Rettslig kjerne
Dommen etablerer to sentrale rettssetninger. For det første må medlemsstatene sikre effektive og raske klagemuligheter også mot beslutninger som treffes før en formell anskaffelsesprosedyre er innledet, herunder beslutningen om at en kontrakt ikke skal konkurranseutsettes eller antas å falle utenfor anskaffelsesregelverket. Klagemuligheten kan ikke gjøres avhengig av at prosedyren har nådd et bestemt formelt stadium. For det andre presiserer dommen grensene for in-house-unntaket i Teckal-praksisen: Dersom kontrakten skal inngås med et rettslig atskilt selskap hvor det også finnes privat kapital, kan oppdragsgiver ikke anses å utøve kontroll tilsvarende den over egne avdelinger. Tilstedeværelsen av privat kapital, også som minoritetsandel, utelukker derfor bruk av in-house-unntaket. Følgen er at de ordinære prosedyrene etter tjenestedirektivet må anvendes når kontrakten ellers faller innenfor direktivets personelle og materielle virkeområde.
Faktum
Stadt Halle besluttet uten kunngjort konkurranse å tildele RPL Recyclingpark Lochau GmbH en kontrakt om planlegging av forbehandling, gjenvinning og avhending av avfall, og å innlede forhandlinger med sikte på en senere kontrakt om håndtering av restavfall. RPL Lochau var et aksjeselskap hvor 75,1 % av kapitalen indirekte var offentlig eid gjennom kommunale selskaper, mens 24,9 % var eid av et privat selskap. TREA Leuna, som også ønsket å levere de aktuelle tjenestene, angrep fremgangsmåten og anførte at kontrakten skulle vært konkurranseutsatt. Byen Halle gjorde gjeldende at saken ikke kunne prøves fordi ingen formell tildelingsprosedyre var startet, og at forholdet uansett var intern egenregi. Den nasjonale domstolen forela derfor spørsmål om både klageadgangens rekkevidde og om blandet offentlig-privat eierskap er forenlig med in-house-unntaket.
Domstolens vurdering
EU-domstolen tok først stilling til håndhevelsesdirektivet 89/665. Domstolen la vekt på direktivets formål om effektive og hurtige rettsmidler for å sikre reell gjennomføring av anskaffelsesreglene og beskyttelse av gjennomsiktighet og ikke-diskriminering. Uttrykket «beslutninger truffet av oppdragsgiverne» i artikkel 1 nr. 1 ble tolket vidt. Det omfatter ikke bare beslutninger i en allerede igangsatt konkurranse, men enhver beslutning som faller inn under anskaffelsesretten og som kan krenke den. Dette inkluderer beslutninger forut for en formell kunngjøring, som vurderingen av om en kontrakt er omfattet av direktivet eller om anskaffelsen kan unntas. Klagemulighet skal foreligge fra det tidspunkt oppdragsgiveren har gitt uttrykk for sin vilje på en måte som er egnet til å ha rettsvirkning. Medlemsstatene kan derfor ikke knytte klageadgangen til at et bestemt formelt stadium er nådd.
Deretter behandlet Domstolen spørsmålet om direkte tildeling til et halvoffentlig selskap. Den tok utgangspunkt i at anskaffelsesdirektivene skal åpne offentlige kontrakter for konkurranse, og at unntak må tolkes strengt. Etter Teckal-praksisen kan det i visse tilfeller foreligge et in-house-forhold når oppdragsgiver utøver kontroll over den rettslig adskilte enheten tilsvarende kontrollen over egne avdelinger, og enheten utfører hoveddelen av sin virksomhet for den eller de kontrollerende myndighetene. Domstolen presiserte imidlertid at denne logikken ikke kan anvendes når et privat foretak deltar i kapitalen til selskapet som skal motta kontrakten. Privat kapital innebærer at selskapet også forfølger private interesser, som skiller seg fra hensynene som styrer oppdragsgiverens egne avdelinger. Videre ville direkte tildeling til et slikt blandet selskap uten konkurranse gi det private medeierforetaket en fordel fremfor konkurrenter og undergrave fri og uforvridd konkurranse samt likebehandling. På denne bakgrunn fastslo Domstolen at tilstedeværelsen av privat kapital, selv som minoritetsandel, under enhver omstendighet utelukker at kontrollkriteriet for in-house kan anses oppfylt. Følgelig måtte de ordinære prosedyrene etter direktiv 92/50 anvendes.
Konklusjon
Domstolen svarte at håndhevelsesdirektivet krever prøvingsadgang også for beslutninger som treffes før en formell anskaffelsesprosedyre er innledet, herunder beslutningen om å unnlate konkurranse. Klagemulighet skal finnes fra det tidspunkt oppdragsgiveren uttrykker en vilje som kan ha rettsvirkning. Videre fastslo Domstolen at en oppdragsgiver ikke kan tildele en kontrakt direkte som in-house når mottakeren er et rettslig atskilt selskap med både offentlig og privat eierskap. Selv en minoritetsandel privat kapital utelukker dette unntaket.
