C-285/18 Irgita: in house, artikkel 12 og nasjonale vilkår

# Samling av avgjørelser ## DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling) ## 3. oktober 2019 * «Prejudisiell foreleleggelse – offentlige kontrakter – direktiv 2014/24/EU – artikkel 12 nr. 1 – tidsmessig anvendelse – medlemsstatenes frie valg med hensyn til hvordan tjenestene leveres – grenser – offentlige kontrakter som er gjenstand for in house-tildeling – in house-avtale – overlapping mellom en offentlig kontrakt og en in house-avtale» I sak C-285/18, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litauens øverste domstol) ved

avgjørelse

av 13. april 2018, innkommet til Domstolen 25. april 2018, i saken anlagt av Kauno miesto savivaldybė, Kauno miesto savivaldybės administracija, med deltakelse av: UAB «Irgita», UAB «Kauno švara», har DOMSTOLEN (Fjerde avdeling), sammensatt av avdelingsformann M. Vilaras og dommerne K. Jürimäe, D. Šváby (refererende dommer), S. Rodin og N. Piçarra, generaladvokat: G. Hogan, justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige behandlingen, etter at det er avgitt innlegg av: – Kauno miesto savivaldybės administracija, først ved advokatė L. Ziferman, advokato padėjėjai M. Dobilas og A. Mikočiūnienė, deretter ved advokatai K. Kačerauskas, V. Vaitkutė Pavan og advokato padėjėjai A. Mikočiūnienė, – UAB «Irgita» ved advokatas D. Pakėnas, --- \* Prosessspråk: litauisk. DA ECLI:EU:C:2019:829 1 --- IRGITA – UAB «Kauno švara» ved advokatas V. Masiulis, – den litauiske regjering ved K. Dieninis, R. Butvydytė, J. Prasauskienė og R. Krasuckaitė, som befullmektigede, – den estiske regjering ved N. Grünberg, som befullmektiget, – den polske regjering ved B. Majczyna, som befullmektiget, – Europakommisjonen ved S.L. Kalėda, P. Ondrůšek og L. Haasbeek, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til

avgjørelse

i rettsmøtet 7. mai 2019, avsagt følgende ## Dom **1** Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 1 nr. 2 bokstav a) og artikkel 2 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004 L 134, s. 114), av artikkel 1, 12 og 18 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18 (EUT 2014 L 94, s. 65), av artikkel 18 TEUV, 49 TEUV, 56 TEUV og 106 TEUV samt av artikkel 36 i Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter (heretter «pakten»). **2** Denne anmodningen er inngitt i forbindelse med en anke iverksatt av Kauno miesto savivaldybė (Kaunas kommune, Litauen) (heretter «Kaunas by») og Kauno miesto savivaldybės administracija (kommunalforvaltningen for Kaunas by, heretter «oppdragsgiveren») vedrørende oppdragsgiverens inngåelse av en kontrakt om levering av tjenester med UAB «Kauno švara». ## Rettsforskrifter ### EU-retten **3** Fortale 1, 2, 5, 7, 31 og 32 til direktiv 2014/24 lyder: «(1) Tildeling av offentlige kontrakter av eller på vegne av medlemsstatenes myndigheter skal skje i samsvar med prinsippene i [EUF-traktaten], og særlig fri bevegelighet for varer, fri etableringsrett og fri bevegelighet for tjenester, samt de prinsippene som utledes av disse, slik som likebehandling, ikke-diskriminering, gjensidig anerkjennelse, forholdsmessighet og gjennomsiktighet. For offentlige kontrakter over en bestemt verdi bør det imidlertid fastsettes bestemmelser om samordning av de nasjonale anskaffelsesprosedyrene, slik at det sikres at disse prinsippene gjennomføres i praksis, og offentlige anskaffelser åpnes for konkurranse. (2) Offentlige anskaffelser spiller en sentral rolle i Europa 2020-strategien, jf. Kommisjonens meddelelse av 3. mars 2010 med tittelen «Europa 2020, en strategi for intelligent, bærekraftig og inkluderende vekst» […], som ett av de markedsbaserte instrumentene som skal anvendes for å oppnå intelligent, bærekraftig og inkluderende vekst og således sikre optimal utnyttelse av offentlige midler. I denne sammenheng bør reglene om offentlige anskaffelser, vedtatt ved [Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innen vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester (EUT 2004 L 134, s. 1)] og [direktiv 2004/18], revideres og moderniseres for å gjøre anvendelsen av offentlige midler mer effektiv, særlig ved å fremme små og mellomstore bedrifters (SMB-ers) deltakelse i offentlige anskaffelser og for å gjøre det mulig for innkjøpere å utnytte offentlige anskaffelser bedre til støtte for felles samfunnsmål. Det er også behov for å presisere grunnleggende begreper og konsepter for å sikre rettssikkerheten og integrere visse aspekter av EU-Domstolens faste rettspraksis. […] (5) Det bør bemerkes at intet i dette direktiv forplikter medlemsstatene til å outsource eller eksternalisere levering av tjenester som de selv ønsker å levere eller organisere på annen måte enn ved hjelp av offentlige kontrakter i dette direktivets forstand. […] […] (7) Endelig bør det bemerkes at dette direktiv ikke berører nasjonale, regionale eller lokale myndigheters frihet til i samsvar med EU-retten å definere tjenester av allmenn økonomisk interesse og omfanget av disse samt de aktuelle tjenesters særlige kjennetegn, herunder betingelser med hensyn til tjenestens kvalitet, for å oppfylle sine mål av samfunnsmessig interesse. Dette direktiv berører heller ikke nasjonale, regionale og lokale myndigheters myndighet til å levere, bestille og finansiere tjenester av allmenn økonomisk interesse i samsvar med artikkel 14 i TEUV og protokoll nr. 26 om tjenester av allmenn interesse, knyttet som vedlegg til [EUF-traktaten] og til [EU-]traktaten […]. Dette direktiv vedrører dessuten ikke finansiering av tjenester av allmenn økonomisk interesse eller støttesystemer innvilget av medlemsstatene, særlig på det sosiale og arbeidsmarkedsmessige området, i samsvar med [Den europeiske unions] konkurranseregler. […] (31) Det er betydelig rettslig usikkerhet med hensyn til i hvilken utstrekning kontrakter inngått mellom enheter i offentlig sektor bør være underlagt regler om offentlige anskaffelser. [Domstolens] relevante