C-295/05 Asemfo mot Tragsa: in-house og egenregi

DOMSTOLENS DOM (Annen avdeling) 19. april 2007 * I sak C-295/05, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 234 EF, inngitt av Tribunal Supremo (Spania) ved

avgjørelse

av 1. april 2005, innkommet til Domstolen den 21. juli 2005, i saken: Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) mot Transformación Agraria SA (Tragsa), Administración del Estado, * Prosessspråk: spansk. ASEMFO DOMSTOLEN (Annen avdeling) sammensatt av avdelingsformann C.W.A. Timmermans og dommerne R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, G. Arestis (refererende dommer) og L. Bay Larsen, generaladvokat: L.A. Geelhoed justitssekretær: assisterende justitssekretær H. von Holstein, på grunnlag av den skriftlige behandlingen og etter rettsmøtet den 15. juni 2006, etter at det er inngitt skriftlige innlegg av: — Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) ved procuradora D.P. Thomas de Carranza y Méndez de Vigo og abogado R. Vázquez del Rey Villanueva — Transformación Agraria SA (Tragsa) ved abogados S. Ortiz Vaamonde og L. Pereña Pinedo — den spanske regjering ved F. Diez Moreno, som befullmektiget — den litauiske regjering ved D. Kriaučiūnas, som befullmektiget — Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved X. Lewis og F. Castillo de la Torre, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til

avgjørelse

den 28. september 2006, avsagt følgende Dom 1 Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder spørsmålet om hvorvidt en medlemsstat, i betraktning av artikkel 86 nr. 1 EF, kan tildele et offentlig foretak en rettstilling som gjør det mulig å utføre arbeider uten å være omfattet av ASEMFO Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1), Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp (EFT L 199, s. 1) samt Rådets direktiv 93/37/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT L 199, s. 54), og om disse direktivene er til hinder for en slik ordning. 2 Spørsmålene er blitt reist under en sak mellom Asociación Nacional de Empresas Forestales (heretter «Asemfo») og Administración del Estado vedrørende en klage over den rettslige ordningen som Transformación Agraria SA (heretter «Tragsa») er omfattet av. Rettsregler Fellesskapsbestemmelser 3 Artikkel 1 i direktiv 92/50 hadde følgende ordlyd: «I dette direktiv forstås ved: a) offentlige tjenestekontrakter, gjensidig bebyrdende kontrakter som inngås skriftlig mellom en tjenesteytervirksomhet og en oppdragsgiver [...] [...] b) oppdragsgivere, staten, lokale myndigheter, offentligrettslige organer og sammenslutninger av en eller flere av disse lokale myndigheter eller offentligrettslige organer. [...]» 4 Artikkel 1 i direktiv 93/36 fastslo følgende: «I dette direktiv forstås ved: a) «offentlige varekontrakter», gjensidig bebyrdende kontrakter som inngås skriftlig mellom en leverandør (en fysisk eller juridisk person) på den ene siden og en av de i bokstav b) definerte oppdragsgivere på den andre siden, og som gjelder kjøp, leasing eller leie med eller uten forkjøpsrett av varer. Levering av slike varer kan som tillegg omfatte monterings- og installasjonsarbeider. ASEMFO b) «oppdragsgivere», staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligrettslige organer og sammenslutninger av en eller flere av disse lokale myndigheter eller offentligrettslige organer. [...]» 5 Artikkel 1 i direktiv 93/37 hadde følgende ordlyd: «I dette direktiv forstås ved: a) «offentlige bygge- og anleggskontrakter», gjensidig bebyrdende kontrakter som inngås skriftlig mellom en entreprenør på den ene siden og en oppdragsgiver som definert under bokstav b) på den andre siden, og som har til gjenstand enten utførelse eller både utførelse og prosjektering av arbeider vedrørende en av de i vedlegg II omhandlede former for virksomhet eller bygge- og anleggsarbeid som definert under bokstav c), eller ved et hvilket som helst middel å la et bygge- og anleggsarbeid utføres som svarer til de av oppdragsgiveren fastlagte behov. b) «oppdragsgivere», staten, lokale myndigheter, offentligrettslige organer og sammenslutninger av en eller flere av disse lokale myndigheter eller offentligrettslige organer. [...]» Nasjonale bestemmelser Reglene om offentlige bygge- og anleggskontrakter 6 Artikkel 152 i lov nr. 13/1995 av 18. mai 1995 om de offentlige myndigheters kontrakter (BOE nr. 119 av 19.5.1995, s. 14601), i den utforming som er kodifisert ved kongelig dekret nr. 2/2000 av 16. juni 2000 (BOE nr. 148 av 21.6.2000, s. 21775, heretter «lov nr. 13/1995»), har følgende ordlyd: «1. Forvaltningen kan la arbeider utføres ved hjelp av sine egne tjenester og sine egne personelle eller materielle midler eller i samarbeid med private virksomheter, i sistnevnte tilfelle på betingelse av at den finansielle verdien av de aktuelle arbeidene ikke overstiger [...], når en av følgende omstendigheter foreligger: a) Forvaltningen råder over fabrikker, lagre, verksteder, tekniske eller industrielle tjenester som er egnet til å gjennomføre de planlagte arbeidene, i hvilket tilfelle disse midlene normalt bør benyttes. ASEMFO [...]» 7 Artikkel 194 i lov nr. 13/1995 bestemmer følgende: «1. Forvaltningen kan la løsøre fremstilles ved hjelp av sine egne tjenester og sine egne personelle eller materielle midler eller i samarbeid med private virksomheter, i sistnevnte tilfelle på den betingelse at den finansielle verdien av aktivitetene er lavere enn de i artikkel 177 nr. 2 fastsatte maksimumsbeløp, når en av følgende omstendigheter foreligger: a) Forvaltningen råder over fabrikker, lagre, verksteder, tekniske eller industrielle tjenester som er egnet til å gjennomføre de planlagte arbeidene, i hvilket tilfelle disse midlene normalt bør benyttes. [...]» Den rettslige ordningen for Tragsa 8 Stiftelsen av Tragsa ble godkjent ved artikkel 1 i kongelig dekret nr. 379/1977 av 21. januar 1977 (BOE nr. 65 av 17.3.1977, s. 6202). 9 Den rettslige ordningen for Tragsa innført ved nevnte kongelige dekret ble successivt endret inntil vedtakelsen av lov nr. 66/1997 av 30. desember 1997 om skattemessige, administrative og sosiale tiltak (BOE nr. 313 av 31.12.1997, s. 38589), som endret ved lov nr. 53/2002 av 30. desember 2002 (BOE nr. 313 av 31.12.2002, s. 46086) og nr. 62/2003 av 30.12.2003 (BOE nr. 313 av 31.12.2003, s. 46874, heretter «lov nr. 66/1997»). 10 Artikkel 88 i lov nr. 66/1997, med overskriften «Rettslig ordning», har følgende ordlyd: «1. [Tragsa] er et statlig selskap [...] som utfører vesentlige tjenester innen utvikling av landdistriktene og miljøbeskyttelse i samsvar med reglene i denne lov.

