Rettslig kjerne
Dommens rettslige kjerne er at søksmålets gjenstand i en traktatbruddssak fastlegges gjennom den forutgående administrative prosedyren, særlig den begrunnede uttalelsen. Kommisjonen kan derfor ikke i stevningen erstatte eller omforme det opprinnelige klagepunktet til et annet. I denne saken gjaldt den begrunnede uttalelsen at provinsforvaltningen i Ascoli Piceno hadde inngått kontrakt ved underhåndsprosedyre uten kunngjøring, i strid med direktiv 71/305. I stevningen ble dette derimot formulert som at den italienske republikk unnlot å gripe inn for å forhindre eller fjerne virkningene av den påståtte overtredelsen. Domstolen anså dette som et annet klagepunkt. Selv om medlemsstaten i utgangspunktet er ansvarlig for overtredelser begått av egne organer, kunne ikke denne generelle statsansvarsforståelsen brukes til å opprettholde et søksmål som prosessuelt bygget på en annen anførsel enn den som var varslet i den administrative fasen. Resultatet ble avvisning, uten realitetsavgjørelse om anskaffelsesreglene.
Faktum
Saken sprang ut av et italiensk veiprosjekt mellom Ascoli Piceno og hovedveinettet ved Adriaterhavskysten. På 1970-tallet ble arbeidene delt i fire deler, og del IV ble tildelt entreprenøren Rozzi Costantino. Senere ble arbeidene konkretisert gjennom tolv supplerende prosjekter som utvidet strekningen betydelig. Arbeidene i det ellevte og tolvte supplerende prosjektet ble 21. mai 1990 kontrahert direkte med samme entreprenør for et samlet beløp på 36 250 000 000 LIT. Kommisjonen mente disse arbeidene falt inn under direktiv 71/305/EØF og at unntakene i direktivets artikkel 9 ikke kom til anvendelse, slik at kontrakten skulle vært kunngjort i EF-tidende. Etter åpningsbrev og begrunnet uttalelse anla Kommisjonen traktatbruddssak mot Italia.
Domstolens vurdering
Domstolen tok utgangspunkt i fast praksis om at gjenstanden for et søksmål etter EØF-traktaten artikkel 169 blir fastlagt under den forutgående administrative prosedyren. Den begrunnede uttalelsen fungerer dermed som den prosessuelle rammen for et senere traktatbruddssøksmål. Stevningen kan ikke støttes på andre klagepunkter enn dem som er fremsatt der.
Domstolen sammenlignet deretter innholdet i den begrunnede uttalelsen med Kommisjonens påstand i stevningen. I den begrunnede uttalelsen gjorde Kommisjonen gjeldende at Italia hadde misligholdt sine forpliktelser etter direktiv 71/305 fordi provinsforvaltningen i Ascoli Piceno hadde inngått den aktuelle kontrakten ved underhåndsprosedyre uten kunngjøring i De europeiske fellesskaps Tidende. I stevningen var klagepunktet formulert annerledes: Italia skulle ha misligholdt sine forpliktelser fordi staten ikke grep inn fra begynnelsen for å hindre eller fjerne virkningene av den påstått fellesskapsstridige kontraktsinngåelsen.
Domstolen la til grunn at dette ikke bare var en språklig omformulering, men et annet klagepunkt. Forskjellen hadde også betydning for Italias forsvar, ettersom staten anførte at spørsmålet i stevningen gjaldt tilsyns- og inngripensplikt, mens den administrative fasen hadde dreid seg om selve lovligheten av kontraktstildelingen. Domstolen bemerket riktignok at enhver medlemsstat er ansvarlig overfor Fellesskapet for overtredelser av fellesskapsretten begått av dens organer. Likevel kunne ikke dette oppveie at Kommisjonen ikke hadde anlagt søksmål om det samme klagepunktet som i den begrunnede uttalelsen.
