dersom de økonomiske aktørene har behov for å avhende utstyr med en avskrivningsperiode på mer enn fire år, og som skal være tilgjengelig til enhver tid i løpet av rammeavtalens samlede varighet.» Artikkel 5 i dette direktiv med overskriften «Metoder for beregning av den anslåtte verdien av anbud» fastsetter i nr. 5: «Verdien som skal tas i betraktning i forbindelse med rammeavtaler og dynamiske innkjopsordninger, er den høyeste anslåtte verdien eksklusive [merverdiavgift (moms)] av alle kontrakter som forventes tildelt innenfor rammeavtalens eller den dynamiske innkjopsordningens løpetid.» Artikkel 18 i nevnte direktiv, som omhandler «[a]nbudsprinsippene», fastsetter i nr. 1, første ledd: «De oppdragsgivere skal behandle økonomiske aktører likt og uten forskjellsbehandling og opptre på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte.» Artikkel 33 i direktiv 2014/24 med overskriften «Rammeavtaler» fastsetter: «

1De oppdragsgivere kan inngå rammeavtaler forutsatt at de anvender prosedyrene i dette direktiv. Med »rammeavtale« menes en avtale inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere økonomiske aktører med det formål å fastsette vilkårene for kontraktene som skal tildeles i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og, i gitte tilfeller, planlagte mengder. Rammeavtaler kan høyst gjelde for en periode på fire år, unntatt i ekstraordinære tilfeller som er behørig begrunnet, særlig med hensyn til rammeavtalens formål. 2. Kontrakter som er basert på en rammeavtale, tildeles etter prosedyrene i dette ledd og i ledd 3 og 4. [...] Når det inngås kontrakter som er basert på en rammeavtale, kan det under ingen omstendigheter foretas vesentlige endringer i avtalevilkårene, særlig ikke i det tilfellet som er omhandlet i nr. 3. 3. Når en rammeavtale inngås med en enkelt økonomisk aktør, inngås kontrakter basert på denne rammeavtalen på de vilkår som er fastsatt i rammeavtalen. [...]« Artikkel 49 i dette direktivet, med overskriften «Anbudsmeldinger», har følgende ordlyd: «Anbudsmeldinger skal brukes som middel for å innhente tilbud i forbindelse med alle prosedyrer, med forbehold for artikkel 26 nr. 5, andre ledd, og artikkel 32. Anbudsmeldingene skal inneholde opplysningene angitt i vedlegg V, del C, og offentliggjøres i samsvar med artikkel 51.» Artikkel 53 i nevnte direktiv, med overskriften «Elektronisk tilgang til anbudsdokumenter», fastsetter i nr. 1, første ledd: «De oppdragsgivere skal gi gratis, ubegrenset og full direkte elektronisk tilgang til anbudsdokumentene fra datoen for offentliggjøring av en kunngjøring eller melding i samsvar med artikkel 51 eller datoen for utsendelse av en oppfordring til å bekrefte interessetilkendegivelsen. Det skal angis i kunngjøringen eller meldingen eller oppfordringen til å bekrefte interessetilkendegivelsen, på hvilken internettadresse anbudsdokumentene kan finnes.« Artikkel 72 i direktiv 2014/24 under overskriften «Endring av kontrakter i løpet av deres løpetid» fastsetter: «1. Kontrakter og rammeavtaler kan endres uten en ny anbudsprosedyre i samsvar med dette direktiv i følgende tilfeller: [...] e) dersom endringene, uavhengig av deres verdi, ikke er vesentlige som definert i nr. 4. Oppdragsgivere som har endret en kontrakt i de tilfeller som er nevnt i bokstav b) og c) i dette ledd, skal offentliggjøre en kunngjøring om dette i Den europeiske unions tidende. Denne kunngjøringen skal inneholde opplysningene angitt i vedlegg V, del G, og offentliggjøres i henhold til artikkel 51. [...]

4En endring av en kontrakt eller en rammeavtale i løpet av dens gyldighetsperiode anses å være vesentlig i henhold til nr. 1, bokstav e), dersom endringen medfører at kontraktens eller rammeavtalens karakter er vesentlig forskjellig fra den opprinnelige kontrakten. Med forbehold for nr. 1 og 2 anses en endring under alle omstendigheter være vesentlig dersom ett eller flere av følgende vilkår er oppfylt: a) endringen innfører vilkår som ville ha gitt mulighet til å gi andre søkere enn de opprinnelig utvalgte adgang eller til å akseptere et annet tilbud enn det opprinnelig aksepterte, eller som ville ha tiltrukket flere deltakere i anbudsprosedyren b) endringen endrer den økonomiske balansen i kontrakten eller rammeavtalen til fordel for entreprenøren på en måte som den opprinnelige kontrakten eller rammeavtalen ikke ga mulighet for c) endringen medfører en betydelig utvidelse av kontraktens eller rammeavtalens anvendelsesområde d) dersom en ny entreprenør erstatter den som den oppdragsgiver opprinnelig hadde tildelt kontrakten, i andre tilfeller enn de som er nevnt i stk. 1, bokstav d).

5En ny anbudsprosedyre i samsvar med dette direktiv er nødvendig for andre endringer av bestemmelsene i en offentlig kontrakt eller en rammeavtale i løpet av dens løpetid enn de som er angitt i nr. 1 og 2.» Artikkel 91 i dette direktivet fastsetter: «[Europaparlamentets og Rådets] [d]irektiv [nr.] 2004/18/EF [av 31.3.2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004, L 134, s. 114)] oppheves med virkning fra 18. april 2016. Henvisninger til det opphevede direktivet gjelder som henvisninger til dette direktivet og skal leses i henhold til sammenligningstabellen i vedlegg XV.» Vedlegg V til nevnte direktiv fastsetter de «[o]pplysningene som skal angis i kunngjøringer og meldinger». Del B i dette vedlegget angir de «[o]pplysningene som skal angis i forhåndsmeldinger (jf. artikkel 48)». I del II i dette vedlegget oppregnes de «[y]tterligere opplysninger som skal angis når kunngjøringen brukes til å innhente tilbud (artikkel 48 nr. 2)». Blant disse opplysningene finnes opplysningen som er nevnt i del II nr. 7), som har følgende ordlyd: «Hvis det allerede er kjent, det anslåtte samlede omfanget av kontrakten eller kontraktene; når kontrakten er delt inn i delleveranser, angis disse opplysningene for hver delleveranse.» Del C i vedlegg V oppregner som «[o]pplysninger som skal angis i kunngjøringer om anbud (jf. artikkel 49)»: »[...] 2. E-postadressen eller internettadressen der det er fri, direkte og full elektronisk tilgang til anbudsdokumentene. [...] [...] 5. CPV-koder. Når kontrakten er delt opp i delleveranser, skal disse opplysningene angis for hver delleveranse. [...] 7. Beskrivelse av kontrakten: arbeidets art og omfang, arten og mengden eller verdien av varene som skal leveres, tjenesteytelsens art og omfang. Når kontrakten er delt inn i delleveranser, skal disse opplysningene angis for hver delleveranse. I gitte tilfeller beskrivelse av løsningsalternativer.