2De selvstyrende regionene kan plassere kapital i Tragsa gjennom erverv av aksjer, hvis avhendelse skal godkjennes av finansministeriet, etter forslag fra landbruks-, fiskeri- og næringsmiddelministeriet samt miljøministeriet. 3. Tragsa har følgende til formål: a) utførelse av alle former for handlinger, arbeider og tjenester vedrørende landbruk, husdyrhold, skogbruk, utvikling av landdistriktene, bevaring og ASEMFO beskyttelse av det fysiske og naturlige miljø, akvakultur og fiskeri samt alle nødvendige handlinger for forbedring av bruken og forvaltningen av naturressurser, særlig utførelsen av bevarings- og forskjønnelsesarbeider av den spanske kulturarven i landområder [...] b) utarbeidelse av undersøkelser, planer, prosjekter og enhver form for rådgivning og teknisk og utdanningsmessig bistand på landbruks- og skogbruksområdet, vedrørende utvikling av landdistriktene, beskyttelse og bevaring av det naturlige miljø, akvakultur og fiskeri, samt på området for bruk og forvaltning av naturressurser c) landbruks-, husdyrhold- og skogbruksvirksomhet, akvakultur samt salg av produkter fremstilt av disse, administrasjon og forvaltning av landbruk, fjellområder, landbruks-, skogbruks- og miljøbeskyttelsessentre, samt forvaltning av områder og naturressurser d) fremme av, utvikling og tilpasning av nye teknikker, nytt landbruks-, skogbruks-, miljø-, akva- eller fiskeriutstyr og -systemer, naturbeskyttelse samt systemer som tar sikte på en fornuftig bruk av naturressurser e) fremstilling og salg av løsøre av samme karakter f) forebygging og bekjempelse av katastrofer og plante- og dyresykdommer, skogbranner samt utførelse av arbeider og oppgaver vedrørende teknisk bistand av hastende karakter g) finansiering av oppførelse eller utnyttelse av landbruks- og miljøinfrastruktur samt fasiliteter for landbefolkningen og stiftelse av selskaper og deltakelse i selskaper som allerede er stiftet og som har forbindelse med selskapets formål h) utførelse – etter anmodning fra tredjemann – av handlinger, arbeider, teknisk bistand, rådgivning og levering av tjenester på landbruks-, land-, skogbruks- samt miljøområdet, såvel innenfor landets grenser som i utlandet, enten direkte eller gjennom sine datterselskaper.

