Rettslig kjerne
Dommen fastslår at direktiv 89/665 krever klar, presis og bindende nasjonal gjennomføring som gjør leverandørenes rettsstilling tilstrekkelig sikker. En medlemsstat kan ikke nøye seg med generelle prosessregler om midlertidig forføyning eller med en nasjonal domstols praksis som tolker slike regler i samsvar med direktivet, dersom den nasjonale reguleringen ikke uttrykkelig sikrer de fullmakter og rettsmidler direktivet krever. Etter artikkel 2 må klageinstansene ha myndighet til å treffe midlertidige tiltak også uten at det nødvendigvis først er reist annullasjonssøksmål, og det må foreligge regler om erstatning. Videre må artikkel 3 gjennomføres ved nasjonale tiltak som gjør Kommisjonens intervensjonsprosedyre operativ også der oppdragsgiver kan være en privat enhet som omfattes av anskaffelsesreglene. Traktatens alminnelige lojalitetsplikt er ikke tilstrekkelig som erstatning for slike tiltak.
Faktum
Kommisjonen reiste traktatbruddssak mot Hellas fordi staten etter Kommisjonens syn ikke hadde gjennomført direktiv 89/665 fullt ut innen fristen 21. desember 1991. Under den administrative prosessen opplyste Hellas at et presidentdekret var vedtatt for offentlige bygge- og anleggskontrakter, men saken for EU-domstolen gjaldt bare manglende gjennomføring for offentlige innkjøpskontrakter. Hellas anførte at eksisterende regler om offentlige kontrakter, sivilprosess, forvaltningsprosess og vedtektene for landets øverste forvaltningsdomstol samlet ga tilstrekkelig rettsbeskyttelse, særlig gjennom adgang til midlertidig beskyttelse. Staten viste også til at et nytt presidentdekret var under utarbeidelse, og at forsinkelsen skyldtes formelle og prosessuelle vanskeligheter samt utvikling i nasjonal rettspraksis. Kommisjonen mente dette ikke oppfylte direktivets krav til full og korrekt gjennomføring.
Domstolens vurdering
EU-domstolen tok utgangspunkt i at saken bare gjaldt manglende gjennomføring av direktiv 89/665 for offentlige innkjøpskontrakter. Domstolen vurderte først de greske reglene som ble påberopt som grunnlag for midlertidig rettsbeskyttelse. Den konstaterte at disse i hovedsak var generelle prosessregler om utsettelse av gjennomføringen av en anfektet forvaltningsakt ved annullasjonssøksmål. Slike regler sikret ikke i seg selv korrekt gjennomføring av artikkel 2 nr. 1 bokstav a), fordi direktivet krever at klageinstansene skal kunne treffe midlertidige tiltak, herunder avbryte eller få avbrutt anskaffelsesprosedyren, uten at dette nødvendigvis forutsetter et forutgående annullasjonssøksmål.
Hellas viste til at den nasjonale høyeste forvaltningsdomstolen tolket de nasjonale reglene i samsvar med direktivet. Domstolen avviste at dette var tilstrekkelig. Med henvisning til fast praksis understreket den at rettssikkerheten krever at private har en klar og bestemt rettsstilling, slik at de fullt ut kan kjenne sine rettigheter og om nødvendig håndheve dem ved nasjonale domstoler. Når ordlyden i den nasjonale regelen begrenset midlertidig beskyttelse til bestemte prosessuelle situasjoner, kunne en praksis ved domstolen ikke oppfylle disse kravene alene.
Domstolen konstaterte videre at den nasjonale lovgivningen ikke inneholdt regler om erstatning til personer som har lidt skade ved overtredelse av anskaffelsesreglene, slik artikkel 2 nr. 1 bokstav c) krever. I tillegg manglet regler som gjennomførte artikkel 3 om Kommisjonens adgang til å intervenere ved klare og åpenbare brudd. Her presiserte Domstolen at oppdragsgiverrollen under visse omstendigheter også kan tilfalle private enheter, særlig virksomheter som mottar offentlige subsidier. Derfor var traktatens generelle lojalitetsplikt ikke nok; medlemsstatene måtte vedta særskilte gjennomføringstiltak som også sikret overholdelse hos slike private oppdragsgivere.