8Det anslåtte samlede omfanget av kontrakten eller kontraktene. Når kontrakten er delt inn i delleveranser, skal disse opplysningene angis for hver delleveranse. [...] 10. Tidsramme for levering av varer, bygge- og anleggsarbeid eller tjenester og, så langt det er mulig, kontraktens varighet. a) ved rammeavtaler oppgis også rammeavtalens planlagte løpetid, eventuelt med begrunnelse for en varighet som overstiger fire år. I den grad det er mulig, verdien eller omfanget og hyppigheten av kontraktene som skal tildeles, og eventuelt planlagt maksimalt antall økonomiske aktører som kan delta. [...] [...]« Gjennomføringsforordning (EU) 2015/1986 Kommisjonens gjennomføringsforordning (EU) 2015/1986 av 11. november 2015 om standardskjemaer for offentliggjøring av kunngjøringer i forbindelse med åpne anbudskonkurranser og om opphevelse av forordning (EU) nr. 842/2011 (EUT 2015, L 296, s. 1) inneholder i vedlegg II et standardskjema som angir de ulike rubrikkene som en oppdragsgiver eller en oppdragsenhet, alt etter hva som er relevant, kan eller skal fylle ut. Del II i dette skjemaet, som har overskriften «Gjenstand» for kontrakten, skiller mellom «[o]mfanget av anbudet» og «[b]eskrivelse». Blant rubrikkene som gjelder anbudets omfang, finnes rubrikk II.1.5 med overskriften «Anslått samlet verdi». Dette avsnittet henviser til fotnoten på s. 2 i skjemaet, som kun nevner det adverbiale uttrykket «hvis relevant». I den nevnte rubrikken skal den oppdragsgiver eller enheten oppgi kontraktens verdi eksklusive merverdiavgift og valutaen som brukes til dette formålet, idet det presiseres at «i tilfelle rammeavtaler eller dynamiske innkjopsordninger – [er det snakk om en] anslått verdi av kontraktene i hele løpetiden for rammeavtalen eller den dynamiske innkjopsordningen». Blant rubrikkene som gjelder beskrivelsen av kontrakten, finnes rubrikk II.2.1), hvis formål er å angi kontraktens «[b]etegnelse». Denne rubrikken inneholder en underrubrik kalt «Delkontraktnr.», og det er også knyttet en fotnote 2 til nevnte rubrik, som er formulert slik: «hvis relevant». Rubrikken II.2.6, som har overskriften «Anslått verdi», fastsetter at oppdragsgiveren eller enheten skal angi kontraktens verdi eksklusive merverdiavgift og valutaen som brukes til dette formålet, og presiserer at «i forbindelse med rammeavtaler eller dynamiske innkjopsordninger [er det snakk om] en anslått samlet maksimumsverdi for hele varigheten av denne delen». Direktiv 89/665/EOF Rådets direktiv 89/665/EOF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjop- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT 1989, L 395, s. 33), endret ved direktiv 2014/23 (heretter «direktiv 89/665»), finner anvendelse på de faktiske omstendigheter i hovedsaken, ettersom fristen for gjennomføring av dette direktivet utløp 18. april 2016. Direktiv 89/665 i sin opprinnelige utforming er tidligere blitt endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF av 11. desember 2007 (EUT 2007, L 335, s. 31). Betraktningene 13, 14 og 17 til direktiv 2007/66 lyder som følger: «(13) For å motvirke ulovlig inngåelse av direkte tildelte kontrakter, som av Domstolen er blitt betegnet som den alvorligste tilsidesettelsen av [EU-retten] om offentlige kontrakter som en oppdragsgiver eller en bestiller kan begå, bør det innføres sanksjoner som er effektive, står i rimelig forhold til overtredelsen og har avskrekkende virkning. Derfor bør en kontrakt som bygger på en ulovlig direkte tildeling i prinsippet anses som uten virkning. Rettsvirkningen «uten virkning» bør ikke inntrå automatisk, men bør fastslås av eller være resultatet av en

avgjørelse

truffet av en uavhengig klageinstans. (14) Rettsvirkningen «uten virkning» er den mest effektive måten å gjenopprette konkurransen på og å skape nye forretningsmuligheter for de økonomiske aktørene som ulovlig har blitt fratatt muligheten til å konkurrere. Direkte tildelte kontrakter bør i denne direktivets forstand omfatte enhver inngåelse av kontrakter uten forutgående offentliggjøring av en utlysning i Den europeiske unions tidende, jf. direktiv 2004/18/EF. Dette tilsvarer prosedyrer uten forutgående anbud, jf. [Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester (EUT 2004, L 134, s. 1)]. [...] (17) Det bør være adgang til en klageprosedyre i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å få tildelt en bestemt kontrakt, og som har lidd eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse.» Artikkel 1 i direktiv 89/665 med overskriften «Anvendelsesområdet for klageprosedyrer og adgang til disse prosedyrene» fastsetter i nr. 1: «Dette direktiv gjelder for kontrakter som omhandlet i [direktiv 2014/24], med mindre slike kontrakter er unntatt i henhold til artikkel 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17 og 37 i nevnte direktiv. [...] Kontrakter omfatter i henhold til dette direktiv offentlige kontrakter, rammeavtaler, konsesjonskontrakter om bygge- og anleggsarbeid, tjenestekonsesjoner og dynamiske innkjopsordninger. Medlemsstatene skal, for så vidt angår kontrakter som faller inn under anvendelsesområdet for [direktiv 2014/24] eller direktiv [2014/23], treffe de nødvendige tiltak for å sikre at det på en effektiv måte og særlig så raskt som mulig kan inngis klage på de oppdragsgiverne sine beslutninger på de vilkår som er angitt i artikkel 2 til 2f i dette direktiv, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med EU-retten om åpen anbudskonkurranse eller de nasjonale reglene for gjennomføring av denne.» Artikkel 2d i direktiv 89/665 fastsetter under overskriften «Rettskonsekvenser uten virkning» i nr. 1: «Medlemsstatene skal sørge for at en klageinstans som er uavhengig av den oppdragsgiveren, anser en kontrakt som uten virkning, eller at en klageinstans avgjør at den er uten virkning i hvert av følgende tilfeller: a) hvis oppdragsgiveren har tildelt en kontrakt uten forutgående offentliggjøring av en kunngjøring i Den europeiske unions tidende, selv om dette ikke er tillatt i henhold til direktiv 2014/24/EU eller direktiv 2014/23/EU [...]