4Som forvaltningens eget organ og tekniske tjeneste har Tragsa til oppgave, på eksklusivt grunnlag, selv eller gjennom sine datterselskaper, å utføre de arbeider som overdrages det av den alminnelige statlige forvaltning, de selvstyrende regionene og de offentlige organer som henhører under disse, på områder som er omfattet av selskapets formål, særlig nødsituasjoner, eller som er pålagt på grunn av erklærte nødsituasjoner. [...] ASEMFO 5. Hverken Tragsa eller dets datterselskaper kan delta i prosedyrer for tildeling av kontrakter gjennomført av offentlige myndigheter, og hvori disse utgjør midlet. Dersom det imidlertid ikke er noen tilbydere, kan det overlates til Tragsa å gjennomføre den handlingen som er gjenstand for den offentlige anbudskonkurransen. 6. Prisen for bygninger, arbeider, prosjekter, undersøkelser og leveringer utført gjennom Tragsa bestemmes ved på de utførte delleveringene å anvende de tilsvarende takster, som skal fastsettes av den kompetente myndighet. De nevnte taksene beregnes slik at de gjenspeiler de reelle kostnadene ved gjennomføringen, og anvendelsen av taksene på utførte delleveringer anses som bevis for investeringen eller de leverte tjenestene.

7De arbeids-, leverings-, rådgivnings-, bistands- samt tjenestekontrakter som Tragsa og dets datterselskaper inngår med tredjemenn, er fremdeles omfattet av [lov nr. 13/1995] for så vidt angår offentliggjøring, anbudsprosedyrer og fremgangsmåtene herfor, på betingelse av at avtalebeløpet er lik eller høyere enn de beløp som er fastsatt i lovens artikkel 135 nr. 1, artikkel 177 nr. 2 og artikkel 203 nr. 2.»

11Det kongelige dekret nr. 371/1999 av 5. mars 1999 om den rettslige ordningen for Tragsa (BOE nr. 64 av 16.3.1999, s. 10605) inneholder den rettslige, økonomiske og administrative ordningen vedrørende dette selskapet og dets datterselskapers forbindelser med de offentlige forvaltningene for så vidt angår lovmessig forvaltning innenfor eller utenfor landets grenser, som operasjonelt organ og teknisk tjeneste for disse forvaltningene.

12I henhold til artikkel 2 i kongelig dekret nr. 371/1999 eies hele kapitalen i Tragsa av offentlige rettssubjekter. 13 Dekretets artikkel 3, med overskriften «Rettslig ordning», har følgende ordlyd: «1. Tragsa og dets datterselskaper er et særlig operasjonelt organ og teknisk tjeneste for den alminnelige statlige forvaltning samt forvaltningene i alle de aktuelle selvstyrende regionene. De ulike avdelingene eller ministeriene i de ovennevnte offentlige forvaltningene i de selvstyrende regionene og de organer som henhører under disse, samt organer av enhver art som er forbundet med dem med sikte på å gjennomføre sine beredskapsplaner, er berettiget til å pålegge Tragsa eller dets datterselskaper arbeider og aktiviteter som er nødvendige innenfor rammen av deres myndighet og oppgaver, samt arbeider og supplerende aktiviteter i samsvar med den ordning som er innført ved dette kongelige dekretet. 2. Tragsa og dets datterselskaper er forpliktet til å utføre de arbeider og aktiviteter som overdrages dem av forvaltningen. Denne forpliktelsen omfatter utelukkende de forespørslene som forvaltningen retter til dem som særlig operasjonelt organ og teknisk tjeneste innenfor de områdene som er omfattet av selskapenes formål. ASEMFO