På denne bakgrunn kom Domstolen til at søksmålet var prosessuelt uholdbart. Den tok derfor ikke stilling til om vilkårene for unntak fra kunngjøringsplikt etter direktiv 71/305 artikkel 9 bokstav b faktisk var oppfylt. Saken ble avvist.
Konklusjon
EU-domstolen avviste Kommisjonens traktatbruddssøksmål mot Italia. Avvisningen bygget ikke på en realitetsvurdering av om den direkte tildelingen var lovlig etter direktiv 71/305, men på at Kommisjonen hadde endret søksmålets gjenstand mellom den begrunnede uttalelsen og stevningen. Dommen slår fast at klagepunktene i en traktatbruddssak må være de samme gjennom hele prosessen. Kommisjonen ble også pålagt å betale sakskostnadene.
Praktisk betydning
Dommen er først og fremst viktig som prosessuell rettskilde i traktatbruddssaker, men har også betydning i anskaffelsesretten fordi mange slike saker gjelder manglende kunngjøring eller ulovlig direkte tildeling. Den viser at Kommisjonen må identifisere det påståtte anskaffelsesbruddet presist allerede i den administrative fasen. Det er ikke tilstrekkelig å gå over til et mer generelt anbringende om statens manglende kontroll eller inngripen når saken bringes inn for Domstolen. For nasjonale myndigheter og oppdragsgivere illustrerer dommen skillet mellom realitetsspørsmål om direktivbrudd og prosessuelle spørsmål om hva saken faktisk gjelder.
Ofte stilte spørsmål
Hva avgjorde EU-domstolen i sak C-296/92?
Domstolen avviste traktatbruddssøksmålet fordi Kommisjonen hadde endret klagepunktet mellom den begrunnede uttalelsen og stevningen. Den tok derfor ikke stilling til om anskaffelsesdirektivet faktisk var brutt.
Hvorfor er dommen relevant for offentlige anskaffelser?
Dommen viser at i traktatbruddssaker om blant annet manglende kunngjøring og direkte tildeling må det påståtte anskaffelsesbruddet beskrives konsekvent gjennom hele prosessen. Prosessuelle feil kan føre til avvisning uten realitetsavgjørelse.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
Traktatbrudd – søksmålets gjenstand – fastleggelse under den administrative prosedyren – senere utvidelse – ugyldighet (EØF-traktaten, art. 169)
Sammendrag
Gjenstanden for et søksmål etter traktatens artikkel 169 fastlegges under den forutgående administrative prosedyren etter nevnte traktatbestemmelse. Stevningen kan derfor ikke støttes på andre klagepunkter enn de som er fremsatt i den begrunnede uttalelsen.
Dommens premisser
1Ved stevning inngitt til Domstolens justiskontor den 6. juli 1992 har Kommisjonen for De europeiske fellesskap i henhold til EØF-traktatens artikkel 169 anlagt sak med påstand om at det fastslås at Den italienske republikk har unnlatt å oppfylle sine forpliktelser i henhold til Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT 1971 II, s. 613, beriktiget i EFT 1952-1972, desember 1973, s. 40-46), idet den i stedet for å gripe inn fra begynnelsen for å fjerne de rettsvirkninger som strider mot fellesskapsretten, aksepterte at provinsforvaltningen i Ascoli Piceno på underhånd avsluttet kontrakt om det ellevte og det tolvte supplerende prosjekt til ferdiggjørelse av motortrafikkveistrekningen «Ascoli-Mare», som betegnes «IV-delprosjekt 5134», og unnlot å offentliggjøre en anbudsbekjentgjørelse i De europeiske fellesskaps Tidende.