« Direktiv 92/13 Artikkel 1 i direktiv 92/13 med overskriften «Anvendelsesområdet for klageprosedyrer og adgang til disse prosedyrer» fastsetter i stk. 1, første og andre ledd: «Dette direktiv gjelder for kontrakter som omhandlet i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU av 26. februar 2014 [om fremgangsmåter ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om opphevelse av direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243)], med mindre slike kontrakter er unntatt i henhold til artikkel 18–24, artikkel 27–30, artikkel 34 eller 55 i nevnte direktiv. Kontrakter omfatter i henhold til dette direktivet offentlige vareinnkjøpskontrakter, bygge- og anleggskontrakter og tjenestekontrakter, rammeavtaler og dynamiske innkjopsordninger.» Ordlyden av artikkel 2d nr. 1 bokstav a) i direktiv 92/13 er identisk med ordlyden av artikkel 2d nr. 1 bokstav a) i direktiv 89/665. Dansk rett Anbudsloven Lov nr. 1564 av 15. desember 2015, i den utgaven som gjelder for de faktiske omstendighetene i hovedsaken (heretter «anbudsloven»), som gjennomfører direktiv 2014/24 i dansk rett, inneholder en del I med overskriften «Generelle bestemmelser», som omfatter lovens §§ 1–38. Lovens § 2 med overskriften «Generelle prinsipper» fastsetter i stk. 1: «En oppdragsgiver skal ved offentlige anskaffelser i henhold til avsnitt II–IV overholde prinsippene om likebehandling, åpenhet og forholdsmessighet.» Samme lovs § 24 inneholder blant annet følgende definisjoner: »[...] 24) Offentlige kontrakter: Gjensidig forpliktende kontrakter som inngås skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som gjelder utførelse av bygge- og anleggsarbeider eller levering av varer eller tjenester. [...] 30) Rammeavtale: En avtale inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere økonomiske aktører, som fastsetter vilkårene for kontrakter som tildeles i løpet av en nærmere fastsatt periode, særlig med hensyn til pris og planlagte mengder.» Denne lovens avsnitt II, som gjelder «[o]ffentlige innkjop over terskelverdien», består av lovens §§ 39–185. Anbudslovens § 56 fastsetter: «Ved åpen anbudskonkurranse kan enhver økonomisk aktør avgi tilbud som svar på anbudskunngjøringen. Anbudskunngjøringen skal inneholde opplysningene som er angitt i vedlegg V, del C, til [direktiv 2014/24]. Oppdragsgiveren skal bruke standardskjemaet, jf. § 128, nr. 3.» Denne lovens § 128 har følgende ordlyd: «

1En oppdragsgiver skal benytte kunngjøringer om anbud som innkalling til anbud i forbindelse med alle prosedyrer, med unntak av konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring, jf. [...] 2. Utlysninger skal inneholde opplysningene som er angitt i vedlegg V, del C, til [direktiv 2014/24] [...] 3. Utlysningen skal utarbeides i henhold til Europakommisjonens standardskjemaer, sendes elektronisk til EUs publikasjonskontor og offentliggjøres i samsvar med vedlegg VIII til [direktiv 2014/24/EU] […] [...]« Lov om klagenævnet for udbud, lovbekendtgørelse nr. 593 av 2. juni 2016 (heretter «loven om klagenævnet»), som gjennomfører direktiv 92/13, fastsetter i § 17, stk. 1, nr. 1: «En kontrakt som omfattes av anbudslovens avsnitt II eller III eller [direktiv 2014/25], skal erklæres uten virkning dersom 1) en oppdragsgiver i strid med anbudsloven eller EUs anbudsregler har inngått en kontrakt uten forutgående offentliggjøring av en anbudsbekjentgjøring i Den europeiske unions tidende, jf. dog § 4, [...]« Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene Regionene innledet ved en kunngjøring om åpen anbudskonkurranse av 30. april 2019 en prosedyre for åpen anbudskonkurranse som omhandlet i direktiv 2014/24 med sikte på inngåelse av en fireårig rammeavtale mellom Region Nordjylland og en enkelt aktør om kjøp av sondemateriell til hjemmepasienter og institusjoner. Det ble presisert i kunngjøringen om anbudet at Region Syddanmark kun deltok «på opsjoner», og at søkerne skulle avgi tilbud på «alle posisjoner innenfor kontrakten». For øvrig inneholdt denne kunngjøringen om anbudet ikke opplysninger om anbudets anslåtte verdi, den anslåtte verdien av rammeavtalen for Region Nordjylland eller opsjonen på rammeavtalen for Region Syddanmark, om rammeavtalenes maksimale verdi eller om den anslåtte mengden eller den maksimale mengden av varer som det var planlagt å innkjøpe under rammeavtalene. Det fremgår således av vedlegg 3 til den nevnte kunngjøringen om anbudet at de «angitte estimater og [de] forventede forbruksmengder […] alene [er] uttrykk for oppdragsgiverens forventninger til forbruket av tjenestene som er omfattet av den utlyste kontrakten. Oppdragsgiveren forplikter seg således ikke til å avta en bestemt mengde tjenester eller å gjennomføre innkjop for et bestemt beløp på bakgrunn av rammeavtalen. Det faktiske forbruket kan med andre ord vise seg å være høyere eller lavere enn det estimatene angir«. Det skulle heller ikke være snakk om en eksklusiv rammeavtale, slik at den oppdragsgiveren kunne kjøpe inn lignende varer fra andre leverandører i samsvar med anbudsrettsreglene. Ved vedtak av 9. august 2019 fant regionene at Nutricia sitt tilbud var det mest fordelaktige, og at dette selskapet hadde vunnet kontrakten. Den 19. august 2019 har Simonsen & Weel A/S innlevert klage til Klagenævnet for Udbud med sikte på annullering av dette vedtaket. Da dette klagenemnda ikke tilkjente klagen utsatt virkning, inngikk Region Nordjylland en rammeavtale med den valgte anbudsgiveren. Region Syddanmark har ikke benyttet seg av sin opsjon. Simonsen & Weel har til støtte for klagen for det første anført at regionene ved ikke i utlysningen å oppgi den anslåtte mengden eller den anslåtte verdien av varene som skal leveres i henhold til den i hovedsaken omhandlede rammeavtalen, bl.a. har tilsidesatt artikkel 49 i direktiv 2014/24, likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet, som er fastsatt i dette direktivets artikkel 18 nr. 1 og punkt 7 i del C i vedlegg V til nevnte direktiv. For det andre var regionene forpliktet til å angi den maksimale mengden av varene som kan utføres som innkjop i henhold til rammeavtalen, eller den samlede maksimale verdien av rammeavtalen, da de ellers ville kunne foreta en kunstig oppdeling av denne rammeavtalen gjennom hele dens løpetid, noe som er i strid med rettspraksis som følger av dommen av 19. desember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust og Coopservice (C-216/17, EU:C:2018:1034). Når det gjelder manglende angivelse av den anslåtte mengden eller den anslåtte verdien, har regionene særlig gjort gjeldende at plikten til å angi et bestemt omfang eller en bestemt verdi i kunngjøringen om anbudet ikke gjelder for rammeavtaler. Det fremgår av selve ordlyden i artikkel 33 nr. 1 i direktiv 2014/24 at de planlagte mengdene «i givet fall» kan fastsettes, noe som innebærer at en slik angivelse forblir fakultativ for den oppdragsgiver. Når det