Rettslig kjerne
Den rettslige kjernen er at adgangen til offentlige anskaffelser i EU for økonomiske aktører fra tredjeland uten avtalt gjensidig markedsadgang ikke er harmonisert som en individuell rett etter direktiv 2014/24. Artikkel 25 gir bare krav på behandling som ikke er mindre gunstig for økonomiske aktører fra tredjeland som er omfattet av GPA eller andre avtaler som binder Unionen. For aktører fra andre tredjeland følger det ikke av direktivet noen rett til deltakelse eller likebehandling. Samtidig fastslår Domstolen at generelle regler som ensidig åpner, begrenser eller utelukker slike aktørers adgang til offentlige anbudskonkurranser, faller innenfor Unionens enekompetanse på området felles handelspolitikk etter TEUV artikkel 3 nr. 1 bokstav e). En medlemsstat kan derfor ikke selv vedta lovgivning som pålegger oppdragsgivere å utelukke slike aktører, med mindre Unionen har gitt hjemmel eller vedtatt regler som skal gjennomføres. I mangel av EU-rettsakt beror spørsmålet om adgang i stedet på oppdragsgiverens vurdering i den konkrete anskaffelsen.
Faktum
Den rumenske jernbanemyndigheten ARF kunngjorde 3. april 2020 en konkurranse om kjøp av 20 elektriske togsett og tilhørende vedlikeholds- og driftstjenester. To tilbud ble inngitt 19. april 2021, blant annet fra en sammenslutning ledet av CRRC Qingdao Sifang, som har hovedsete i Kina. Mellom kunngjøringen og tilbudsfristen trådte et rumensk lovdekret i kraft 5. april 2021. Endringen innsnevret definisjonen av «økonomisk aktør» til i hovedsak å omfatte aktører fra EU, EØS, GPA-land og visse andre avtaleland, og påla oppdragsgiver å utelukke aktører som falt utenfor definisjonen. ARF utelukket derfor sammenslutningen og tildelte kontrakten til Alstom Ferroviaria. Klagen over utelukkelsen førte ikke frem nasjonalt, og ankedomstolen i București forela spørsmål for EU-domstolen om forholdet til direktiv 2014/24 og flere EU-rettslige prinsipper.
Domstolens vurdering
Domstolen tok utgangspunkt i at artikkel 25 i direktiv 2014/24 gjenspeiler Unionens internasjonale forpliktelser, særlig etter GPA-avtalen. Bestemmelsen sikrer bare økonomiske aktører fra tredjeland som er omfattet av slike avtaler, en behandling som ikke er mindre gunstig enn den som gis økonomiske aktører i Unionen. For tredjeland som ikke har inngått slik avtale med EU, herunder Kina, følger det derimot ingen rett til slik behandling.
Domstolen presiserte videre at uttrykket «alle interesserte økonomiske aktører» i artikkel 27 nr. 1 ikke kan forstås slik at det automatisk omfatter også aktører fra slike tredjeland. En slik tolkning ville i realiteten gi dem den samme markedsadgangen som artikkel 25 bare forbeholder avtalepartene. Direktivet må derfor forstås slik at aktører fra tredjeland uten relevant avtale verken er sikret adgang til å delta eller sikret likebehandling etter direktivet. De kan i prinsippet gis adgang eller utelukkes.
Det avgjørende spørsmålet ble dermed hvem som kan fastsette generelle regler om slik adgang eller utelukkelse. Her knyttet Domstolen spørsmålet til TEUV artikkel 3 nr. 1 bokstav e), som gir Unionen enekompetanse på området felles handelspolitikk. Almengyldige rettsakter som ensidig fastsetter om og på hvilke vilkår økonomiske aktører fra et tredjeland uten avtale kan delta i offentlige anbudskonkurranser i Unionen, påvirker direkte og umiddelbart handelen med varer og tjenester mellom Unionen og tredjelandet. Slike regler hører derfor under Unionens enekompetanse.
Etter TEUV artikkel 2 nr. 1 kan medlemsstatene på et område med enekompetanse bare lovgi dersom Unionen har gitt bemyndigelse eller det gjelder gjennomføring av EU-rettsakter. Domstolen konstaterte at Unionen ikke hadde gitt medlemsstatene slik myndighet og heller ikke vedtatt relevante EU-regler å gjennomføre. Romania kunne derfor ikke ved nasjonal lov pålegge oppdragsgiver å utelukke aktører som CRRC Qingdao Sifang.
I mangel av EU-rettsakt tilkommer det i stedet oppdragsgiveren å vurdere om slike tredjelandsaktører skal gis adgang til å delta, og eventuelt om det skal foretas en tilpasning i sammenligningen av tilbudene. Siden den rumenske utelukkelsen bygget på en nasjonal lovgivningsakt vedtatt uten kompetanse, var denne i strid med EU-retten. Domstolen fant det da uten betydning at lovendringen trådte i kraft etter kunngjøringen, men før tilbudet ble inngitt. Spørsmål om rettssikkerhet og berettigede forventninger kunne i denne sammenheng ikke prøves etter EU-retten, men bare etter nasjonal rett dersom oppdragsgiver hadde fastsatt relevante vilkår i anskaffelsesdokumentene.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at TEUV artikkel 3 nr. 1 bokstav e), sammenholdt med artikkel 2 nr. 1, er til hinder for at en medlemsstat i mangel av EU-rettsakt vedtar lovgivning som pålegger oppdragsgiver å utelukke økonomiske aktører fra tredjeland som ikke har inngått en avtale som nevnt i direktiv 2014/24 artikkel 25. Slike generelle regler om markedsadgang ligger under Unionens enekompetanse i den felles handelspolitikken. At den nasjonale loven trådte i kraft etter kunngjøringen av konkurransen, endret ikke denne vurderingen.