rettspraksis fortolkes ulikt fra medlemsstat til medlemsstat og til og med mellom oppdragsgivere. Det er derfor nødvendig å presisere i hvilke tilfeller kontrakter inngått innen offentlig sektor ikke er underlagt reglene om offentlige anskaffelser. Presiseringen bør stemme overens med de prinsippene som er fastlagt i [Domstolens] relevante rettspraksis. Det forhold at begge avtaleparter selv er offentlige myndigheter, utelukker ikke i seg selv anvendelsen av reglene om anskaffelser. Anvendelsen av reglene om offentlige anskaffelser bør imidlertid ikke påvirke offentlige myndigheters frihet til å utføre de offentlige tjenesteoppgavene de har fått pålagt, ved bruk av egne ressurser, noe som omfatter muligheten for samarbeid med andre offentlige myndigheter. Det bør sikres at ethvert unntatt samarbeid mellom offentlige organisasjoner ikke fører til konkurransevridning i forhold til private økonomiske aktører, i den utstrekning det stiller en privat tjenesteleverandør i en mer fordelaktig situasjon enn sine konkurrenter. (32) Offentlige kontrakter som tildeles kontrollerte juridiske personer, bør ikke være underlagt fremgangsmåtene i dette direktiv, hvis oppdragsgiveren utøver en kontroll over den berørte juridiske personen som tilsvarer den kontrollen den utøver over sine egne avdelinger, forutsatt at den kontrollerte juridiske personen utfører mer enn 80 % av sine aktiviteter som gjennomføring av oppgaver som den er blitt betrodd av den kontrollerende oppdragsgiveren eller av andre juridiske personer som kontrolleres av den aktuelle oppdragsgiveren, uavhengig av hvem som er mottaker av kontraktsytelsen. […]» **4** Direktivets artikkel 1 med overskriften «Gjenstand og anvendelsesområde» bestemmer i nr. 4: «Dette direktiv berører ikke medlemsstatenes frihet til i samsvar med EU-retten å fastsette hva de betrakter som tjenester av allmenn økonomisk interesse, og bestemme hvordan disse tjenestene skal organiseres og finansieres, i samsvar med reglene om statsstøtte, og hvilke særlige forpliktelser som bør gjelde for dem. Likeledes berører dette direktiv ikke offentlige myndigheters rett til å beslutte om, hvordan og i hvilken utstrekning de ønsker selv å utføre offentlige funksjoner i henhold til artikkel 14 [TEUV] og protokoll nr. 26.» **5** Dette direktivets artikkel 12, som gjelder «[o]ffentlige kontrakter mellom enheter i offentlig sektor», bestemmer følgende i nr. 1: «En offentlig kontrakt som en oppdragsgiver tildeler en privatrettslig eller offentligrettslig juridisk person, faller utenfor direktivets anvendelsesområde når samtlige følgende betingelser er oppfylt: a) oppdragsgiveren underlegger den aktuelle juridiske personen en kontroll som tilsvarer den kontrollen oppdragsgiveren fører med sine egne tjenestegrener b) mer enn 80 % av aktivitetene til den kontrollerte juridiske personen utføres i forbindelse med gjennomføringen av de oppgavene den er blitt betrodd av den kontrollerende oppdragsgiveren eller av andre juridiske personer som kontrolleres av den aktuelle oppdragsgiveren, og c) det er ingen direkte privat kapitalandel i den kontrollerte juridiske personen, med unntak av ikke-kontrollerende eller ikke-blokerende former for private kapitalandeler krevd i henhold til nasjonale lovbestemmelser, jf. traktatene, som ikke utøver en avgjørende innflytelse på den kontrollerte juridiske personen. […]» **6** Artikkel 18 nr. 1 i direktiv 2014/24, som har overskriften «Anskaffelsesprinsipper», bestemmer følgende: «Oppdragsgiverne behandler økonomiske aktører likt og uten diskriminering og opptrer på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte. Anskaffelsen skal ikke utformes med det formål å utelukke den fra direktivets anvendelsesområde eller kunstig begrense konkurransen. Konkurransen anses som kunstig begrenset dersom anskaffelsen er utformet med den hensikt urettmessig å favorisere visse økonomiske aktører eller stille dem dårligere.» **7** I henhold til artikkel 91 nr. 1 opphevet direktiv 2014/24 direktiv 2004/18 med virkning fra 18. april 2016. ### Litauisk rett **8** I henhold til artikkel 10 nr. 5 i Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (Republikken Litauens lov om offentlige anskaffelser, heretter «loven om offentlige anskaffelser») i den utgaven som gjaldt fra 1. januar 2014 til 1. juli 2017, kunne en in house-avtale «først igangsettes etter mottak av samtykke fra […] kontoret for offentlige anskaffelser». **9** Artikkel 10 i loven om offentlige anskaffelser fastsetter i den utgaven som har vært gjeldende siden 1. juli 2017: «1. Bestemmelsene i denne loven får ikke anvendelse på in house-avtaler som en oppdragsgiver inngår med en annen oppdragsgiver i tilfeller der alle nedenstående betingelser er oppfylt: 1) Oppdragsgiveren utøver kontroll over den andre oppdragsgiveren på samme måte som den fører kontroll med sin egen tjenestegren eller avdelinger, utøver en bestemmende innflytelse over den andre oppdragsgiverens strategiske mål og viktige beslutninger, herunder beslutninger vedrørende langsiktige investeringer, overdragelser, forpaktning, håndpant, underpant, erverv eller avhendelse av andeler i andre økonomiske enheter og opphør av drift av en del av en annen enhet. En slik kontroll kan også utøves av en annen juridisk person som selv kontrolleres på samme måte av oppdragsgiveren. 2) Omsetningen fra kontrakter som inngås med den kontrollerende oppdragsgiveren eller med juridiske enheter som kontrolleres av oppdragsgiveren, og som har til formål å oppfylle dens/deres behov eller utføre dens/deres funksjoner, utgjør mer enn 80 % av den kontrollerte oppdragsgiverens gjennomsnittlige omsetning fra salgskontrakter i de foregående tre regnskapsårene. Dersom den kontrollerte oppdragsgiveren har utøvd sin virksomhet i mindre enn tre år, skal dens resultater vurderes på grunnlag av dens virksomhetsplan. 3) Det er ingen direkte privat kapitaldeltagelse i den kontrollerte oppdragsgiveren.