3De hasteforanstaltningene som treffes i forbindelse med naturkatastrofer og lignende ulykker av enhver art, og som overdrages Tragsa og dets datterselskaper av den kompetente forvaltning, skal gjennomføres og gis prioritet. Offentlige myndigheter kan i de nødsituasjoner der de må handle omgående, direkte benytte Tragsa og dets datterselskaper og pålegge dem de nødvendige inngrepene med sikte på å beskytte personer og gods så effektivt som mulig og opprettholde tjenester. Tragsa og dets datterselskaper vil med dette for øye bli integrert i de eksisterende bestemmelsene om risikoforebygging og beredskapsplaner, og de vil være omfattet av gjennomføringsprotokollene. De vil i disse situasjonene etter anmodning mobilisere alle de midler som er til rådighet.

4De offentlige forvaltningene kan i forbindelse med sine samarbeidsrelasjoner med andre offentligrettslige forvaltninger eller organer tilby Tragsas og dets datterselskapers – som anses for å være deres særlige operasjonelle organ og tekniske tjeneste – tjenester med sikte på at de andre forvaltningene eller offentligrettslige organene gjør bruk av dem som sitt eget operasjonelle organ [...]. 5. [...] Organisasjons-, tilsyns- og kontrollfunksjonene vedrørende Tragsa og dets datterselskaper utøves av landbruks-, fiskeri- og næringsmiddelministeriet samt miljøministeriet. 6. Tragsas og dets datterselskapers forbindelser – som særlig operasjonelt organ og teknisk tjeneste – til de offentlige myndigheter er av instrumental og ikke kontraktsmessig karakter. Selskapene har derfor i alle henseender en intern karakter kjennetegnet ved avhengighet og underordning.» 14 Artikkel 4 i kongelig dekret nr. 371/1999, med overskriften «Økonomisk ordning», har følgende ordlyd: «

1I samsvar med artikkel 3 i dette kongelige dekretet kan Tragsa og dets datterselskaper som vederlag for arbeider, teknisk bistand, rådgivning, leveringer og levering av de tjenestene som er overdratt dem, kreve et beløp som tilsvarer de utgiftene selskapene har hatt, ved å anvende et takstsystem som er fastsatt i nærværende artikkel [...] 2. Taksene beregnes og anvendes ved delleveringer, slik at de gjenspeiler de reelle og samlede kostnadene ved utførelsen av disse, enten de er direkte eller indirekte. [...] ASEMFO

7De nye taksene, endringer av eksisterende takster, samt fremgangsmåter, ordninger og revisjonsformularer fastsettes av de enkelte offentlige myndigheter som Tragsa og dets datterselskaper utgjør det særlige operasjonelle organet og den tekniske tjenesten for. [...]»

15Det er endelig i artikkel 5 i kongelig dekret nr. 371/1999, med overskriften «Administrativ intervensjonsordning», fastsatt at: «

1Det skal for obligatoriske oppgaver som pålegges Tragsa og dets datterselskaper, henholdsvis utarbeides prosjekter, redegjørelser eller andre tekniske dokumenter [...]

2De kompetente organene skal godkjenne disse dokumentene og følge de obligatoriske prosedyrene samt de tekniske, juridiske, budsjettmessige, kontrollmessige og godkjennelsesmessige kravene vedrørende utgiften, innen forespørselen defineres. 3. Forespørsler vedrørende alle obligatoriske oppgaver skal formelt meddeles Tragsa eller dets datterselskaper av forvaltningen ved hjelp av en anmodning som foruten relevante opplysninger skal angi den aktuelle forvaltningen, fristen for gjennomførelse, prisen, den tilsvarende posten på budsjettet samt i tilfelle de årlige tranchene som finansieringen skjer under, og det tilsvarende beløpet som henhører under disse, og navnet på den direktøren som er utpekt til å gjennomføre det aktuelle inngrepet. [...] [...]» Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene 16 Omstendighetene i hovedsaken, slik de fremgår av forelæggelsesavgjørelsen, kan oppsummeres slik. 17 Den 23. februar 1996 innga Asemfo en klage mot Tragsa for å få fastslått at Tragsa misbrukte sin dominerende stilling på det spanske markedet for bygge- og anleggsarbeider, tjenester og prosjekter innen skogvesenet, fordi de anbudsprosedyrene som er fastsatt i lov nr. 13/1995, ikke ble fulgt. Ifølge den nevnte sammenslutningen tillater Tragsas særlige status at det kan utføre en lang rekke ulike arbeider på direkte forespørsel fra forvaltningen, i strid med prinsippene om inngåelse av offentlige anskaffelser og den frie konkurranse, noe som medfører at enhver konkurranse utelukkes på det spanske markedet. Tragsa vil – som et offentlig foretak i fellesskapsrettens forstand – ikke, under påskudd av at det er tale om teknisk tjeneste for forvaltningen, kunne gis særbehandling i forhold til reglene for inngåelse av offentlige anskaffelser. ASEMFO

