Rettslig kjerne
Kjernen i avgjørelsen er at artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36 er en særregel for situasjoner der en oppdragsgiver gir et organ som ikke selv er oppdragsgiver, særlige eller eksklusive rettigheter til å utøve offentlig servicevirksomhet. Bestemmelsen beholdt sitt selvstendige virkeområde også etter at direktiv 92/50 om offentlige tjenestekontrakter trådte i kraft. Domstolen avviste at senere regulering av tjenestekontrakter innskrenket rekkevidden av varekjøpsdirektivet. Samtidig presiserte Domstolen at artikkel 2 nr. 2 ikke likestiller slike private organer med oppdragsgivere og heller ikke pålegger oppdragsgiveren å kreve at organet bruker de formelle anbudsprosedyrene i direktiv 93/36 ved sine varekjøp. Det eneste uttrykkelige kravet etter bestemmelsen er at tildelingsinstrumentet må pålegge organet å overholde prinsippet om ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet. Dette prinsippet må dessuten forstås slik at det også forutsetter en viss gjennomsiktighet.
Faktum
Bakgrunnen var dansk regulering av øremerking av griser som følge av direktiv 92/102/EØF om identifikasjon og registrering av dyr. Etter nasjonal rett skulle godkjente øremerker leveres av Danske Slagterier (DS), et privat organ, etter godkjenning fra ministeriets veterinæravdeling. For å begrense antallet godkjente øremerker gjennomførte veterinæravdelingen og DS en anbudskonkurranse, og DS inngikk treårige varekontrakter med to leverandører. Unitron Scandinavia og 3-S, som også produserte øremerker, klaget til Klagenævnet for Udbud. De gjorde primært gjeldende at DS måtte anses som oppdragsgiver etter direktiv 93/36 artikkel 1 bokstav b), og subsidiært at artikkel 2 nr. 2 kom til anvendelse. Den danske klagenemnda la til grunn at DS faktisk var kjøper av varene, at kontraktsverdien oversteg terskelverdien, men at DS ikke var oppdragsgiver. Deretter ba den EU-domstolen om tolkning av artikkel 2 nr. 2.
Domstolens vurdering
Domstolen behandlet først spørsmålet om anmodningen kunne realitetsbehandles. Ministeriet anførte at svarene ikke ville påvirke saksøkernes rettsstilling. Domstolen viste til fast praksis om at det i utgangspunktet er den nasjonale domstolen som vurderer behovet for en prejudisiell avgjørelse og relevansen av spørsmålene. Bare når manglende relevans er åpenbar, kan anmodningen avvises. Det var ikke tilfelle her, blant annet fordi svarene kunne få betydning for om konkurransen måtte oppheves eller anses uregelmessig.
Når det gjaldt første spørsmål, la Domstolen vekt på at direktiv 93/36 ble vedtatt etter direktiv 92/50, og at fortalen til direktiv 93/36 uttrykkelig viser at varekjøpsreglene ble tilpasset tjenestedirektivet. Dermed kunne ikke direktiv 92/50 sies å ha fratatt artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36 dens innhold. Bestemmelsen har derfor et virkeområde uavhengig av tjenestedirektivet.
Om det andre spørsmålet tok Domstolen utgangspunkt i at den nasjonale klagenemnda allerede hadde lagt til grunn at DS ikke var oppdragsgiver etter artikkel 1 bokstav b). Da gjaldt ikke den ordinære plikten i direktiv 93/36 til å bruke direktivets anskaffelsesprosedyrer. Domstolen fremhevet videre at direktiv 93/36, i motsetning til enkelte bestemmelser i direktiv 92/50 og direktiv 93/37, ikke inneholder regler som pålegger oppdragsgiveren å sikre full anvendelse av direktivets prosedyrer når kontrakter tildeles av ikke-oppdragsgivere. En systematisk tolkning av artikkel 2 nr. 2 viste derfor at den bare krever at oppdragsgiveren, i instrumentet som tildeler særlige eller eksklusive rettigheter, pålegger det private organet å respektere ikke-diskrimineringsprinsippet på grunnlag av nasjonalitet ved varekontrakter til tredjemenn innenfor den aktuelle virksomheten. Domstolen tilføyde at dette prinsippet ikke kan tolkes snevert, men også innebærer en plikt til gjennomsiktighet, slik at oppdragsgiveren kan kontrollere at prinsippet er overholdt.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36 fortsatt har selvstendig betydning etter vedtakelsen av direktiv 92/50. Når en oppdragsgiver gir et privat organ særlige eller eksklusive rettigheter til å utføre offentlig servicevirksomhet, må tildelingsinstrumentet pålegge organet å overholde ikke-diskrimineringsprinsippet ved varekontrakter til tredjemenn. Bestemmelsen går derimot ikke så langt at oppdragsgiveren må kreve at organet følger de formelle anbudsprosedyrene i direktiv 93/36.
