Rettslig kjerne
Dommens rettslige kjerne er at medlemsstatene må vedta egnede, bindende og rettidige gjennomføringstiltak for å oppfylle direktivforpliktelser. EU-domstolen understreket at en medlemsstat ikke kan påberope interne lovgivningsmessige vanskeligheter, pågående regelverksarbeid eller andre forhold i nasjonal rettsorden for å unnskylde oversittelse av gjennomføringsfrister. Domstolen presiserte videre at direktivers eventuelle direkte virkning bare er en minimumsgaranti for private overfor en pliktforsømmende stat. Denne rettsvirkningen fritar ikke medlemsstaten fra plikten etter traktaten til å gjennomføre direktivet fullstendig og i tide. I anskaffelsesrettslig sammenheng bekrefter dommen at direktiv 92/50/EØF krevde positiv nasjonal implementering for offentlige tjenestekontrakter, og at generelle orienteringer til oppdragsgivere om å anvende direktivet ikke er tilstrekkelig som gjennomføringstiltak.
Faktum
Kommisjonen anla traktatbruddssak etter at den ikke var blitt underrettet om nasjonale tiltak som gjennomførte direktiv 92/50/EØF i Tyskland innen fristen 1. juli 1993. Tyske myndigheter opplyste først at gjennomføringsarbeidet var i gang, og oversendte senere lov- og forskriftsutkast samt vedtatte bestemmelser som gjaldt anskaffelser generelt. Etter Kommisjonens gjennomgang viste det seg imidlertid at de nødvendige tiltakene for å sikre anvendelsen av direktivet på offentlige tjenestekontrakter ikke var truffet. Kommisjonen avga derfor en grunngitt uttalelse. Tyskland svarte at de eksisterende forskriftene var trådt i kraft for vare- og bygge- og anleggskontrakter, mens utvidelse til tjenestekontrakter fortsatt var under lovforberedelse. For Domstolen bestred ikke Tyskland selve overtredelsen, men viste blant annet til at oppdragsgivere var blitt informert om at direktivet fra 1. juli 1993 var direkte anvendelig.
Domstolens vurdering
EU-domstolen tok utgangspunkt i artikkel 44 nr. 1 i direktiv 92/50/EØF, som påla medlemsstatene å sette i kraft nødvendige lover, forskrifter og administrative bestemmelser innen 1. juli 1993 og umiddelbart underrette Kommisjonen om dette. Det var ubestridt at Tyskland ikke innen denne fristen hadde vedtatt de tiltakene som var nødvendige for offentlige tjenestekontrakter.
Domstolen viste deretter til fast rettspraksis om at en medlemsstat ikke kan påberope bestemmelser, praksis eller omstendigheter i sin interne rettsorden for å begrunne manglende oppfyllelse av forpliktelser og frister fastsatt i et direktiv. At gjennomføringsarbeidet pågikk, at delstatene ennå ikke hadde godkjent foreslåtte endringer, eller at lovgivningsprosessen ikke var avsluttet, kunne derfor ikke frita Tyskland fra ansvar.
Videre behandlet Domstolen Tysklands anførsel om at det føderale økonomiministeriet hadde informert relevante oppdragsgivere om at direktivet fra 1. juli 1993 var direkte anvendelig ved tildeling av tjenestekontrakter. Domstolen understreket at EF-traktaten artikkel 189 tredje ledd krever at direktiver gjennomføres ved egnede nasjonale tiltak. At private i visse situasjoner kan påberope et direktiv direkte mot staten når gjennomføring mangler eller er mangelfull, er bare en minimumsgaranti som følger av direktivets bindende virkning. Denne garantien kan ikke brukes som grunnlag for å frita en medlemsstat fra plikten til å treffe rettidige og tilstrekkelige gjennomføringstiltak som oppfyller direktivets formål.
