C-249/01 Hackermüller – klageadgang og avvisning i anskaffelser

DOMSTOLENS DOM (Sjette avdeling) 19. juni 2003 * I sak C-249/01, ANMODNING til Domstolen i henhold til artikkel 234 EF fra Bundesvergabeamt (Østerrike) om en prejudisiell

avgjørelse

i den sak som er til behandling for denne domstolen mellom Werner Hackermüller og Bundesimmobiliengesellschaft mbH (BIG), Wiener Entwicklungsgesellschaft mbH für den Donauraum AG (WED), om tolkningen av artikkel 1 nr. 3 i rådsdirektiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp og offentlige bygge- og anleggsarbeider (EFT 1989 L 395 s. 33), som endret ved rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av tjenestekontrakter (EFT 1992 L 209 s. 1), * Sakens prosessspråk: tysk. HACKERMÜLLER DOMSTOLEN (Sjette avdeling), sammensatt av: J.-P. Puissochet, kammerpresident, R. Schintgen (refererende dommer), V. Skouris, F. Macken og J.N. Cunha Rodrigues, dommere, generaladvokat: J. Mischo, justitssekretær: M.-F. Contet, førstesekretær, etter å ha behandlet de skriftlige merknader inngitt på vegne av: — hr. Hackermüller, ved P. Schmautzer, Rechtsanwalt, — Bundesimmobiliengesellschaft mbH (BIG) og Wiener Entwicklungsgesellschaft mbH für den Donauraum AG (WED), ved J. Olischar og M. Krátky, Rechtsanwälte, — den østerrikske regjering, ved M. Fruhmann, som prosessfullmektig, — den italienske regjering, ved U. Leanza, som prosessfullmektig, bistått av M. Fiorilli, avvocato dello Stato, — Kommisjonen for De europeiske fellesskap, ved M. Nolin, som prosessfullmektig, bistått av R. Roniger, Rechtsanwalt, etter å ha lest rettsmøterapporten, etter å ha hørt de muntlige merknader fra hr. Hackermüller, den østerrikske regjering og Kommisjonen i rettsmøtet 16. januar 2003, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til

avgjørelse

i møtet 25. februar 2003, avsagt følgende Dom

1Ved kjennelse av 25. juni 2001, inngått til Domstolen 28. juni 2001, forela Bundesvergabeamt (det føderale organ for offentlige anskaffelser) Domstolen to spørsmål til prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 234 EF om tolkningen av artikkel 1 nr. 3 i rådsdirektiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp og offentlige bygge- og anleggsarbeider (EFT 1989 L 395 s. 33), som endret ved rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av tjenestekontrakter (EFT 1992 L 209 s. 1, «direktiv 89/665»). 2 Spørsmålene ble reist i en tvist mellom hr. Hackermüller, arkitekt og sivilingeniør, og selskapene Bundesimmobiliengesellschaft mbH (BIG) og Wiener Entwicklungsgesellschaft mbH für den Donauraum AG (WED) («de innklagede») om de innklagedes beslutning om ikke å akseptere det tilbudet som hr. Hackermüller hadde inngitt til en offentlig tjenestekontrakt. HACKERMÜLLER Rettslig bakgrunn Fellesskapsrettslige bestemmelser 3 Artikkel 1 i direktiv 89/665 lyder: «1. Medlemsstatene skal treffe de tiltak som er nødvendige for å sikre at beslutninger truffet av oppdragsgivere i forbindelse med kontraktstildelingsprosedyrer som faller inn under anvendelsesområdet for direktiv 71/305/EØF, 77/62/EØF og 92/50/EØF ..., kan underkastes en effektiv og, særlig, raskest mulig overprøving i samsvar med bestemmelsene i de følgende artikler og særlig artikkel 2 nr. 7, med den begrunnelse at slike beslutninger har krenket fellesskapsretten på området for offentlige anskaffelser eller nasjonale regler som gjennomfører denne retten. 3. Medlemsstatene skal sørge for at klageadgangen, innenfor rammen av nærmere bestemmelser som den enkelte medlemsstat kan fastsette, i det minste er tilgjengelig for enhver som har eller har hatt interesse av å oppnå en bestemt offentlig vare- eller bygge- og anleggskontrakt, og som er blitt eller risikerer å bli skadet av en påstått overtredelse. Medlemsstatene kan særlig kreve at den person som søker overprøving, på forhånd har underrettet oppdragsgiveren om den påståtte overtredelsen og om sin hensikt om å søke overprøving.» 4 Artikkel 2 nr. 1 i direktiv 89/665 lyder: «Medlemsstatene skal sørge for at de tiltak som treffes med hensyn til klagebehandlingen som er angitt i artikkel 1, gir hjemmel for følgende fullmakter: a) å treffe, så raskt som mulig, midlertidige forføyninger med sikte på å rette opp den påståtte overtredelsen eller hindre ytterligere skade på de berørte interesser, herunder tiltak for å utsette eller sikre utsettelse av prosedyren for tildeling av en offentlig kontrakt eller for gjennomføringen av en beslutning truffet av oppdragsgiveren; b) å oppheve eller sørge for opphevelse av ulovlig trufne beslutninger, herunder fjerning av diskriminerende tekniske, økonomiske eller finansielle spesifikasjoner i anbudsinnbydelse, konkurransegrunnlag eller i ethvert annet dokument med tilknytning til kontraktstildelingsprosedyren; c) å tilkjenne erstatning til personer som er blitt skadet av en overtredelse.» Nasjonal lovgivning