Praktisk betydning
Dommen avklarer at oppdragsgivere og nasjonale lovgivere må skille mellom to spørsmål: om tredjelandsaktører har en EU-rettslig kravsposisjon, og hvem som kan regulere markedsadgangen deres. Aktører fra tredjeland uten GPA eller annen relevant avtale kan ikke påberope seg direktiv 2014/24 for å kreve likebehandling. Samtidig kan medlemsstatene ikke innføre generelle nasjonale regler som åpner eller stenger slike aktørers adgang, med mindre EU har gitt hjemmel. For offentlige anskaffelser betyr dette at generelle eksklusjonsordninger for slike tredjelandsaktører ikke kan forankres i nasjonal lov alene. Dommen er særlig viktig ved anskaffelser med leverandører fra Kina eller andre tredjeland uten gjensidig markedsadgangsavtale med EU.
Ofte stilte spørsmål
Gir dommen økonomiske aktører fra tredjeland uten GPA-avtale en rett til å delta i offentlige anskaffelser i EU?
Nei. Dommen slår fast at slike aktører ikke kan utlede av direktiv 2014/24 noen sikret rett til deltakelse eller til behandling som ikke er mindre gunstig.
Kan en medlemsstat ved egen lov pålegge oppdragsgivere å utelukke leverandører fra tredjeland uten relevant avtale med EU?
Nei. EU-domstolen fastslår at slike generelle regler om markedsadgang hører under Unionens enekompetanse i den felles handelspolitikken, med mindre EU har gitt hjemmel eller vedtatt regler som skal gjennomføres.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
Samling av avgjørelser DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling) 13. mars 2025* «Prejudisiell forelæggelse – inngåelse av offentlige kontrakter i Den europeiske union – direktiv 2014/24/EU – artikkel 25 – økonomiske aktører fra tredjeland som ikke har inngått en internasjonal avtale med Unionen som gjensidig og likeverdig sikrer adgang til offentlige anskaffelser – disse næringsdrivendes manglende rett til «behandling som ikke er mindre gunstig» – utelukkelse av en slik økonomisk aktør fra en anbudsprosedyre i henhold til nasjonal lovgivning – Unionens enekompetanse» I sak C-266/22, angående en anmodning om prejudisiell
avgjørelse
i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Curtea de Apel București (ankedomstolen i București, Romania) ved
avgjørelse
av 23. mars 2022, inngått til Domstolen den 20. april 2022, i saken CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd, Astra Vagoane Călători SA, mot Autoritatea pentru Reformă Feroviară, Alstom Ferroviaria SpA, har DOMSTOLEN (Fjerde avdeling), sammensatt av presidenten for Tredje avdeling, C. Lycourgos (refererende dommer), som fungerende president for Fjerde avdeling, og dommerne S. Rodin og O. Spineanu-Matei, generaladvokat: A. Rantos, justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen, * Prosessspråk: rumensk. DA ECLI:EU:C:2025:178 1 CRRC QINGDAO SIFANG M.FL. etter at det er inngitt innlegg av: – CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd og Astra Vagoane Călători SA ved avocat D. Cristea, – Autoritatea pentru Reformă Feroviară ved D. Feraru, S.A. Roşeanu og I.-D. Şohan, som befullmektigede, – Alstom Ferroviaria SpA ved avocates C. Ciolan og O. Gavrilă, – den østerrikske regjering ved J. Schmoll, som befullmektiget, – Europa-Kommisjonen ved A. Biolan, G. Gattinara, P. Ondrůšek og G. Wils, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til
avgjørelse
i rettsmøtet den 11. mai 2023, avsagt følgende Dom 1 Anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
gjelder tolkningen av artikkel 2 nr. 1 punkt 13), artikkel 18 nr. 1 og artikkel 25 og 49 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65), samt rettssikkerhetsprinsippet og prinsippet om vern av berettiget forventning.