Praktisk betydning
Dommen er grunnleggende for to deler av anskaffelsesretten. Den styrker håndhevelsen ved å klargjøre at en oppdragsgiver ikke kan unndra seg prøving ved å unnlate å starte en formell konkurranse. I tillegg trekker den en klar grense for egenregi/in-house: Dersom det finnes privat kapital i selskapet som skal motta kontrakten, må oppdragsgiver som utgangspunkt konkurranseutsette kontrakten når regelverket ellers kommer til anvendelse. For offentlige oppdragsgivere betyr dette at organisering gjennom blandede selskaper ikke gir adgang til å omgå kunngjørings- og konkurranseplikten. Dommen har derfor stor betydning ved selskapsorganisering, avfallssektoren og vurderingen av direkteanskaffelser.
Ofte stilte spørsmål
Kan en oppdragsgiver unngå prøving ved å la være å starte en formell konkurranse?
Nei. Dommen fastslår at klageadgangen også må omfatte beslutninger om å unnlate konkurranse og beslutninger truffet før en formell prosedyre er startet.
Kan et blandet offentlig-privat eid selskap motta en kontrakt direkte som in-house?
Nei, ikke etter denne dommen. Selv en privat minoritetsandel i selskapet utelukker bruk av in-house-unntaket.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
DOMSTOLENS DOM (Første avdeling) 11. januar 2005* I sak C-26/03, ANMODNING om prejudisiell
avgjørelse
etter artikkel 234 EF fra Oberlandesgericht Naumburg (Øvre regional domstol, Naumburg, Tyskland), avsagt ved beslutning av 8. januar 2003, mottatt ved Domstolen 23. januar 2003, i saken Stadt Halle, RPL Recyclingpark Lochau GmbH mot Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage TREA Leuna, *Sakens språk: tysk. I – 26 STADT HALLE OG RPL LOCHAU DOMSTOLEN (Første avdeling), sammensatt av P. Jann, president for avdelingen, J.N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (referent), M. Ilešič og E. Levits, dommere, generaladvokat: C. Stix-Hackl, justitssekretær: R. Grass, etter at det skriftlige stadiet av saksbehandlingen er avsluttet, etter å ha behandlet de innlegg som er inngitt på vegne av: — Stadt Halle, ved U. Jasper, Rechtsanwältin, — Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage TREA Leuna, ved K. Heuvels, Rechtsanwalt, — den franske regjering, ved G. de Bergues og D. Petrausch, som befullmektigede, — den østerrikske regjering, ved M. Fruhmann, som befullmektiget, I – 27 — den finske regjering, ved T. Pynnä, som befullmektiget, — Kommisjonen for De europeiske fellesskap, ved K. Wiedner, som befullmektiget, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til
avgjørelse
i rettsmøtet 23. september 2004, avsagt følgende Dom
1Denne anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
gjelder tolkningen av artikkel 1 nr. 1 i Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene ved inngåelse av offentlige innkjøps- og bygge- og anleggskontrakter (EFT 1989 L 395, s. 33), som endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av framgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT 1992 L 209, s. 1), selv endret ved direktiv 97/52/EF fra Europaparlamentet og Rådet av 13. oktober 1997 (EFT 1997 L 328, s. 1) («direktiv 89/665/EØF»). Anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
gjelder også tolkningen av artikkel 1 nr. 2 og artikkel 13 nr. 1 i Rådets direktiv 93/38/EØF av 14. juni 1993 om samordning av framgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon (EFT 1993 L 199, s. 84), som endret ved direktiv 98/4/EF fra Europaparlamentet og Rådet av 16. februar 1998 (EFT 1998 L 101, s. 1) («direktiv 93/38»). I – 28 STADT HALLE OG RPL LOCHAU 2 Anmodningen ble fremsatt under behandlingen av en tvist mellom Stadt Halle (byen Halle) (Tyskland) og RPL Recyclingpark Lochau GmbH («RPL Lochau») og Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage TREA Leuna («TREA Leuna») om lovligheten, sett fra fellesskapsreglenes synspunkt, av at byen Halle uten offentlig anbudskonkurranse tildelte RPL Lochau – et selskap der byen Halle eier majoriteten av kapitalen og et privat selskap eier en minoritetsandel – en tjenestekontrakt om avfallsbehandling. Rettslig bakgrunn Fellesskapslovgivningen
3I henhold til artikkel 1 bokstav a) i direktiv 92/50, som endret ved direktiv 97/52 («direktiv 92/50»), er «offentlige tjenestekontrakter» «kontrakter om ytelse mot vederlag inngått skriftlig mellom en tjenesteyter og en oppdragsgiver». Etter artikkel 1 bokstav b) i dette direktivet er «oppdragsgivere» «staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligrettslige organer, sammenslutninger dannet av en eller flere slike myndigheter eller offentligrettslige organer». Artikkel 1 bokstav c) i direktivet definerer «tjenesteyter» som «enhver fysisk eller juridisk person, herunder offentlige organer, som tilbyr tjenester».