5Direktiv 89/665 ble gjennomført i østerriksk rett ved Bundesgesetz über die Vergabe von Aufträgen (Bundesvergabegesetz) 1997 (den østerrikske føderale lov om offentlige anskaffelser fra 1997, BGBl. I, 1997/56, «BVergG»). HACKERMÜLLER 6 Paragraf 113 i BVergG fastsetter Bundesvergabeamts fullmakter og lyder: «1. Bundesvergabeamt har kompetanse til å gjennomføre en overprøvingsprosedyre i henhold til de følgende bestemmelser, etter begjæring.

2For å hindre overtredelser av denne føderale lov og av de forskrifter som gjennomfører den, har Bundesvergabeamt følgende fullmakter frem til tidspunktet for tildeling: (1) å treffe midlertidige forføyninger og (2) å oppheve ulovlige beslutninger truffet av oppdragsgiveren. 3. Etter at kontrakten er tildelt eller kontraktstildelingsprosedyren er avsluttet, har Bundesvergabeamt kompetanse til å fastslå om kontrakten, som følge av overtredelse av denne føderale lov eller av forskrifter gitt i medhold av den, ikke er blitt tildelt den beste tilbyderen ...» 7 Paragraf 115 nr. 1 i BVergG lyder: «Der en virksomhet hevder å ha interesse av å inngå en kontrakt innenfor denne føderale lovs virkeområde, kan den begjære overprøving av oppdragsgiverens beslutning i kontraktstildelingsprosedyren med den begrunnelse at beslutningen er ulovlig, forutsatt at den er blitt eller risikerer å bli skadet av den påståtte overtredelsen.» Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmål

8De innklagede innbød til tilbud for å velge ut arkitektoniske utforminger og beslutningsparametre med sikte på å tildele kontrakter om samlet planlegging av et nybygg for Ingeniørfakultetet ved det tekniske universitetet i Wien. I prosedyrens første fase ble det gjennomført en konkurranse utformet som et «åpent søk etter interesserte parter for å avdekke ideer». 9 Flere interesserte parter, deriblant hr. Hackermüller og selskapet Hans Lechner-ZT GmbH («Lechner»), besvarte anbudsinnbydelsen og innleverte prosjekter. I prosedyrens andre fase, forhandlingsfasen, anbefalte Beratungsgremium (rådgivningspanelet) å videreføre prosedyren på kort sikt med Lechner. Ved brev av 10. februar 1999 ble de fire øvrige tilbyderne som var blitt akseptert til forhandlingsprosedyren, deriblant hr. Hackermüller, underrettet om at Beratungsgremium ikke hadde anbefalt gjennomføring av deres prosjekter. 10 Den 29. mars 1999 anla hr. Hackermüller sak for Bundesvergabeamt i henhold til paragraf 113 nr. 2 i BVergG, og begjærte blant annet opphevelse av (1) den beslutningen der Beratungsgremium og/eller de innklagede hadde akseptert en konkurrents tilbud som det beste og anbefalt at forhandlingsprosedyren skulle videreføres med konkurrenten på kort sikt, og (2) den beslutningen der utvelgelsen av tilbudene ble foretatt uten hensyn til de kriterier som var fastsatt i anbudsinnbydelsen. HACKERMÜLLER

