C-306/08 Kommisjonen mot Spania – IAP og byggekontrakt

# KOMMISJONEN MOT SPANIA ## DOMSTOLENS DOM (Tredje avdeling) ### 26. mai 2011 * I sak C-306/08, angående et traktatbruddsøksmål i henhold til artikkel 226 EF, anlagt den 9. juli 2008, Europa-Kommisjonen ved A. Alcover San Pedro, D. Kukovec og M. Konstantinidis, som befullmektigede, saksøker, mot Kongeriket Spania ved M. Muñoz Pérez, som befullmektiget, saksøkt, har --- \* Prosessspråk: spansk. --- ## DOM AV 26.5.2011 — SAK C-306/08 **DOMSTOLEN (Tredje avdeling)** sammensatt av avdelingsformann K. Lenaerts og dommerne D. Šváby (refererende dommer), R. Silva de Lapuerta, E. Juhász og T. von Danwitz, generaladvokat: N. Jääskinen justitssekretær: fullmektig R. Şereş, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen og etter rettsmøtet den 6. mai 2010, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til

avgjørelse

i rettsmøtet den 16. september 2010, avsagt følgende ## Dom **1** Med stevningen har Europa-Kommisjonen nedlagt påstand om at det fastslås at Kongeriket Spania ved å tildele «programmer om integrert handling» (heretter «IAP-er») i henhold til henholdsvis lov nr. 6/1994 av 15. november 1994 om byutvikling i den selvstyrende regionen Valencia (Ley 6/1994 av 15.11.1994, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, heretter «LRAU») og etterfølgende lov nr. 16/2005 av 30. desember 2005 om byutvikling i den selvstyrende regionen Valencia (Ley 16/2005 av 30.12.2005, Urbanística Valenciana, heretter «LUV») har tilsidesatt sine forpliktelser i henhold til henholdsvis Rådets direktiv 93/37/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT L 199, s. 4), som endret ved Kommisjonens direktiv 2001/78/EF av 13. september 2001 (EFT L 285, s. 1, heretter «direktiv 92/50»), og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT L 134, s. 114). ## Rettsforskrifter ### EU-rettslige forskrifter #### Direktiv 92/50/EØF **2** 16. betraktning i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1) fastslår følgende: «[O]ffentlige tjenestekontrakter, herunder avtaler vedrørende eiendomsadministrasjon, kan i visse tilfeller omfatte bygge- og anleggsarbeid; det fremgår av direktiv 71/305/EØF at en kontrakt bare kan betraktes som en offentlig bygge- og anleggskontrakt dersom kontraktens gjenstand er utførelse av et bygge- og anleggsarbeid; for så vidt slike bygge- og anleggsarbeider er aksessoriske og ikke utgjør kontraktens gjenstand, medfører de ikke at kontrakten rubriseres som offentlig bygge- og anleggskontrakt.» **3** Artikkel 8 i direktiv 92/50 bestemmer følgende: «Avtaler hvis gjenstand er de i vedlegg I A oppførte tjenesteytelser, inngås i samsvar med bestemmelsene i avsnitt III til VI.» **4** I kategori 12 i vedlegg I A til direktiv 92/50 er blant annet oppført «arkitektvirksomhet, rådgivende ingeniørvirksomhet og integrert ingeniørvirksomhet, byplanlegging og landskapsarkitektur, hermed beslektet teknisk-vitenskapelig konsulentvirksomhet, teknisk prøving og analyse». #### Direktiv 93/37 **5** Artikkel 1 i direktiv 93/37 bestemmer følgende: «I dette direktiv forstås ved: a) «offentlige bygge- og anleggskontrakter» gjensidig bebyrdende kontrakter, som inngås skriftlig mellom en entreprenør på den ene side og en oppdragsgiver som definert under bokstav b) på den andre side, og som til gjenstand har enten utførelse eller både utførelse og prosjektering av arbeider vedrørende en av de i vedlegg II omhandlede former for virksomhet eller bygge- og anleggsarbeid som definert under bokstav c) eller ved et hvilket som helst middel å la et bygge- og anleggsarbeid utføre, som svarer til de av oppdragsgiveren fastlagte behov […] c) «bygge- og anleggsarbeid» resultatet av et sett bygge- og anleggsaktiviteter bestemt til i seg selv å fylle en økonomisk eller teknisk funksjon d) «konsesjonskontrakt om offentlige bygge- og anleggsarbeider» en kontrakt med samme karakteristika som dem som er omhandlet under bokstav a), bortsett fra at vederlaget for det arbeid som skal presteres, enten utelukkende består i retten til å utnytte bygge- og anleggsarbeidet, eller i denne retten sammen med betaling av en pris. […]» **6** Artikkel 6 nr. 6 i direktiv 93/37 pålegger oppdragsgiverne å overholde prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling. **7** Artikkel 11 og 12 i direktiv 93/37 fastsetter de felles reglene for offentliggjøring på dette området og bestemmer blant annet at anbudskunngjeringene skal offentliggjøres i sin helhet i De europeiske fellesskaps tidende, samt fastsetter de frister som gjelder for mottak av tilbud og fremsendelse av anbudsvilkårene og det supplerende materialet. **8** Artikkel 24–29 i direktiv 93/37 fastsetter de gjeldende kriteriene for kvalitativ utvelgelse av entreprenører, herunder kriteriene for bedømmelse av entreprenørenes tekniske kapasitet. #### Direktiv 2004/18 **9** Følgende er anført i tiende betraktning til direktiv 2004/18: «En kontrakt kan bare betraktes som en offentlig bygge- og anleggskontrakt dersom dens gjenstand spesifikt omfatter utførelse av de aktiviteter som er omhandlet i vedlegg I, selv om kontrakten kan omfatte andre tjenesteytelser som er nødvendige for utførelsen av slike aktiviteter. Offentlige tjenestekontrakter, herunder vedrørende forvaltning av eiendommer, kan under visse omstendigheter omfatte bygge- og anleggsarbeid. Dersom et slikt bygge- og anleggsarbeid imidlertid er aksessorisk i forhold til kontraktens hovedformål og derfor utgjør en mulig følge av dette eller et supplement til dette, berettiger det forhold at kontrakten omfatter slikt bygge- og anleggsarbeid, ikke til å betrakte den som en offentlig bygge- og anleggskontrakt.» **10** Artikkel 1 i direktiv 2004/18 bestemmer følgende: «