4I henhold til artikkel 8 i direktiv 92/50 «skal [kontrakter hvis gjenstand er tjenester opplistet i vedlegg I A] inngås i samsvar med bestemmelsene i avdeling III til VI». Disse bestemmelsene inneholder i det vesentlige regler om anbudskonkurranse og kunngjøring. Artikkel 11 nr. 1 i direktivet fastsetter at oppdragsgivere ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter «skal anvende de framgangsmåtene som er definert i artikkel 1 bokstav d), e) og f), tilpasset dette direktivets formål». De framgangsmåtene det vises til i denne bestemmelsen er henholdsvis «åpen anbudskonkurranse», «begrenset anbudskonkurranse» og «forhandlinger». I – 29 5 Kategori 16 i vedlegg I A til dette direktivet angir «[t]jenester vedrørende kloakk og avfallshåndtering; sanering og lignende tjenester». 6 Artikkel 7 nr. 1 bokstav a) i direktiv 92/50 fastsetter at direktivet kommer til anvendelse på offentlige tjenestekontrakter hvis anslåtte verdi eksklusive merverdiavgift «er minst 200 000 ECU». 7 Andre og tredje betraktning i fortalen til direktiv 89/665/EØF viser at formålet med direktivet er å sikre at fellesskapsreglene om offentlige anskaffelser anvendes gjennom effektive og hurtige rettsmidler, særlig på et stadium der overtredelsene fortsatt kan rettes opp, ettersom åpning av offentlige anskaffelser for konkurranse i Fellesskapet nødvendiggjør en vesentlig styrking av garantiene for gjennomsiktighet og ikke-diskriminering.
8Med dette for øye fastsetter artikkel 1 nr. 1 og nr. 3 i direktiv 89/665/EØF: «1. Medlemsstatene skal treffe de nødvendige tiltak for å sikre at, når det gjelder framgangsmåter for inngåelse av kontrakter som faller innenfor anvendelsesområdet for direktivene ..., beslutninger truffet av oppdragsgiverne kan prøves effektivt og særlig så raskt som mulig i samsvar med vilkårene fastsatt i de følgende artiklene I – 30 STADT HALLE OG RPL LOCHAU og særlig artikkel 2 nr. 7, med den begrunnelse at slike beslutninger er i strid med fellesskapsretten på området for offentlige anskaffelser eller med de nasjonale reglene som gjennomfører denne retten. 3. Medlemsstatene skal sikre at klageadgang er tilgjengelig, på de nærmere vilkårene som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for enhver person som har eller har hatt interesse av å oppnå en ... offentlig ... kontrakt, og som er blitt eller risikerer å bli skadelidende som følge av en påstått overtredelse. Særlig kan medlemsstatene kreve at den som ønsker å klage, på forhånd skal ha underrettet oppdragsgiveren om den påståtte overtredelsen og om sin intensjon om å klage.»
9I henhold til artikkel 2 nr. 1 i direktiv 89/665/EØF: «1. Medlemsstatene skal sikre at de tiltak som treffes vedrørende klageadgangen angitt i artikkel 1, inneholder bestemmelser om myndighet til: a) så snart som mulig og ved midlertidige forføyninger å treffe midlertidige tiltak med sikte på å avhjelpe den påståtte overtredelsen eller hindre ytterligere skade på de berørte interesser, herunder tiltak for å utsette eller sikre utsettelse av framgangsmåten for tildeling av en offentlig kontrakt eller gjennomføringen av enhver beslutning truffet av oppdragsgiveren; I – 31 b) enten oppheve eller sikre oppheving av ulovlig fattede beslutninger, herunder fjerning av diskriminerende tekniske, økonomiske eller finansielle spesifikasjoner i innbydelsen til anbudskonkurransen, i konkurransegrunnlaget eller i ethvert annet dokument som er knyttet til framgangsmåten for kontraktstildelingen; c) tilkjenne erstatning til personer som har lidd skade som følge av en overtredelse. ...»