Praktisk betydning
Avgjørelsen avklarer skillet mellom full anvendelse av anskaffelsesdirektivets prosedyreregler og mer begrensede plikter som følger av en særbestemmelse eller av grunnleggende prinsipper. For offentlige anskaffelser viser dommen at det ikke uten videre kan utledes en generell anbudsplikt når en offentlig oppgave legges til et privat organ som ikke selv er oppdragsgiver. Samtidig understrekes at et krav om ikke-diskriminering også forutsetter gjennomsiktighet. Dommen er derfor særlig relevant ved vurderingen av ordninger der offentlige myndigheter tildeler særlige eller eksklusive rettigheter, og ved avgrensningen mellom direkte direktivanvendelse og plikter som følger av mer overordnede anskaffelsesrettslige prinsipper.
Ofte stilte spørsmål
Slo dommen fast at et privat organ med særlige rettigheter alltid må følge anskaffelsesdirektivets prosedyreregler?
Nei. Dommen fastslår at artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36 bare krever at organet pålegges å overholde ikke-diskrimineringsprinsippet ved varekontrakter til tredjemenn. Bestemmelsen pålegger ikke full anvendelse av direktivets anbudsprosedyrer.
Hva er den viktigste prinsipputtalelsen i saken?
Et sentralt punkt er at ikke-diskrimineringsprinsippet på grunnlag av nasjonalitet ikke kan forstås snevert, men også innebærer en plikt til gjennomsiktighet.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
UNITRON SCANDINAVIA OG 3-S DOMSTOLENS DOM (Første avdeling) 18. november 1999* I sak C-275/98, ANMODNING til Domstolen i henhold til artikkel 177 i EF-traktaten (nå artikkel 234 EF) fra Klagenævnet for Udbud (Danmark) om en prejudisiell
avgjørelse
i den sak som verserer for dette organ mellom Unitron Scandinavia A/S, 3-S A/S, Danske Svineproducenters serviceselskab, og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, om tolkningen av artikkel 2 nr. 2 i Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp (EFT 1993 L 199, s. 1), * Sakens språk: dansk. DOMSTOLEN (Første avdeling), sammensatt av: L. Sevón, avdelingsformann, P. Jann (referent) og M. Wathelet, dommere, generaladvokat: S. Alber, justitssekretær: R. Grass, etter å ha behandlet de skriftlige innlegg inngitt på vegne av: — Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri, ved P. Biering, Copenhagen Bar, — Kommisjonen for De europeiske fellesskap, ved H.C. Støvlbæk, Kommisjonens juridiske tjeneste, som befullmektiget, etter å ha lest rapporten fra referentdommeren, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til
avgjørelse
i rettsmøtet 8. juli 1999, UNITRON SCANDINAVIA OG 3-S avsier følgende Dom
1Ved kjennelse av 15. juli 1998, mottatt ved Domstolen 20. juli 1998, har Klagenævnet for Udbud (heretter «Klagenemnda for offentlige anskaffelser») forelagt Domstolen to spørsmål om tolkningen av artikkel 2 nr. 2 i Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp (EFT 1993 L 199, s. 1) til prejudisiell
avgjørelse
i henhold til artikkel 177 i EF-traktaten (nå artikkel 234 EF).