2En in house-avtale kan bare unntaksvis inngås når betingelsene i denne artikkels nr. 1 er oppfylt, og tjenestenes kontinuitet, gode kvalitet og tilgjengelighet ikke kan sikres dersom de anskaffes i offentlige anskaffelsesprosedyrer. […] 5. Offentlige virksomheter, aksjeselskaper og private aksjeselskaper der statseide eierandeler gir rett til over halvparten av stemmene på generalforsamlingen, kan ikke inngå in house-avtaler.» **10** Artikkel 4 i Lietuvos Respublikos konkurencijos istatymas (Republikken Litauens konkurranselov) av 23. mars 1999 (Žin., 1999, nr. 30-856, heretter «konkurranseloven») bestemmer: «1. Når enheter i den offentlige forvaltning utfører de tildelte oppgavene vedrørende regulering av økonomiske aktiviteter i Republikken Litauen, skal de sikre retten til lojal og fri konkurranse. 2. Enheter i den offentlige forvaltning har forbud mot å vedta rettsakter eller treffe andre beslutninger som innrømmer bestemte økonomiske enheter eller deres konserner fordeler eller utsetter dem for forskjellsbehandling, og som gir eller kan gi anledning til at det oppstår forskjeller i konkurransevilkårene for økonomiske aktører som konkurrerer i et gitt marked, unntatt der forskjellen i konkurransevilkårene er uunngåelig for å overholde bestemmelsene i lovgivningen.» ## Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene **11** Den 7. februar 2014 offentliggjorde oppdragsgiveren en anbudsbekjentgjørelse om tjenester vedrørende vedlikehold og forvaltning av plantasjer, skoger og skogsparker i Kaunas by. **12** Denne kontrakten, som bestod av tre deler, ble i sin helhet tildelt Irgita, og særlig ble det 18. mars 2014 inngått en kontrakt om levering av slåingstjenester for tre år, dvs. frem til 18. mars 2017. **13** Denne kontrakten fastsatte den maksimale mengden av tjenester som kunne bestilles fra Irgita. Oppdragsgiveren forpliktet seg imidlertid verken til å bestille alle tjenestene eller hele den mengden av tjenester som var fastsatt i den nevnte kontrakten. Oppdragsgiveren skulle videre bare betale Irgita for de reelt leverte tjenestene i henhold til satsene som var fastsatt i kontrakten. **14** 1. april 2016 anmodet oppdragsgiveren om samtykke fra Viešųjų pirkimų tarnyba (kontoret for offentlige anskaffelser, Litauen) til å inngå en in house-avtale med Kauno švara om tjenester som i det vesentlige svarte til dem som Irgita var blitt betrodd å levere i henhold til kontrakten av 18. mars 2014. **15** Kauno švara, som er en juridisk person, kontrolleres og er heleid av oppdragsgiveren. I 2015 fikk selskapet 90,07 % av sin omsetning utelukkende ved å utøve aktiviteter for oppdragsgiveren. **16** 20. april 2016 ga kontoret for offentlige anskaffelser samtykke til at oppdragsgiveren inngikk en kontrakt med Kauno švara med henblikk på levering av de aktuelle tjenestene, idet det påla sistnevnte å vurdere muligheten for å anskaffe tjenestene ved å iverksette en anbudsprosedyre, før kontrakten ble inngått. Under alle omstendigheter var oppdragsgiveren forpliktet til å overholde konkurranselovens artikkel 4 nr. 2. **17** 3. mai 2016 besluttet Kaunas by å inngå en kontrakt om levering av slåingstjenester med Kauno švara og fastsatte satsene for de tjenestene som skulle leveres (heretter «den omtvistede beslutningen»). **18** 19. mai 2016 inngikk oppdragsgiveren og Kauno švara den nevnte kontrakten (heretter «den omtvistede kontrakten»). I denne kontrakten, hvis varighet ble fastsatt til fem år, bestemmes det blant annet at bestillingene av tjenester avhenger av oppdragsgiverens behov, at tjenestene betales i henhold til satsene fastsatt i kontrakten, og at kontrakten kan forlenges. **19** 20. mai 2016 anla Irgita sak for den kompetente retten i første instans med påstand om annullasjon av den omtvistede beslutningen og den omtvistede kontrakten. Som ledd i denne saken anførte selskapet at oppdragsgiveren, henset til kontrakten av 18. mars 2014 som ble inngått mellom selskapet og denne myndigheten, ikke kunne inngå den omtvistede kontrakten. **20** Etter at oppdragsgiveren ble frifunnet i første instans, fikk Irgita medhold i saken for Lietuvos apeliacinis teismas (Litauens lagmannsrett), som ved

avgjørelse

av 4. oktober 2017 annullerte den omtvistede beslutningen og erklærte den omtvistede kontrakten ugyldig. **21** Denne retten uttalte at retten til å inngå en in house-avtale, som er fastsatt i artikkel 10 nr. 5 i loven om offentlige anskaffelser i den utgaven som gjaldt fra 1. juli 2014 til 1. juli 2017, ikke kan fravike forbudene mot å skade konkurransen mellom økonomiske aktører, mot å innrømme en av dem fordeler og mot å forskjellsbehandle andre, slik de er opplistet i konkurranselovens artikkel 4 nr. 2. Den omtvistede kontrakten er ulovlig, ettersom den blant annet førte til færre bestillinger av tjenester fra Irgita, og ettersom oppdragsgiveren ved å inngå en in house-avtale uten at det forelå et objektivt behov for det, innrømmet den virksomheten den kontrollerte fordeler som kunne vri konkurransevilkårene mellom de økonomiske aktørene i markedet for vedlikehold av beplantede områder i Kaunas by. **22** Som ledd i den kassasjonsanken som ble iverksatt av Kaunas by og oppdragsgiveren, har Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litauens øverste domstol) bemerket dels at den omtvistede kontrakten åpenbart utgjorde en in house-avtale, og