Til slutt avviste Domstolen Hellas’ henvisning til interne formelle og prosessuelle vanskeligheter. En medlemsstat kan ikke påberope seg forhold i sin nasjonale rettsorden for å begrunne manglende overholdelse av forpliktelser og frister etter et direktiv. På denne bakgrunn fastslo Domstolen traktatbrudd.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at Hellas hadde tilsidesatt sine forpliktelser etter artikkel 5 i direktiv 89/665 ved ikke innen fristen å vedta de lover og administrative bestemmelser som var nødvendige for å etterkomme direktivet fullt ut for offentlige innkjøpskontrakter. Dommen bygger særlig på at nasjonale generelle prosessregler og direktivkonform rettspraksis ikke ga tilstrekkelig klar og sikker gjennomføring av reglene om midlertidige tiltak, erstatning og Kommisjonens intervensjonsprosedyre. Hellas ble også dømt til å betale sakskostnadene.
Praktisk betydning
Dommen er viktig som en tidlig og prinsipiell avgjørelse om gjennomføring av håndhevelsesreglene i anskaffelsesretten. Den viser at medlemsstatene må sikre et klart, uttrykkelig og operativt nasjonalt klagesystem. Generelle regler om midlertidig forføyning eller domstolsskapte løsninger er ikke tilstrekkelig dersom de ikke fullt ut dekker direktivets krav. For offentlige anskaffelser understreker avgjørelsen betydningen av effektive rettsmidler før kontrakt inngås, erstatningsadgang og tydelige prosessregler. Den illustrerer også at håndhevelsesreglene må omfatte alle oppdragsgivere som omfattes av anskaffelsesregelverket, ikke bare tradisjonelle offentlige myndigheter.
Ofte stilte spørsmål
Kan en medlemsstat oppfylle direktiv 89/665 bare gjennom generelle prosessregler og domstolspraksis?
Nei. Dommen fastslår at gjennomføringen må være tilstrekkelig klar, presis og sikker. Generelle prosessregler og en direktivkonform domstolspraksis er ikke nok dersom de ikke uttrykkelig sikrer de rettsmidler direktivet krever.
Hva sier dommen om Kommisjonens intervensjonsprosedyre etter artikkel 3?
Dommen sier at medlemsstatene må vedta nasjonale tiltak som gjør denne prosedyren operativ. Traktatens generelle lojalitetsplikt er ikke tilstrekkelig, særlig fordi oppdragsgiver i enkelte tilfeller kan være en privat enhet.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
##
Sammendrag
## Parter ## Domspremisser ##
Avgjørelse om sakskostnader
##
Avgjørelse
##
Nøkkelord
+++ 1. Institusjonenes rettsakter – direktiver – medlemsstatenes gjennomføring – gjennomføring av et direktiv uten lovgivning – betingelser – private garantert rettssikkerhet – utilstrekkeligheten av en praksis ved en domstol, som i mangel av uttrykkelige rettsregler sikrer private de i direktivet fastsatte rettigheter (Rådets direktiv 89/665, art. 2) 2. Institusjonenes rettsakter – direktiver – medlemsstatenes gjennomføring – direktiv 89/665 – medlemsstatenes forpliktelse til hva angår offentlige kontrakter å fastsette en prosedyre som gjør det mulig for Kommisjonen å intervenere, dersom fellesskapsretten overtres – medlemsstatenes mulighet for å tillegge private ansvaret som oppdragsgiver – gjennomføring, som ikke kan sikres alene ved anvendelse av traktatens artikkel 5 – nødvendigheten av gjennomføringstiltak (EF-traktaten, art. 5; Rådets direktiv 89/665, art. 3) ##
Sammendrag
1Ved gjennomføring av direktiver er det særlig viktig av hensyn til rettssikkerheten at de privates rettsstilling er klar og bestemt, slik at de settes i stand til å få fullt kjennskap til sine rettigheter og om nødvendig kan håndheve dem ved de nasjonale domstolene. Dette er ikke tilfellet når en domstol i en medlemsstat tolker en nasjonal lovgivning i samsvar med direktiv 89/665 om klageprosedyrene i forbindelse med offentlige kontrakter og legger til grunn at adgangen etter den nasjonale lovgivningen til å oppnå foreløpig judisiell beskyttelse er tilstrekkelig i forhold til direktivets krav, selv om betingelsene i direktivets artikkel 2 vedrørende klageinstansenes myndighet til å treffe alle midlertidige tiltak om inngåelse av offentlige kontrakter uten hensyn til om det er tatt noen forutgående rettslige skritt, ikke er korrekt gjennomført i den nasjonale lovgivningen.