10I henhold til artikkel 1 i direktiv 93/38: «I dette direktiv menes med: 2. «offentlig foretak»: ethvert foretak som offentlige myndigheter direkte eller indirekte kan utøve dominerende innflytelse over, ved hjelp av eierinteresser, finansiell deltagelse eller gjeldende regler. En dominerende innflytelse fra offentlige myndigheters side skal antas å foreligge når disse myndighetene, direkte eller indirekte, i forhold til et foretak: — eier majoriteten av foretakets tegnede kapital, eller I – 32 STADT HALLE OG RPL LOCHAU — kontrollerer flertallet av de stemmer som er knyttet til andeler utstedt av foretaket, eller — kan utpeke mer enn halvparten av medlemmene i foretakets administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorgan; 3. «tilknyttet virksomhet»: ... ethvert foretak som den ordregivende enhet direkte eller indirekte kan utøve dominerende innflytelse over i henhold til nr. 2 ... ...» 11 Artikkel 13 i direktiv 93/38 fastsetter: «1. Dette direktiv gjelder ikke for tjenestekontrakter som: a) en ordregivende enhet inngår med en tilknyttet virksomhet; I – 33 forutsatt at minst 80 % av den gjennomsnittlige omsetningen til denne virksomheten med hensyn til tjenester i Fellesskapet for de tre foregående år stammer fra levering av slike tjenester til foretak som den er tilknyttet. ...» Den nasjonale lovgivningen 12 Anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
angir at prøving på anskaffelsesrettens område i tysk rett er regulert av Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (lov om forbud mot konkurransebegrensninger). I henhold til paragraf 102 i denne loven kan «tildeling av offentlige kontrakter» gjøres til gjenstand for prøving. En tilbyder eller kandidat har en subjektiv rett til at «bestemmelsene om tildelingsprosedyren» overholdes, noe som gjør det mulig å håndheve overfor oppdragsgiveren de rettighetene som paragraf 97 nr. 7 i denne loven gir vedkommende med hensyn til «gjennomføringen eller unnlatelsen av en handling i en tildelingsprosedyre». 13 Anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
angir at prøving på anskaffelsesrettens område i henhold til disse bestemmelsene, etter det synet som er lagt til grunn i deler av rettspraksis og juridisk teori i Tyskland, kun er tilgjengelig dersom søkeren søker å få oppdragsgiveren pålagt å handle på en bestemt måte i en pågående formell tildelingsprosedyre. Dette innebærer at det ikke er mulig å søke prøving dersom oppdragsgiveren har besluttet ikke å lyse ut en offentlig anbudskonkurranse og ikke formelt å innlede en tildelingsprosedyre. Dette synet bestrides imidlertid i andre rettsavgjørelser og av andre juridiske forfattere. I – 34 STADT HALLE OG RPL LOCHAU Tvisten i hovedsaken og de forelagte spørsmål
14I henhold til anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
tildelte byen Halle ved beslutning i bystyret av 12. desember 2001 RPL Lochau en kontrakt om utarbeidelse av en plan for forbehandling, gjenvinning og avhending av avfall, uten å ha formelt innledet en tildelingsprosedyre. Samtidig besluttet byen Halle, igjen uten å lyse ut anbudskonkurranse, å innlede forhandlinger med RPL Lochau med sikte på å inngå kontrakt med dette selskapet om forvaltning av resterende husholdningsavfall fra 1. juni 2005. RPL Lochau skulle være investor i byggingen av et anlegg for termisk avfallsbehandling og energigjenvinning. 15 RPL Lochau er et aksjeselskap med begrenset ansvar stiftet i 1996. 75,1 % av kapitalen eies av Stadtwerke Halle GmbH, hvis eneste aksjonær Verwaltungsgesellschaft für Versorgungs- und Verkehrsbetriebe der Stadt Halle mbH er heleid av byen Halle, og 24,9 % eies av et privat aksjeselskap med begrenset ansvar. Den nasjonale domstolen beskriver RPL Lochau som et «halvoffentlig selskap» og bemerker at fordelingen av aksjeandeler i selskapet ikke ble fastsatt i selskapets vedtekter før mot slutten av 2001, da tildelingen av kontrakten for gjennomføringen av det aktuelle prosjektet var planlagt. 16 Den nasjonale domstolen bemerker også at RPL Lochaus formål er drift av gjenvinnings- og avfallsbehandlingsanlegg. Beslutninger på generalforsamlingen treffes enten med simpelt flertall eller med 75 % av stemmene. Den kommersielle og tekniske ledelsen av selskapet er for øyeblikket satt ut til et annet foretak, og byen Halle er blant annet berettiget til å revidere regnskapene. I – 35