2Disse spørsmålene er oppstått i en tvist mellom på den ene siden Unitron Scandinavia A/S («Unitron») og 3-S A/S, Danske Svineproducenters Serviceselskab («3-S»), og på den andre siden Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (heretter «Ministeriet») om tildeling av en offentlig kontrakt om øremerker for griser. Rettslig bakgrunn 3 Artikkel 1 bokstav b) i direktiv 93/36 lyder: «I dette direktiv forstås ved: b) «oppdragsgivere»: staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligrettslige organer og sammenslutninger av en eller flere av disse myndigheter eller offentligrettslige organer; «et offentligrettslig organ» er ethvert organ: — som er opprettet for å tjene allmennhetens behov, og som ikke er av industriell eller forretningsmessig art, og — som er en juridisk person, og — som i hovedsak er finansiert av staten eller av regionale eller lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer, eller er underlagt disses kontroll, eller har et administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorgan der mer enn halvparten av medlemmene er utpekt av staten, av regionale eller lokale myndigheter eller av andre offentligrettslige organer.» UNITRON SCANDINAVIA OG 3-S 4 Artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36 lyder: «Når en oppdragsgiver i henhold til artikkel 1 bokstav b) tildeler et organ som ikke er oppdragsgiver — uavhengig av dets rettslige stilling — særlige eller eksklusive rettigheter til å utøve offentlig servicevirksomhet, skal instrumentet som tildeler denne rettigheten, fastsette at det aktuelle organet ved tildeling av varekontrakter til tredjemenn, skal overholde prinsippet om ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet.» 5 Klagenemnda for offentlige anskaffelser ble opprettet ved dansk lov nr. 344 av 6. juni 1991, som siden er endret flere ganger, som ledd i gjennomføringen av Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter om anvendelse av klageprosedyrene ved inngåelse av offentlige innkjøps- og bygge- og anleggskontrakter (EFT 1989 L 395, s. 33), siden endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteytelse (EFT 1992 L 209, s. 1). Tvisten i hovedsaken
6I samsvar med Rådets direktiv 92/102/EØF av 27. november 1992 om identifikasjon og registrering av dyr (EFT 1992 L 355, s. 32) skal griser øremerkes for å gjøre det mulig å fastslå deres opprinnelse. Den danske lovgivning som gjennomfører dette direktivet, fastsetter at øremerkene, etter godkjenning fra Ministeriets veterinæravdeling, skal leveres av Danske Slagterier («DS»), som er en privat virksomhet.
7For å begrense antallet godkjente øremerker for griser iverksatte veterinæravdelingen og DS en anbudskonkurranse. I november 1996 sendte DS, som var gitt i oppgave å gjennomføre denne, anbudsdokumenter til en rekke potensielle leverandører, og ved avslutningen av konkurransen inngikk DS varekontrakter med Allflex Danmark ApS og Daploma A/S for en periode på tre år fra 1. april 1997. 8 Unitron og 3-S er produsenter av øremerker for griser. I en klage inngitt til Klagenemnda for offentlige anskaffelser anførte de at DS ivaretar et offentlig formål og i realiteten opptrer på vegne av Ministeriet, slik at DS bør behandles som oppdragsgiver i henhold til artikkel 1 bokstav b) i direktiv 93/36. Subsidiært hevdet saksøkerne i hovedsaken at DS burde ha fulgt fremgangsmåten fastsatt i artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36.
9Ved beslutning av 22. januar 1998 fastslo Klagenemnda for offentlige anskaffelser for det første at DS faktisk var kjøper av øremerkene fra leverandørene, og at verdien av denne kontrakten oversteg terskelverdien i henhold til artikkel 5 i direktiv 93/36. 10 Dernest fastslo Klagenemnda at Ministeriets tildeling til en virksomhet av forvaltningen av øremerkesystemet sannsynligvis burde ha vært gjenstand for en anbudskonkurranse UNITRON SCANDINAVIA OG 3-S i samsvar med direktiv 93/36. Klagenemnda fant imidlertid at dette spørsmålet ikke var tema i den saken som verserte for den.
11Til slutt, etter å ha fastslått at DS ikke er oppdragsgiver i henhold til artikkel 1 bokstav b) i direktiv 93/36, avviste Klagenemnda for offentlige anskaffelser saksøkernes anførsel om at direktivet måtte anvendes analogisk på DS.
12Med hensyn til den subsidiære påstanden basert på artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36 påpeker Klagenemnda at denne bestemmelsen i det vesentlige gjengir innholdet i Rådets direktiv 77/62/EØF av 21. desember 1976 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp (EFT 1977 L 13, s. 1), som ble vedtatt på et tidspunkt da det ennå ikke fantes noe direktiv om tjenestekontrakter.
13Ettersom tjenestekontrakter ble regulert ved direktiv 92/50, er Klagenemnda for offentlige anskaffelser usikker på det nåværende virkeområdet til artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36, ettersom bestemmelsen i det vesentlige gjengir en tekst som forelå før direktiv 92/50.
14På denne bakgrunn besluttet Klagenemnda for offentlige anskaffelser å utsette saken og stille Domstolen følgende spørsmål til prejudisiell
avgjørelse
: «1. Har artikkel 2 nr. 2 i Rådets direktiv 93/36/EØF om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp fortsatt et selvstendig innhold etter vedtakelsen av Rådets direktiv 92/50/EØF om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteytelse (begge endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 97/52/EF)?