gjelder manglende angivelse av den maksimale mengden varer som kan utføres som innkjop i henhold til rammeavtalen, eller den samlede maksimale verdien av rammeavtalen, har regionene anført at den løsningen som ble valgt i dommen av 19. desember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust og Coopservice (C-216/17, EU:C:2018:1034), er begrenset til situasjoner der en oppdragsgiver handler på vegne av andre oppdragsgivere som ikke er direkte parter i rammeavtalen, noe som ikke er tilfelle i den foreliggende saken. Det følger videre av den nevnte dommen at gjennomsiktighetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet er overholdt når den samlede mengden av tjenestene er angitt i selve rammeavtalen eller i et annet anbudsdokument. I tillegg kommer det at i tilfelle av anbud vedrørende en rammeavtale er spørsmålet om hvorvidt den også gjennomføres på vegne av andre oppdragsgivere avgjørende, noe som også fremgår av betraktningene 59–62 i direktiv 2014/24. Kravet om angivelse av en maksimal mengde eller en maksimal verdi, som er nevnt i premiss 61 i dommen av 19. desember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust og Coopservice (C-216/17, EU:C:2018:1034), kan ikke utvides til å omfatte tilfeller som ikke kan sammenlignes med det som ble behandlet i den nevnte saken. I den foreliggende saken har regionene imidlertid gjort gjeldende at de har utlyst en ikke-eksklusiv og ikke-gjensidig bebyrdende rammeavtale, og at de på tidspunktet for igangsettingen av anbudet ikke hadde kjennskap til omfanget av de konkrete innkjøpsbehovene eller prisnivået for de «individuelle kontraktene». Regionene var dermed ikke i stand til å foreta en pålitelig vurdering av rammeavtalens verdi. Klagenævnet for Udbud har deretter reist spørsmålet om det er mulig å anvende løsningen i dommen av 19. desember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust og Coopservice (C-216/17, EU:C:2018:1034), analogt på tvisten i hovedsaken, med hensyn til de særlige omstendighetene i den saken som ga anledning til den nevnte dommen, og til det forhold at direktiv 2014/24, for så vidt angår rammeavtalen, inneholder, riktignok mindre, endringer i forhold til ordlyden i direktiv 2004/18, som fant anvendelse i den nevnte saken. Klagenævnet for Udbuds tvil gjelder blant annet spørsmålet om hvorvidt det skal angis en maksimumsgrense både for de maksimale mengdene og de maksimale verdiene av varene som kan utføres ved innkjop i henhold til rammeavtalen, og om et slikt maksimum i så fall skal fastsettes fra «begynnelsen», dvs. i kunngjøringen om anbudet – hvor den dermed vil være identisk med den anslåtte verdien – og/eller i anbudsbetingelsene, eller om det er tilstrekkelig at et maksimum først fastsettes i selve rammeavtalen, dvs. ved avslutningen av anbudsprosedyren. Til slutt er Klagenævnet for Udbud, i tilfelle denne maksimumsgrensen ikke er blitt korrekt angitt av den oppdragsgiveren, i tvil om hvorvidt rammeavtalen som er inngått på dette grunnlaget, i henhold til artikkel 2d i direktiv 92/13 skal sidestilles med den situasjonen hvor det ikke er offentliggjort noen utlysning av anbud, og følgelig skal anses for å være uten virkning. Det er på denne bakgrunn at Klagenævnet for Udbud har besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende foreløpige spørsmål: «1) [a)] Skal likebehandlings- og gjennomsiktighetsprinsippet i [...] artikkel 18 nr. 1 [i direktiv 2014/24] og bestemmelsen i [direktivets] artikkel 49, sammenholdt med direktivets vedlegg V, avsnitt C, punkt 7 og 10a, tolkes slik at anbudsbekjentgjøringen i en sak som den foreliggende skal inneholde opplysninger om den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien av varene som skal leveres i henhold til den utlyste rammeavtalen? [b] Dersom spørsmålet besvares bekreftende, [skal] de nevnte bestemmelser da [...] tolkes slik at opplysningene skal angis for rammeavtalen[, for det første,] samlet og/eller[, for det andre,] for den opprinnelige oppdragsgiveren som har gitt uttrykk for at den ønsker å inngå en avtale på grunnlag av anbudet (her: Region Nordjylland) og/eller[, for det tredje,] for den opprinnelige oppdragsgiveren som alene har gitt uttrykk for at den deltar i en opsjon (her: Region Syddanmark). 2) [a)] Skal likebehandlings- og gjennomsiktighetsprinsippet i [...] artikkel 18 nr. 1 [i direktiv 2014/24] og bestemmelsene i [direktivets] artikkel 33 og 49, sammenholdt med direktivets vedlegg V, avsnitt C, punkt 7 og 10a, tolkes slik at det enten i kunngjøringen om anbudet eller i anbudsbetingelsene skal fastsettes en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til den utlyste rammeavtalen, slik at den aktuelle rammeavtalen vil ha uttømt sin virkning når denne grensen er nådd? [b)] Dersom spørsmålet besvares bekreftende, [skal] de nevnte bestemmelser [...] tolkes slik at den nevnte maksimale grensen da skal angis for rammeavtalen[, for det første,] samlet og/eller [for det andre] for den opprinnelige oppdragsgiveren som har gitt uttrykk for at den ønsker å inngå en avtale på grunnlag av anbudet (her: Region Nordjylland) og/eller [for det tredje] for den opprinnelige oppdragsgiveren som alene har gitt uttrykk for at den deltar i en opsjon (her: Region Syddanmark). 3) [Dersom det første spørsmålet og/eller det andre spørsmålet besvares bekreftende, og i den utstrekning det er nødvendig å besvare det tredje spørsmålet, spørres det:] Skal artikkel 2d nr. 1 bokstav a i [direktiv 92/13], lest i sammenheng med [...] artikkel 33 og 49 [i direktiv 2014/24] sammenholdt med [nevnte direktivs] vedlegg V, del C, punkt 7 og 10a, tolkes slik at vilkåret om at «den oppdragsgiveren har tildelt en kontrakt uten forutgående offentliggjøring av en kunngjøring i Den europeiske unions tidende», omfatter et tilfelle som det foreliggende, hvor oppdragsgiveren har offentliggjort en kunngjøring i Den europeiske unions tidende om den planlagte rammeavtalen, men a) der anbudsbekjentgjørelsen ikke oppfyller kravet om å oppgi den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien av varene som skal leveres i henhold til den utlyste rammeavtalen, selv om det fremgår et estimat herom av anbudsbetingelsene, og b) hvor oppdragsgiveren har tilsidesatt plikten til i kunngjøringen om anbudet eller anbudsbetingelsene å fastsette en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til den utlyste rammeavtalen?