17Da TREA Leuna, som også var interessert i å yte tjenestene, fikk kjennskap til at kontrakten var tildelt utenfor den prosedyren som fellesskapsreglene på området for offentlige anskaffelser foreskriver, protesterte selskapet mot beslutningen til byen Halle og innga en begjæring til anskaffelsesnemnda ved Regierungspräsidium Halle om at byen Halle skulle pålegges å lyse ut en offentlig anbudskonkurranse. 18 Byen Halle anførte til sitt forsvar at begjæringen i henhold til den nasjonale lovgivningen omtalt i avsnitt 12 og 13 ovenfor var avvist, ettersom den som oppdragsgiver ikke formelt hadde innledet en tildelingsprosedyre. Dessuten var RPL Lochau i realiteten et uttrykk for byen Halles egne organer, ettersom selskapet ble kontrollert av den. Det forelå derfor «in-house»-drift som fellesskapsreglene om offentlige anskaffelser ikke kom til anvendelse på. 19 Anskaffelsesnemnda tok TREA Leunas begjæring til følge med den begrunnelse at oppdragsgiverens beslutninger bør kunne prøves selv om ingen tildelingsprosedyre er innledet. Den fant også at det i foreliggende sak ikke var tale om «in-house»-drift, ettersom den private minoritetsandelen oversteg terskelen på 10 % over hvilken det i henhold til tysk aksjeselskapslovgivning foreligger en minoritet med visse særlige rettigheter. Dessuten kunne det forutses med tilstrekkelig sikkerhet at den virksomheten RPL Lochau utøvde for byen Halle, kun ville utgjøre 61,25 % av selskapets kapasitet, slik at selskapet for å utnytte den resterende kapasiteten ville bli nødt til å søke oppdrag i markedet det opererte i. I – 36 STADT HALLE OG RPL LOCHAU 20 Byen Halle anket til Oberlandesgericht Naumburg, som besluttet å utsette behandlingen av saken og å forelegge Domstolen følgende spørsmål for prejudisiell
avgjørelse
: «1. a) Krever første punktum i artikkel 1 nr. 1 i [direktiv 89/665/EØF] at medlemsstatene sikrer at en oppdragsgivers beslutning om ikke å tildele en offentlig kontrakt gjennom en framgangsmåte som er i samsvar med direktivene om inngåelse av offentlige kontrakter, kan prøves effektivt og så raskt som mulig? b) Krever første punktum i artikkel 1 nr. 1 i [direktiv 89/665/EØF] at medlemsstatene sikrer at oppdragsgiveres beslutninger truffet forut for utstedelsen av en formell anbudsinnbydelse, særlig beslutningen om de innledende spørsmål om hvorvidt en bestemt anskaffelsesprosess faller innenfor direktivenes personelle eller materielle virkeområde for tildeling av offentlige kontrakter, eller unntaksvis faller utenfor anskaffelsesrettens virkeområde, kan prøves effektivt og så raskt som mulig? c) Dersom spørsmål [1 a)] besvares bekreftende og spørsmål [1 b)] besvares benektende: Er en medlemsstats forpliktelse til å sikre at en oppdragsgivers beslutning om ikke å tildele en offentlig kontrakt gjennom en framgangsmåte som er i samsvar med direktivene om inngåelse av offentlige kontrakter, kan prøves effektivt og så raskt som mulig, oppfylt dersom tilgangen til klageadgang er avhengig av at et bestemt, formelt stadium i anskaffelsesprosedyren er nådd, for eksempel innledningen av muntlige eller skriftlige kontraktsforhandlinger med en tredjepart? I – 37 2. a) Der en oppdragsgiver som en regional eller lokal myndighet har til hensikt skriftlig å inngå, med et subjekt som er formelt atskilt fra den («kontraktspartneren»), en tjenestekontrakt mot vederlag som ville falle innenfor [direktiv 92/50], og denne kontrakten unntaksvis ikke ville være en offentlig tjenestekontrakt i henhold til artikkel 1 bokstav a) i [direktiv 92/50] dersom kontraktspartneren skulle anses som en del av forvaltningen eller eventuelt av oppdragsgiverens virksomhet (en «anskaffelsesfri egenregidrift»), utelukker den blotte omstendighet at et privat foretak er aksjonær i kontraktspartneren alltid muligheten for å klassifisere en slik kontrakt som en anskaffelsesfri egenregidrift? b) Dersom spørsmål [2 a)] besvares benektende: Under hvilke omstendigheter skal en kontraktspartner hvis aksjonærer inkluderer en privat person (et «halvoffentlig selskap»), anses som en del av forvaltningen eller eventuelt av oppdragsgiverens virksomhet? Særlig: — Er «kontroll» av oppdragsgiveren, for eksempel i henhold til artikkel 1 nr. 2 og artikkel 13 nr. 1 i [direktiv 93/38] som endret ved [tiltredelsesaktene for Republikken Østerrike, Republikken Finland og Kongeriket Sverige samt tilpasningene til de traktater som Den europeiske union bygger på (EFT 1994 C 241, s. 21 og EFT 1995 L 1, s. 1)] og direktiv 98/4/EF fra Europaparlamentet I – 38 STADT HALLE OG RPL LOCHAU og Rådet av 16. februar 1998 (EFT 1998 L 101, s. 1), tilstrekkelig, sett fra strukturens og kontrollgradets synspunkt, til at et halvoffentlig selskap kan anses som en del av oppdragsgiverens virksomhet? — Utelukker enhver innflytelse den private medeieren i det halvoffentlige selskapet rettslig kan utøve på kontraktspartnerens strategiske mål og/eller individuelle beslutninger vedrørende forvaltningen av virksomheten, at det halvoffentlige selskapet anses som en del av oppdragsgiverens virksomhet? — Er en fullstendig instruksjonsrett, bare med hensyn til beslutninger om inngåelse av kontrakten og levering av tjenestene knyttet til den konkrete anskaffelsesprosedyren, tilstrekkelig, sett fra strukturens og