2Dersom spørsmål 1 besvares bekreftende, innebærer bestemmelsen da at en oppdragsgiver som overlater forvaltningen av et system for øremerking av griser til en privat virksomhet som ikke er oppdragsgiver, på den ene siden skal fastsette at virksomheten skal overholde forbudet mot diskriminering på grunnlag av nasjonalitet ved varekontrakter som virksomheten tildeler tredjemenn, og på den andre siden at anskaffelse av varer knyttet til systemet skal settes ut på anbud dersom verdien av varene som skal anskaffes, overstiger terskelverdien i Rådets direktiv 93/36?» Realitetsbehandling 15 Innledningsvis skal det bemerkes at, som generaladvokaten med rette har påpekt i premiss 17 og 18 i sitt forslag til
avgjørelse
, er Klagenemnda for offentlige anskaffelser en domstol eller et tribunal i henhold til artikkel 177 i traktaten. 16 Ministeriet har anført at Domstolen bør avvise å besvare spørsmålene, ettersom uansett hvilken tolkning som legges til grunn for den omtvistede bestemmelsen, vil ikke saksøkernes rettslige stilling bli endret som følge av dette.
17Dersom artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36 på den ene siden skulle tolkes som å kreve at Ministeriet bare pålegger DS å overholde ikke-diskrimineringsprinsippet, ville en slik tolkning ikke endre noe for Unitron og 3-S, som begge er etablert i Danmark. Dersom bestemmelsen på den andre siden skulle tolkes som å innebære en anbudsplikt i samsvar med direktivet, anfører Ministeriet at heller ikke denne tolkningen ville komme saksøkerne til gode, ettersom det ble gjennomført en ny anbudskonkurranse i samsvar med direktiv 93/36 etter den anbudskonkurransen som er gjenstand for hovedsaken, slik at et eventuelt brudd dermed er bortfalt. UNITRON SCANDINAVIA OG 3-S
18Det er tilstrekkelig å bemerke i denne forbindelse at det utelukkende tilkommer den nasjonale domstol som tvisten er brakt inn for, og som har ansvaret for den etterfølgende rettslige avgjørelsen, å vurdere ut fra sakens særlige omstendigheter både behovet for en prejudisiell
avgjørelse
for å treffe sin dom og relevansen av de spørsmål den stiller Domstolen (se blant annet sak C-415/93, Union Royale Belge des Sociétés de Football Association og andre mot Bosman og andre, Sml. 1995 I-4921, premiss 59). En anmodning fra en nasjonal domstol kan bare avvises av Domstolen dersom det er åpenbart at den ønskede fortolkning av en fellesskapsrettsregel eller vurderingen av dens gyldighet ikke har noen forbindelse med faktum eller formålet med hovedsaken, eller dersom Domstolen ikke har til rådighet de faktiske eller rettslige opplysninger som er nødvendige for at den skal kunne gi et nyttig svar på de stilte spørsmål (se særlig Bosman, premiss 61; sak C-60/98, Butterfly Music mot CEMED, Sml. 1999 I-3939, premiss 13).
19Det er ikke tilfellet her. Det er ikke utelukket at svarene på de forelagte spørsmål kan føre til at Klagenemnda for offentlige anskaffelser opphever den omtvistede anbudskonkurransen eller fastslår at den var uregelmessig. Det tilkommer ikke Domstolen å vurdere de mulige konsekvensene etter nasjonal rett av at det ble gjennomført en ny anbudskonkurranse i samsvar med direktiv 93/36 etter at saken var reist for Klagenemnda.
20De forelagte spørsmål er følgelig admissible. Første spørsmål
21Det skal for det første bemerkes at direktiv 93/36 ble vedtatt etter direktiv 92/50.
22For det andre fremgår det av andre betraktning i fortalen til direktiv 93/36 at dette direktivet særlig er ment å tilpasse bestemmelsene om tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp til bestemmelsene i direktiv 92/50. Sistnevnte ble således uttrykkelig tatt i betraktning da direktiv 93/36 ble vedtatt.