18Ved

avgjørelse

av 16. oktober 1997 avviste den kompetente myndigheten klagen med den begrunnelse at Tragsa er et særlig instrument for forvaltningen, som ikke selv har beslutningskompetanse og som er forpliktet til å utføre de tildelte arbeidene. Ettersom dette selskapet ikke har noen forbindelse til markedet, kan dets virksomhet derfor ikke være omfattet av konkurransereglene.

19Denne avgjørelsen ble av Asemfo innbrakt for Tribunal de Defensa de la Competencia. Denne instansen forkastet ved

avgjørelse

av 30. mars 1998 søksmålet med den begrunnelse at de aktivitetene som Tragsa utførte, ble utført av disse myndighetene selv, og at det bare i tilfelle av at dette selskapet opptrådte selvstendig, kunne foreligge en tilsidesettelse av konkurransereglene.

20Denne avgjørelsen innbrakte Asemfo for Audiencia Nacional, som ved dom av 26. september 2001 stadfestet den avgjørelsen som var truffet i første instans. 21 Asemfo iverksatte kassasjonsanke til prøving av denne dommen ved Tribunal Supremo og anførte at Tragsa i egenskap av offentlig foretak ikke kan betraktes som forvaltningens særlige operasjonelle tjeneste som reglene for inngåelse av offentlige anskaffelser ikke finner anvendelse på, og at den rettslige ordningen som gjelder for dette selskapet, slik den særlig er fastsatt i artikkel 88 i lov nr. 66/97, ikke er forenlig med fellesskapsretten. 22 Etter å ha fastslått at Tragsa utgjør et instrument som forvaltningen råder over, og at selskapet er begrenset til å utføre de arbeidene som forvaltningen pålegger det, og verken har kompetanse til å nekte å utføre dem eller til å fastsette priser i forbindelse med sin virksomhet, var Tribunal Supremo i tvil med hensyn til om den rettslige ordningen for Tragsa var forenlig med Fellesskapets rettsorden, når man henser til Domstolens rettspraksis vedrørende anvendelsen av disse bestemmelsene om inngåelse av offentlige kontrakter og reglene om fri konkurranse på offentlige foretak. 23 Den forelæggende domstol har dessuten, under henvisning til at Domstolen i dom av 8. mai 2003, Spania mot Kommisjonen (sak C-349/97, Sml. I, s. 3851), vedrørende Tragsa fastslo at dette selskapet må betraktes som et instrument hvorigennom forvaltningen selv handler direkte, presisert at det i den saken som verserer for den, er faktiske omstendigheter som ikke ble behandlet i den nevnte dommen – som for eksempel at det offentlige foretaket deltar på markedet for bygge- og anleggsarbeider innen landbruket i en så uttalt grad at det kan fremkalle en vesentlig forstyrrelse av markedet, uavhengig av at det nevnte offentlige foretakets aktiviteter formelt sett er utenfor markedet, i den utstrekning det fra et juridisk synspunkt er forvaltningen selv som handler. 24 Tribunal Supremo har derfor besluttet å utsette saken og å forelege Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: ASEMFO «1) Er det etter bestemmelsene i artikkel 86 nr. 1 EF lovlig at en medlemsstat i Den europeiske union ved lov tildeler et offentlig foretak en rettstilling som gjør det mulig for foretaket å utføre offentlige arbeider uten å være underlagt de alminnelige bestemmelsene om inngåelse av offentlige kontrakter ved hjelp av anbud, uten at det foreligger særlige omstendigheter vedrørende hastegrad eller allmenne hensyn, og hvorved verdien i noen tilfeller er lavere, i andre tilfeller høyere enn den økonomiske terskelverdien som fastsettes i fellesskapsdirektivene i denne forbindelse [?] 2) Er en slik rettstilling forenlig med bestemmelsene i direktivene 93/36 [...] og 93/37 [...] og med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/52/EF av 13. oktober 1997 (EFT L 328, s. 1) og med Kommisjonens direktiv 2001/78/EF [av 13.9.2001 (EFT L 285, s. 1)] om endring av tidligere direktiver, hvilket direktiv nylig er blitt endret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 [om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT L 134, s. 114)] [?] 3) Finner bemerkningene i dommen [...] Spania mot Kommisjonen under alle omstendigheter anvendelse på Tragsa og dets datterselskaper, når man henser til EF-Domstolens øvrige praksis vedrørende offentlige kontrakter, og når det tas i betraktning at forvaltningen tildeler Tragsa et stort antall arbeider som faller utenfor bestemmelsene om fri konkurranse, og at denne omstendigheten kan medføre en vesentlig fordreining av det relevante markedet?» Om de prejudisielle spørsmålene Formaliteten 25 Tragsa, den spanske regjering og Kommisjonen for De europeiske fellesskap har bestridt at Domstolen har kompetanse til å treffe