kontrollgradets synspunkt, til at et halvoffentlig selskap kan anses som en del av oppdragsgiverens virksomhet? — Er den omstendighet at minst 80 % av foretakets gjennomsnittlige omsetning i tjenestesektoren i Fellesskapet i løpet av de tre siste år stammer fra levering av disse tjenestene for oppdragsgiveren eller for foretak som er tilknyttet oppdragsgiveren eller skal anses som en del av denne, eller, der det blandede foretaket ennå ikke har utøvd virksomhet i tre år, at det etter en prognose kan forventes at denne 80 %-regelen vil bli oppfylt, tilstrekkelig, sett fra synsvinkelen om at den vesentlige delen av virksomheten utføres for oppdragsgiveren, til at et halvoffentlig selskap kan anses som en del av oppdragsgiverens virksomhet?» I –
39De forelagte spørsmål
21For å gi den nasjonale domstolen et nyttig og sammenhengende svar bør de forelagte spørsmål skilles fra hverandre og behandles i to grupper etter innhold og gjenstand. Spørsmål 1 a), b) og c)
22Med denne første gruppen av spørsmål spør den nasjonale domstolen i det vesentlige om artikkel 1 nr. 1 i direktiv 89/665/EØF må tolkes slik at medlemsstatenes forpliktelse til å sikre tilgang til effektive og hurtige rettsmidler mot beslutninger truffet av oppdragsgivere, også omfatter beslutninger truffet utenfor en formell tildelingsprosedyre og beslutninger forut for en formell anbudsinnbydelse, særlig beslutningen om hvorvidt en bestemt kontrakt faller innenfor direktiv 92/50s personelle eller materielle virkeområde, og fra hvilket tidspunkt i en anskaffelsesprosedyre medlemsstatene er forpliktet til å gjøre et rettsmiddel tilgjengelig for en tilbyder, kandidat eller interessert part.
23Det må for det første bemerkes at direktiv 92/50 ble vedtatt, som angitt i første og andre betraktning i dets fortale, som ledd i de tiltak som er nødvendige for å gjennomføre det indre marked, det vil si et område uten indre grenser der fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital er sikret. Det fremgår av fjerde og femte betraktning i fortalen til dette direktivet at ettersom direktivets formål er å åpne offentlige anskaffelser på tjenesteområdet under betingelser preget av likebehandling og gjennomsiktighet, må det anvendes av alle oppdragsgivere. I – 40 STADT HALLE OG RPL LOCHAU
24Det må videre bemerkes at bestemmelsene i direktiv 92/50 klart fastsetter de vilkårene som gjør det obligatorisk for alle oppdragsgivere å anvende reglene i avdeling III til VI i dette direktivet, idet unntakene fra anvendelsen av disse reglene er uttømmende opplistet i direktivet selv. 25 Når disse vilkårene er oppfylt, det vil si der en transaksjon faller innenfor direktiv 92/50s personelle og materielle virkeområde, skal de aktuelle offentlige kontraktene i henhold til artikkel 8 sammenholdt med artikkel 11 nr. 1 i dette direktivet inngås i samsvar med bestemmelsene i avdeling III til VI i direktivet, det vil si at de skal gjøres til gjenstand for en anbudskonkurranse og kunngjøres på tilstrekkelig måte.
26Denne forpliktelsen er bindende for oppdragsgivere uten noe skille mellom offentlige kontrakter de inngår for å oppfylle sin oppgave med å ivareta allmenne interesser, og kontrakter som er urelatert til denne oppgaven (se i denne retning sak C-44/96 Mannesmann Anlagenbau Austria mfl. [1998] Sml. I-73, avsnitt 32).
27For å besvare den nasjonale domstolens spørsmål må uttrykket «beslutninger truffet av oppdragsgiverne» i artikkel 1 nr. 1 i direktiv 89/665/EOF undersøkes. Ettersom dette begrepet ikke er uttrykkelig definert i direktivet, må dets rekkevidde fastlegges på grunnlag av ordlyden i de relevante bestemmelsene i direktivet og dets formål om effektiv og hurtig domstolsbeskyttelse. 28 Ordlyden i artikkel 1 nr. 1 i direktiv 89/665/EOF forutsetter, ved bruk av uttrykket «når det gjelder ... framgangsmåter», at enhver beslutning av en oppdragsgiver som faller under fellesskapsreglene på anskaffelsesrettens område og som kan krenke disse, er underlagt domstolsprøvingen fastsatt i artikkel 2 nr. 1 bokstav a) og b) i dette I – 41 direktivet (se i denne retning sak C-92/00 HI [2002] Sml. I-5553, avsnitt 37, og sak C-57/01 Makedoniko Metro og Mikhaniki [2003] Sml. I-1091, avsnitt 68). Det viser således generelt til oppdragsgiveres beslutninger uten å skille mellom disse beslutningene etter deres innhold eller tidspunkt for vedtagelse. 29 Artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv 89/665/EOF åpner dessuten for muligheten til å oppheve oppdragsgiveres ulovlige beslutninger vedrørende tekniske spesifikasjoner og andre spesifikasjoner ikke bare i anbudsinnbydelsen, men også i ethvert annet dokument som er knyttet til den aktuelle tildelingsprosedyren. Denne bestemmelsen kan derfor omfatte dokumenter som inneholder beslutninger truffet på et stadium forut for anbudsinnbydelsen.