1I dette direktiv gjelder definisjonene i nr. 2–15. 2. a) Ved «offentlige kontrakter» forstås gjensidig bebyrdende avtaler, som inngås skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som vedrører utførelsen av arbeid, levering av varer eller tjenesteytelser som er omfattet av dette direktiv. b) Ved «offentlige bygge- og anleggskontrakter» forstås offentlige kontrakter om enten utførelse eller både prosjektering og utførelse av arbeider vedrørende en av de i vedlegg I omhandlede aktiviteter eller av bygge- og anleggsarbeid eller om utførelsen ved et hvilket som helst middel av et bygge- og anleggsarbeid som svarer til behov presisert av oppdragsgiveren. Ved «bygge- og anleggsarbeid» forstås resultatet av et sett bygge- og anleggsaktiviteter bestemt til i seg selv å fylle en økonomisk eller teknisk funksjon. […] d) Ved «offentlige tjenestekontrakter» forstås offentlige kontrakter, bortsett fra offentlige bygge- og anleggskontrakter og varekontrakter, som vedrører tjenesteytelser nevnt i vedlegg II. […]

3Ved «konsesjonskontrakt om offentlige bygge- og anleggsarbeider» forstås en kontrakt med samme karakteristika som offentlige bygge- og anleggskontrakter bortsett fra at vederlaget for det arbeid som skal presteres, enten utelukkende består i retten til å utnytte bygge- og anleggsarbeidet eller i denne retten sammen med betaling av en pris.