2Ettersom private kan få tillagt ansvaret som oppdragsgiver ved inngåelsen av en kontrakt som er omfattet av direktiv 89/665 om klageprosedyrene i forbindelse med offentlige kontrakter, er den forpliktelsen til lojalt samarbeid og bistand som etter traktatens artikkel 5 påhviler medlemsstatene med henblikk på å lette Kommisjonens gjennomføring av dens oppgave, ikke tilstrekkelig til å sikre gjennomføring av direktivets artikkel 3, som foreskriver en prosedyre for hvordan Kommisjonen kan intervenere overfor de kompetente myndigheter i en medlemsstat og en oppdragsgiver når den finner at det under en prosedyre om inngåelse av en offentlig kontrakt er begått et klart og åpenbart brudd på fellesskapsretten. ## Parter I sak C-236/95, Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved juridisk konsulent Dimitrios Gouloussis, som befullmektiget, og med valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommisjonens Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg, saksøker, mot Den hellenske republikk ved særlig assisterende juridisk konsulent Aikaterini Samoni-Rantou, Utenriksministeriets Særlige Juridiske Kontor for EF-spørsmål, og assisterende ministerkonsulent Dimitra Tsagkaraki, Utenriksdepartementet, som befullmektigede, og med valgt adresse i Luxembourg på Den greske ambassade, 117, Val Sainte-Croix, saksøkt, vedrørende en påstand om at det fastslås at Den hellenske republikk har tilsidesatt sine forpliktelser etter EF-traktaten og Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT L 395, s. 33) ved ikke innen den fastsatte fristen å ha vedtatt eller meddelt Kommisjonen de lover og administrative bestemmelser som var nødvendige for å etterkomme direktivet fullt ut, har DOMSTOLEN (Femte avdeling) sammensatt av avdelingsformannen D.A.O. Edward, og dommerne J.C. Moitinho de Almeida (refererende dommer), C. Gulmann, L. Sevón og M. Wathelet, generaladvokat: P. Léger justitssekretær: ekspedisjonssekretær H.A. Ruehl, på grunnlag av rettsmøterapporten, etter at det er avgitt muntlige innlegg i rettsmøtet den 23. mai 1996 av Den hellenske republikk ved Aikaterini Samoni-Rantou og Dimitra Tsagkaraki og av Kommisjonen ved Dimitrios Gouloussis og Dimitrios Triantafyllou, Kommisjonens Juridiske Tjeneste, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til
avgjørelse
den 20. juni 1996, avsagt følgende ## Dom ## Domspremisser
1Ved stevning innlevert til Domstolens justiskontor den 6. juli 1995 har Kommisjonen for De europeiske fellesskap i medhold av EF-traktatens artikkel 169 anlagt sak med påstand om at det fastslås at Den hellenske republikk har tilsidesatt sine forpliktelser etter EF-traktaten og Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT L 395, s. 33, heretter «direktivet») ved ikke innen den fastsatte fristen å ha vedtatt eller meddelt Kommisjonen de lover og administrative bestemmelser som var nødvendige for å etterkomme direktivet fullt ut. 2. Ifølge direktivets artikkel 1 nr. 1 skal medlemsstatene, for så vidt angår prosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter samt innkjøpskontrakter, treffe de nødvendige tiltak for å sikre at det effektivt, og særlig så raskt som mulig, kan innleveres klage over oppdragsgivernes beslutninger, dersom beslutningene er i strid med fellesskapsrettens regler om offentlige kontrakter eller de nasjonale regler som er utstedt til gjennomføring av disse. Ifølge direktivets artikkel 1 nr. 3 skal medlemsstatene sikre at det er klageadgang i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en offentlig innkjøps-, bygge- eller anleggskontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse. 3. Ifølge direktivets artikkel 2 skal klageinstansene være bemyndiget til å treffe foreløpige tiltak for å suspendere en prosedyre for inngåelse av offentlige kontrakter eller suspendere gjennomføringen av de beslutninger som måtte være truffet av oppdragsgiverne, samt til å annullere ulovlige beslutninger og til å tilkjenne personer som har lidt skade, erstatning. 4. Dessuten kan Kommisjonen ifølge direktivets artikkel 3, når den finner at det er begått et klart og åpenbart brudd i forbindelse med en prosedyre om inngåelse av offentlige kontrakter, intervenere overfor de kompetente myndigheter i den berørte medlemsstat og oppdragsgiveren, for at det treffes egnede tiltak til å bringe den anførte overtredelsen raskt til opphør.