2Denne anmodningen er inngitt i forbindelse med en tvist mellom en sammenslutning bestående av CRRC Qingdao Sifang og Astra Vagoane Călători SA (heretter samlet «sammenslutningen») på den ene side og Autoritatea pentru Reformă Feroviară (myndigheten for reform av jernbanesektoren, Romania) (heretter «ARF»), en oppdragsgiver i Romania, og Alstom Ferroviaria SpA på den andre side. Tvisten gjelder ARFs beslutning om å utelukke sammenslutningen fra en anbudsprosedyre vedrørende levering av elektriske togsett og vedlikeholds- og tjenester knyttet til disse togene, med den begrunnelse at CRRC Qingdao Sifang, som er det ledende selskapet i sammenslutningen, har sitt hovedsete i Kina. Rettsregler EU-retten Direktiv 2014/24 3 Følgende fremgår av 1. og 17. betraktning til direktiv 2014/24: «(1) Tildeling av offentlige kontrakter av eller på vegne av medlemsstatenes myndigheter skal skje i samsvar med prinsippene i traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV), og navnlig fri bevegelighet for varer, fri etableringsrett og fri utveksling av tjenester, samt de prinsippene som er avledet av disse, som likebehandling, 2 ECLI:EU:C:2025:178 CRRC QINGDAO SIFANG M.FL. ikke-diskriminering, gjensidig anerkjennelse, forholdsmessighet og gjennomsiktighet. For offentlige kontrakter over en bestemt verdi bør det imidlertid fastsettes bestemmelser for samordning av de nasjonale anbudsprosedyrene, slik at det sikres at disse prinsippene gjennomføres i praksis, og at offentlige anskaffelser åpnes for konkurranse. [...] (17) Rådets
avgjørelse
94/800/EF [av 22. desember 1994 om inngåelse på Det europeiske fellesskaps vegne av de avtaler som er resultatet av de multilaterale forhandlingene i Uruguayrunden (1986–1994), for så vidt angår de områdene som hører under Fellesskapets kompetanse (EFT 1994, L 336, s. 1)], godkjente særlig Verdens handelsorganisasjons avtale om offentlige anskaffelser ([heretter] «GPA-avtalen»). Formålet med GPA-avtalen er å fastsette et internasjonalt regelverk med avbalanserte rettigheter og forpliktelser i forbindelse med offentlige kontrakter, med sikte på å liberalisere og skape vekst i verdenshandelen. For så vidt angår kontrakter som er omfattet av vedlegg 1, 2, 4 og 5 og de forklarende merknadene til Den europeiske unions tillegg I til GPA-avtalen samt andre relevante internasjonale avtaler som Unionen er bundet av, bør oppdragsgiverne oppfylle forpliktelsene i henhold til disse avtalene ved å gjøre dette direktivet gjeldende for økonomiske aktører fra tredjeland som har undertegnet avtalene.» 4 Dette direktivets artikkel 2 med overskriften «Definisjoner» fastsetter følgende i nr. 1: «I dette direktiv menes med: [...] 10) «økonomisk aktør»: enhver fysisk eller juridisk person og enhver offentlig enhet samt enhver sammenslutning av slike personer og/eller enheter, herunder enhver midlertidig sammenslutning av virksomheter, som tilbyr utførelse av arbeider og/eller bygge- og anleggsarbeider og levering av varer eller tjenester på markedet [...] 13) «anskaffelsesdokument»: ethvert dokument som oppdragsgiverne utarbeider eller viser til for å beskrive eller fastsette elementer ved anskaffelsen eller prosedyren, herunder kunngjøringen og forhåndskunngjøringen, der denne brukes til å innkalle tilbud, de tekniske spesifikasjonene, det beskrivende dokumentet, foreslåtte kontraktsvilkår, formater for søkernes og tilbudsgivernes fremleggelse av dokumenter, opplysninger om alminnelig gjeldende forpliktelser og eventuelle supplerende dokumenter [...]» 5 Følgende fremgår av det nevnte direktivets artikkel 7 med overskriften «Kontrakter innenfor sektorene vannforsyning, energiforsyning, transport og posttjenester»: «Dette direktiv gjelder ikke for offentlige kontrakter og plan- og designkonkurranser, som i henhold til [Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU av 26. februar 2014 om fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om oppheving av direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243)] tildeles eller avholdes av oppdragsgivere som utfører én eller flere av de aktivitetene som er omhandlet i artikkel 8–14 i nevnte direktiv og er tildelt med sikte på gjennomføring av disse aktivitetene [...]» ECLI:EU:C:2025:178 3 CRRC QINGDAO SIFANG M.FL.
6I artikkel 18 i direktiv 2014/24 med overskriften «Anskaffelsesprinsipper» angis det i nr. 1 første avsnitt at oppdragsgiverne behandler økonomiske aktører likt og uten diskriminering og opptrer på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte. 7 Dette direktivets artikkel 25 med overskriften «Bestemmelser vedrørende GPA-avtalen og andre internasjonale avtaler» har følgende ordlyd: «I den utstrekning de er omfattet av vedlegg 1, 2, 4 og 5 og de forklarende merknadene til Den europeiske unions tillegg I til GPA-avtalen og av andre internasjonale avtaler som Unionen er forpliktet av, skal oppdragsgiverne gi bygge- og anleggsarbeider, vareleveranser, tjenester og økonomiske aktører for signatarene av disse avtalene en behandling som ikke er mindre gunstig enn den som gis bygge- og anleggsarbeider, vareleveranser, tjenester og økonomiske aktører i Unionen.»
8Det nevnte direktivets artikkel 27 med overskriften «Åpen anbudskonkurranse» bestemmer følgende i nr. 1: «Ved åpen anbudskonkurranse kan alle interesserte økonomiske aktører avgi tilbud som svar på en innkalling av tilbud. [...]»