2I begynnelsen av 1970-årene tildelte provinsforvaltningen i Ascoli Piceno kontrakter vedrørende en rekke arbeider som omfattet bygging av en motortrafikkvei for å skape forbindelse mellom Ascoli Piceno og henholdsvis motorvei A 14 og riksvei nr. 16, som går langs Adriaterhavskysten. Disse arbeidene var delt inn i fire deler. 3 Del IV ble tildelt virksomheten Rozzi Costantino. De arbeider som hører under denne del, ble senere spesifisert i tolv supplerende prosjekter, som resulterte i en veistrekning som var mye lengre enn den opprinnelig avsatte. Utførelsen av de arbeider som var omfattet av disse supplerende prosjektene, ble også tildelt virksomheten Rozzi Costantino. Vedrørende de arbeider som var omfattet av det ellevte og det tolvte supplerende prosjekt, avsluttet provinsforvaltningen i Ascoli Piceno den 21. mai 1990 kontrakt på underhånd med nevnte virksomhet om arbeider til i alt 36 250 000 000 LIT.
4Kommisjonen, som mente at tildelingen av kontrakten vedrørende de arbeider som var omfattet av disse to supplerende prosjektene, falt inn under anvendelsesområdet for nevnte direktiv 71/305 og ikke var omfattet av de tilfeller som er omhandlet i direktivets artikkel 9, slik at det i samsvar med direktivet skulle ha vært offentliggjort en anbudsbekjentgjørelse i De europeiske fellesskaps Tidende, oppfordret ved skrivelse av 17. januar 1991 i medhold av EØF-traktatens artikkel 169 den italienske regjering til innen 30 dager å fremlegge sine bemerkninger til det traktatbrudd som måtte antas å foreligge.
5Da Kommisjonen ikke innen den fastsatte frist mottok svar fra den italienske regjering, gjentok den sine synspunkter i den begrunnede uttalelsen som den 1. august 1991 ble tilstilt Den italienske republikk, og hvori den konstaterte at «Den italienske republikk har tilsidesatt sine forpliktelser i medhold av direktiv 71/305/EØF, idet provinsforvaltningen i Ascoli Piceno har avsluttet kontrakt på underhånd om byggingen av det avsnitt av motortrafikkveistrekningen 'Ascoli-Mare' som betegnes 'IV-delprosjekt', og ikke har offentliggjort en anbudsbekjentgjørelse i De europeiske fellesskaps Tidende». Kommisjonen anmodet Den italienske republikk om å etterkomme den begrunnede uttalelsen innen to måneder. 6 Den italienske regjering tilstilte ved skrivelse av 30. desember 1991 Kommisjonen et notat av 31. oktober 1991, der provinsforvaltningen i Ascoli Piceno ga visse opplysninger om den omhandlede kontrakt og viste til artikkel 5 bokstav b) i italiensk lov nr. 584 av 8. august 1977, som er en gjennomføring i italiensk rett av artikkel 9 bokstav b) i direktiv 71/305, som begrunnelse for at den omtvistede kontrakten lovlig hadde kunnet tildeles virksomheten Rozzi Costantino.
7Kommisjonen anså meddelelsen av disse opplysningene, som etter dens oppfatning var et forsinket svar på dens begrunnede uttalelse, for utilstrekkelig, og har derfor anlagt foreliggende sak, der det, som det fremgår av premiss 1 i foreliggende dom, ønskes fastslått at Den italienske republikk har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til direktiv 71/305 ved uten å gripe inn å akseptere at provinsforvaltningen i Ascoli Piceno benyttet seg av fremgangsmåten med å avslutte kontrakt på underhånd. 8 Den italienske regjering har i tilsvaret kun anført at den forpliktelse som påhviler medlemsstaten til å påse at direktiv 71/305 anvendes, skiller seg fra selve plikten til å anvende direktivet, som påhviler oppdragsgiverne. Den har tilføyd at en medlemsstats tilsidesettelse av sin tilsynsplikt bare kan fastslås dersom en oppdragsgivers overtredelse av direktivet er så klar og åpenbar at den gjør medlemsstatens manglende inngripen ulovlig. 9 Den italienske regjering har vedlagt sin duplikk ulike dokumenter, av hvilke det skulle fremgå at det i forbindelse med den omtvistede kontrakt har foreligget «tekniske årsaker», jf. artikkel 9 bokstav b) i direktiv 71/305, som gjør det berettiget å tildele kontrakt om de omhandlede arbeidene til en bestemt entreprenør og således rettferdiggjør den benyttede fremgangsmåten med å avslutte kontrakt på underhånd. Den har dessuten anført, dels at den allerede under den administrative prosedyren påberopte seg direktivets artikkel 9 bokstav b), og dels at den ikke i tilsvaret la hovedvekten på de nevnte «tekniske årsaker», ettersom Kommisjonen i stevningens påstand ikke har kritisert den italienske regjering for å ha tilsidesatt sine forpliktelser som følge av provinsforvaltningen i Ascoli Picenos angivelig direktivstridige atferd, men derimot for at den unnlot å gripe inn for å hindre denne atferden eller råde bot på dens virkninger.