« Om de foreløpige spørsmålene Om det første spørsmålet, bokstav a), og det andre spørsmålet, bokstav a) Med det første spørsmålet, bokstav a), og det andre spørsmålet, bokstav a), ønsker Klagenævnet for Udbud nærmere opplyst om artikkel 49 i direktiv 2014/24, og punkt 7, 8 og 10, bokstav a), i del C i vedlegg V til dette direktivet, sammenholdt med nevnte direktivs artikkel 33 og likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet, som er fastsatt i dette direktivs artikkel 18, nr. 1, skal tolkes slik at det i kunngjøringen om anbudet skal angis den anslåtte mengde og/eller den anslåtte verdi samt en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale, og at når denne grensen er nådd, vil den nevnte rammeavtalen ha uttømt sine virkninger. Det skal bemerkes at det fremgår av artikkel 33 nr. 1, annet ledd, i direktiv 2014/24, at «rammeavtale» forstås som en avtale inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere økonomiske aktører med det formål å fastsette vilkårene for de kontraktene som skal tildeles i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og i gitte tilfeller planlagte mengder. Første ledd i dette avsnitt fastsetter at de oppdragsgivere kan inngå rammeavtaler under forutsetning av at de anvender prosedyrene i dette direktivet. Artikkel 49 i direktiv 2014/24 fastsetter at kunngjøringer om anbud skal brukes som middel for å innhente tilbud i forbindelse med alle prosedyrer, med forbehold for dette direktivets artikkel 26 nr. 5, andre ledd, og artikkel

32De skal inneholde opplysningene som er angitt i del C i vedlegg V til nevnte direktiv, og offentliggjøres i samsvar med artikkel

51Det følger herav at artikkel 49 i direktiv 2014/24 og dermed del C i vedlegg V til nevnte direktiv finner anvendelse på rammeavtaler. I denne sammenheng kan visse bestemmelser i direktiv 2014/24, sett isolert, gi inntrykk av at den oppdragsgiveren har et skjønnsmargin med hensyn til muligheten for i kunngjøringen om anbudet å angi en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale. Punkt 8 i del C i vedlegg V til direktiv 2014/24 fastsetter at den oppdragsgiver, for så vidt angår opplysningene som skal angis i kunngjøringer om utlysning av anbud, skal angi den anslåtte samlede omfanget av kontrakten eller kontraktene, hvorved disse opplysningene skal gis for hver delleveranse når kontrakten er delt inn i delleveranser. Henvisningen til bare den «samlede verdien» fremfor en nøyaktig definert verdi kunne tyde på at den vurderingen som kreves av den oppdragsgiveren, kan være tilnærmet. Punkt 10 i denne del C om opplysninger om tidsrammen for levering av varer, bygge- og anleggsarbeid eller tjenester og så langt det er mulig kontraktens varighet, fastsetter under punkt a), som spesifikt omhandler rammeavtaler, at den oppdragsgiver, i den grad det er mulig, skal oppgi verdien eller omfanget og hyppigheten av kontraktene som skal tildeles. Det følger herav at det i samsvar med denne bestemmelsen ikke kreves at den oppdragsgiver under alle omstendigheter skal oppgi verdien eller omfanget og hyppigheten av kontraktene som skal tildeles. Tilsvarende fastsetter artikkel 33 nr. 1, annet ledd, i direktiv 2014/24 at en rammeavtale har til formål «i givet fall» å fastsette planlagte mengder. Med henvisning til det adverbiale uttrykket «i givet fall» presiseres det i denne bestemmelsen spesifikt, for så vidt angår mengden av varene som skal leveres, at disse så langt det er mulig skal fastsettes i en rammeavtale. Det fremgår også av standardformularen i vedlegg II til gjennomføringsforordning 2015/1986 at oppdragsgiveren ikke er forpliktet til å fylle ut rubrikk II.1.5 med overskriften «Anslået samlet værdi», da denne verdien «hvis relevant» kan presiseres, slik det fremgår av henvisningen i denne rubrikken til fotnote 2 i dette skjemaet. Det følger av det ovenstående at en ordlydstolkning av de nevnte bestemmelsene ikke i seg selv er avgjørende for å fastslå om det i en kunngjøring om anbud skal angis den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien samt en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale. Med hensyn til likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet, som er fastsatt i artikkel 18 nr. 1 i direktiv 2014/24, og til den generelle oppbygningen av dette direktivet, kan det imidlertid ikke godtas at oppdragsgiveren kan unnlate å angi en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale i kunngjøringen om anbudet. Det følger således av andre bestemmelser i direktiv 2014/24 at den oppdragsgiver skal fastsette innholdet i den rammeavtale som denne myndighet har til hensikt å inngå. For det første fastsetter artikkel 5 i dette direktivet om metoder for beregning av den anslåtte verdien av anbud i nr. 5 at verdien som skal tas i betraktning i forbindelse med rammeavtaler, er den høyeste anslåtte verdien eksklusive merverdiavgift av alle offentlige kontrakter som forventes tildelt innenfor rammeavtalens løpetid. Siden den oppdragsgivende myndighet skal vurdere den høyeste anslåtte verdien eksklusive merverdiavgift av alle kontrakter som forventes tildelt innenfor rammeavtalens løpetid, kan denne myndighet meddele denne verdien til tilbyderne. Domstolen støttet seg for øvrig blant annet på artikkel 9 nr. 9 i direktiv 2004/18, hvis ordlyd er identisk med ordlyden i artikkel 5 nr. 5 i direktiv 2014/24, i punkt 60 i dommen av 19. desember 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust og Coopservice (C-216/17, EU:C:2018:1034), fastslå at selv om den oppdragsgiver, som opprinnelig var part i avtalen, kun er forpliktet til å iverksette tiltak når det gjelder å presisere verdien og hyppigheten av hver enkelt av de påfølgende kontraktene som inngås, må den derimot – når det gjelder selve rammeavtalen – presisere den samlede mengden, og dermed den maksimale mengden og/eller den maksimale verdien som kan bli gjenstand for påfølgende kontrakter. For det andre skal oppdragsgiveren i henhold til punkt 7 i del C i vedlegg V til direktiv 2014/24, for så vidt angår opplysningene som skal angis i kunngjøringer om anbud, beskrive kontrakten og dermed angi mengden eller verdien av varene som skal leveres, og som er omfattet av rammeavtalen i sin helhet. Det er nemlig ikke mulig å oppfylle denne plikten uten i det minste å angi en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av disse varene som skal leveres. I tillegg kommer det at når en oppdragsgiver skal fylle ut skjemaet i vedlegg II til gjennomføringsforordning 2015/1986, er denne myndigheten forpliktet til i rubrikk II.2.6 i dette skjemaet