På den bakgrunn forkastet Domstolen Tysklands forsvar. Siden direktivet ikke var innarbeidet i nasjonal rett innen fristen, var Kommisjonens søksmål velbegrunnet. Domstolen fastslo derfor traktatbrudd ved manglende rettidig gjennomføring av direktiv 92/50/EØF.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at Tyskland hadde misligholdt sine forpliktelser etter artikkel 44 nr. 1 i direktiv 92/50/EØF ved ikke å vedta innen fristen de lover, forskrifter og administrative bestemmelser som var nødvendige for å etterkomme direktivet. Domstolen godtok ikke anførselen om at oppdragsgiverne var informert om direktivets direkte anvendelighet. Direkte virkning kan ikke erstatte medlemsstatens plikt til korrekt og rettidig gjennomføring. Tyskland ble også dømt til å betale sakskostnadene.
Praktisk betydning
Dommen har først og fremst betydning som en prinsipiell bekreftelse av medlemsstatenes gjennomføringsplikt på anskaffelsesområdet. For offentlige anskaffelser viser den at direktivregler ikke anses tilstrekkelig gjennomført bare fordi forvaltningen er instruert om å ta hensyn til dem, eller fordi direktivet i enkelte tilfeller kan ha direkte virkning. Det kreves egnede og bindende nasjonale regler. Dommen er særlig relevant som bakteppe for vurderinger av implementering, regelverkshull og statens ansvar ved forsinket eller mangelfull gjennomføring av anskaffelsesdirektiver. Den sier derimot lite om konkrete tildelingsspørsmål eller om anvendelsen av enkeltbestemmelser i selve tjenestedirektivet.
Ofte stilte spørsmål
Kan en medlemsstat unnlate å gjennomføre et anskaffelsesdirektiv hvis direktivet likevel kan ha direkte virkning?
Nei. Dommen slår fast at mulig direkte virkning bare er en minimumsgaranti for private og ikke erstatter medlemsstatens plikt til å vedta rettidige og egnede gjennomføringstiltak.
Hva var det konkrete bruddet i saken?
Tyskland hadde ikke innen fristen 1. juli 1993 vedtatt nødvendige lover, forskrifter og administrative bestemmelser for å gjennomføre direktiv 92/50/EØF for offentlige tjenestekontrakter.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
DOMSTOLENS DOM (femte avdeling) 2. mai 1996* I sak C-253/95, Europakommisjonen, representert ved Claudia Schmidt fra dens juridiske avdeling, i egenskap av prosessfullmektig, med forkynnelsesadresse i Luxembourg ved Carlos Gómez de la Cruz fra dens juridiske avdeling, Wagner Centre, Kirchberg, saksøker, mot Forbundsrepublikken Tyskland, representert ved Ernst Röder, Ministerialrat i det føderale økonomiministeriet, og Bernd Kloke, Oberregierungsrat i samme ministerium, i egenskap av prosessfullmektiger, D-53107 Bonn, saksøkt, SØKSMÅL om fastsettelse av at Forbundsrepublikken Tyskland har misligholdt sine forpliktelser etter tredje ledd i EF-traktatens artikkel 189, sammenholdt med artikkel 44 nr. 1 i rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av offentlige tjenestekontrakter (EFT 1992 L 209, s. 1), ved å unnlate å vedta de lover, forskrifter og administrative bestemmelser som er nødvendige for å etterkomme direktivet, og subsidiært ved å unnlate å underrette Kommisjonen umiddelbart om de tiltak som er truffet, * Sakens språk: tysk. I – 2426 KOMMISJONEN mot TYSKLAND DOMSTOLEN (femte avdeling), sammensatt av: D. A. O. Edward, avdelingsformann, J.-P. Puissochet, P. Jann (refererende dommer), L. Sevón og M. Wathelet, dommere, generaladvokat: A. La Pergola, justitssekretær: R. Grass, under henvisning til den refererende dommers rapport, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til
avgjørelse
i rettsmøtet 14. mars 1996, avsagt følgende Dom
1Ved søksmål inngitt til Domstolens justitssekretariat 20. juli 1995 anla Europakommisjonen sak etter EF-traktatens artikkel 169 med påstand om fastsettelse av at Forbundsrepublikken Tyskland har misligholdt sine forpliktelser etter tredje ledd i EF-traktatens artikkel 189, sammenholdt med artikkel 44 nr. 1 i rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av offentlige tjenestekontrakter (EFT 1992 L 209, s. 1), ved å unnlate å vedta de lover, forskrifter og administrative bestemmelser som er nødvendige for å etterkomme direktivet, og subsidiært ved å unnlate å underrette Kommisjonen umiddelbart om de tiltak som er truffet.