4Ved «tjenestekonsesjonskontrakt» forstås en kontrakt med samme karakteristika som offentlige tjenestekontrakter bortsett fra at vederlaget for den tjenesteytelse som skal presteres, enten utelukkende består i retten til å utnytte tjenesteytelsen eller i denne retten sammen med betaling av en pris. […]» **11** Artikkel 2 i direktiv 2004/18 pålegger oppdragsgiverne å overholde prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling, likebehandlingsprinsippet og gjennomsiktighetsprinsippet. **12** Artikkel 6 i direktiv 2004/18 fastslår forbudet mot å offentliggjøre opplysninger som de økonomiske aktørene har fremsendt til oppdragsgiveren, og som de har betegnet som fortrolige. **13** Artikkel 17 i direktiv 2004/18 bestemmer at «[d]ette direktiv [ikke] gjelder […] for tjenestekonsesjonskontrakter som definert i artikkel 1 nr. 4, jf. dog artikkel 3». **14** Artikkel 24 i direktiv 2004/18 fastsetter de bestemmelsene som gjelder ved presentasjonen av alternative tilbud, når kriteriet for tildeling er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. **15** Artikkel 53 i direktiv 2004/18 fastsetter tildelingskriteriene og foreskriver at oppdragsgiveren er forpliktet til å angi, når tildelingen skjer på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, hvordan den relativt vil vekte de valgte kriteriene. **16** I kategori 12 i vedlegg II A til direktiv 2004/18 er blant annet oppført «arkitektvirksomhet, rådgivende ingeniørvirksomhet og integrert ingeniørvirksomhet, byplanlegging og landskapsarkitektur, hermed beslektet teknisk-vitenskapelig konsulentvirksomhet, teknisk prøving og analyse». ### Lovgivningen i den selvstyrende regionen Valencia #### IAP-er **17** LRAU og LUV innfører to typer gjennomføringsordninger for byplanlegging, nemlig isolerte tiltak i tilfeller der det dreier seg om en enkelt tomt som innebærer anleggsaktivitet, og integrerte tiltak, som tar sikte på felles byutvikling på to eller flere tomter i samsvar med en enhetsprogrammering som omdanner de aktuelle tomtene til byggeklare tomter (artikkel 6 nr. 2 og 3 i LRAU og artikkel 14 og 15 i LUV). **18** IAP-en er et planleggingsinstrument som ligger til grunn for gjennomføringen av et integrert tiltak [artikkel 12 bokstav G) i LRAU og artikkel 39 bokstav a) i LUV]. IAP-er har til formål å fastlegge omfanget av det integrerte tiltaket og av det bygge- og anleggsarbeidet som skal utføres, fastsette de gjeldende fristene, fastslå de tekniske og økonomiske vilkårene for håndteringen, regulere tilsagn og forpliktelser for representanten for byplanleggingen (heretter «byplanleggeren») ved å fastlegge hans forbindelser til de berørte grunneiere og den offentlige myndigheten, og fastlegge de garantiene som skal sikre overholdelse av de forpliktelsene og sanksjonene som skal anvendes (artikkel 29 nr. 2 i LRAU og artikkel 117 nr. 1 i LUV). **19** IAP-ene skal særlig fastsette de presise bestemmelsene med sikte på å nå følgende uomgjengelig nødvendige mål: byplanlegging for det samlede arealet, det aktuelle arealets tilknytning til og integrasjon i eksisterende infrastruktur-, energi-, kommunikasjons- og offentlige tjenesteytelsesnettverk, erverv til fordel for den offentlige myndigheten og uten vederlag av arealer til bruk for offentlige tjenesteytelser, erverv til fordel for den offentlige myndigheten og uten vederlag av den byggetillatelsen som etter reglene gjelder for utnyttelsen av de offentlige områdene, forvaltningen av den juridiske omdannelsen av de aktuelle arealene og gjennomføringen av den likelige fordelingen av kostnader og fordeler mellom de berørte parter (artikkel 30 i LRAU og artikkel 124 i LUV). **20** Selv om gjennomføringen av isolerte tiltak kan være offentlig eller privat, er et isolert tiltak i henhold til en IAP alltid offentlig, idet den offentlige myndigheten kan beslutte om forvaltningen av tiltaket skal være direkte eller indirekte (artikkel 7 nr. 1 og 2 i LRAU og artikkel 117 nr. 4 i LUV). Forvaltningen er direkte når de samlede bygge- og anleggsarbeidene og investeringene er finansiert av offentlige midler og administrert av den offentlige myndigheten, dens organer, enheter eller offentlige virksomheter (artikkel 7 nr. 2 i LRAU og artikkel 117 nr. 4 i LUV), uten at de kan motta noe forretningsmessig fortjeneste (artikkel 128 nr. 4 i LUV). Er det derimot tale om indirekte forvaltning, delegerer den offentlige myndigheten stillingen som byplanlegger til en borger, uansett om han er eier av de tomtene som har vært gjenstand for en offentlig utvalgsprosedyre, eller ikke (artikkel 7 nr. 2 i LRAU og artikkel 117 nr. 4 i LUV). #### Indirekte forvaltning **21** I forbindelse med den indirekte forvaltningen av IAP-er er byplanleggeren en offentlig ansatt med ansvar for utvikling og gjennomføring av de byplanleggingsmessige tiltakene som er angitt i IAP-en, hvilket i alle tilfeller omfatter utferdigelse av tekniske dokumenter i databaser, fremsettelse og forvaltning av et tilsvarende jordsammenslåingsprosjekt og overdragelse til den entreprenøren som har ansvar for gjennomføringen av planleggingsprosjektet, i de tilfeller og på de vilkår som er fastlagt i loven. Byplanleggeren skal finansiere kostnadene til investering, bygge- og anleggsarbeid, oppføring samt de nødvendige kostnadene til utførelsen av programmet, hvilket bør sikres i tilstrekkelig grad, da disse kostnadene kan veltes over på eiendomsretten til de byggeklare tomtene som derved oppstår, enten ved godtgjørelse i form av byggeklare tomter eller ved kontant godtgjørelse fra eierne av de byggeklare tomtene som følge av det integrerte tiltaket [artikkel 29 nr. 9 bokstav A) i LRAU og artikkel 119 og 162 nr. 1 i LUV]. De nevnte kostnadene omfatter blant annet kostnadene ved bygge- og anleggsarbeidet vedrørende byplanleggingen og byplanleggerens forretningsmessige fortjeneste, som innenfor rammene av LUV er begrenset til 10 % av byplanleggingskostnadene (artikkel 67 nr. 1 i LRAU og artikkel 168 i LUV). **22** De grunneierne som er berørt av det integrerte tiltaket, kan delta i tiltaket ved å skyte inn sine ubebyggede tomter og som vederlag motta bebyggede tomter. De kan særlig enten bidra forholdsmessig til byplanleggingskostnadene ved å gi avkall på en del av sine tomter til byplanleggeren eller ved kontant å betale — i form av godtgjørelse fra byplanleggeren — sin andel i byplanleggingskostnadene [artikkel 29 nr. 9 bokstav B) i LRAU og artikkel 162 nr. 2 i LUV]. **23** De grunneierne som uttrykkelig avviser å delta, kan søke om ekspropriasjon på grunnlag av de aktuelle tomtenes opprinnelige verdi [artikkel 29 nr. 9 bokstav C) i LRAU og artikkel 162 nr. 3 i LUV]. **24** Den offentlige myndigheten utøver på eget initiativ eller etter anmodning fra byplanleggeren sine offentlige prerogativer slik som ekspropriasjon eller tvungen jordsammenslåing, når de er nødvendige for å gjennomføre IAP-en (artikkel 29 nr. 10, artikkel 66 og 68 i LRAU og artikkel 162 nr. 3 og artikkel 169 i LUV). #### Prosedyren for tildeling og godkjenning ##### — LRAU **25** I samsvar med artikkel 44 i LRAU kan prosedyren innledes av en offentlig myndighet eller en borger, uansett om sistnevnte er eier av de tomtene som er beregnet til byplanlegging. **26** I henhold til artikkel 45 nr. 1 i LRAU kan enhver borger anmode den offentlige myndigheten om å offentliggjøre et teknisk IAP-bud, som skal omfatte en kopi av byplanleggingserklæringen som er utstedt av den kompetente offentlige myndigheten eller på dennes anmodning vedrørende minstekravene for tilknytning og integrasjon av forslaget om det integrerte tiltaket samt det foreløpige utkastet til byplanleggingen med beskrivelser av det bygge- og anleggsarbeidet vedrørende byplanleggingen som skal foretas. **27** I henhold til artikkel 45 nr. 2 i LRAU kan den offentlige myndigheten enten avslå denne anmodningen eller offentliggjøre informasjonen, eventuelt med merknader eller med alternativer. **28** Det bestemmes i artikkel 46 i LRAU at offentliggjøringen av IAP-forslaget, som er utarbeidet av en borger eller ved offentlig initiativ av den kompetente offentlige myndigheten, finner sted i et tidsskrift med