vedrørende den anslåtte verdien å oppgi den samlede maksimumsverdien for hele varigheten av hvert parti. Det skal videre fremheves at de grunnleggende prinsippene i EU-retten, slik som likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet, finner anvendelse ved inngåelsen av en rammeavtale, slik det fremgår av artikkel 33 nr. 1 første ledd i direktiv 2014/24/EU. Både likebehandlingsprinsippet og prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling, samt det derav avledede gjennomsiktighetsprinsippet, innebærer imidlertid at alle vilkår og bestemmelser i forbindelse med tildelingsprosedyren skal formuleres klart, presist og utvetydig i kunngjøringen om anbudet eller i anbudsbetingelsene, for det første slik at alle rimelig velinformerte og normalt aktsomme anbudsgivere kan forstå deres nøyaktige innhold og tolke dem på samme måte, og for det andre slik at den oppdragsgiveren på behørig måte kan kontrollere om anbudsgivernes tilbud oppfyller kriteriene for den aktuelle kontrakten (jf. i denne retning dom av 19.12.2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust og Coopservice, C-216/17, EU:C:2018:1034, punkt 63). Gjennomsiktighetsprinsippet og prinsippet om likebehandling av de økonomiske aktørene som berøres av inngåelsen av rammeavtalen, prinsipper som blant annet er fastsatt i artikkel 18, nr. 1, i direktiv 2014/24, ville bli påvirket dersom den oppdragsgiver som opprinnelig var part i rammeavtalen, ikke angav den maksimale verdien eller den maksimale mengden som en slik avtale gjelder (jf. i denne retning dommen av 19.12.2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust og Coopservice, C-216/17, EU:C:2018:1034, avsnitt 64). I denne sammenheng har oppdragsgivers angivelse av den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien samt en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale, av vesentlig betydning for en anbudsgiver, ettersom denne på grunnlag av dette estimatet skal være i stand til å vurdere sin evne til å oppfylle sine forpliktelser i henhold til rammeavtalen. Dersom den anslåtte maksimale verdien eller den anslåtte maksimale mengden som en slik rammeavtale gjelder, ikke skulle være angitt, eller dersom en slik angivelse ikke skulle være rettslig bindende, ville den oppdragsgiver kunne fravike denne maksimale mengden. Den valgte anbudsgiveren ville følgelig, i henhold til sitt kontraktsmessige ansvar, kunne saksøkes for manglende oppfyllelse av rammeavtalen dersom vedkommende ikke klarer å levere de mengdene som den oppdragsgiveren har anmodet om, selv om disse mengdene overstiger den maksimale mengden i kunngjøringen om anbudet. En slik situasjon ville imidlertid være i strid med gjennomsiktighetsprinsippet, som er fastsatt i artikkel 18 nr. 1 i direktiv 2014/24. Gjennomsiktighetsprinsippet ville dessuten kunne bli varig tilsidesatt, ettersom en rammeavtale, slik det fremgår av artikkel 33 nr. 1 tredje ledd i dette direktivet, kan inngås for en periode på opptil fire år eller lenger i ekstraordinære tilfeller, som er behørig begrunnet, særlig i rammeavtalens formål. Videre bemerkes det, som det fremgår av betraktning 62 til nevnte direktiv, at kontrakter som er basert på en rammeavtale, skal tildeles innenfor selve rammeavtalens løpetid, mens varigheten av individuelle kontrakter som er basert på en rammeavtale, ikke nødvendigvis må sammenfalle med varigheten av den aktuelle rammeavtalen, men alt etter hva som er hensiktsmessig, godt kan være kortere eller lengre. Endelig ville en utvidende tolkning av plikten til å definere den maksimale anslåtte verdien eller den maksimale anslåtte mengden som omfattes av rammeavtalen, for det første kunne hindre den effektive virkningen av regelen som er inneholdt i artikkel 33 nr. 2 tredje ledd i direktiv 2014/24, som fastsetter at når det inngås kontrakter basert på en rammeavtale, kan det under ingen omstendigheter foretas vesentlige endringer i avtalevilkårene, og for det andre kunne utgjøre misbruk eller en anvendelse som har til formål å hindre, begrense eller forvride konkurransen som omhandlet i 61. betraktningen til nevnte direktiv. Det følger herav at et krav om at den oppdragsgiver som opprinnelig var part i rammeavtalen, i denne rammeavtale angir den maksimale mengden eller den maksimale verdien av tjenestene som rammeavtalen omfatter, utgjør en konkretisering av forbudet mot å misbruke rammeavtaler eller anvende dem på en slik måte at konkurransen hindres, begrenses eller forvrides (jf. i denne retning dom av 19.12.2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust og Coopservice, C-216/17, EU:C:2018:1034, avsnitt 69). Det følger av ovenstående betraktninger at den oppdragsgiver som opprinnelig var part i rammeavtalen, kun kan forplikte seg i eget navn og på vegne av andre potensielle oppdragsgivere som er klart angitt i denne rammeavtalen, innenfor grensene av en maksimal mengde og/eller maksimal verdi, og at når denne grensen er nådd, vil den aktuelle avtalen ha uttømt sin virkning (jf. analogt dom av 19.12.2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust og Coopservice, C-216/17, EU:C:2018:1034, avsnitt 61). Det skal imidlertid gjøres to tilleggspresiseringer. For det første er det i henhold til artikkel 33 nr. 2 tredje ledd og artikkel 72 i direktiv 2014/24 tillatt å foreta endringer i rammeavtalen som ikke er av vesentlig karakter, idet en slik endring i prinsippet forutsetter at det foreligger enighet herom, slik at det kreves at den valgte tilbyderen samtykker til dette. For det andre kan angivelsen av den maksimale mengden eller den maksimale verdien av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale, fremgå enten av kunngjøringen om anbudet eller av anbudsbetingelsene, ettersom de oppdragsgivere som inngår en rammeavtale i henhold til artikkel 53, nr. 1, i direktiv 2014/24 er forpliktet til ved hjelp av elektroniske midler å gi kostnadsfri, ubegrenset og full direkte tilgang til anbudsdokumentene fra datoen for offentliggjøring av en kunngjøring i samsvar med artikkel 51 i dette direktivet. Oppfyllelsen av slike vilkår kan dermed sikre overholdelse av gjennomsiktighetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet, som er fastsatt i artikkel 18 nr. 1 i direktiv 2014/