2Det følger av første ledd i direktivets artikkel 44 nr. 1 at medlemsstatene innen 1. juli 1993 skulle sette i kraft de lover, forskrifter og administrative bestemmelser som er nødvendige for å etterkomme direktivet, og umiddelbart underrette Kommisjonen om dette. I – 2427
3Ettersom Kommisjonen ikke var blitt underrettet om de bestemmelser Forbundsrepublikken Tyskland hadde vedtatt for å etterkomme direktivet, sendte Kommisjonen 9. august 1993 formell underretning til den tyske regjering med anmodning om å fremlegge sine merknader innen to måneder. 4 Den 5. november 1993 informerte den tyske regjering Kommisjonen om at arbeidet med å innarbeide direktivet i nasjonal rett var i gang, og vedla svaret utkastet til den andre loven om endring av Haushaltsgrundsätzegesetz (rammeloven for budsjettet). Den 27. desember 1993 ble Kommisjonen informert om at loven var vedtatt 26. november 1993. Denne loven, som etter den tyske regjeringens opplysninger var ment å innarbeide alle direktivene på området offentlig anskaffelse i nasjonal rett, skulle tre i kraft 1. januar 1994. 5 Den 7. februar 1994 oversendte den tyske regjering også to utkast til forskrifter om gjennomføring av rammeloven for budsjettet.
6Endelig sendte Forbundsrepublikken Tyskland 7. april 1994 på Kommisjonens anmodning den endelige versjonen av Verordnung über die Vergabebestimmungen für öffentliche Aufträge (forskrift om tildeling av offentlige kontrakter) og Verordnung über das Nachprüfungsverfahren für öffentliche Aufträge (forskrift om kontroll av offentlige kontrakter). Disse to forskriftene trådte i kraft 1. mars 1994.
7Ettersom gjennomgangen av disse bestemmelsene viste at de tiltak som var nødvendige for å sikre at direktivet ble anvendt på offentlige tjenestekontrakter, ikke var truffet, I – 2428 KOMMISJONEN mot TYSKLAND sendte Kommisjonen 4. august 1994 den tyske regjering en grunngitt uttalelse med anmodning om å treffe de nødvendige tiltak for å etterkomme uttalelsen innen to måneder.
8Ved brev av 29. september 1994 opplyste den tyske regjering at forskriften om tildeling av offentlige kontrakter, vedtatt med hjemmel i den andre loven om endring av rammeloven for budsjettet, som var ment å innarbeide alle EF-direktivene på området offentlig anskaffelse i nasjonal rett, trådte i kraft 1. mars 1994 for vare- og bygge- og anleggskontrakter, og at lovgivningsprosessen med sikte på å utvide den til å gjelde tjenestekontrakter var i gang. Den tyske regjering forpliktet seg videre til å sende Kommisjonen den endrede forskriften umiddelbart etter vedtakelsen.