alminnelige opplysninger og i den selvstyrende regionen Valencias lovtidende. I henhold til samme bestemmelse er innlegg og tekniske bud tillatt under den offentlige høringsperioden. Etter den offentlige høringsperioden kan tilbudsgiverne avgi juridiske og økonomiske bud. Innlegg og tekniske bud skal fremsettes i en åpen konvolutt innenfor en periode på 20 dager fra offentliggjøringen av IAP-forslaget, og de juridiske og økonomiske budene i en lukket konvolutt innen fem dager etter utløpet av den nevnte fristen, som kan forlenges 20 dager. **29** I artikkel 46 nr. 2 i LRAU fastsettes det hvilke dokumenter som utgjør en del av dels det tekniske budet, nemlig blant annet beskrivelsen av bygge- og anleggsarbeidet vedrørende byplanleggingen, dels det juridiske og økonomiske budet, herunder de detaljerte bestemmelsene vedrørende forholdet mellom byplanleggeren og grunneierne, de eventuelt allerede eksisterende avtalene med disse grunneierne, et overslag, selv om det er foreløpig og skjønnsmessig, over kostnadene ved bygge- og anleggsarbeidet vedrørende byplanleggingen og godtgjørelsen fra byplanleggeren med angivelse av det indekset som overslaget på kostnadene ved bygge- og anleggsarbeidet vedrørende byplanleggingen skal reguleres med. **30** I henhold til artikkel 47 i LRAU kan den offentlige myndigheten enten avvise alle bud og eventuelt beslutte å gjennomføre IAP-en direkte eller godkjenne IAP-en ved å fastlegge IAP-ens innhold ved å velge et teknisk bud og et juridisk og økonomisk bud blant de avgitte budene med de delvise endringene som den anser for relevante. Den offentlige myndigheten kan samtidig tildele IAP-en til den tilbyderen som har avgitt et juridisk og økonomisk bud vedrørende det mest fordelaktige tekniske budet. IAP-en tildeles etter de deri nevnte tildelingskriteriene, herunder garantiene og mulighetene for samarbeid med de berørte grunneierne for å lette og sikre gjennomføringen av det integrerte tiltaket. **31** Den offentlige myndigheten og byplanleggeren har inngått en byavtale, som i samsvar med artikkel 32 bokstav c) i LRAU inneholder deres respektive forpliktelser, fristene, de garantiene som byplanleggeren avgir, og de fastsatte sanksjonene i tilfelle av byplanleggerens manglende overholdelse av avtalens forpliktelser. **32** Artikkel 48 i LRAU fastlegger en forenklet prosedyre på initiativ av en borger. **33** I henhold til artikkel 67 nr. 3 i LRAU kan de opprinnelig planlagte kostnadene i IAP-en i forbindelse med byplanleggingsprosjektets godkjenning justeres som følge av objektive og for byplanleggeren uforutsette grunner. ##### — LUV **34** I henhold til artikkel 130 i LUV kan prosedyren for tildeling og godkjenning av IAP-en innledes av en offentlig myndighet eller en borger, uansett om de er grunneiere. **35** I henhold til artikkel 130 nr. 2 i LUV kan borgere vedlegge sin søknad et planleggingsdokument som presiserer den detaljerte eller strukturerte planleggingen hvis utvikling er foreslått, og dokumentene i artikkel 131 nr. 2 bokstav a)–e) i LUV. **36** I henhold til artikkel 130 nr. 3 i LUV kan den offentlige myndigheten enten avvise borgerens søknad eller innlede prosedyren for indirekte forvaltning eller beslutte å anvende den direkte forvaltningen. **37** I henhold til artikkel 130 nr. 5 i LUV utgjør den offentlige myndighetens taushet en tilslutning, når det budet som er avgitt av den første tilbyderen, krever gjennomføring av de gjeldende direktivene om strukturert planlegging, og når den offentlige myndigheten ikke besvarer en søknad innenfor en frist på tre måneder. **38** I henhold til artikkel 131 nr. 2 i LUV innebærer beslutningen om å innlede prosedyren for indirekte forvaltning av en IAP også godkjenning av de særlige spesifikasjonene for prosedyren for tildeling av IAP-en. Disse skal angi om alternative bud aksepteres, fastlegge de aspektene i forhold til hvilke tilbudsgiverne kan avgi alternative bud, og fastsette de minimumsbetingelsene som disse budene skal oppfylle. **39** I henhold til artikkel 132 nr. 2 og 4 i LUV skal den offentlige utvalgsprøven for tildeling av IAP-en som minimum offentliggjøres i Den europeiske unions tidende og i den selvstyrende regionen Valencias lovtidende uansett IAP-ens anslatte verdi. **40** I henhold til artikkel 133 i LUV skal tilbydernes tilbud inneholde dokumenter vedrørende de påkrevde kvalifikasjonene, det tekniske tilbudet samt det juridiske og økonomiske tilbudet. **41** Kriteriene for bedømmelse av tilbydernes tekniske og faglige kapasitet er oppstilt i artikkel 123 i LUV. **42** Innholdet av det tekniske tilbudet er angitt i artikkel 126 i LUV. **43** Innholdet av det juridiske og økonomiske tilbudet er angitt i artikkel 127 i LUV, hvoretter tilbudet skal inneholde de vilkårene som regulerer byplanleggerens forbindelser med de berørte grunneierne, og særlig vilkårene for byplanleggerens godtgjørelse og tilstrekkelige opplysninger til at grunneierne kan gjøres kjent med de økonomiske konsekvensene som det aktuelle tilbudet innebærer for dem. Det juridiske og økonomiske tilbudet skal særlig fastslå de forventede kostnadene ved byplanleggingen, byplanleggerens fortjeneste og den koeffisienten som anvendes ved betaling i form av tomter. **44** Artikkel 135 nr. 3 i LUV fastsetter de tildelingskriteriene for IAP-en som skal bedømmes, for så vidt angår det tekniske tilbudet. **45** Artikkel 135 nr. 4 i LUV fastsetter de tildelingskriteriene for IAP-en som skal bedømmes, for så vidt angår det juridiske og økonomiske tilbudet, særlig kostnadene ved byplanleggingen og den minste andelen av de byggeklare tomtene eller den retten til å bygge, som er stilt til rådighet for byplanleggeren ved tvungen jordsammenslåing, eller den største delen av egne eller deltakernes tomter som skal anvendes i henhold til de særlige forpliktelsene for oppføring som følger av godkjenning av IAP-en. **46** Artikkel 137 i LUV inneholder de reglene som gjelder for tildeling og godkjenning av IAP-en. I henhold til artikkel 137 nr. 5 i LUV er godkjenningen av IAP-en, når den endrer den strukturelle planleggingen, betinget av endelig godkjenning av den regionale regjeringen. **47** Artikkel 138 i LUV krever at kontrakten med byplanleggeren er utferdiget som et administrativt dokument innen en måned fra tildelingen av kontrakten. Denne artikkelen fastsetter hvilke opplysninger dokumentet skal inneholde. **48** I henhold til artikkel 143 nr. 4 bokstav d) i LUV kan den offentlige myndigheten i tilfelle av heving av kontrakten med byplanleggeren anmode de tilbyderne som har avgitt juridiske og økonomiske tilbud vedrørende det valgte tekniske tilbudet, om å fortsette gjennomføringen av programmet og subsidiært iverksette en anbudsprosedyre på basis av det valgte tekniske tilbudet etter avslutningen av den første innkallelsen av tilbud. **49** I henhold til artikkel 155 nr. 6 og 7 i LUV kan den offentlige myndigheten foreta endringer i byplanleggingsprosjektet i det valgte tilbudet ved tildeling av en IAP, når de innførte endringene innebærer en forhøyelse som ikke overstiger 20 % av kostnadene ved bygge- og anleggsarbeidet vedrørende byplanleggingen. **50** I henhold til artikkel 168 nr. 3 i LUV kan maksimumsbeløpet for kostnadene ved byplanleggingen bare forhøyes ved en revurdering av byplanleggingen, som ikke må medføre en forhøyelse av den delen av kostnadene ved byplanleggingen som svarer til byplanleggerens fortjeneste. **51** Hva angår gjennomføringen av bygge- og anleggsarbeidet vedrørende byplanleggingen, krever LUV at dette blir overdratt til en entreprenør som er valgt av byplanleggeren i forbindelse med en offentlig utvalgsprøve i samsvar med reglene for inngåelse av offentlige kontrakter. Verken den aktuelle byplanleggeren eller de virksomhetene som er tilknyttet byplanleggeren, kan delta i denne offentlige utvalgsprøven. **52** I henhold til den første overgangsbestemmelsen i LUV er de IAP-ene som er innledet før ikrafttreden av LUV, uttalelse av 15. desember 2005, at det skal avgjøres hvorvidt det foreligger et traktatbrudd. Det må konstateres at på dette tidspunktet var både LRAU og direktiv 93/37 i kraft.