9Det samme direktivets artikkel 49 med overskriften «Kunngjøringer» har følgende ordlyd: «Kunngjøringer brukes som middel til innkalling av tilbud i forbindelse med alle prosedyrer, med forbehold av artikkel 26 nr. 5 annet avsnitt og artikkel 32. Kunngjøringene skal inneholde de opplysningene som er angitt i vedlegg V del C, og offentliggjøres i samsvar med artikkel 51.» Direktiv 2014/25 10 Følgende fremgår av 2. og 27. betraktning til direktiv 2014/25: «(2) For å sikre økt konkurranse ved offentlige anskaffelser foretatt av enheter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester bør det utarbeides bestemmelser om samordning av anbudsprosedyrene ved kontrakter over en viss verdi. En slik samordning er nødvendig for å sikre virkningen av prinsippene i traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV) og navnlig fri bevegelighet for varer, fri etableringsrett og fri utveksling av tjenester, og de prinsippene som er avledet av disse, som prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering, gjensidig anerkjennelse, forholdsmessighet og gjennomsiktighet. [...] [...] (27) Ved [
avgjørelse
94/800] ble det særlig godkjent [GPA-avtalen]. GPA-avtalen har til formål å fastsette en multilateral ramme av avbalanserte rettigheter og forpliktelser i forbindelse med offentlige kontrakter, med sikte på å liberalisere og skape vekst i verdenshandelen. For så vidt angår de kontraktene som er omfattet av vedlegg 3, 4 og 5 samt de alminnelige merknadene til Den europeiske unions appendiks I til GPA-avtalen og av andre 4 ECLI:EU:C:2025:178 CRRC QINGDAO SIFANG M.FL. relevante internasjonale avtaler som Unionen er bundet av, bør oppdragsgivende enheter oppfylle forpliktelsene i henhold til disse avtalene ved å anvende dette direktivet overfor økonomiske aktører fra tredjeland som har undertegnet disse avtalene.» 11 Artikkel 11 i direktiv 2014/25 med overskriften «Transporttjenester» fastsetter: «Dette direktiv gjelder for tilgjengeliggjøring eller drift av nett for betjening av offentligheten innenfor transport med jernbane, automatiske systemer, sporvogn, trolleybuss, buss eller kabel. For transporttjenester anses et nett for å bestå dersom driften foregår på betingelser, for eksempel vedrørende ruter, kapasitet og betjeningshyppighet, som er fastsatt av en kompetent myndighet i en medlemsstat.»
12Det nevnte direktivets artikkel 43 med overskriften «Betingelser vedrørende GPA-avtalen om offentlige anskaffelser og andre internasjonale avtaler» har følgende ordlyd: «I den utstrekning de er omfattet av vedlegg 3, 4 og 5 samt de alminnelige merknadene til Den europeiske unions appendiks I til GPA-avtalen om offentlige anskaffelser og i de øvrige internasjonale avtalene som Unionen er bundet av, innrømmer oppdragsgivende enheter som definert i artikkel 4 nr. 1 bokstav a), bygge- og anleggsarbeider, varer, tjenester og økonomiske aktører fra parter som har tiltrådt disse avtalene, en behandling som ikke er mindre gunstig enn den behandlingen som innrømmes slike bygge- og anleggsarbeider, leveranser, tjenester og økonomiske aktører fra Unionen.» 13 Følgende er angitt i nr. 1 til artikkel 45 i det samme direktivet med overskriften «Åpen anbudskonkurranse»: «I åpen anbudskonkurranse kan alle interesserte økonomiske aktører inngi et tilbud som svar på en innkalling av tilbud. [...]» Rumensk rett 14 Artikkel 3 nr. 1 bokstav jj) i Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice (lov nr. 98/2016 om offentlige anskaffelser) av 19. mai 2016 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 390 av 23. mai 2016) i den avfattelsen som var gjeldende den 3. april 2020 (heretter «lov om offentlige anskaffelser»), definerte begrepet «økonomisk aktør» som «enhver fysisk eller offentligrettslig eller privatrettslig juridisk person samt enhver gruppe eller sammenslutning av slike personer, som lovlig tilbyr utførelse av arbeider og/eller et bygge- og anleggsarbeid og levering av varer eller tjenester på markedet, herunder enhver midlertidig sammenslutning av to eller flere av disse personene». 15 Artikkel 236 i lov om offentlige anskaffelser bestemmer følgende: «
1Denne loven gjelder for anbudsprosedyrer som innledes etter datoen for denne lovens ikrafttredelse.
2De anbudsprosedyrene som pågår på datoen for denne lovens ikrafttredelse, er omfattet av den loven som var i kraft da prosedyrene ble innledet.