9Da Kommisjonen ikke mottok ytterligere informasjon, anla den foreliggende sak. 10 Den tyske regjering benekter ikke overtredelsen. Den anfører imidlertid at det føderale økonomiministeriet, umiddelbart etter utløpet av fristen for innarbeiding av direktivet i nasjonal rett, informerte de relevante oppdragsgiverne om at direktivet fra 1. juli 1993 var direkte anvendelig ved tildeling av tjenestekontrakter. 11 Den tyske regjering anfører videre at arbeidet med å gjennomføre de lovgivningsmessige endringer som er nødvendige for å innarbeide direktivet i nasjonal rett, er i gang. I den forbindelse viser den til utkastet til endring av Verdingungsordnung für Leistungen (regler for tildeling av varekontrakter) og til utkastet til regler som skal erstatte Verdingungsordnung für die Vergabe freiberuflicher Leistungen (regler for tildeling av kontrakter om leveranse av tjenester fra frie yrker). Likeledes er et utkast til endring av forskriften om tildeling av offentlige kontrakter, som gjør begge regelsett juridisk bindende, i ferd med å bli forelagt for forbundsregjeringen. Delstatene har imidlertid ennå ikke godkjent det. I – 2429
12Det bemerkes for det første at en medlemsstat i henhold til Domstolens faste rettspraksis ikke kan påberope bestemmelser, praksis eller omstendigheter i sin interne rettsorden for å begrunne manglende oppfyllelse av de forpliktelser og frister som er fastsatt i et direktiv (se særlig sak C-259/94, Kommisjonen mot Hellas, Sml. 1995 I-1947, avsnitt 5).
13For det andre innebærer tredje ledd i traktatens artikkel 189 at fellesskapsdirektiver må gjennomføres ved egnede gjennomføringstiltak truffet av medlemsstatene. Domstolen har kun i spesifikke situasjoner – særlig der en medlemsstat har unnlatt å treffe de påkrevde gjennomføringstiltak eller har vedtatt tiltak som ikke er i samsvar med et direktiv – anerkjent retten for berørte personer til å påberope et direktiv rettslig overfor en pliktforsømmende medlemsstat. Denne minimumsgarantien, som følger av den bindende karakter av den forpliktelse som pålegges medlemsstatene ved virkningen av direktiver etter tredje ledd i artikkel 189, kan ikke rettferdiggjøre at en medlemsstat fritas fra å treffe i rett tid gjennomføringstiltak som er tilstrekkelige til å oppfylle formålet med hvert enkelt direktiv (se særlig sak C-433/93, Kommisjonen mot Tyskland, Sml. 1995 I-2303, avsnitt 24). Den tyske regjeringens anførsel om direktivets direkte virkning kan derfor heller ikke aksepteres.
14Ettersom direktivet ikke er blitt innarbeidet i nasjonal rett innen den fastsatte fristen, er Kommisjonens søksmål på dette punkt velbegrunnet.
15Det må følgelig fastslås at Forbundsrepublikken Tyskland, ved å unnlate å vedta innen den fastsatte fristen de lover, forskrifter og administrative bestemmelser som er nødvendige for å etterkomme direktivet, har misligholdt sine forpliktelser etter artikkel 44 nr. 1 i direktivet. I – 2430 KOMMISJONEN mot TYSKLAND
Sakskostnader
16I henhold til prosessreglementets artikkel 69 nr. 2 skal den tapende part dømmes til å betale sakskostnadene dersom det er nedlagt slik påstand. Kommisjonen har nedlagt påstand om
sakskostnader
, og ettersom Forbundsrepublikken Tyskland ikke har vunnet frem med sitt forsvar, skal den dømmes til å betale sakskostnadene. På dette grunnlag bestemmer DOMSTOLEN (femte avdeling):
1Det fastslås at Forbundsrepublikken Tyskland, ved å unnlate å vedta innen den fastsatte fristen de lover, forskrifter og administrative bestemmelser som er nødvendige for å etterkomme rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av offentlige tjenestekontrakter, har misligholdt sine forpliktelser etter artikkel 44 nr. 1 i nevnte direktiv. 2. Forbundsrepublikken Tyskland dømmes til å betale sakskostnadene. Edward Puissochet Jann Sevón Wathelet Avsagt i offentlig rettsmøte i Luxembourg 2. mai 1996. R. Grass D. A. O. Edward Justitssekretær Formann for femte avdeling I – 2431