66Hva angår det tidspunktet som Kommisjonen valgte for å gripe inn overfor Kongeriket Spania, er det tilstrekkelig å bemerke at det tilkommer Kommisjonen, med henblikk på utførelsen av dens oppgaver i henhold til artikkel 211 EF, å sørge for gjennomføringen av de bestemmelsene som er inntatt i EF-traktaten og å etterprøve om medlemsstatene har handlet i samsvar med disse. Dersom den mener at en medlemsstat har tilsidesatt en av disse forpliktelsene, tilkommer det videre Kommisjonen å vurdere om det er hensiktsmessig å gripe inn overfor medlemsstaten, å ta stilling til hvilke bestemmelser den har tilsidesatt, og å velge tidspunktet for anleggelse av et traktatbruddsøksmål, idet de overveielsene som er avgjørende for dette valget ikke har betydning for formalitetsspørsmålet (jf. dom av 18.6.1998, sak C-35/96, Kommisjonen mot Italia, Sml. I, s. 3851, avsnitt 27, og av 8.12.2005, sak C-33/04, Kommisjonen mot Luxembourg, Sml. I, s. 10629, avsnitt 66, og av 19.5.2009, sak C-531/06, Kommisjonen mot Italia, Sml. I, s. 4103, avsnitt 23). KOMMISJONEN MOT SPANIA