3Denne loven gjelder for offentlige kontrakter/rammeavtaler som inngås etter datoen for denne lovens ikrafttredelse. ECLI:EU:C:2025:178 5 CRRC QINGDAO SIFANG M.FL. 4. Offentlige kontrakter/rammeavtaler som ble inngått før datoen for denne lovens ikrafttredelse, er omfattet av bestemmelsene i den loven som var i kraft da de ble inngått, med hensyn til alle aspekter vedrørende deres inngåelse, endring, tolkning, virkninger, gjennomføring og oppløsning.» 16 Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 25/2021 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice (regjeringens lovdekret nr. 25/2021 om endring og supplering av visse rettsakter på området for offentlige anskaffelser) av 3. mars 2021 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 346 av 5.4.2021, heretter «OUG nr. 25/2021»), som trådte i kraft den 5. april 2021, endret en rekke bestemmelser i lov om offentlige anskaffelser. 17 Artikkel V i OUG nr. 25/2021 har følgende ordlyd: «De anbudsprosedyrene der økonomiske aktører har avgitt bud på datoen for [regjeringens lovdekrets] ikrafttredelse, er omfattet av den lovgivningen som var i kraft da prosedyrene ble innledet.» 18 Artikkel 3 nr. 1 bokstav jj) i lov om offentlige anskaffelser, som endret ved OUG nr. 25/2021, definerer begrepet «økonomisk aktør» som «enhver fysisk eller offentligrettslig eller privatrettslig juridisk person samt enhver gruppe eller sammenslutning av slike personer, herunder enhver midlertidig sammenslutning av to eller flere av disse personene, som lovlig tilbyder utførelse av arbeider og levering av varer eller tjenester på markedet, og som har hjemsted i i) en medlemsstat i [EU] ii) en medlemsstat i Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) iii) tredjeland som har ratifisert [GPA-avtalen], for så vidt som den offentlige kontrakten som vil bli tildelt, er omfattet av anvendelsesområdet for vedlegg 1, 2, 4, 5, 6 og 7 til Den europeiske unions tillegg I til GPA-avtalen iv) tredjeland som har søkt om tiltredelse til [EU] v) tredjeland som ikke er omfattet av anvendelsesområdet for nr. iii), men som er signatarer av andre internasjonale avtaler som forplikter [EU] til å gi fri adgang til markedet for offentlige anskaffelser.» 19 Artikkel 49 i lov om offentlige anskaffelser, som endret ved OUG nr. 25/2021, bestemmer følgende: «1. Oppdragsgiverne skal behandle økonomiske aktører likt og uten diskriminering og skal opptre på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte.
2I den utstrekning de er omfattet av anvendelsesområdet for vedlegg 1, 2, 4, 5, 6 og 7 til Den europeiske unions tillegg I [...] til GPA-avtalen og for andre internasjonale avtaler som [EU] er forpliktet av, skal oppdragsgiverne gi bygge- og anleggsarbeider, vareleveranser, tjenester og økonomiske aktører for signatarene av disse avtalene en behandling som svarer til den som gis bygge- og anleggsarbeider, vareleveranser, tjenester og økonomiske aktører i [EU].» 6 ECLI:EU:C:2025:178 CRRC QINGDAO SIFANG M.FL. 20 Artikkel 53 nr. 1a i lov om offentlige anskaffelser, som endret ved OUG nr. 25/2021, fastsetter følgende: «Oppdragsgiveren utelukker enhver fysisk eller juridisk person som har egenskapen av individuell tilbudsgiver/tilbudsgivende sammenslutning/søker/støtteforetak/underentreprenør, og som ikke svarer til definisjonen i artikkel 3 nr. 1 bokstav jj), fra anbudsprosedyren [...]» Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene 21 Den 3. april 2020 innledet ARF en prosedyre for tildeling av en offentlig kontrakt vedrørende «kjøp av 20 nye elektriske togsett til interregional trafikk, betegnet RE-IR, og kjøp av de vedlikeholds- og tjenester som er nødvendige for drift av disse togsettene». 22 Den 19. april 2021 avga to økonomiske aktører, nemlig sammenslutningen og Alstom Ferroviaria, tilbud. 23 Den 2. november 2021 offentliggjorde ARF den endelige tildelingsrapporten for den offentlige anbudsprosedyren, hvorved sammenslutningens tilbud ble utelukket og Alstom Ferroviaria ble tildelt kontrakten. Utelukkelsesgrunnen var at det ledende selskapet i sammenslutningen, selskapet CRRC Qingdao Sifang, ikke var omfattet av begrepet «økonomisk aktør» som definert i artikkel 3 nr. 1 bokstav jj) i lov om offentlige anskaffelser, som endret ved OUG nr. 25/2021, ettersom selskapet har hjemsted i Folkerepublikken Kina. 24 Den 11. november 2021 innga sammenslutningen en klage til Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (det nasjonale rådet for ankesaker, Romania) (heretter «CNSC») til prøving av sin utelukkelse. Sammenslutningen anførte i sin klage at utelukkelsen, som var basert på anvendelse med tilbakevirkende kraft av OUG nr. 25/2021, var i strid med den rumenske grunnloven og med EU-retten.
25Ved
avgjørelse
av 31. januar 2022 ga CNSC avslag på denne klagen av følgende grunner: 26 Dette organet anførte for det første at Folkerepublikken Kina ikke oppfylte noen av kriteriene i artikkel 3 nr. 1 bokstav jj) nr. i)–v) i lov om offentlige anskaffelser, som endret ved OUG nr. 25/2021.
27For det andre konstaterte CNSC at sammenslutningen hadde avgitt sitt tilbud den 19. april 2021, dvs. etter at OUG nr. 25/2021 trådte i kraft den 5. april 2021.