avgjørelse

vedrørende anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

, og har under påberopelse av en rekke argumenter satt spørsmålstegn ved om de forelagte spørsmålene bør tas til realitetsbehandling.

26Det bemerkes innledningsvis at disse spørsmålene utelukkende vedrører vurderingen av nasjonale tiltak, og at de derfor ikke henhører under Domstolens kompetanse. 27 Spørsmålene er dernest hypotetiske, for så vidt som de har til formål å løse problemer som er irrelevante for avgjørelsen av Tragsas misbruk av denne eller innvirkningen av en slik stilling på handelen mellom medlemsstatene.

43Det fremgår videre at den foreleggende rett med det første spørsmålet i det vesentlige sikter til de arbeider som kan kvalifiseres som offentlige avtaler, et forhold som Domstolen uansett oppfordres til å uttale seg om i forbindelse med det andre spørsmålet. ASEMFO

44Det følger således av det ovenstående at Domstolen – i motsetning til hva som gjelder for det andre og tredje spørsmålet – ikke råder over de faktiske og rettslige opplysningene som er nødvendige for at den kan foreta en saklig korrekt besvarelse av det første spørsmålet. 45 Herav følger at den prejudisielle forelegnelsen – selv om det første spørsmålet skal avvises – for så vidt angår de to øvrige spørsmålene skal fremmes til realitetsbehandling. Realiteten Det andre spørsmålet

46Med det andre spørsmålet ønsker den foreleggende rett opplyst om direktiv 93/36 og 93/37, som endret ved direktiv 97/52, 2001/78 og 2004/18, er til hinder for en rettslig ordning som den Tragsa er omfattet av, og som gir selskapet mulighet til å gjennomføre transaksjoner uten å være underlagt den ordningen som er fastsatt i de nevnte direktivene. 47 Innledningsvis bemerkes det at det andre spørsmålet – uavhengig av den foreleggende rettens henvisning til direktiv 97/52, 2001/78 og 2004/18 – i betraktning av såvel sammenhengen som tidspunktet for de faktiske omstendighetene i hovedsaken samt arten av Tragsas virksomhet, som presisert i artikkel 88 nr. 3 i lov nr. 66/1997, skal behandles i relasjon til reglene i direktivene vedrørende inngåelse av offentlige avtaler, nemlig Rådets direktiv 92/50, 93/36 og 93/37, som er relevante for nærværende sak.

48Det bemerkes i denne forbindelse at ifølge de definisjonene som er fastsatt i artikkel 1 bokstav a) i direktivene nevnt i avsnitt 47 ovenfor, er det en forutsetning for at det foreligger en offentlig innkjøps- eller bygge- og anleggskontrakt, at det mellom en tjenesteyter, en leverandør eller en entreprenør på den ene side og en oppdragsgiver som omhandlet i samme artikkel 1 bokstav b) på den andre side skriftlig er inngått en gjensidig bebyrdende avtale.

49Det bemerkes innledningsvis i denne saken at Tragsa ifølge ordlyden av artikkel 88 nr. 1 og 2 i lov nr. 66/1997 er et statlig selskap, hvori de selvstyrende regionene også kan plassere kapital. Det er i artikkel 88 nr. 4 og artikkel 3 nr. 1 første ledd i kongelig dekret nr. 371/1999 presisert at Tragsa er dets særlige operasjonelle organ og tekniske tjeneste for den alminnelige statlige forvaltningen og forvaltningene i de berørte selvstyrende regionene. 50 Tragsa er deretter, som det fremgår av artikkel 3 nr. 2–5 og artikkel 4 nr. 1, 2 og 7 i kongelig dekret nr. 371/1999, forpliktet til å utføre de ordrene som overtas av selskapet fra den alminnelige statlige forvaltningen, de selvstyrende regionene samt de offentlige organene som hører under disse, på de områdene som er omfattet av selskapets formål, og selskapet har ikke mulighet til fritt å fastsette takstene for tiltakene. ASEMFO