67Det følger av det ovennevnte at den av Kongeriket Spania fremsatte formalitetsinnsigelse skal forkastes. Om realiteten Partenes argumenter

68Kommisjonen er av den oppfatning at en rekke aspekter ved prosedyren for tildeling og godkjenning av IAP-er ved den indirekte gjennomføringen i LRAU og LUV er i strid med henholdsvis artikkel 1, 6 nr. 6, artikkel 11, 12 og 24–29 i direktiv 93/37 og artikkel 2, 6, 24, 30, 31 nr. 4 bokstav a) og artikkel 53 i direktiv 2004/18.

69Kommisjonen har anført at forholdet mellom den offentlige myndigheten og byplanleggeren i henhold til direktiv 93/37 og 2004/18 utgjør en offentlig kontrakt hvis hovedformål er gjennomføring av offentlige bygge- og anleggsarbeider vedrørende infrastruktur og byplanlegging. 70 Den omstendigheten at den fysiske gjennomføringen av dette bygge- og anleggsarbeidet i samsvar med LUV skal overdras til en entreprenør av byplanleggeren, endrer på ingen måte kvalifiseringen av kontrakten som bygge- og anleggskontrakt, da det er byplanleggeren som forplikter seg overfor den offentlige myndigheten til å utføre bygge- og anleggsarbeidet.

71Hva angår det gjensidig bebyrdende forholdet ved tildelingen og godkjenningen av IAP-er, har Kommisjonen bemerket at LRAU og LUV innfører et system der det foreligger en gjensidig kontrakt mellom byplanleggeren og kommunen, hvoretter vederlaget til byplanleggeren har direkte tilknytning til gjennomføringen av det offentlige bygge- og anleggsarbeidet og utførelsen av visse tilknyttede tjenester. Byplanleggeren mottar dessuten fra grunneierne et pengebeløp eller grunnarealer av tilsvarende verdi. 72 Ifølge Kommisjonen kommer kontraktens gjensidig bebyrdende karakter til uttrykk i den offentlige myndighetens beslutning om å godkjenne IAP-en og velge ut byplanleggeren, og i den offentlige myndighetens utøvelse av sine offentlige prerogativer for å sikre overholdelsen av bestemmelsene i den godkjente IAP-en.

73Kommisjonen har tilføyd at når den offentlige myndigheten beslutter å forvalte IAP-en direkte, skal den selv gjennomføre prosjektene og utbetale de nødvendige midlene til bygge- og anleggsarbeidet. I dette tilfellet bærer den offentlige myndigheten utgiftene, som den deretter velter over på grunneierne, slik at den offentlige myndigheten, når den velger den indirekte forvaltningen, ikke lenger betaler noe, men heller ikke mottar noe. Kommisjonen slutter herav at den offentlige myndigheten ved å velge den indirekte forvaltningen opphører med å motta visse inntekter, da den omstendigheten at den ikke lenger bærer visse kostnader, på ingen måte avkrefter denne påstanden.

74Endelig har Kommisjonen understreket, slik det blant annet fremgår av dom av 12. juli 2001, Ordine degli Architetti m.fl. (sak C-399/98, Sml. I, s. 5409, avsnitt 77 og 84) og av 18. januar 2007, Auroux m.fl. (sak C-220/05, Sml. I, s. 385, avsnitt 45 og 57), at vederlag fra tredjemenn viser det gjensidig bebyrdende forholdet.

75I replikken har Kommisjonen anført at Tribunal Supremo har fastlagt en fortolkning som er diametralt motsatt den fortolkningen Kongeriket Spania har i det foreliggende tilfellet, og som i det vesentlige slutter seg til Kommisjonens analyse. KOMMISJONEN MOT SPANIA

76Kongeriket Spania har anført at forholdet mellom den offentlige myndigheten og byplanleggeren ikke, som følge av den måten vederlaget til denne avregnes på, utgjør en offentlig bygge- og anleggskontrakt, men en konsesjonskontrakt om offentlige tjenester som ikke faller innenfor anvendelsesområdet for direktiv 93/37 og 2004/18, og at tildelingen av IAP-er derfor er underlagt prinsippene i den primære EU-retten. 77 Ifølge Kongeriket Spania blander Kommisjonen sammen IAP-en og prosjektet vedrørende det forberedende bygge- og anleggsarbeidet, selv om gjennomføringen av det offentlige bygge- og anleggsarbeidet verken utgjør det eneste eller det grunnleggende formålet med IAP-en. Godkjenningen av IAP-en gjennom en anbudskonkurranse innebærer likeledes finansiering og forvaltning av jordsammenslåingen og tildelingen av det forberedende bygge- og anleggsarbeidet til tjenesteleverandører. Byplanleggeren er således likeledes ansvarlig for finansieringen av gjennomføringen av bygge- og anleggsarbeidet og for å gjennomføre de nødvendige administrative prosedyrene med henblikk på å sikre at transaksjonene er kostnadsfrie for den offentlige myndigheten og den likeverdige fordelingen av de tilknyttede kostnadene og gevinstene mellom grunneierne.

78Kongeriket Spania har likeledes gjort gjeldende at det ikke foreligger et gjensidig bebyrdende forhold overfor den offentlige myndigheten, idet byplanleggerens vederlag utelukkende stammer fra grunneierne.

79For det første følger grunneiernes forpliktelse til å finansiere planleggingskostnadene og dermed betale byplanleggeren ikke av den offentlige myndighetens ensidige beslutning, men av den frivillige beslutningen om å delta i jordsammenslåingen og få adgang til utnyttelsen av de ferdig regulerte arealene. 80 LRAU og LUV fastsetter dessuten ingen sikkerhet for betaling med offentlige midler, som kunne gi grunnlag for å slutte at det foreligger en gjensidig bebyrdende kontrakt mellom den offentlige myndigheten og byplanleggeren, idet sistnevnte er ansvarlig overfor den offentlige myndigheten selv i tilfelle av at entreprenøren eller grunneierne ikke overholder sine respektive forpliktelser. 81 Valget av den indirekte forvaltningen fremfor den direkte forvaltningen innebærer endelig ikke et bebyrdende forhold, og det samme gjelder den offentlige myndighetens utøvelse av sine offentlige prerogativer med henblikk på jordsammenslåingen eller ekspropriasjonen.