11Ved beslutning av 31. mai 1999 avviste Bundesvergabeamt i henhold til paragraf 115 nr. 1 i BVergG samtlige begjæringer fra hr. Hackermüller med den begrunnelse at han manglet søksmålskompetanse, ettersom hans tilbud burde ha vært eliminert allerede i prosedyrens første fase i henhold til paragraf 52 nr. 1 underparagraf 8 i BVergG. 12 Bundesvergabeamt begrunnet sin beslutning med for det første at en næringsdrivende i henhold til paragraf 115 nr. 1 i BVergG bare kan begjære overprøving dersom han risikerer skade eller annet ulempe. Det ble videre påpekt at oppdragsgiveren i henhold til paragraf 52 nr. 1 underparagraf 8 i BVergG, før utvelgelsen av det beste tilbudet, umiddelbart og på grunnlag av sin gjennomgang av tilbudene skal eliminere de tilbudene som ikke oppfyller vilkårene i anbudsinnbydelsen, eller som er ufullstendige eller ukorrekte, dersom disse feilene ikke er eller ikke kan bli rettet. 13 Bundesvergabeamt påpekte videre at punkt 1.6.7 i anbudsinnbydelsen uttrykkelig viser til paragraf 36 nr. 4 i Wettbewerbsordnung der Architekten (konkurransereglene for arkitekter, «WOA»), som bestemmer at et prosjekt skal forkastes der det foreligger en avvisningsgrunn i henhold til paragraf 8 i WOA, og at paragraf 8 nr. 1 bokstav d utelukker fra deltakelse i arkitektkonkurranser blant andre personer som i sin portefølje inkluderer opplysninger som gjør det mulig å identifisere opphavsmannen. 14 Etter å ha fastslått at hr. Hackermüller hadde oppgitt sitt navn under overskriften «foreslått organisering av samlet planlegging», slik at prosjektet hans burde ha vært eliminert etter en samlet lesing av paragraf 52 nr. 1 underparagraf 8 i BVergG og paragraf 36 nr. 4 i WOA, konkluderte Bundesvergabeamt med at prosjektet ikke lenger kunne komme i betraktning for kontrakten, og at hr. Hackermüller, ettersom han ikke kunne bli skadet av eventuelle overtredelser av prinsippet om tildeling til den laveste tilbyder og reglene om forhandlingsprosedyren, manglet søksmålskompetanse til å gjøre gjeldende de overtredelsene han hadde påberopt i sin begjæring. 15 Den 7. juli 1999 anla hr. Hackermüller søksmål for Verfassungsgerichtshof (forfatningsdomstolen) i Østerrike med krav om annullasjon av Bundesvergabeamts beslutning av 31. mai 1999. I sin dom av 14. mars 2001 (B1137/99-9) la Verfassungsgerichtshof til grunn at det, i lys av den vide tolkning som etter Domstolens rettspraksis (jf. særlig sak C-54/96, Dorsch Consult [1997] Sml. I-4961, avsnitt 46, og sak C-81/98, Alcatel Austria m.fl. [1999] Sml. I-7671, avsnitt 34 og 35) skal gis begrepet søksmålskompetanse til å innlede en overprøvingsprosedyre i henhold til artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665, var tvilsomt å tolke vilkårene for å fremme begjæring i henhold til paragraf 115 nr. 1 sammenholdt med paragraf 52 nr. 1 i BVergG slik at en tilbyder som ikke er blitt eliminert av oppdragsgiveren, kan utelukkes fra overprøvingsprosedyren ved en beslutning fra det organ som er ansvarlig for prosedyren om å avvise hans krav om domstolsprøving, dersom dette organet på et tidlig stadium finner en grunn som ville ha gitt grunnlag for å eliminere tilbyderen. Verfassungsgerichtshof opphevet derfor Bundesvergabeamts beslutning av 31. mai 1999 på grunn av brudd på den grunnlovsfestede retten til behandling ved den kompetente domstol.

16På denne bakgrunn besluttet Bundesvergabeamt å utsette saksbehandlingen og forelegge følgende spørsmål for Domstolen til prejudisiell

avgjørelse

: «1. Skal artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 ... tolkes slik at enhver som søker tildeling av en bestemt offentlig kontrakt, er berettiget til å innlede en overprøvingsprosedyre?

2Dersom svaret på spørsmål 1 er nei: Skal den nevnte bestemmelse forstås slik at dersom en tilbyders tilbud ikke er blitt eliminert av oppdragsgiveren, men klageorganet under overprøvingsprosedyren HACKERMÜLLER finner at oppdragsgiveren ville vært forpliktet til å eliminere det, er tilbyderen blitt eller risikerer å bli skadet av den overtredelsen han påberoper — i dette tilfellet oppdragsgiverens konstatering av at en konkurrent har innlevert det beste tilbudet — og at han derfor må ha rett til en overprøvingsprosedyre?» Spørsmål 1

17I denne sammenheng er det tilstrekkelig å påpeke at artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 pålegger medlemsstatene å sikre at overprøvingsprosedyrene fastsatt i direktivet er tilgjengelige «i det minste» for enhver som har eller har hatt interesse av å oppnå en bestemt offentlig kontrakt, og som er blitt eller risikerer å bli skadet av en påstått overtredelse av fellesskapsretten om offentlige anskaffelser eller de nasjonale regler som gjennomfører denne.