28For det tredje fremhevet dette organet at det i henhold til artikkel V i OUG nr. 25/2021 utelukkende var de offentlige anbudsprosedyrene der økonomiske aktører allerede hadde avgitt tilbud før datoen for ikrafttredelsen av dette lovdekret fra regjeringen, som var omfattet av den lovgivningen som var i kraft da disse prosedyrene ble innledet. De offentlige anbudsprosedyrene der det ikke var blitt avgitt tilbud den 5. april 2021, datoen for ikrafttredelsen av OUG nr. 25/2021, var derimot omfattet av dette dekretet. 29 Den 14. februar 2022 iverksatte sammenslutningen anke til prøving av CNSCs
avgjørelse
ved Curtea de Apel București (ankedomstolen i București), som er den forelæggende rett. ECLI:EU:C:2025:178 7 CRRC QINGDAO SIFANG M.FL. 30 Sammenslutningen har innenfor rammen av sin anke anført at endringen av reglene vedrørende en offentlig anbudsprosedyre under denne prosedyren utgjør en tilsidesettelse av flere EU-rettslige prinsipper, nærmere bestemt prinsippet om vern av berettiget forventning, rettssikkerhetsprinsippet, prinsippet om forbud mot lover med tilbakevirkende kraft, gjennomsiktighetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet. 31 Den forelæggende rett er av den oppfatning at OUG nr. 25/2021 endret den rettslige rammen for offentlige anskaffelser og omdefinerte visse generelle regler for deltakelse i offentlige anbudsprosedyrer i samsvar med artikkel 25 i direktiv 2014/24, som forplikter medlemsstatene til å sikre likebehandling med økonomiske aktører i medlemsstatene for økonomiske aktører i tredjeland som er signatarer av de avtalene som denne bestemmelsen viser til.
32I fortalen til OUG nr. 25/2021 viste den rumenske regjeringen til en tendens i de foregående årene, der det har skjedd en økning i antallet tilbudsgivere fra tredjeland som deltar i offentlige anbudsprosedyrer, og som gir mindre garantier vedrørende oppfyllelsen av bestemte krav, som sertifiserte standarder for kvalitet, miljøvern og bærekraftig utvikling, krav vedrørende arbeidsvilkår og sosial beskyttelse samt konkurransepolitikk. 33 Den forelæggende rett har konstatert at artikkel 25 i direktiv 2014/24, for så vidt angår behandlingen av de økonomiske aktørene som er omhandlet i denne bestemmelsen, ikke skiller på grunnlag av det tidspunktet da disse aktørene har avgitt tilbud i de offentlige anbudsprosedyrene de deltar i.
34Denne retten er i tvil om hvorvidt overholdelsen dels av prinsippet om rettssikkerhet og prinsippet om vern av berettiget forventning som er fastsatt i EU-retten, dels likebehandlingsprinsippet, gjennomsiktighetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet, som foreskrives i artikkel 18 nr. 1 i direktiv 2014/24, sammenholdt med dette direktivets artikkel 2 nr. 1 punkt 13) og artikkel 49, er sikret når en tilbyder utelukkes på grunnlag av en rettsakt med lovs kraft som endrer definisjonen av «økonomisk aktør» i nasjonal rett etter offentliggjøringen av kunngjøringen.
35Under disse omstendighetene har Curtea de Apel București (ankedomstolen i Bucuresti) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Er rettssikkerhetsprinsippet og prinsippet om vern av berettiget forventning til hinder for nasjonale bestemmelser som gjennomfører artikkel 25 i [direktiv 2014/24] med virkning fra 5. april 2021, og som fastsetter at de økonomiske aktørene som ikke er omfattet av de EU-rettslige bestemmelsene i denne artikkelen, bare kan fortsette å delta i offentlige anbudsprosedyrer dersom de har avgitt bud før ikrafttredelsen av denne lovendringen? 2) Er likebehandlingsprinsippet, gjennomsiktighetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet i artikkel 18 nr. 1, sammenholdt med artikkel 2 nr. 1 punkt 13) og artikkel 49 i direktiv [2014/24], til hinder for at en tilbyder utelukkes på grunnlag av en rettsakt med lovs kraft der en medlemsstats regjering har innført en ny bestemmelse om endring av definisjonen av økonomisk aktør etter offentliggjøringen av kunngjøringen vedrørende den anbudsprosedyren der denne aktøren deltar?» 8 ECLI:EU:C:2025:178 CRRC QINGDAO SIFANG M.FL. Saksbehandlingen for Domstolen
36Ved
avgjørelse
avsagt av avdelingspresidenten for Rettens Fjerde avdeling den 28. september 2023 ble saksbehandlingen i den foreliggende saken i henhold til artikkel 55 i Domstolens prosessreglement utsatt inntil avsigelse av dom i sak C-652/22, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret. 37 Den 23. oktober 2024 ble saken etter dom av 22. oktober 2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret (C-652/22, EU:C:2024:910), gjenopptatt. Domstolens kompetanse 38 ARF og Alstom Ferroviaria har anført at Domstolen ikke har kompetanse til å undersøke de forelagte spørsmålene, ettersom disse spørsmålene i realiteten ikke gjelder tol