82På bakgrunn av disse betraktningene har Kongeriket Spania anført at byplanleggeren skal kvalifiseres ikke som «tilslagsottaker» av en kontrakt i snever forstand, men som «konsesjonshaver», idet byplanleggerens vederlag avhenger av utnyttelsen av markedet for de ferdig regulerte arealene og ikke av en fastsatt pris garantert av den offentlige myndigheten. Særlig kan han ha de samme kjennetegnene som en konsesjonshaver for offentlige tjenester, da den økonomiske gjennomføringen av jordsammenslåingen er den mest relevante funksjonen fra et økonomisk synspunkt.

83Kongeriket Spania har dessuten gjort gjeldende at Kommisjonens oppfatning er i strid med den effektive virkningen av direktiv 93/37 og 2004/18. Domstolens bemerkninger 84 Innledningsvis bemerkes at denne saken utelukkende gjelder spørsmålet om inngåelse av byplanleggingskontrakter i henhold til lovgivningen som gradvis er vedtatt i den selvstyrende regionen Valencia på grunnlag av de regionale kompetansene innen byplanlegging, arealbruk og utvikling av landområder.

85Kommisjonen har særlig kritisert Kongeriket Spania for å ha tildelt IAP-er, det vil si de integrerte tiltakene med henblikk på felles byplanlegging av en rekke grunnarealer i samsvar med en enhetlig programmering som omdanner det aktuelle arealet til byggegrunnarealer, i henhold til dels LRAU, dels LUV, i strid med henholdsvis direktiv 93/37 og 2004/18. KOMMISJONEN MOT SPANIA 86 Kommisjonens kritikkpunkter gjelder kun prosedyren for godkjenning av IAP-er ved den indirekte forvaltningen, som i henhold til de aktuelle reglene innebærer at den kompetente oppdragsgiveren tildeler stillingen som byplanlegger til en borger som har vært gjenstand for en offentlig utvalgsprosedyre, uavhengig av om denne personen er eier av de aktuelle grunnene eller ikke.

87Kommisjonen har i den forbindelse anført at de aktuelle byplanleggingskontraktene skal betraktes som «offentlige bygge- og anleggskontrakter», og at de i den henseende skal overholde kravene fastsatt i direktiv 93/37 og 2004/18. Dette fremgår hva angår klagepunktene som er fremsatt mot LRAU, av det juridiske grunnlaget for søksmålet, som er begrenset til å gjelde tilsidesettelsen av direktiv 93/37, og hva angår klagepunktene fremsatt mot LUV, av den supplerende begrunnede uttalelsen, da Kommisjonen har bemerket dette i stevningen og bekreftet det under rettsmøtet.

88For så vidt angår begrepet «offentlige bygge- og anleggskontrakter» i den forstand dette uttrykket er anvendt i artikkel 1 bokstav a) i direktiv 93/37 og artikkel 1 nr. 2 bokstav b) i direktiv 2004/18, skal det bemerkes at det omfatter gjensidig bebyrdende kontrakter som inngås skriftlig mellom én eller flere økonomiske aktører på den ene siden og én eller flere oppdragsgivere på den andre siden, og som har til formål enten utførelse eller både utførelse og prosjektering av arbeider vedrørende en av de formene for virksomhet som er omhandlet i vedlegg II til direktiv 93/37 og vedlegg I til direktiv 2004/18, eller bygge- og anleggsarbeid som definert i artikkel 1 bokstav c) i direktiv 93/37 og artikkel 1 nr. 2 bokstav b) i direktiv 2004/18, eller ved et hvilket som helst middel å la et bygge- og anleggsarbeid utføre som svarer til de behovene oppdragsgiveren har fastlagt.

89Det følger dessuten av fortale betrakning 16 til direktiv 92/50 og betrakning 10 til direktiv 2004/18 sammenholdt med henholdsvis artikkel 1 bokstav a) i direktiv 93/37 og artikkel 1 nr. 2 bokstav b) i direktiv 2004/18, at en kontrakt bare kan betraktes som en «offentlig bygge- og anleggskontrakt» dersom dens gjenstand svarer til den definisjonen som er angitt i foregående avsnitt, og anleggsarbeider som er aksessoriske og ikke utgjør kontraktens gjenstand, medfører ikke at kontrakten rubriseres som offentlig bygge- og anleggskontrakt.

90Det fremgår dessuten av Domstolens rettspraksis at når en kontrakt både inneholder deler som gjelder offentlige bygge- og anleggskontrakter og deler som gjelder andre kontrakter, er det kontraktens hovedformål som avgjør hvilke av Den europeiske unions regler om offentlige kontrakter som i prinsippet får anvendelse (jf. dommen i saken Auroux m.fl., avsnitt 37).

91Denne vurderingen skal foretas under iakttagelse av de hovedytelsene som skal presteres og som sådanne karakteriserer denne kontrakten i motsetning til de ytelsene som bare er aksessoriske eller supplerende og som er diktert av kontraktens formål (dom av 21.2.2008, sak C-412/04, Kommisjonen mot Italia, Sml. 619, avsnitt 49).

92I det foreliggende tilfellet skal det bemerkes at Kommisjonen utelukkende har fremsatt argumentet om at de anfektede byplanleggingskontraktene skal betraktes som «offentlige bygge- og anleggskontrakter» med den begrunnelse at IAP-ens hovedformål i henhold til artikkel 1 bokstav c) i direktiv 93/37 og artikkel 1 nr. 2 bokstav b) i direktiv 2004/18 er «bygge- og anleggsarbeid» vedrørende byplanlegging av to eller flere grunnarealer, som medfører gjennomføring av vegadgang via brolagt vei, distribusjon av drikkevann og elektrisitet, bortledning av kloakkvann langs fortauskanten og gatebelysning. Kommisjonen bemerker i den forbindelse at tjenestene levert av byplanleggeren, slik som utarbeidelse av tekniske dokumenter, utarbeidelse og forvaltning av nyoppstykkingsprosjektet eller endelig i henhold til LUV utvelgelse av den entreprenøren som utfører bygge- og anleggsarbeidet, er tekniske og aksessoriske.