24Disse prinsippene er derimot ikke oppfylt i det tilfellet hvor en økonomisk aktør som ønsker å få tilgang til de nevnte anbudsbetingelsene for å vurdere om det er hensiktsmessig å avgi tilbud, er tvunget til på forhånd å gi uttrykk for sin interesse overfor den oppdragsgiveren. Under disse omstendigheter skal det første spørsmålet, bokstav a), og det andre spørsmålet, bokstav a), besvares med at artikkel 49 i direktiv 2014/24, og punkt 7 og 8 samt punkt 10, bokstav a), i del C i vedlegg V til dette direktivet, sammenholdt med nevnte direktivs artikkel 33 og likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet, som er fastsatt i dette direktivets artikkel 18 nr. 1, skal tolkes slik at det i kunngjøringen om anbudet skal angis den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien samt en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale, og at når denne grensen er nådd, vil den nevnte rammeavtalen ha uttømt sine virkninger. Om det første spørsmålet, bokstav b), og det andre spørsmålet, bokstav b) Med det første spørsmålet, bokstav b), og det andre spørsmålet, bokstav b), ønsker Klagenævnet for Udbud nærmere opplyst om artikkel 49 i direktiv 2014/24 samt punkt 7 og punkt 10, bokstav a), i del C i vedlegg V til dette direktivet, sammenholdt med nevnte direktivs artikkel 33 og likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet, som er uttrykt i dette direktivets artikkel 18, nr. 1, skal tolkes slik at den anslåtte mengden eller den anslåtte verdien av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale, og den maksimale mengden eller den maksimale verdien av disse varene, skal angis samlet i kunngjøringen om anbudet. Siden det i kunngjøringen om anbudet, slik det fremgår av svaret på det første spørsmålet, bokstav a), og det andre spørsmålet, bokstav a), skal angis den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien samt en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale, er gjennomsiktighetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet, som er fastsatt i artikkel 18 nr. 1 i direktiv 2014/24, til hinder for at en oppdragsgiver nøyer seg med å gi delvis informasjon om gjenstanden for og omfanget av en rammeavtale på det kvantitative og/eller økonomiske plan. Denne angivelsen kan fremgå samlet i kunngjøringen om anbudet, da en slik angivelse er tilstrekkelig til å sikre overholdelse av gjennomsiktighetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet, som er fastsatt i artikkel 18 nr. 1 i direktiv 2014/

24Det er imidlertid ingenting som hindrer at en oppdragsgiver, med sikte på å supplere opplysningene til tilbyderne og sette dem i stand til best mulig å vurdere om det er hensiktsmessig å avgi tilbud, fastsetter tilleggskrav og underdeler den samlede anslåtte mengden eller den samlede anslåtte verdien av varene som skal leveres i henhold til rammeavtalen, med sikte på å beskrive behovene til den opprinnelige oppdragsgiveren som har til hensikt å inngå en rammeavtale, og behovene til den eller de opprinnelige oppdragsgiverne som har uttrykt ønske om å delta i denne rammeavtalen på en opsjon. Likeledes kan en oppdragsgiver i kunngjøringen om anbudet særskilt angi den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien samt en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale, for hver av de oppdragsgivere, uavhengig av om disse har til hensikt å inngå rammeavtalen, eller om de har en opsjon. Dette kan blant annet være tilfelle når de økonomiske aktørene, med tanke på vilkårene for gjennomføringen av de påfølgende offentlige kontraktene, oppfordres til å avgi tilbud på alle delleveranser eller for alle posisjonene som er nevnt i kunngjøringen om anbud, eller til og med når de påfølgende kontraktene skal oppfylles på avsidesliggende steder. Det første spørsmålet, bokstav b), og det andre spørsmålet, bokstav b), skal dermed besvares med at artikkel 49 i direktiv 2014/24 samt punkt 7 og punkt 10, bokstav a), i del C i vedlegg V til dette direktivet, sammenholdt med nevnte direktivs artikkel 33 og likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet, som er fastsatt i dette direktivs artikkel 18 nr. 1, skal tolkes slik at den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien samt en maksimal mengde ogeller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale, skal angis samlet i kunngjøringen om anbudet, og at det i denne kunngjøringen kan fastsettes tilleggskrav som den oppdragsgiveren vedtar og legger til i kunngjøringen. Om det tredje spørsmålet Det skal innledningsvis bemerkes at det forhold at den foreleggende domstol har formulert det foreløpige spørsmålet med henvisning til bestemte bestemmelser i EU-retten, ikke er til hinder for at Domstolen opplyser denne domstol om alle tolkningsmomenter som kan være til nytte ved avgjørelsen av den saken som verserer for denne, uavhengig av om den henviser til dem i sine spørsmål. Det påhviler dermed EU-domstolen å utlede de elementene i EU-retten som det, under hensyntagen til sakens gjenstand, er nødvendig å tolke, ut fra alle opplysningene som er fremlagt av den nasjonale domstolen, særlig ut fra premissene i henvisningsavgjørelsen (jf. bl.a. dom av 27.10.2009, ČEZ, C-115/08, EU:C:2009:660, avsnitt 81, av 22.3.2012, Nilaş m.fl., C-248/11, EU:C:2012:166, avsnitt 31, og av 20.12.2017, Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani og Guerrato, C-178/16, EU:C:2017:1000, avsnitt 28). I den foreliggende sak omhandler direktiv 92/13, der bestemmelsen som Klagenævnet for Udbud ønsker tolket, finnes, fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester. Det er imidlertid ikke snakk om slike tjenester i hovedsaken, som gjelder klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av kontrakter på grunnlag av direktiv 2014/24, som er regulert ved direktiv 89/665, hvis artikkel 2d, nr. 1, bokstav a), har en ordlyd som tilsvarer ordlyden i den tilsvarende bestemmelsen i direktiv 92/