51Det fremgår endelig av artikkel 3 nr. 6 i det kongelige dekretet at Tragsas forbindelser med de nevnte offentlige myndighetene – for så vidt som dette selskapet er et særlig operasjonelt organ og teknisk tjeneste for disse forvaltningene – ikke er av kontraktsmessig, men derimot i alle henseender av intern karakter, kjennetegnet ved avhengighet og underordning. 52 Asemfo har gjort gjeldende at den juridiske forbindelsen som følger av de bestillingene som Tragsa mottar, i realiteten, selv om den formelt sett er av ensidig karakter – som det fremgår av Domstolens praksis – er uttrykk for et ubestridelig kontraktsforhold med kommandittisten. Selskapet viser i denne forbindelse til dom av 12. juli 2001, Ordine degli Architetti m.fl. (sak C-399/98, Saml. I, s. 5409). Selv om Tragsa under disse omstendighetene synes å handle på de offentlige myndighetenes bestilling, er selskapet i realiteten forvaltningens medkontrahent, slik at reglene for inngåelse av offentlige innkjøpsavtaler skal anvendes.

53Det bemerkes i denne forbindelsen at Domstolen i avsnitt 205 i den ovennevnte dommen i saken Spania mot Kommisjonen, i en sammenheng som skiller seg fra hovedsaken, fastslo at Tragsa, som er et instrument og en teknisk tjeneste for den spanske forvaltningen, har til oppgave, på eksklusivt grunnlag, selv eller gjennom sine datterselskaper, å utføre de arbeidene som overtas av den alminnelige statlige forvaltningen, de selvstyrende regionene og de offentlige organene som hører under disse.

54Det bemerkes at selv om Tragsa ikke har noen frihet med hensyn til hva som skal skje med verken en bestilling fra de berørte kompetente myndighetene eller den taksten som skal anvendes for ytelsene – et forhold det påhviler den foreleggende retten å undersøke – er betingelsen for å anvende de berørte direktivene vedrørende tilstedeværelsen av en kontrakt ikke oppfylt.

55Det bemerkes uansett at offentlig anbudskonkurranse i samsvar med direktivene om inngåelse av offentlige avtaler ifølge Domstolens faste praksis ikke er obligatorisk, selv om medkontrahenten er en i forhold til oppdragsgiveren juridisk særskilt enhet, når to betingelser er oppfylt. Dels skal den offentlige myndigheten, som er oppdragsgiver, utøve en kontroll med den berørte særskilte enheten som svarer til den den fører med sine egne tjenestegreiner, dels skal denne enheten utføre hoveddelen av sin virksomhet med den eller de offentlige myndighetene som den eies av (jf. dom av 18.11.1999, sak C-107/98, Teckal, Saml. I, s. 8121, avsnitt 50, av 11.1.2005, sak C-26/03, Stadt Halle og RPL Lochau, Saml. I, s. 1, avsnitt 49, av 13.1.2005, sak C-84/03, Kommisjonen mot Spania, Saml. I, s. 139, avsnitt 38, av 10.11.2005, sak C-29/04, Kommisjonen mot Østerrike, Saml. I, s. 9705, avsnitt 34, og av 11.5.2006, sak C-340/04, Carbotermo og Consorzio Alisei, Saml. I, s. 4137, avsnitt 33).

56Det skal derfor undersøkes om de to betingelsene som i henhold til den rettspraksisen som er nevnt i det foregående avsnittet, kreves, er oppfylt i relasjon til Tragsa.

57Hva angår den første betingelsen vedrørende den offentlige myndighetens kontroll, følger det av Domstolens praksis at den omstendigheten at oppdragsgiveren, alene eller sammen med andre offentlige myndigheter, besitter den samlede kapitalen i et kontraherende selskap, i prinsippet tyder på at denne oppdragsgiveren utøver en kontroll med dette selskapet som svarer til den den fører med sine egne tjenestegreiner (dommen i saken Carbotermo og Consorzio Alisei, avsnitt 37).