23Det følger av dette at bestemmelsene i direktiv 92/50 ikke kan påvirke virkeområdet til bestemmelsene i direktiv 93/36, herunder de som allerede fantes i direktiv 77/62. 24 Særlig hva angår artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36, bekreftes denne tolkningen av at bestemmelsen ikke utelukkende regulerer de situasjoner der direktiv 92/50 kommer til anvendelse. Det kan følgelig ikke hevdes at direktiv 92/50 har fratatt denne bestemmelsen sin hensikt. 25 Svaret på det første spørsmålet må derfor være at artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36 har et virkeområde som er uavhengig av bestemmelsene i direktiv 92/50. UNITRON SCANDINAVIA OG 3-S Andre spørsmål 26 Den nasjonale domstols konstateringer viser at DS ikke er oppdragsgiver i henhold til artikkel 1 bokstav b) i direktiv 93/36.
27Det følger av dette at forpliktelsen i henhold til artikkel 6 nr. 1 i direktiv 93/36 til å anvende de anbudsprosedyrer som er definert i artikkel 1 bokstav d), e) og f) i direktivet, ikke gjelder for et organ som DS.
28Direktiv 93/36 inneholder dessuten ingen bestemmelse som svarer til artikkel 3 nr. 3 i direktiv 92/50 eller artikkel 2 nr. 1 i Rådets direktiv 93/37/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige bygge- og anleggsarbeid (EFT 1993 L 199, s. 54), som pålegger oppdragsgivere å sikre at bestemmelsene i disse direktivene overholdes ved visse kontrakter som tildeles av andre organer enn oppdragsgivere. 29 Tvert imot fastsetter artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36 at der en oppdragsgiver tildeler et organ som ikke er oppdragsgiver særlige eller eksklusive rettigheter til å utøve offentlig servicevirksomhet, er det eneste kravet at det instrument som tildeler denne rettigheten, fastsetter at det aktuelle organet ved varekontrakter som det tildeler tredjemenn innenfor rammen av denne virksomheten, skal overholde prinsippet om ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet.
30En systematisk tolkning av denne bestemmelsen viser følgelig at oppdragsgiveren ikke er forpliktet til å kreve at det aktuelle organet overholder de anbudsprosedyrer som er fastsatt i direktiv 93/36.
31Det skal likevel bemerkes at ikke-diskrimineringsprinsippet på grunnlag av nasjonalitet ikke kan tolkes restriktivt. Det innebærer blant annet en forpliktelse til gjennomsiktighet, slik at oppdragsgiveren kan forsikre seg om at prinsippet er overholdt. 32 Svaret på det andre spørsmålet må derfor være at artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36 skal tolkes som følger: — Bestemmelsen krever at en oppdragsgiver som tildeler et organ som ikke er oppdragsgiver særlige eller eksklusive rettigheter til å utøve offentlig servicevirksomhet, pålegger dette organet å overholde ikke-diskrimineringsprinsippet på grunnlag av nasjonalitet ved varekontrakter som dette organet tildeler tredjemenn innenfor rammen av denne virksomheten. — Bestemmelsen krever imidlertid ikke i slike tilfeller at oppdragsgiveren krever at det aktuelle organet ved tildeling av slike varekontrakter overholder de anbudsprosedyrer som er fastsatt i direktiv 93/36. Saksomkostninger
33De omkostninger som er påløpt for Kommisjonen, som har inngitt innlegg til Domstolen, kan ikke tilkjennes erstattet. Ettersom saken i forhold til partene i hovedsaken utgjør et ledd i saksbehandlingen for den nasjonale domstolen, tilkommer avgjørelsen om saksomkostninger denne domstolen. UNITRON SCANDINAVIA OG 3-S På dette grunnlag DOMSTOLEN (Første avdeling), som svar på de spørsmål som er forelagt den av Klagenævnet for Udbud ved kjennelse av 15. juli 1998, for rett: 1. Artikkel 2 nr. 2 i Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp har et virkeområde som er uavhengig av bestemmelsene i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteytelse. 2. Artikkel 2 nr. 2 i direktiv 93/36 skal tolkes som følger: — Bestemmelsen krever at en oppdragsgiver som tildeler et organ som ikke er oppdragsgiver særlige eller eksklusive rettigheter til å utøve offentlig servicevirksomhet, pålegger dette organet å overholde ikke-diskrimineringsprinsippet på grunnlag av nasjonalitet ved varekontrakter som dette organet tildeler tredjemenn innenfor rammen av denne virksomheten. — Bestemmelsen krever imidlertid ikke i slike tilfeller at oppdragsgiveren krever at det aktuelle organet ved tildeling av slike varekontrakter overholder de anbudsprosedyrer som er fastsatt i direktiv 93/36. Sevón Jann Wathelet Avsagt i åpen rett i Luxembourg 18. november 1999. R. Grass L. Sevón Justitssekretær Formann for Første avdeling