93Det skal likeledes bemerkes at Kongeriket Spania avviser Kommisjonens vurdering, hvoretter IAP-en skal betraktes som «bygge- og anleggsarbeid» i henhold til direktiv 93/37 og 2004/18, og anfører at utførelsen av slikt bygge- og anleggsarbeid KOMMISJONEN MOT SPANIA verken utgjør IAP-ens eneste eller grunnleggende formål. Kongeriket Spania har i den forbindelse gjort gjeldende at byplanleggeren således likeledes er ansvarlig for finansieringen av gjennomføringen av bygge- og anleggsarbeidet og for å gjennomføre de nødvendige prosedyrene med henblikk på å sikre at transaksjonene er kostnadsfrie for den offentlige myndigheten, og den likeverdige fordelingen av de tilknyttede kostnadene og de tilsvarende gevinstene mellom eierne av byggegrunnene som finansierer dem. Kongeriket Spania har dessuten anført at de aktuelle kontraktene skal betraktes som «konsesjonskontrakter» i henhold til artikkel 1 nr. 4 i direktiv 2004/18. 94 Ifølge fast rettspraksis påhviler det Kommisjonen, innenfor rammen av traktatbruddsøksmål anlagt i henhold til artikkel 226 EF, å godtgjøre at dette hevdede traktatbruddet foreligger. Det er således Kommisjonen som for Domstolen skal fremlegge de opplysningene som er nødvendige for at denne skal kunne etterprøve om det foreligger slikt traktatbrudd, og Kommisjonen kan ikke i den forbindelse påberope seg noen formodning (jf. dom av 27.1.2011, sak C-490/09, Kommisjonen mot Luxembourg, Sml. I, s. 247, avsnitt 49 og den rettspraksisen som det er vist til der).

95I denne sammenhengen og for så vidt angår arten av aktivitetene som er iverksatt av byplanleggeren, skal det konstateres at uavhengig av de opplysningene Kongeriket Spania har fremlagt, har Kommisjonen ikke forsøkt å underbygge sine argumenter og tilbakevise Kongeriket Spanias argumenter gjennom en grundig undersøkelse av disse opplysningene.

96Det er således på ingen måte godtgjort at bygge- og anleggsarbeidet, som består i det aktuelle arealets tilkobling til og integrering i eksisterende infrastruktur-, energi-, kommunikasjons- og offentlige tjenestenettverk, utgjør hovedformålet med den kontrakten som er inngått mellom den offentlige myndigheten og byplanleggeren innenfor rammen av en IAP ved indirekte forvaltning. Byplanleggerens gjennomføring av IAP-en omfatter, slik det særlig fremgår av denne dommens avsnitt 21 og 23, aktiviteter som ikke kan betraktes som «bygge- og anleggsarbeid» i henhold til de direktivene Kommisjonen har vist til i sin stevning, nemlig utarbeidelse av utviklingsplanen, fremsettelse og gjennomføring av et tilsvarende jordsammenslåingsprosjekt, erverv til fordel for den offentlige myndigheten og uten vederlag av arealer til bruk for offentlige tjenester og for utnyttelsen av de offentlige områdene, forvaltningen av den juridiske omdannelsen av de aktuelle arealene og gjennomføringen av den likeverdige fordelingen av kostnader og fordeler mellom de berørte partene og transaksjoner med henblikk på å finansiere og garantere bygge- og anleggsarbeidets investeringskostnader, bygge- og anleggsarbeidet, oppføringen samt de nødvendige kostnadene til utførelsen av IAP-en. Dette gjelder også når byplanleggeren, slik dette er fastsatt i artikkel 119 nr. 1 i LUV, skal avholde en offentlig utvelgelsesprosedyre for å utpeke den entreprenøren som overdras utførelsen av bygge- og anleggsarbeidet vedrørende byplanleggingen.

97Det skal dessuten fastslås at visse av aktivitetene i forbindelse med IAP-ene i henhold til LRAU og LUV, som er oppregnet i foregående avsnitt, etter sin natur synes å svare til aktivitetene som er presisert i kategori 12 i vedlegg I A til direktiv 92/50 og II A til direktiv 2004/18 vedrørende de tjenestene som er nevnt i henholdsvis artikkel 1 bokstav a) i direktiv 92/50 og artikkel 1 nr. 2 bokstav d) i direktiv 2004/18.

98Det følger herav at Kommisjonen ikke har godtgjort at hovedformålet med kontrakten inngått mellom kommunen og byplanleggeren faller inn under offentlige bygge- og anleggskontrakter i henhold til direktiv 93/37 eller 2004/18, hvilket er en forutsetning for å fastslå at det foreligger det hevdede traktatbruddet.

99Det følger av det ovenfor anførte at Kommisjonens søksmål bør forkastes. KOMMISJONEN MOT SPANIA

Sakskostnader

100Ifølge prosessreglementets artikkel 69 nr. 2 pålegges den tapende parten å betale sakskostnadene dersom det er nedlagt påstand om dette. Da Kongeriket Spania har nedlagt påstand om at Kommisjonen pålegges å betale sakskostnadene, og Kommisjonen har tapt saken, bør denne pålegges å betale sakskostnadene. På grunnlag av disse premissene uttaler og bestemmer Domstolen (Tredje avdeling): 1) Kongeriket Spania frifinnes. 2) Europakommisjonen betaler sakskostnadene. Underskrifter