dels at tvisten i hovedsaken reiste et generelt spørsmål om forholdet mellom in house-avtaler og overholdelsen av prinsippet om fri konkurranse mellom uavhengige aktører. **23** Den bemerket videre at rettspraksis fra Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol) fra slutten av 2011 til midten av 2015 fastslo at in house-avtaler som var i samsvar med kriteriene fastlagt i dom av 18. november 1999, Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562), var lovlige. Fra midten av 2015 gjorde Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Litauens øverste forvaltningsdomstol), særlig etter to kjennelser avsagt av Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (Republikken Litauens forfatningsdomstol), in house-avtalenes lovlighet betinget av overholdelse av ikke bare de kriteriene som ble fastlagt i dom av 18. november 1999, Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562), men også av andre vurderingskriterier som blant annet følger av konkurranseloven. Disse kriteriene omfatter blant annet tjenestens kontinuitet, gode kvalitet og tilgjengelighet samt den planlagte in house-avtalens innvirkning på dels likebehandlingen av de andre økonomiske aktørene, dels de sistnevntes mulighet til å bidra til leveringen av de aktuelle tjenestene. **24** Den forelagte retten er av den oppfatning at begrepet «in house-avtale» er et selvstendig EU-rettslig begrep, ettersom det, henset til dom av 18. november 1999, Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562), synes å være utledet av det generelle begrepet «offentlig kontrakt». Ettersom definisjonen av dette begrepet ikke inneholder en henvisning til medlemsstatenes rettsregler, hører dette begrepet under EU-retten, slik det fremgår av dom av 18. januar 2007, Auroux m.fl. (C-220/05, EU:C:2007:31). **25** Det følger videre av artikkel 12 i direktiv 2014/24, sammenholdt med fortalene 2, 31 og 32 til dette direktivet, at lovligheten av en in house-avtale i denne artikkelens forstand utelukkende avhenger av betingelsene som er fastlagt i dom av 18. november 1999, Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562), noe som utelukker hensyntaken til andre omstendigheter og taler for at direktiv 2014/24 foretar en snever harmonisering av in house-avtaler. **26** Den foreleleggende retten har imidlertid ikke utelukket at medlemsstatene beholder et visst skjønnsrom. I henhold til artikkel 1 nr. 4 i direktiv 2014/24 berører dette direktivet ikke medlemsstatenes frihet til i samsvar med EU-retten å fastsette hva de betrakter som «tjenester av allmenn økonomisk interesse», og bestemme hvordan disse tjenestene skal organiseres og finansieres, i samsvar med reglene om statsstøtte, og hvilke særlige forpliktelser som bør gjelde for dem. Likeledes berører dette direktivet ikke offentlige myndigheters rett til å beslutte om og hvordan de ønsker selv å utføre offentlige funksjoner i henhold til artikkel 14 i TEUV og protokoll nr. 26. Paktens artikkel 36 bestemmer videre at Unionen anerkjenner og respekterer adgangen til tjenester av allmenn økonomisk interesse, som fastsatt i nasjonal lovgivning og praksis, i samsvar med traktatene med det formål å fremme sosial og territoriell samhørighet i Unionen. **27** Ifølge den foreleleggende retten bør medlemsstatene kunne undergitt muligheten til å anvende en in house-avtale oppfyllelsen av kravene om klarhet, forutsigbarhet og særlig beskyttelse av den berettigede forventning, forutsatt at disse kravene er klart foreskrevet i deres lovgivning, og at de ikke utelukkende fremgår av rettspraksis. **28** Selv om de nasjonale rettsinstansene kan foreskrive begrensninger for gjennomføringen av in house-avtaler, er den foreleleggende retten dessuten i tvil om det er grunnlag for disse begrensningene. Ifølge den foreleleggende retten vil resonnementet fra Lietuvos apeliacinis teismas (Litauens lagmannsrett) nemlig føre til at det reises tvil om oppdragsgiverens rett til å gjennomføre en in house-avtale etter de kriteriene som er fastlagt i dom av 18. november 1999, Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562), ettersom andre økonomiske aktører enn den kontrollerte virksomheten kan gjennomføre de aktuelle tjenestene. **29** På denne bakgrunn har Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Litauens øverste domstol) besluttet å utsette saken og å forelelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Faller [in house-avtalen] under de gitte omstendighetene i den foreliggende saken innenfor anvendelsesområdet for direktiv 2004/18 eller for direktiv 2014/24, når prosedyrene for inngåelsen av den omtvistede [in house-avtalen], blant annet de administrative prosedyrene, ble innledet på et tidspunkt da direktiv 2004/18 fortsatt var gjeldende, men selve kontrakten ble inngått 19. mai 2016, da [dette direktivet var blitt opphevet]? 