30Denne brede forståelsen av begrepet beslutning truffet av en oppdragsgiver bekreftes av Domstolens rettspraksis. Domstolen har allerede fastslått at artikkel 1 nr. 1 i direktiv 89/665/EOF ikke fastsetter noen begrensning med hensyn til arten og innholdet av de beslutningene den viser til (sak C-81/98 Alcatel Austria mfl. [1999] Sml. I-7671, avsnitt 35). En slik begrensning kan heller ikke utledes av ordlyden i artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i dette direktivet (se i denne retning Alcatel Austria mfl., avsnitt 32). Dessuten ville en restriktiv tolkning av begrepet en beslutning som kan gjøres til gjenstand for prøving, være uforenlig med bestemmelsen i artikkel 2 nr. 1 bokstav a) i dette direktivet, som krever at medlemsstatene treffer bestemmelser om midlertidige forføyninger i tilknytning til enhver beslutning truffet av oppdragsgiverne (HI, avsnitt 49).
31I tråd med denne brede tolkningen av begrepet en beslutning som kan gjøres til gjenstand for prøving, har Domstolen fastslått at oppdragsgiverens beslutning forut for kontraktsinngåelsen om hvilken tilbyder kontrakten skal tildeles, i alle tilfeller må kunne gjøres til gjen alltid er forpliktet til å anvende de offentlige tildelingsprosedyrene fastsatt i dette direktivet, utelukkende fordi et privat selskap har en eierandel, selv en minoritetsandel, i kapitalen til det selskapet det inngår kontrakt med. Dersom dette spørsmålet besvares benektende, spør den nasjonale domstolen hvilke kriterier den skal legge til grunn for å vurdere at oppdragsgiveren ikke er underlagt en slik forpliktelse. 43 Dette spørsmålet gjelder den særlige situasjonen for et «halvoffentlig» selskap, opprettet og fungerende i samsvar med privatrettslige regler, sett fra oppdragsgiverens synspunkt med hensyn til forpliktelsen til å anvende Fellesskapets regler på området for offentlige anskaffelser når vilkårene for slik anvendelse er oppfylt.
44På dette punkt bør det minnes om det overordnede formålet med Fellesskapets regler på området for offentlige anskaffelser, som angitt i tilknytning til svaret på spørsmål 1, nemlig fri bevegelighet for tjenester og åpning for uforvridd konkurranse i alle medlemsstatene. Dette innebærer en forpliktelse for alle oppdragsgivere til å anvende de relevante fellesskapsreglene der vilkårene for slik anvendelse er oppfylt. 45 Forpliktelsen til å anvende fellesskapsreglene i et slikt tilfelle bekreftes av at begrepet «tjenesteleverandør» i artikkel 1 bokstav c) i direktiv 92/50, det vil si en tilbyder i henhold til dette direktivet, også omfatter «et offentlig organ som tilbyr tjenester» (se sak C-94/99 ARGE [2000] ECR I-11037, avsnitt 28). 46 Ethvert unntak fra anvendelsen av denne forpliktelsen må følgelig tolkes strengt. Domstolen har således fastslått, hva gjelder bruk av forhandling uten forutgående kunngjøring, at artikkel 11 nr. 3 i direktiv 92/50, som hjemler en slik prosedyre, som et unntak fra reglene som skal sikre effektiviteten av de rettigheter EF-traktaten gir i tilknytning til offentlige tjenestekontrakter, må tolkes strengt, og at bevisbyrden for at det foreligger eksepsjonelle omstendigheter som begrunner unntaket, påhviler den som påberoper seg disse omstendighetene (forenede saker C-20/01 og C-28/
01Kommisjonen mot Tyskland [2003] ECR I-3609, avsnitt 58).
47I tråd med målsettingen om å åpne offentlige kontrakter for videst mulig konkurranse, slik fellesskapsreglene har til hensikt, har Domstolen fastslått, med henvisning til Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpsavtaler (EFT 1993 L 199, s. 1), at dette direktivet kommer til anvendelse der en oppdragsgiver planlegger å inngå en kontrakt om vederlag med en enhet som er rettslig atskilt fra den, uavhengig av om denne enheten selv er en oppdragsgiver (sak C-107/98 Teckal [1999] ECR I-8121, avsnitt 50 og 51). Det er relevant å merke seg at den andre kontraktsparten i den saken var et konsortium bestående av flere oppdragsgivere, som oppdragsgiveren det var tale om også var medlem av.