5Endelig skulle medlemsstatene ifølge direktivets artikkel 5 iverksette de nødvendige tiltak for å etterkomme direktivet innen 21. desember 1991 og meddele Kommisjonen de viktigste av de nasjonale lover og administrative bestemmelser som de utferdiger på det området som er omfattet av direktivet.
6Da Kommisjonen ikke hadde mottatt noen meddelelse om de trufne tiltak og for øvrig ikke rådde over noen opplysninger som ga grunnlag for å anta at Den hellenske republikk hadde oppfylt sine forpliktelser etter direktivet, tilsendte Kommisjonen den 20. mai 1992 den greske regjeringen et åpningsbrev. Ved sin skrivelse av 17. juni 1993 meddelte den greske regjeringen Kommisjonen at det den 15. januar 1993 var blitt vedtatt et presidentielt dekret nr. 23 til gjennomføring av direktivet for så vidt angår offentlige bygge- og anleggskontrakter. Da det ikke var vedtatt noen tiltak for så vidt angår offentlige innkjøpskontrakter, avga Kommisjonen den 4. juli 1994 en begrunnet uttalelse. Ved skrivelse av 18. august 1994 meddelte den greske regjeringen Kommisjonen at det var et presidentielt dekret under forberedelse til gjennomføring av direktivet. Som følge av dette besluttet Kommisjonen å anlegge den foreliggende sak.
7Det må først fastslås, slik Kommisjonen har presisert under den muntlige forhandlingen, at saken bare vedrører den manglende gjennomføringen av direktivets bestemmelser om inngåelse av offentlige innkjøpskontrakter. 8. Den hellenske republikk har erkjent at den ikke innen den fastsatte fristen har vedtatt de nødvendige tiltak til formell gjennomføring av direktivet på området for offentlige innkjøpskontrakter. Den anfører imidlertid at de gjeldende greske lovregler om offentlige bygge- og anleggskontrakter samt innkjøpskontrakter, sammenholdt med lovreglene om sivil rettspleie og administrativ saksbehandling samt vedtektene for Statsrådet, Symvoulio tis Epikrateias, som også er Hellas' høyeste forvaltningsdomstol, særlig artikkel 52 i presidentielt dekret nr. 18/89 om «Kodifisering av lovbestemmelser om Symvoulio tis Epikrateias», yter tilstrekkelig rettsbeskyttelse i forhold til direktivets krav, hvilken rettsbeskyttelse er blitt ytterligere styrket i kraft av den seneste praksis ved Symvoulio tis Epikrateias. Dessuten er det blitt utferdiget et utkast til et presidentielt dekret, som ble meddelt Kommisjonen den 22. juli 1994, og som er i ferd med å bli endelig undertegnet. Forsinkelsen i vedtakelsen av dette utkastet til dekret skyldes formelle og prosessuelle vanskeligheter samt den seneste utviklingen i den rettspraksis som følges av Avdelingen for tvistemål ved Symvoulio tis Epikrateias.
9Denne argumentasjonen kan ikke godtas.
10Det må nemlig fastslås at hva angår den i direktivets artikkel 2 nr. 1 bokstav a) omhandlede suspensjonen av prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter, har de påberopte nasjonale lovbestemmelsene, og særlig artikkel 52 i presidentielt dekret nr. 18/89, karakter av generelle bestemmelser om prosedyren for utsettelse av gjennomføringen av en anfektet forvaltningsakt ved innlevering av annullasjonssøksmål, som ikke i seg selv kan sikre en korrekt gjennomføring av direktivet.
11I den forbindelse er det tilstrekkelig å bemerke at artikkel 52 i det presidentielle dekret nr. 18/89 bare vedrører prosedyrer for utsettelse av gjennomføringen av forvaltningsakter og forutsetter at det er innlevert et annullasjonssøksmål vedrørende den anfektede forvaltningsakten. Etter direktivets artikkel 2 er medlemsstatene derimot mer generelt forpliktet til å gi de berørte klageinstanser myndighet til å treffe midlertidige tiltak, «herunder tiltak med henblikk på å avbryte eller foranledige avbrytelse av den berørte prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt», uten hensyn til om det er tatt noen forutgående rettslige skritt. 12. Riktignok tolker Symvoulio tis Epikrateias artikkel 52 i det omhandlede presidentielle dekret i samsvar med direktivet og legger til grunn at adgangen etter denne bestemmelsen til å oppnå foreløpig judisiell beskyttelse er tilstrekkelig i forhold til direktivets krav.