2) Dersom det antas at [den omtvistede in house-avtalen] faller innenfor anvendelsesområdet for direktiv 2004/18: a) Skal direktivets artikkel 1 nr. 2 bokstav a) (men ikke begrenset hertil), under hensyntaken til Domstolens dom [av 18. november 1999,] Teckal (C-107/98[, EU:C:1999:562]), [av 18. januar 2007,] Jean Auroux m.fl. (C-220/05[, EU:C:2007:31]), [og av 6. april 2006,] ANAV (C-410/04[, EU:C:2006:237]) […], forstås og fortolkes slik at begrepet [in house-avtale] faller innenfor EU-rettens anvendelsesområde, og at innholdet og anvendelsen av dette begrepet ikke påvirkes av medlemsstatenes nasjonale lovgivning, blant annet av begrensninger med hensyn til inngåelse av slike avtaler, f.eks. betingelsen om at [inngåelsen av] offentlige kontrakter ikke kan sikre kvalitet, tilgjengelighet og kontinuitet for så vidt angår de tjenestene som skal leveres? b) Dersom [bokstav a) i det andre] spørsmålet besvares benektende, dvs. at begrepet [in house-avtale] enten helt eller delvis faller innenfor medlemsstatenes lovgivning, skal den ovennevnte bestemmelsen i direktiv 2004/18 da fortolkes slik at medlemsstatene har en skjønnsmessig myndighet til å fastsette begrensninger eller ytterligere betingelser for inngåelsen av [in house-avtaler] (sammenholdt med EU-retten og Domstolens praksis med hensyn til fortolkning av EU-retten), men bare kan utøve denne myndigheten i form av spesifikke, [og klare] lovbestemmelser om offentlige anskaffelser? 3) Dersom det antas at [den omtvistede in house-avtalen] faller innenfor anvendelsesområdet for direktiv 2014/24: a) Skal bestemmelsene i direktivets artikkel 1 nr. 4 og artikkel 12 samt bestemmelsene i paktens artikkel 36, enten samlet eller hver for seg (men ikke begrenset hertil), under hensyntaken til Domstolens dom [av 18. november 1999,] Teckal (C-107/98[, EU:C:1999:562]), [av 18. januar 2007,] Jean Auroux m.fl. (C-220/05[, EU:C:2007:31]), [og av 6. april 2006,] ANAV (C-410/04[, EU:C:2006:237]) […], forstås og fortolkes slik at begrepet [in house-avtale] faller innenfor EU-rettens anvendelsesområde, og at innholdet og anvendelsen av dette begrepet ikke påvirkes av medlemsstatenes nasjonale lovgivning, blant annet av begrensninger med hensyn til inngåelse av slike avtaler, f.eks. betingelsen om at offentlige kontrakter ikke kan sikre kvalitet, tilgjengelighet og kontinuitet for så vidt angår de tjenestene som skal leveres? b) Dersom [bokstav a) i det tredje] spørsmålet besvares benektende, det vil si at begrepet [in house-avtale] enten helt eller delvis faller innenfor medlemsstatenes lovgivning, skal den ovennevnte bestemmelsen i direktiv 2014/24 da fortolkes slik at medlemsstatene har en skjønnsmessig myndighet til å fastsette begrensninger eller ytterligere betingelser for inngåelsen av [in house-avtaler] (sammenholdt med EU-retten og Domstolens praksis med hensyn til fortolkning av EU-retten), men bare kan utøve denne myndigheten i form av spesifikke, klare og uttrykkelige lovbestemmelser om offentlige anskaffelser? 4) Uavhengig av hvilket av direktivene den omtvistede [in house-avtalen] er dekket av, skal prinsippene om likebehandling og ikke-diskriminering av leverandører som er part i offentlige anskaffelseskontrakter, og gjennomsiktighet (artikkel 2 i direktiv 2004/18 og artikkel 18 i direktiv 2014/24), det generelle forbudet mot diskriminering utøvd på grunnlag av nasjonalitet (artikkel 18 [TEUV]), etableringsretten (artikkel 49 [TEUV]), friheten til utveksling av tjenester (artikkel 56 TEUV), muligheten til å innrømme eksklusive rettigheter (artikkel 106 [TEUV]) samt Domstolens praksis ([av 18.11.1999, Teckal (C-107/98, EU:C:1999:562), av 6.4.2006, ANAV, C-410/04, EU:C:2006:237, av 10.9.2009, Sea, C-573/07, EU:C:2009:532, av 8.12.2016, Undis Servizi, C-553/15, EU:C:2016:935,] og i andre saker) da forstås og fortolkes slik at en [in house-avtale] som inngås mellom en oppdragsgiver og en enhet som er juridisk adskilt fra denne oppdragsgiveren, der oppdragsgiveren utøver en kontroll over denne enheten som tilsvarer den kontrollen den fører med sine egne tjenestegrener, og denne enhetens aktiviteter primært består i aktiviteter utøvd til fordel for oppdragsgiveren, i seg selv er lovlig, herunder [særlig] ikke krenker økonomiske aktørers rett til lojal konkurranse, ikke forskjellsbehandler disse andre aktørene, og at den kontrollerte enheten som inngår [in house-avtalen], ikke innrømmes fordeler?» ## Om de prejudisielle spørsmålene ### Om det første spørsmålet **30** Med det første spørsmålet ønsker den foreleleggende retten nærmere bestemt opplyst om en situasjon som den i hovedsaken omhandlede, der en oppdragsgiver med en juridisk person som den utøver en kontroll over som tilsvarer den kontrollen den fører med sine egne tjenestegrener, inngår en offentlig kontrakt som ledd i en prosedyre som ble iverksatt da direktiv 2004/18 fortsatt var gjeldende, og som gav opphav til inngåelse av en kontrakt etter oppheving av dette direktivet, er omfattet av anvendelsesområdet for direktiv 2004/18 eller for direktiv 2014/24. **31** Som det fremgår av fast rettspraksis, er det direktivet som skal anvendes på en offentlig kontrakt i utgangspunktet det direktivet som er gjeldende på det tidspunktet da oppdragsgiveren velger hvilken prosedyre som skal følges, og endelig avgjør om det foreligger en plikt til å foreta en forutgående anbudsutlysning i forbindelse med tildeling av en offentlig kontrakt (jf. blant annet dom av 10.7.2014, Impresa Pizzarotti, C-213/13, EU:C:2014:2067, avsnitt 31, og av 7.4.2016, Partner Apelski Dariusz, C-324/14, EU:C:2016:214, avsnitt 83). **32** Ettersom direktiv 2004/18 i henhold til artikkel 91 nr. 1 i direktiv 2014/24 ble opphevet 18. april 2016, må det undersøkes om oppdragsgiveren i hovedsaken allerede på denne datoen hadde truffet endelig

avgjørelse