48En offentlig myndighet som er oppdragsgiver, har mulighet til å utføre de oppgaver som er pålagt den i offentlighetens interesse ved å bruke egne administrative, tekniske og øvrige ressurser, uten å være forpliktet til å benytte seg av eksterne enheter som ikke inngår i dens egne avdelinger. I et slikt tilfelle kan det ikke være tale om en kontrakt om vederlag inngått med en enhet som er rettslig atskilt fra oppdragsgiveren. Det er derfor ikke nødvendig å anvende fellesskapsreglene på området for offentlige anskaffelser.
49I samsvar med Domstolens rettspraksis er det ikke utelukket at det kan foreligge andre omstendigheter der det ikke er obligatorisk å gjennomføre en anbudskonkurranse, selv om den andre kontraktsparten er en enhet som er rettslig atskilt fra oppdragsgiveren. Dette er tilfellet der den offentlige myndigheten som er oppdragsgiver, utøver over den adskilte enheten en kontroll som tilsvarer den kontroll den utøver over sine egne avdelinger, og der denne enheten utfører hoveddelen av sin virksomhet for den eller de kontrollerende offentlige myndigheter (se i denne retning Teckal, avsnitt 50). Det bør bemerkes at den adskilte enheten i den nevnte saken var fullt ut eid av offentlige myndigheter. Derimot utelukker deltakelse, selv som minoritet, fra et privat foretak i kapitalen til et selskap der den aktuelle oppdragsgiveren også er deltaker, under enhver omstendighet muligheten for at denne oppdragsgiveren utøver over selskapet en kontroll som tilsvarer den kontroll den utøver over sine egne avdelinger.
50I denne forbindelse må det for det første bemerkes at forholdet mellom en offentlig myndighet som er oppdragsgiver og dens egne avdelinger, er styrt av hensyn og krav som er særegne for forfølgelsen av mål i offentlighetens interesse. Enhver privat kapitalinvestering i et foretak følger derimot hensyn som er særegne for private interesser og forfølger mål av en annen art.
51For det andre ville tildeling av en offentlig kontrakt til et halvoffentlig selskap uten å gjennomføre en anbudskonkurranse gripe inn i målsettingen om fri og uforvridd konkurranse og likebehandlingsprinsippet for de berørte personene, slik det er referert til i direktiv 92/50, særlig ved at en slik fremgangsmåte ville gi et privat foretak med kapitalandel i dette selskapet en fordel fremfor sine konkurrenter. 52 Svaret på spørsmål 2 bokstav a) og b) må derfor være at der en oppdragsgiver har til hensikt å inngå en kontrakt om vederlag vedrørende tjenester innenfor det materielle virkeområdet til direktiv 92/50 med et selskap som er rettslig atskilt fra den, og i hvis kapital den har en eierandel sammen med ett eller flere private foretak, må de offentlige tildelingsprosedyrene fastsatt i dette direktivet alltid anvendes.
53På bakgrunn av dette svaret er det ikke nødvendig å besvare den nasjonale domstolens øvrige spørsmål.
Sakskostnader
54Ettersom disse prosessene, for partene i hovedsaken, utgjør et ledd i den saken som er til behandling for den nasjonale domstolen, tilkommer avgjørelsen om
sakskostnader
denne domstolen.
Sakskostnader
som er pådratt ved inngivelse av innlegg til Domstolen, med unntak av de nevnte parters kostnader, kan ikke kreves erstattet. På dette grunnlag bestemmer Domstolen (Første avdeling): 1. Artikkel 1 nr. 1 i Rådets direktiv 89/665/EOF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige vareinnkjøps- og entreprisekontrakter, som endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, selv endret ved europaparlaments- og rådsdirektiv 97/52/EF av 13. oktober 1997, må tolkes slik at medlemsstatenes forpliktelse til å sikre at det foreligger effektive og raske klagemuligheter mot beslutninger truffet av oppdragsgivere, også gjelder beslutninger truffet utenfor en formell tildelingsprosedyre og beslutninger som går forut for en formell anbudskonkurranse, særlig beslutningen om hvorvidt en bestemt kontrakt faller innenfor det personelle og materielle virkeområdet til direktiv 92/50, som endret. Denne klagemuligheten er tilgjengelig for enhver person som har eller har hatt interesse i å oppnå den aktuelle kontrakten, og som er blitt eller risikerer å bli skadelidende ved en påstått overtredelse, fra det tidspunkt oppdragsgiveren har gitt uttrykk for sin vilje på en måte som er egnet til å ha rettsvirkning. Medlemsstatene er derfor ikke berettiget til å gjøre klagemuligheten betinget av at anskaffelsesprosedyren det er tale om, formelt sett har nådd et bestemt stadium. 2. Der en oppdragsgiver har til hensikt å inngå en kontrakt om vederlag vedrørende tjenester innenfor det materielle virkeområdet til direktiv 92/50, som endret ved direktiv 97/52, med et selskap som er rettslig atskilt fra den, og i hvis kapital den har en eierandel sammen med ett eller flere private foretak, må de offentlige tildelingsprosedyrene fastsatt i dette direktivet alltid anvendes. [Underskrifter]