13Under disse omstendigheter må det legges til grunn at Klagenævnet for Udbud med det tredje spørsmålet nærmere bestemt ønsker opplyst om artikkel 2d nr. 1 bokstav a) i direktiv 89/665 skal tolkes slik at denne bestemmelsen finner anvendelse i det tilfelle der en kunngjøring om anbud er offentliggjort i Den europeiske unions tidende, men der, for det første, den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien av varene som skal leveres i henhold til den utlyste rammeavtalen, ikke fremgår av denne kunngjøringen, men av anbudsbetingelsene, og, for det andre, det verken i nevnte kunngjøring om anbud eller i disse anbudsbetingelsene er nevnt en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til nevnte rammeavtale. Artikkel 2d nr. 1 i direktiv 89/665 fastsetter at dersom en kunngjøring om anbud ikke på forhånd er offentliggjort i Den europeiske unions tidende, selv om dette ikke er tillatt i henhold til direktiv 2014/24, er den aktuelle kontrakten, eller som i det foreliggende tilfellet rammeavtalen, uten virkning. Denne artikkel 2d ble innført i den opprinnelige versjonen av direktiv 89/665 ved direktiv 2007/66. EU-lovgiveren har forklart de innførte endringene ved i betraktning 13 til direktiv 2007/66 å angi at det for å motvirke ulovlig inngåelse av direkte tildelte kontrakter, som av Domstolen, i dom av 11.1.2005, Stadt Halle og RPL Lochau (C-26/03, EU:C:2005:5, premiss 36 og 37), er blitt betegnet som den alvorligste tilsidesettelsen av EU-retten vedrørende offentlige kontrakter som en oppdragsgiver eller en bestiller kan begå, bør det innføres sanksjoner som er effektive, står i et rimelig forhold til overtredelsen og har avskrekkende virkning, og at en kontrakt som bygger på en ulovlig direkte tildeling, i prinsippet bør anses som uten virkning. I betraktning 14 til dette direktivet presiseres det at rettsvirkningen «uten virkning» er den mest effektive måten å gjenopprette konkurransen på og å skape nye forretningsmuligheter for de økonomiske aktørene som ulovlig er blitt fratatt muligheten til å konkurrere, og at direkte tildelte kontrakter i denne direktivets forstand bør omfatte enhver inngåelse av kontrakter uten forutgående offentliggjøring av en utlysning i Den europeiske unions tidende, jf. direktiv 2004/18/EF. Det følger således av artikkel 2d nr. 1 bokstav a) i direktiv 89/665, sammenholdt med betraktning 13 og 14 i direktiv 2007/66, at EU-lovgiveren ved vedtakelsen av direktiv 2007/66 hadde til hensikt å innføre en streng sanksjon i gjeldende rett, hvis anvendelse imidlertid skulle begrenses til de alvorligste tilfellene av brudd på EU-retten vedrørende offentlige kontrakter, dvs. de tilfellene hvor en kontrakt er inngått direkte uten forutgående offentliggjøring av en utlysning i Den europeiske unions tidende. Det følger herav at det ville være uforholdsmessig å utvide anvendelsen av denne bestemmelsen til en situasjon som den som er omhandlet i hovedsaken, hvor regionene har offentliggjort en utlysning og gjort anbudsbetingelsene tilgjengelige uten i denne utlysningen eller disse anbudsbetingelsene å nevne den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien og den maksimale mengden og/eller den maksimale verdien av produktene som skal leveres i henhold til denne rammeavtalen. I en slik situasjon er bruddet på artikkel 49 i direktiv 2014/24, sammenholdt med punkt 7 og 8 samt punkt 10, bokstav a), i del C i vedlegg V til dette direktivet, ikke tilstrekkelig alvorlig til å utløse anvendelsen av den sanksjonen som er fastsatt i artikkel 2d, nr. 1, bokstav a), i direktiv 89/665. Den oppdragsgivers manglende overholdelse av sin plikt til å angi omfanget av en rammeavtale er nemlig i et slikt tilfelle tilstrekkelig synlig til at den kan oppdages av en økonomisk aktør som har til hensikt å avgi et tilbud, og som derfor må anses for å være informert. Det tredje spørsmålet skal dermed besvares med at artikkel 2d nr. 1 bokstav a) i direktiv 89/665 skal tolkes slik at denne bestemmelsen ikke finner anvendelse i det tilfelle hvor en kunngjøring om anbud er offentliggjort i Den europeiske unions tidende, men hvor, for det første, den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien av varene som skal leveres i henhold til den utlyste rammeavtalen, ikke fremgår av denne kunngjøringen, men av anbudsbetingelsene, og, for det andre, det verken i nevnte kunngjøring om anbud eller i disse anbudsbetingelsene er nevnt en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til nevnte rammeavtale. Saksomkostninger Da behandlingen av saken i forhold til partene i hovedsaken utgjør en del av den saken som verserer for Klagenævnet for Udbud, tilkommer det dette klagenævnet å treffe

avgjørelse

om saksomkostningene. Bortsett fra de nevnte parters utgifter kan ikke utgiftene som er pådratt i forbindelse med innlevering av innlegg for Domstolen, erstattes. På grunnlag av disse premissene avgjør Domstolen (fjerde avdeling) følgende: 1) Artikkel 49 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om åpne anbudskonkurranser og om opphevelse av direktiv 2004/18/EF, samt punkt 7 og 8 samt punkt 10, bokstav a), i del C i vedlegg V til dette direktivet, sammenholdt med nevnte direktivs artikkel 33 og likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet, som er fastsatt i dette direktivs artikkel 18 nr. 1, skal tolkes slik at det i kunngjøringen om anbudet skal angis den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien samt en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale, og at når denne grensen er nådd, vil den nevnte rammeavtalen ha uttømt sin virkning. 2) Artikkel 49 i direktiv 2014/24 samt punkt 7 og punkt 10, bokstav a), i del C i vedlegg V til dette direktivet, sammenholdt med nevnte direktivs artikkel 33 og likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet, som er uttrykt i dette direktivets artikkel 18 nr. 1, skal tolkes slik at den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien samt en maksimal mengde ogeller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til en rammeavtale, skal angis samlet i kunngjøringen om anbudet, og at det i denne kunngjøringen kan fastsettes tilleggskrav som den oppdragsgiveren vedtar og legger til i kunngjøringen. 3) Artikkel 2d nr. 1 bokstav a) i Rådets direktiv 89/665/EOF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av kontrakter for offentlig anskaffelsesamt bygge- og anleggskontrakter, endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU av 26. februar 2014, skal tolkes slik at denne bestemmelsen ikke finner anvendelse i det tilfellet hvor en kunngjøring om anbud er offentliggjort i Den europeiske unions tidende , men hvor, for det første, den anslåtte mengden og/eller den anslåtte verdien av varene som skal leveres i henhold til den utlyste rammeavtalen, ikke fremgår av denne kunngjøringen, men av anbudsbetingelsene, og, for det andre, det verken i nevnte kunngjøring om anbud eller i disse anbudsbetingelsene er angitt en maksimal mengde og/eller en maksimal verdi av varene som skal leveres i henhold til nevnte rammeavtale. Vilaras Piçarra Šváby Rodin Jürimäe Avsagt i offentlig rettsmøte i Luxembourg den 17. juni 2021. A. Calot Escobar Rettssekretær M. Vilaras Formann for fjerde avdeling ( *1 ) – Prosessspråk: dansk.