om å anvende en in house-avtale. **33** I det foreliggende tilfellet fremgår det av foreleleggelsesavgjørelsen at oppdragsgiveren 1. april 2016 anmodet kontoret for offentlige anskaffelser om samtykke til å inngå den i hovedsaken omhandlede in house-avtalen, og at kontoret ga dette samtykket 20. april 2016, dvs. etter oppheving av direktiv 2004/18. **34** Som generaladvokaten har anført i punkt 34 i forslaget til

avgjørelse

, hører den i hovedsaken omhandlede situasjonen derfor nødvendigvis under anvendelsesområdet for direktiv 2014/24, ettersom kontoret for offentlige anskaffelser ga sitt samtykke etter opphevingen av direktiv 2004/18. **35** Ettersom samtykket forutsatte oppdragsgiverens vurdering av muligheten for å anskaffe de i hovedsaken omhandlede tjenestene gjennom en ordinær anbudsprosedyre, kunne oppdragsgiveren ikke endelig ha avgjort om den var forpliktet til å gjennomføre en anbudsprosedyre forut for tildelingen av den i hovedsaken omhandlede offentlige kontrakten, da direktiv 2004/18 ble opphevet, dvs. 18. april 2016. **36** På denne bakgrunn skal det første spørsmålet besvares med at en situasjon som den i hovedsaken omhandlede, der en oppdragsgiver med en juridisk person som den utøver en kontroll over som tilsvarer den kontrollen den fører med sine egne tjenestegrener, inngår en offentlig kontrakt som ledd i en prosedyre som ble iverksatt da direktiv 2004/18 fortsatt var gjeldende, og som gav opphav til inngåelse av en kontrakt etter oppheving av dette direktivet, dvs. 18. april 2016, er omfattet av anvendelsesområdet for direktiv 2014/24, når oppdragsgiveren endelig avgjorde om den var forpliktet til å gjennomføre en anbudsprosedyre forut for tildelingen av den i hovedsaken omhandlede offentlige kontrakten, etter denne datoen. ### Om det andre spørsmålet **37** Henset til besvarelsen av det første spørsmålet er det unødvendig å besvare det andre spørsmålet. ### Om det tredje spørsmålet bokstav a) **38** Det skal innledningsvis bemerkes at det tredje spørsmålet bokstav a) særlig gjelder artikkel 1 nr. 4 i direktiv 2014/24 samt paktens artikkel 36, som omhandler tjenester av allmenn økonomisk interesse. **39** Ettersom foreleleggelsesavgjørelsen ikke inneholder opplysninger som kan begrunne at fortolkningen av begrepet «tjenester av allmenn økonomisk interesse» er relevant for avgjørelsen av tvisten i hovedsaken, gir den ikke Domstolen mulighet til å gi et hensiktsmessig svar på det tredje spørsmålet bokstav a), for så vidt som det gjelder artikkel 1 nr. 4 i direktiv 2014/24 og paktens artikkel 36. **40** Det tredje spørsmålet bokstav a) skal således omformuleres, og det skal fastslås at den foreleleggende retten med dette spørsmålet ønsker opplyst om artikkel 12 nr. 1 i direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at den er til hinder for en nasjonal regel hvorved medlemsstaten blant annet underlegger inngåelsen av in house-avtaler en betingelse om at inngåelsen av en offentlig kontrakt ikke ville kunne sikre de gjennomførte tjenesters kvalitet, tilgjengelighet og kontinuitet. **41** Det skal innledningsvis bemerkes at direktiv 2014/24, slik det fremgår av første fortalebetraktning, tar sikte på å samordne nasjonale anskaffelsesprosedyrer som overstiger en bestemt verdi. **42** Det er i lyset av disse betraktningene at det skal foretas en fortolkning av artikkel 12 nr. 1 i direktiv 2014/24, hvoretter «[e]n offentlig kontrakt som en oppdragsgiver tildeler en privatrettslig eller offentligrettslig juridisk person, faller utenfor direktivets anvendelsesområde når samtlige [de i dette nummers bokstav a)–c) fastsatte] betingelser er oppfylt». **43** Denne bestemmelsen, som således bare presiserer de betingelsene som oppdragsgiveren skal overholde når den ønsker å inngå en in house-avtale, medfører utelukkende at medlemsstatene tilkjennes myndighet til å utelukke en slik avtale fra anvendelsesområdet for direktiv 2014/24. **44** Bestemmelsen kan følgelig ikke frata medlemsstatene friheten til å foretrekke én metode for levering av tjenester, gjennomføring av bygge- og anleggsarbeider eller innkjøp fremfor andre. Denne friheten innebærer et valg som treffes på et tidligere tidspunkt enn inngåelsen av en kontrakt, og som derfor ikke kan høre under anvendelsesområdet for direktiv 2014/24. **45** Medlemsstatenes valgfrihet med hensyn til metoden for levering av de tjenestene som oppdragsgiverne vil anvende for å oppfylle sine egne behov, følger dessuten av femte fortalebetraktning til direktiv 2014/24, hvorav det fremgår at «intet i dette direktiv forplikter medlemsstatene til å outsource eller eksternalisere levering av tjenester som de selv ønsker å levere eller organisere på annen måte enn ved hjelp av offentlige kontrakter i dette direktivets forstand», hvorved Domstolens praksis forut for det nevnte direktivet forankres. **46** På samme måte som direktiv 2014/24 ikke forplikter medlemsstatene til å anvende en offentlig anbudsprosedyre, kan det heller ikke forplikte dem til å inngå en in house-avtale når betingelsene som er fastsatt i artikkel 12 nr. 1, er oppfylt. **47** Den friheten som medlemsstatene herved er tillagt, kommer klarere til uttrykk ved artikkel 2 nr. 1 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU av 26. februar 2014 om tildeling av konsesjonskontrakter (EUT 2014 L 94, s. 1), som bestemmer følgende: «I dette direktiv anerkjennes prinsippet om