10Kommisjonen har i det skriftlige innlegget den har fått tillatelse til å fremlegge som svar på duplikken, gjort gjeldende, prinsipalt, at de tekniske dokumentene som den italienske regjering har fremlagt, utgjør «nye anførsler» som ifølge prosessreglementets artikkel 42 nr. 2 ikke kan fremsettes under sakens behandling, og, subsidiært, at den tekniske argumentasjonen som bygger på disse dokumentene, savner grunnlag.
11Det bemerkes først at det av Domstolens faste praksis (jf. særlig dom av 11.5.1989, sak 76/86, Kommisjonen mot Tyskland, Sml. s. 1021, premiss 8) fremgår at gjenstanden for et søksmål i henhold til traktatens artikkel 169 fastlegges under den forutgående administrative prosedyren etter denne traktatbestemmelsen. Stevningen kan derfor ikke støttes på andre klagepunkter enn de som er fremsatt i den begrunnede uttalelsen (jf. dom av 17.11.1992, sak C-157/91, Kommisjonen mot Nederland, Sml. I, s. 5899, premiss 17).
12Det bemerkes dernest at Kommisjonen i den begrunnede uttalelsen har gjort gjeldende at Den italienske republikk har unnlatt å oppfylle sine forpliktelser i henhold til direktiv 71/305 ved at provinsforvaltningen i Ascoli Piceno hadde tildelt den omhandlede kontrakten ved fremgangsmåten med underhandsavtale og ikke lot en anbudsbekjentgjørelse offentliggjøre i De europeiske fellesskaps Tidende. I stevningen har Kommisjonen derimot nedlagt påstand om at det fastslås at Den italienske republikk har tilsidesatt de samme forpliktelsene, idet den i stedet for å gripe inn for å hindre fellesskapsrettsstridigheten aksepterte at provinsforvaltningen i Ascoli Piceno anvendte denne fremgangsmåten. 13 Enhver medlemsstat er ansvarlig overfor Fellesskapet for enhver tilsidesettelse av fellesskapsretten som begås av ett av dens organer. Det må imidlertid fremheves at det ikke med foreliggende sak tilsiktes å oppnå dom for at det foreligger en slik tilsidesettelse, og at stevningen i alle fall støttes på et klagepunkt som er forskjellig fra det klagepunktet som er fremsatt i den begrunnede uttalelsen, en forskjell som har ført til de innsigelser som nevnes i premiss 9 og 10 i foreliggende dom vedrørende den italienske regjerings fremleggelse av sitt forsvar. 14 Kommisjonens påstand skal derfor avvises.
Avgjørelse om sakskostnader
Sakskostnader
15Ifølge prosessreglementets artikkel 69 nr. 2 dømmes den part som taper saken, til å betale sakskostnadene. Kommisjonen har tapt saken og pålegges derfor å betale sakskostnadene.
Avgjørelse
På grunnlag av disse premisser uttaler og bestemmer DOMSTOLEN 1) Saken avvises. 2) Kommisjonen betaler sakskostnadene.