13Som det imidlertid fremgår av Domstolens faste praksis, er det av hensyn til rettssikkerheten særlig viktig at de privates rettsstilling er klar og bestemt, slik at de settes i stand til å få fullt kjennskap til sine rettigheter og om nødvendig kan håndheve rettighetene ved de nasjonale domstolene (se om dette dom av 23.5.1985, sak 29/84, Kommisjonen mot Tyskland, Sml. s. 1661, premiss 23, av 9.4.1987, sak 363/85, Kommisjonen mot Italia, Sml. s. 1733, premiss 7, og av 30.5.1991, sak C-59/89, Kommisjonen mot Tyskland, Sml. I, s. 2607, premiss 18). 14. Henset til utformingen av artikkel 52 i nevnte presidentielle dekret, hvoretter adgangen til å oppnå foreløpig judisiell beskyttelse er begrenset til prosedyrer med henblikk på å utsette gjennomføringen av forvaltningsakter som det er innlevert annullasjonssøksmål mot, oppfyller en praksis som den som følges av Symvoulio tis Epikrateias, likevel under enhver omstendighet ikke de nevnte kravene til rettssikkerhet. 15. Dessuten bemerkes at den nasjonale lovgivningen ikke inneholder noen som helst regler om den i direktivets artikkel 2 nr. 1 bokstav c) omhandlede erstatningen til personer som har lidt skade ved en overtredelse av fellesskapsrettens regler om offentlige kontrakter eller av de nasjonale gjennomføringsbestemmelsene hertil. 16. Den nasjonale lovgivningen inneholder heller ingen bestemmelser til gjennomføring av direktivets artikkel 3, som foreskriver en prosedyre for hvordan Kommisjonen kan intervenere overfor de kompetente myndigheter i en medlemsstat og en oppdragsgiver når den finner at det under en prosedyre om inngåelse av en offentlig kontrakt er begått et klart og åpenbart brudd.
17Det bemerkes at private og særlig virksomheter som mottar subsidier fra de offentlige myndigheter, under visse forhold kan få tillagt ansvaret som oppdragsgiver ved inngåelsen av en kontrakt som er omfattet av direktivet. I denne utstrekning er den forpliktelsen til lojalt samarbeid og bistand som etter EF-traktatens artikkel 5 påhviler medlemsstatene med henblikk på å lette Kommisjonens gjennomføring av dens oppgave, ikke tilstrekkelig til å sikre gjennomføring av direktivets artikkel 3. Medlemsstatene er derfor forpliktet til å gjennomføre denne bestemmelsen for å sikre at den også overholdes av slike private.
18Hva endelig angår de formelle og prosessuelle vanskelighetene som Den hellenske republikk har påberopt seg til rettferdiggjøring av den forsinkede vedtakelsen av det omhandlede utkastet til dekret, bemerkes, slik Domstolen gjentatte ganger har fastslått, at en medlemsstat ikke kan påberope seg bestemmelser, fremgangsmåter eller forhold i sin nasjonale rettsorden til støtte for at forpliktelser og frister som følger av et direktiv, ikke overholdes (se om dette særlig dom av 6.4.1995, sak C-147/94, Kommisjonen mot Spania, Sml. I, s. 1015, premiss 5, av 6.7.1995, sak C-259/94, Kommisjonen mot Hellas, Sml. I, s. 1947, premiss 5, og av 2.5.1996, sak C-253/95, Kommisjonen mot Tyskland, Sml. I, s. 2423, premiss 12). 19. Følgelig må det fastslås at Den hellenske republikk har tilsidesatt sine forpliktelser etter direktivets artikkel 5 ved ikke innen den fastsatte fristen å ha vedtatt de lover og administrative bestemmelser som var nødvendige for å etterkomme direktivet fullt ut. ##
Avgjørelse om sakskostnader
##
Sakskostnader
20. Ifølge prosessreglementets artikkel 69 nr. 2 pålegges det den tapende part å betale sakskostnadene. Den hellenske republikk har tapt saken og bør derfor betale sakskostnadene. ##
Avgjørelse
På grunnlag av disse premisser uttaler og bestemmer DOMSTOLEN (Femte avdeling) 1) Den hellenske republikk har tilsidesatt sine forpliktelser etter artikkel 5 i Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter, idet den ikke innen den fastsatte fristen har vedtatt de lover og administrative bestemmelser som var nødvendige for å etterkomme direktivet fullt ut. 2) Den hellenske republikk betaler sakskostnadene.