nasjonale, regionale og lokale myndigheters rett til fritt å treffe beslutninger i samsvar med nasjonal lovgivning og EU-retten. Disse myndighetene kan fritt avgjøre hvordan utførelsen av bygge- og anleggsarbeider og leveringen av tjenester best forvaltes, for å sikre særlig et høyt nivå av kvalitet, sikkerhet og overkommelige priser, likebehandling og fremme av universell tilgang og brukerrettigheter i forbindelse med offentlige tjenester. Disse myndighetene kan velge å utføre sine oppgaver av allmenn interesse med egne midler eller i samarbeid med andre oppdragsgivere eller å delegere dem til andre økonomiske aktører.» **48** Den valgfriheten som medlemsstatene har med hensyn til den forvaltningsmetoden de finner egnet for gjennomføring av bygge- og anleggsarbeidet eller levering av tjenestene, er imidlertid ikke ubegrenset. Den må derimot utøves under overholdelse av EUF-traktatens grunnleggende regler, blant annet fri bevegelighet for varer, etableringsfriheten og fri bevegelighet for tjenester samt de prinsippene som utledes av disse, slik som likebehandlingsprinsippet, ikke-diskrimineringsprinsippet, prinsippet om gjensidig anerkjennelse, forholdsmessighetsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet (jf. analogt dom av 9.7.1987, CEI og Bellini, 27/86–29/86, EU:C:1987:355, avsnitt 15, av 7.12.2000, Telaustria og Telefonadress, C-324/98, EU:C:2000:669, avsnitt 60, og av 10.9.2009, Sea, C-573/07, EU:C:2009:532, avsnitt 38). **49** Innenfor disse grensene kan medlemsstaten fritt pålegge en oppdragsgiver krav som ikke er fastsatt i artikkel 12 nr. 1 i direktiv 2014/24, for at den skal inngå in house-avtaler, blant annet for å sikre tjenestens kontinuitet, gode kvalitet og tilgjengelighet. **50** Henset til ovenstående betraktninger skal det tredje spørsmålet bokstav a) besvares med at artikkel 12 nr. 1 i direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at den ikke er til hinder for en nasjonal regel hvorved medlemsstaten blant annet underlegger inngåelsen av en in house-avtale en betingelse om at inngåelse av en offentlig kontrakt ikke kan sikre de gjennomførte tjenesters kvalitet, tilgjengelighet og kontinuitet, forutsatt at det valget som er uttrykt til fordel for en særlig metode for levering av tjenestene, og som er foretatt på et tidligere tidspunkt enn inngåelsen av den offentlige kontrakten, overholder likebehandlingsprinsippet, ikke-diskrimineringsprinsippet, prinsippet om gjensidig anerkjennelse, forholdsmessighetsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet. ### Om det tredje spørsmålet bokstav b) **51** Med det tredje spørsmålet bokstav b) ønsker den foreleleggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 12 nr. 1 i direktiv 2014/24, sammenholdt med gjennomsiktighetsprinsippet, skal fortolkes slik at de betingelsene som medlemsstatene fastsetter for inngåelsen av in house-avtaler, skal fastlegges ved presise og klare lovbestemmelser om offentlige anskaffelser. **52** Som bemerket i nærværende doms avsnitt 44 medfører ikke direktiv 2014/24 at medlemsstatene fratas friheten til, forut for inngåelsen av en offentlig kontrakt, å foretrekke én metode for levering av tjenester, gjennomføring av bygge- og anleggsarbeider eller innkjøp fremfor andre. **53** Det følger av dette at når en medlemsstat innfører regler hvoretter en slik metode for levering av tjenester, gjennomføring av bygge- og anleggsarbeider eller innkjøp foretrekkes fremfor andre, slik som i det foreliggende tilfellet hva angår de betingelsene som litauisk rett underlegger inngåelsen av in house-avtaler som omhandlet i artikkel 12 nr. 1 i direktiv 2014/24, kan innføringen av disse reglene ikke henføres under gjennomføringen av dette direktivet. **54** Det er likevel klart at når medlemsstatene beslutter å handle slik, forblir de, slik det er fremhevet i nærværende doms avsnitt 48, underlagt overholdelsen av ulike prinsipper, herunder gjennomsiktighetsprinsippet. **55** Gjennomsiktighetsprinsippet krever, i likhet med rettssikkerhetsprinsippet, at de betingelsene som medlemsstatene fastsetter for inngåelsen av in house-avtaler, fastlegges ved regler som er tilstrekkelig tilgjengelige, presise og forutsigbare i sin anvendelse, slik at enhver risiko for vilkårlighet unngås. **56** På bakgrunn av ovenstående betraktninger tilkommer det den foreleleggende retten å vurdere om den utviklingen av fortolkningen av bestemmelsene i konkurranseloven som de øverste litauiske rettsinstansene foretok fra midten av 2015, kom tilstrekkelig klart og presist til uttrykk, og om den ble gjort til gjenstand for tilstrekkelig offentliggjøring, slik at så vel oppdragsgiverne som de interesserte økonomiske aktørene med rimelighet kunne være kjent med den. **57** Det tredje spørsmålet bokstav b) skal således besvares med at artikkel 12 nr. 1 i direktiv 2014/24, sammenholdt med gjennomsiktighetsprinsippet, skal fortolkes slik at de betingelsene som medlemsstatene fastsetter for inngåelsen av in house-avtaler, skal fastlegges ved presise og klare lovbestemmelser om offentlige anskaffelser, som er tilstrekkelig tilgjengelige og forutsigbare i sin anvendelse, slik at enhver risiko for vilkårlighet unngås, noe det i det foreliggende tilfellet tilkommer den foreleleggende retten å etterprøve. ### Det fjerde spørsmålet **58** Med det fjerde spørsmålet ønsker den foreleleggende