55Det forhold at denne prosedyre kan være omfattet ikke av direktiv 2014/24, men av direktiv 2014/25, har derfor ingen betydning for behandlingen av de forelagte spørsmål. Denne behandlingen, som skal foretas på bakgrunn av artikkel 25 i direktiv 2014/24, skal derfor likeledes anses for å være foretatt på bakgrunn av artikkel 43 i direktiv 2014/25, dersom den foreleggende retten avgjør at den i hovedsaken omhandlede offentlige anbudskonkurransen er omfattet av dette sistnevnte direktivet. Realiteten 56 Unionen er i forhold til visse tredjeland bundet av internasjonale avtaler, særlig GPA-avtalen, som gjensidig og likeverdig sikrer Unionens økonomiske aktørers adgang til offentlige anskaffelser i disse tredjelandene og for økonomiske aktører i disse tredjelandene til offentlige anskaffelser i Unionen. Artikkel 25 i direktiv 2014/24 gjenspeiler Unionens internasjonale forpliktelser, idet den bestemmer at i den grad de er omfattet av GPA eller de øvrige internasjonale avtaler som Unionen er bundet av, innrømmer oppdragsgivere i medlemsstatene økonomiske aktører fra tredjeland som har tiltrådt disse avtalene, en behandling som ikke er mindre gunstig enn den behandlingen som innrømmes økonomiske aktører fra Unionen (jf. i denne retning dom av 22.10.2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, avsnitt 41 og 42). 57 Andre tredjeland har hittil ikke inngått en slik internasjonal avtale med Unionen. Et av disse landene er Folkerepublikken Kina. ECLI:EU:C:2025:178 11 CRRC QINGDAO SIFANG M.FL. 58 Den retten som i henhold til artikkel 27 nr. 1 i direktiv 2014/24 tilkommer «alle interesserte økonomiske aktører» til å inngi et tilbud som svar på en innbydelse til å inngi tilbud innenfor rammen av en offentlig anbudskonkurranse i Unionen, omfatter ikke økonomiske aktører fra disse tredjelandene som ikke har inngått en slik internasjonal avtale med Unionen. Å tolke denne bestemmelsen på en annen måte og dermed tillegge dette direktivets personelle virkeområde en ubegrenset rekkevidde ville, slik generaladvokaten i det vesentlige har anført i punkt 65–73 i forslaget til
avgjørelse
, svare til å sikre økonomiske aktører fra disse tredjelandene lik adgang til offentlige anbudskonkurranser i Unionen. Dette vil ha den virkning at de tildeles en rett til en ikke mindre gunstig behandling i strid med dette direktivets artikkel 25, som begrenser denne retten til økonomiske aktører fra tredjeland som har inngått en internasjonal avtale med Unionen som omhandlet i denne artikkelen (jf. i denne retning dom av 22.10.2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, avsnitt 46 og 47).
59Det følger av dette at direktiv 2014/24 skal forstås slik at adgangen for økonomiske aktører fra de tredjelandene som er nevnt i nærværende doms avsnitt 57, til å delta i offentlige anbudskonkurranser i Unionen, ikke er sikret. Dette innebærer at disse aktørene enten kan utelukkes fra disse prosedyrene eller gis adgang til dem, idet de ikke kan påberope seg dette direktivet og kreve likebehandling av sine tilbud sammenlignet med tilbud avgitt av tilbydere fra medlemsstatene og tilbydere fra de tredjelandene som er omhandlet i nevnte direktivs artikkel 25 (jf. i denne retning dom av 22.10.2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, avsnitt 45 og 47). 60 Enhver almengyldig rettsakt som spesifikt har til formål å fastsette de nærmere reglene for utelukkelse av eller adgang for økonomiske aktører fra et tredjeland, henhører under Unionens enekompetanse i henhold til artikkel 3 nr. 1 bokstav e) TEUV, innenfor den felles handelspolitikken. Dette er tilfelle med rettsakter som, uten at det foreligger en avtale mellom Unionen og et tredjeland, ensidig fastsetter om og i tilfelle på hvilke betingelser dette tredjelandets økonomiske aktører kan delta i offentlige anbudskonkurranser i Unionen. I likhet med avtalene har disse ensidige rettsaktene nemlig direkte og umiddelbare virkninger på utvekslingen av varer og tjenester mellom nevnte tredjeland og Unionen (jf. i denne retning dom av 22.10.2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, avsnitt 57).
61Det følger av dette at det alene er Unionen som har kompetanse til å vedta en almengyldig rettsakt vedrørende adgangen innenfor Unionen til offentlige anbudskonkurranser for økonomiske aktører fra et tredjeland som ikke har inngått en internasjonal avtale med Unionen som sikrer likeverdig og gjensidig adgang til offentlige anskaffelser, ved enten å innføre en ordning for garantert adgang til disse prosedyrene for disse økonomiske aktørene eller en ordning som utelukker disse økonomiske aktørene, eller som fastsetter en justering av det resultatet som følger av en sammenligning av deres tilbud med tilbud fra andre økonomiske aktører (dom av 22.10.2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, avsnitt 61).
62Det følger nemlig av artikkel 2 nr. 1 TEUV at på områder hvor Unionen har enekompetanse, er det bare Unionen som kan lovgi og vedta juridisk bindende rettsakter, og medlemsstatene har bare myndighet til dette etter bemyndigelse fra Unionen eller med sikte på å gjennomføre EU-rettsakter. Unionen har således ikke gitt medlemsstatene myndighet til å lovgi eller vedta juridisk bindende rettsakter vedrørende adgangen til offentlige anbudskonkurranser for økonomiske aktører fra et tredjeland som ikke har inngått en internasjonal avtale med Unionen. Unionen har ennå ikke vedtatt slike rettsakter som medlemsstatene kan gjennomføre (dom av 22.10.2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, avsnitt 62). 12 ECLI:EU:C:2025:178 CRRC QINGDAO SIFANG M.FL.