58Det fremgår av saksdokumentene i hovedsaken – med forbehold for den foreleggende rettens etterprøvelse – at 99 % av Tragsas kapital eies av den spanske staten og av et ASEMFO holdingselskap og et garantifond samt fire selvstyrende regioner, som hver besitter 1 % av denne kapitalen.

59I denne forbindelsen kan påstanden om at den nevnte betingelsen bare kan være oppfylt for avtaler som gjennomføres på den spanske statens bestilling, hvormed de avtalene som har vært gjenstand for en bestilling fra de selvstyrende regionene, i forhold til hvilke Tragsa må anses for en tredjemann, utelukkes, ikke legges til grunn.

60Det fremgår således av artikkel 88 nr. 4 i lov nr. 66/1997 og artikkel 3 nr. 2–6 og artikkel 4 nr. 1–7 i kongelig dekret nr. 371/1999 at Tragsa er forpliktet til å gjennomføre de bestillingene som overtas av de offentlige myndighetene, herunder de selvstyrende regionene. Det synes også å fremgå av denne nasjonale lovgivningen at Tragsa likesom den spanske staten i forbindelse med sine aktiviteter med de selvstyrende regionene i sin egenskap av eget operasjonelt organ og teknisk tjeneste ikke har mulighet til fritt å fastsette takster for selskapets tiltak, og at dets forbindelse til de nevnte regionene ikke er av kontraktsmessig karakter.

61Det fremgår således at Tragsa ikke kan anses for en tredjemann i forhold til de selvstyrende regionene, som eier en del av dets kapital.

62For så vidt angår den andre betingelsen vedrørende den omstendigheten at Tragsa skal utføre hoveddelen av sin virksomhet med den eller de offentlige myndighetene som det eies av, følger det av rettspraksis at dersom flere myndigheter eier en virksomhet, kan betingelsen være oppfylt dersom denne virksomheten utfører hoveddelen av sin virksomhet, ikke nødvendigvis sammen med den ene eller den andre av disse myndighetene, men sammen med samtlige disse myndighetene (dommen i saken Carbotermo og Consorzio Alisei, avsnitt 70).

63Som det fremgår av saksdokumentene i hovedsaken, utfører Tragsa gjennomsnittlig mer enn 55 % av sin virksomhet med de selvstyrende regionene og ca. 35 % av denne med staten. Det fremgår således at hoveddelen av selskapets virksomhet utføres sammen med de selvstyrende regionene og de offentlige organene som eier det.

64Under disse omstendighetene – med forbehold for den foreleggende rettens etterprøvelse – skal det fastslås at de to betingelsene som er fastsatt i den rettspraksisen som er nevnt i denne dommens avsnitt 55, er oppfylt i det foreliggende tilfellet.

65Det følger av samtlige ovenfor nevnte betraktninger at det andre spørsmålet skal besvares med at direktiv 92/50, 93/36 og 93/37 ikke er til hinder for en rettslig ordning som den Tragsa er omfattet av, som gir selskapet mulighet til som offentlig virksomhet i sin egenskap av særlig operasjonelt organ og teknisk tjeneste for flere offentlige myndigheter å gjennomføre transaksjoner uten å være underlagt den ordningen som er fastsatt ved de nevnte direktivene, for så vidt som de berørte offentlige myndighetene dels utøver en kontroll med den berørte virksomheten som svarer til den de fører med sine egne tjenestegreiner, og for så vidt som en slik virksomhet dels utfører hoveddelen av sin virksomhet med de samme myndighetene. ASEMFO Det tredje spørsmålet

66Under hensyn til besvarelsen av den foreleggende rettens andre spørsmål er det unødvendig å besvare det tredje spørsmålet.

Sakskostnader

67Da saksbehandlingen i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgiftene som er avholdt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene uttaler og bestemmer Domstolen (Andre avdeling): Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenesteytelsesavtaler, Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp og Rådets direktiv 93/37/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter er ikke til hinder for en rettslig ordning som den Tragsa er omfattet av, som gir selskapet mulighet til som offentlig virksomhet i sin egenskap av særlig operasjonelt organ og teknisk tjeneste for flere offentlige myndigheter å gjennomføre transaksjoner uten å være underlagt den ordningen som er fastsatt ved de nevnte direktivene, for så vidt som de berørte offentlige myndighetene dels utøver en kontroll med den berørte virksomheten som svarer til den de fører med sine egne tjenestegreiner, og for så vidt som en slik virksomhet dels utfører hoveddelen av sin virksomhet med de samme myndighetene. Underskrifter