retten nærmere bestemt opplyst om inngåelsen av en in house-avtale som oppfyller betingelsene fastsatt i artikkel 12 nr. 1 bokstav a)–c) i direktiv 2014/24, i seg selv er i samsvar med EU-retten. **59** Det fremgår av artikkel 12 nr. 1 bokstav a)–c) i direktiv 2014/24 at dette direktivets anvendelsesområde ikke omfatter en offentlig kontrakt som en oppdragsgiver har inngått med en privatrettslig eller offentligrettslig juridisk person, når, for det første, oppdragsgiveren utøver en kontroll over denne juridiske personen som tilsvarer den kontrollen den utøver over sine egne avdelinger, for det andre, mer enn 80 % av den kontrollerte juridiske personens aktiviteter utføres som gjennomføring av oppgaver som den er blitt betrodd av den kontrollerende oppdragsgiveren eller av andre juridiske personer som kontrolleres av denne myndigheten, og, for det tredje, det ikke er noen direkte privat kapitalandel i denne juridiske personen. **60** Denne bestemmelsen gjelder imidlertid utelukkende anvendelsesområdet for direktiv 2014/24 og kan ikke forstås slik at den fastsetter betingelsene for hvordan en offentlig kontrakt kan tildeles som ledd i en in house-avtale. **61** Som det i det vesentlige fremgår av nærværende doms avsnitt 48, kan ikke det forhold at en in house-avtale som omhandlet i artikkel 12 nr. 1 i direktiv 2014/24 ikke hører under dette direktivets anvendelsesområde, frita medlemsstatene, og heller ikke oppdragsgiverne, fra å overholde blant annet likebehandlingsprinsippet, ikke-diskrimineringsprinsippet, forholdsmessighetsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet. **62** Det skal videre bemerkes at det av fortale 31 til dette direktivet hva angår avtaler mellom enheter i offentlig sektor fremgår at det skal sikres at intet samarbeid av denne typen, som er utelukket fra det nevnte direktivets anvendelsesområde, fører til konkurransevridning i forhold til private økonomiske aktører. **63** I det foreliggende tilfellet påhviler det særlig den foreleggende retten å vurdere om oppdragsgiveren ved å inngå den i hovedsaken omhandlede in house-avtalen, hvis gjenstand delvis sammenfaller med gjenstanden for en kontrakt som gjennomføres av Irgita som tilbudsvinner, har tilsidesatt sine kontraktsmessige forpliktelser som følge av denne kontrakten og gjennomsiktighetsprinsippet, dersom det viser seg at denne myndigheten ikke har foretatt en tilstrekkelig klar definisjon av sine behov, blant annet ved ikke å sikre tilbudsvinnerens levering av en minimumsmengde av tjenestene, eller om denne in house-avtalen utgjør en vesentlig endring av den generelle oppbygningen av kontrakten inngått med Irgita. **64** Det fjerde spørsmålet skal således besvares med at inngåelsen av en in house-avtale som oppfyller betingelsene fastsatt i artikkel 12 nr. 1 bokstav a)–c) i direktiv 2014/24, ikke i seg selv er i samsvar med EU-retten. ##

Sakskostnader

**65** Ettersom saken overfor hovedsakens parter utgør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra de nevnte partenes utgifter kan de utgiftene som er påløpt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. --- På grunnlag av disse premisser kjenner Domstolen (Fjerde avdeling) for rett: **1)** En situasjon som den i hovedsaken omhandlede, der en oppdragsgiver med en juridisk person som den utøver en kontroll over som tilsvarer den kontrollen den fører med sine egne tjenestegrener, inngår en offentlig kontrakt som ledd i en prosedyre som ble iverksatt da Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter fortsatt var gjeldende, og som gav opphav til inngåelse av en kontrakt etter oppheving av dette direktivet, dvs. 18. april 2016, er omfattet av anvendelsesområdet for Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18, når oppdragsgiveren endelig avgjorde om den var forpliktet til å gjennomføre en anbudsprosedyre forut for tildelingen av den i hovedsaken omhandlede offentlige kontrakten, etter denne datoen. **2)** Artikkel 12 nr. 1 i direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at den ikke er til hinder for en nasjonal regel hvorved medlemsstaten blant annet underlegger inngåelsen av en in house-avtale en betingelse om at inngåelsen av en offentlig kontrakt ikke kan sikre de gjennomførte tjenesters kvalitet, tilgjengelighet og kontinuitet, forutsatt at det valget som er uttrykt til fordel for en særlig metode for levering av tjenestene, og som er foretatt på et tidligere tidspunkt enn inngåelsen av den offentlige kontrakten, overholder likebehandlingsprinsippet, ikke-diskrimineringsprinsippet, prinsippet om gjensidig anerkjennelse, forholdsmessighetsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet. **3)** Artikkel 12 nr. 1 i direktiv 2014/24, sammenholdt med gjennomsiktighetsprinsippet, skal fortolkes slik at de betingelsene som medlemsstatene fastsetter for inngåelsen av in house-avtaler, skal fastlegges ved presise og klare lovbestemmelser om offentlige anskaffelser, som er tilstrekkelig tilgjengelige og forutsigbare i sin anvendelse, slik at enhver risiko for vilkårlighet unngås, noe det i det foreliggende tilfellet tilkommer den foreleggende retten å etterprøve. **4)** Inngåelsen av en in house-avtale som oppfyller betingelsene fastsatt i artikkel 12 nr. 1 bokstav a)–c) i direktiv 2014/24, er ikke i seg selv i samsvar med EU-retten. Underskrifter 14 ECLI:EU:C:2019:829