63I mangel av EU-rettsakter tilkommer det oppdragsgiveren å vurdere om økonomiske aktører fra et tredjeland som ikke har inngått en internasjonal avtale med Unionen som sikrer likeverdig og gjensidig adgang til offentlige anskaffelser, skal gis adgang til å delta i en offentlig anbudskonkurranse, og, dersom den treffer beslutning om slik adgang, om det skal fastsettes en tilpasning av resultatet av sammenligningen mellom disse aktørenes tilbud og tilbud fra andre aktører (dom av 22.10.2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, avsnitt 63).
64I det foreliggende tilfellet fantes det ingen EU-rettslig bestemmelse som påla å gi økonomiske aktører fra et tredjeland som ikke har inngått en internasjonal avtale med Unionen som sikrer likeverdig og gjensidig adgang til offentlige anskaffelser, adgang til å delta i en offentlig anbudskonkurranse, eller å utelukke dem fra disse anbudskonkurransene. Sett hen til de reglene som er nevnt i nærværende doms avsnitt 60–62, hvoretter det i mangel av en bemyndigelse fra Unionen eller en EU-rettsakt som kan gjennomføres, er forbudt for medlemsstatene å lovgi innenfor den felles handelspolitikken, kunne de i hovedsaken omhandlede nasjonale lovbestemmelsene, som pålegger oppdragsgiveren å utelukke disse økonomiske aktørene, ikke anvendes. Det tilkom oppdragsgiveren på de betingelsene som er nevnt i foregående avsnitt, å avgjøre om konsortiet skulle gis adgang eller utelukkes.
65Under disse omstendighetene er det uten relevans at denne nasjonale lovgivningen trådte i kraft etter offentliggjøringen av kunngjøringen av konkurransen, men før denne kinesiske økonomiske aktøren hadde avgitt sitt tilbud.
66Det skal for øvrig fremheves at ettersom økonomiske aktører fra tredjeland som ikke har inngått en internasjonal avtale med Unionen som sikrer likeverdig og gjensidig adgang til offentlige anskaffelser, ikke har rett til en behandling som ikke er mindre gunstig i henhold til artikkel 25 i direktiv 2014/24, kan oppdragsgiveren i anskaffelsesdokumentene fastsette nærmere bestemmelser om den objektive forskjellen mellom rettsstillingen for disse aktørene på den ene siden og de økonomiske aktørene i Unionen og fra tredjeland som har inngått en slik avtale med Unionen som omhandlet i denne artikkel 25, på den andre siden. Selv om det er tenkelig at disse nærmere bestemmelsene skal være i samsvar med visse krav, slik som rettssikkerhetsprinsippet og beskyttelse av berettiget forventning, kan en klage med sikte på å påpeke oppdragsgiverens tilsidesettelse av slike krav bare prøves i lys av nasjonal rett og ikke i lys av EU-retten (jf. i denne retning dom av 22.10.2024, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, EU:C:2024:910, avsnitt 64 og 66). 67 Sett hen til samtlige ovennevnte betraktninger skal de forelagte spørsmålene besvares med at artikkel 3 nr. 1 bokstav e) TEUV, som tillegger Unionen enekompetanse innenfor den felles handelspolitikken, sammenholdt med artikkel 2 nr. 1 TEUV, skal fortolkes slik at denne bestemmelsen er til hinder for at en oppdragsgiver i en medlemsstat i mangel av en EU-rettsakt som pålegger eller forbyr adgang til offentlige anbudskonkurranser for økonomiske aktører fra et tredjeland som ikke har inngått en internasjonal avtale med Unionen som omhandlet i artikkel 25 i direktiv 2014/24, utelukker en økonomisk aktør fra et slikt tredjeland på grunnlag av en lovgivningsmessig rettsakt som denne medlemsstaten har vedtatt uten å ha fått myndighet til dette fra Unionen, idet det forhold at denne lovgivningsmessige rettsakten trådte i kraft etter offentliggjøringen av kunngjøringen av konkurransen, er uten betydning i denne henseende. ECLI:EU:C:2025:178 13 CRRC QINGDAO SIFANG M.FL.
Sakskostnader
68Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe
avgjørelse
om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgifter som er påløpt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene fastslår Domstolen (Fjerde avdeling): Artikkel 3 nr. 1 bokstav e) TEUV, som tillegger Unionen enekompetanse innenfor den felles handelspolitikken, sammenholdt med artikkel 2 nr. 1 TEUV, skal fortolkes slik at denne bestemmelsen er til hinder for at en oppdragsgiver i en medlemsstat i mangel av en EU-rettsakt som pålegger eller forbyr adgang til offentlige anbudskonkurranser for økonomiske aktører fra et tredjeland som ikke har inngått en internasjonal avtale med Unionen som omhandlet i artikkel 25 i direktiv 2014/24, utelukker en økonomisk aktør fra et slikt tredjeland på grunnlag av en lovgivningsmessig rettsakt som denne medlemsstaten har vedtatt uten å ha fått myndighet til dette fra Unionen, idet det forhold at denne lovgivningsmessige rettsakten trådte i kraft etter offentliggjøringen av kunngjøringen av konkurransen, er uten betydning i denne henseende. Underskrifter 14 ECLI:EU:C:2025:178