18Det fremgår således at bestemmelsen ikke forplikter medlemsstatene til å gjøre disse overprøvingsprosedyrene tilgjengelige for enhver som ønsker å oppnå en offentlig kontrakt, men tillater dem å kreve i tillegg at vedkommende er blitt eller risikerer å bli skadet av den overtredelsen han påberoper. 19 Svaret på spørsmål 1 bør derfor være at artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 ikke er til hinder for at overprøvingsprosedyrene fastsatt i direktivet gjøres tilgjengelige for personer som ønsker å oppnå en bestemt offentlig kontrakt, bare dersom de er blitt eller risikerer å bli skadet av den overtredelsen de påberoper. Spørsmål 2

20Ettersom spørsmål 2 er reist i tilfelle artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 skal tolkes slik at den tillater at adgangen til overprøvingsprosedyrene fastsatt i direktivet gjøres betinget av at den påberopte overtredelsen har skadet eller risikerer å skade den som begjærer overprøving, skal dette spørsmålet besvares. 21 Sett i lys av faktum i hovedsaken må dette spørsmålet forstås slik at det søkes klarlagt om en tilbyder som ønsker å bestride lovligheten av oppdragsgiverens beslutning om ikke å anse hans tilbud som det beste tilbudet, kan nektes adgang til overprøvingsprosedyrene fastsatt i direktiv 89/665 med den begrunnelse at hans tilbud burde ha vært eliminert av oppdragsgiveren på et innledende stadium av andre årsaker, og at han derfor verken er blitt eller risikerer å bli skadet av den ulovligheten han påberoper.

22I denne forbindelse er det grunn til å minne om at, som det fremgår av første og andre betraktning i fortalen, er direktiv 89/665 ment å styrke de eksisterende mekanismene, både på nasjonalt plan og på fellesskapsplan, for å sikre en effektiv anvendelse av direktivene om offentlige anskaffelser, særlig på et stadium der overtredelser fortsatt kan avhjelpes. Med dette for øye krever artikkel 1 nr. 1 i det direktivet at medlemsstatene garanterer at ulovlige beslutninger truffet av oppdragsgivere kan undergis en effektiv og raskest mulig overprøving (jf. særlig Alcatel Austria, sitert ovenfor, avsnitt 33 og 34, og sak C-470/99, Universale-Bau m.fl. [2002] Sml. I-11617, avsnitt 74).

23Det er således klart at den fulle gjennomføringen av formålet med direktiv 89/665 ville bli undergravd dersom et organ med ansvar for overprøvingsprosedyrene fastsatt i direktivet fikk anledning til å nekte en tilbyder adgang til disse prosedyrene når tilbyderen påberoper ulovligheten av oppdragsgiverens beslutning om ikke å anse HACKERMÜLLER hans tilbud som det beste tilbudet, med den begrunnelse at den samme oppdragsgiveren tok feil ved ikke å eliminere det tilbudet allerede før utvelgelsen av det beste tilbudet.

24Det kan ikke herske tvil om at en beslutning der oppdragsgiveren eliminerer en tilbyders tilbud allerede før denne utvelgelsen, er en beslutning som det må være mulig å søke overprøvd i henhold til artikkel 1 nr. 1 i direktiv 89/665, ettersom denne bestemmelsen gjelder for alle beslutninger truffet av oppdragsgivere som er underlagt fellesskapsrettens regler om offentlige anskaffelser (jf. blant annet sak C-92/00, HI [2002] Sml. I-5553, avsnitt 37, og sak C-57/01, Makedoniko Metro og Michaniki [2003] Sml. I-1091, avsnitt 68), og den ikke inneholder noen begrensning med hensyn til disse beslutningenes art og innhold (jf. blant annet de ovennevnte dommene i Alcatel Austria, avsnitt 35, og HI, avsnitt 49).

25Dersom tilbyderens tilbud derfor hadde blitt eliminert av oppdragsgiveren på et stadium forut for utvelgelsen av det beste tilbudet, ville han som en person som er blitt eller risikerer å bli skadet av den beslutningen om å eliminere hans tilbud, måtte ha fått anledning til å bestride lovligheten av denne beslutningen ved hjelp av overprøvingsprosedyrene fastsatt i direktiv 89/665.

26Under disse omstendighetene ville det, dersom et klageorgan nektet adgang til disse prosedyrene til en tilbyder i en situasjon som hr. Hackermüllers, innebære at han ikke bare ble fratatt sin rett til å søke overprøving av den beslutningen han hevder er ulovlig, men også retten til å bestride gyldigheten av den avvisningsgrunnen som dette organet påberopte for å nekte ham status som en person som er blitt eller risikerer å bli skadet av den påståtte ulovligheten.

27Det er riktig at dersom tilbyderen, for å avhjelpe denne situasjonen, gis rett til å bestride gyldigheten av denne avvisningsgrunnen under den overprøvingsprosedyren han innleder for å bestride lovligheten av den beslutningen der oppdragsgiveren ikke anså hans tilbud som det beste tilbudet, er det mulig at klageorganet ved avslutningen av denne prosedyren kommer til at tilbudet faktisk burde ha vært eliminert fra starten av, og at tilbyderens begjæring skal avvises med den begrunnelse at han, i lys av dette, verken er blitt eller risikerer å bli skadet av den overtredelsen han påberoper. 28 Imidlertid, dersom oppdragsgiveren ikke har truffet noen beslutning om å eliminere tilbyderens tilbud på det riktige tidspunktet i tildelingsprosedyren, må fremgangsmåten beskrevet i forrige avsnitt anses som den eneste som er egnet til å garantere tilbyderen retten til å bestride gyldigheten av den avvisningsgrunnen som klageorganet har til hensikt å legge til grunn for sin konklusjon om at han verken er blitt eller risikerer å bli skadet av den beslutningen han hevder er ulovlig, og dermed til å sikre en effektiv anvendelse av fellesskapsbestemmelsene om offentlige anskaffelser på alle stadier av tildelingsprosedyren.

29På bakgrunn av det foregående bør svaret på spørsmål 2 være at artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 ikke tillater at en tilbyder nektes adgang til overprøvingsprosedyrene fastsatt i direktivet for å bestride lovligheten av oppdragsgiverens beslutning om ikke å anse hans tilbud som det beste tilbudet, med den begrunnelse at hans tilbud burde ha vært eliminert av oppdragsgiveren på et innledende stadium av andre årsaker, og at han derfor verken er blitt eller risikerer å bli skadet av den ulovligheten han påberoper. Under den overprøvingsprosedyren som således er åpen for tilbyderen, må han gis anledning til å bestride den avvisningsgrunnen som klageorganet har til hensikt å legge til grunn for sin konklusjon om at han verken er blitt eller risikerer å bli skadet av den beslutningen han hevder er ulovlig. HACKERMÜLLER

Sakskostnader

30De kostnader den østerrikske og den italienske regjering og Kommisjonen har pådratt seg ved å inngi sine merknader til Domstolen, kan ikke kreves erstattet. Ettersom disse sakene for partene i hovedsaken utgjør et ledd i den sak som er til behandling for den nasjonale domstolen, tilkommer det denne domstolen å treffe

avgjørelse om sakskostnader

. På dette grunnlag har DOMSTOLEN (Sjette avdeling) følgende svar på de spørsmål som Bundesvergabeamt har forelagt ved kjennelse av 25. juni 2001: 1. Artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp og offentlige bygge- og anleggsarbeider, som endret ved rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av tjenestekontrakter, er ikke til hinder for at overprøvingsprosedyrene fastsatt i direktivet gjøres tilgjengelige bare for personer som ønsker å oppnå en bestemt offentlig kontrakt, og som er blitt eller risikerer å bli skadet av den overtredelsen de påberoper. 2. Artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665, som endret ved direktiv 92/50, tillater ikke at en tilbyder nektes adgang til overprøvingsprosedyrene fastsatt i direktivet for å bestride lovligheten av oppdragsgiverens beslutning om ikke å anse hans tilbud som det beste tilbudet, med den begrunnelse at hans tilbud burde ha vært eliminert av oppdragsgiveren på et innledende stadium av andre årsaker, og at han derfor verken er blitt eller risikerer å bli skadet av den ulovligheten han påberoper. Under den overprøvingsprosedyren som således er åpen for tilbyderen, må han gis anledning til å bestride den utelukkelsesgrunnen som klageorganet har til hensikt å legge til grunn for sin konklusjon om at han verken er blitt eller risikerer å bli skadet av den beslutningen han hevder er ulovlig. Puissochet Schintgen Skouris Macken Cunha Rodrigues Avsagt i offentlig rettsmøte i Luxembourg 19. juni 2003. R. Grass J.-P. Puissochet Justitssekretær President for Sjette avdeling