C-315/01 GAT: referanser og inspeksjon som tildelingskriterier

DOM DOMSTOLENS DOM (Sjette avdeling) 19. juni 2003 * Sak C-315/01, ANMODNING til Domstolen i henhold til artikkel 234 EF fra Bundesvergabeamt (Østerrike) om en prejudisiell

avgjørelse

i saken som verserer for den domstolen mellom Gesellschaft für Abfallentsorgungs-Technik GmbH (GAT) og Österreichische Autobahnen und Schnellstraßen AG (ÖSAG), om tolkningen av Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter vedrørende anvendelsen av klage- og søksmålsadgangen i forbindelse med tildeling av offentlige innkjøps- og entreprisekontrakter (EFT 1989 L 395, s. 33), som endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteytelse (EFT 1992 L 209, s. 1), og Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp (EFT 1993 L 199, s. 1), * Sakens språk: tysk. DOMSTOLEN (Sjette avdeling), sammensatt av: J.-P. Puissochet, avdelingens president, R. Schintgen (refererende dommer), V. Skouris, F. Macken og J.N. Cunha Rodrigues, dommere, generaladvokat: L.A. Geelhoed, justitssekretær: R. Grass, etter å ha behandlet de skriftlige innleggene inngitt på vegne av: — Gesellschaft für Abfallentsorgungs-Technik GmbH (GAT), ved S. Korn, universitetsassistent, — den østerrikske regjering, ved M. Fruhmann, som befullmektiget, — Kommisjonen for De europeiske fellesskap, ved M. Nolin, som befullmektiget, bistått av R. Roniger, Rechtsanwalt, etter å ha lest rapporten fra den refererende dommeren, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til

avgjørelse

i møtet 10. oktober 2002, GAT avsagt følgende Dom

1Ved kjennelse av 11. juli 2001, innkommet til Domstolen 13. august 2001, foreela Bundesvergabeamt (det føderale innkjøpskontoret) Domstolen fem spørsmål til prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 234 EF om tolkningen av Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter vedrørende anvendelsen av klage- og søksmålsadgangen i forbindelse med tildeling av offentlige innkjøps- og entreprisekontrakter (EFT 1989 L 395, s. 33), som endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteytelse (EFT 1992 L 209, s. 1) («direktiv 89/665/EØF»), og Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige varekjøp (EFT 1993 L 199, s. 1).

2Disse spørsmålene ble reist i forbindelse med en sak mellom Gesellschaft für Abfallentsorgungs-Technik GmbH («GAT») og Österreichische Autobahnen und Schnellstraßen AG («ÖSAG») vedrørende tildeling av en offentlig varekontrakt som GAT hadde inngitt tilbud på. Rettslig sammenheng Fellesskapsbestemmelser Direktiv 89/665/EØF 3 Artikkel 1 i direktiv 89/665/EØF bestemmer: «1. Medlemsstatene skal treffe de tiltak som er nødvendige for å sikre at beslutninger truffet av oppdragsgivere vedrørende fremgangsmåter for tildeling av kontrakter som faller innenfor anvendelsesområdet for direktiv 71/305/EØF, 77/62/EØF og 92/50/EØF, kan prøves effektivt og særlig så raskt som mulig, i samsvar med vilkårene i de følgende artikler og særlig artikkel 2 nr. 7, når slike beslutninger anses å stride mot fellesskapsretten på området offentlige anskaffelser eller mot nasjonale regler som gjennomfører denne. 3. Medlemsstatene skal sikre at klage- og søksmålsprosedyrene er tilgjengelige, på de nærmere vilkår som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for enhver person som har eller har hatt interesse av å oppnå en bestemt offentlig varekontrakt eller entreprisekontrakt, og som har lidt eller risikerer å lide skade som følge av en påstått overtredelse. Medlemsstatene kan særlig kreve at den som søker om prøving, på forhånd har underrettet oppdragsgiveren om den påståtte overtredelsen og om sin hensikt om å søke prøving.» GAT 4 Artikkel 2 bestemmer: «1. Medlemsstatene skal sikre at de tiltak som treffes vedrørende klage- og søksmålsprosedyrene nevnt i artikkel 1, inneholder bestemmelser om myndighet til: a) så raskt som mulig og ved midlertidige forføyninger å treffe interimsforanstaltninger med sikte på å rette opp den påståtte overtredelsen eller hindre ytterligere skade for de berørte interesser, herunder tiltak for å utsette eller sikre utsettelse av fremgangsmåten for tildeling av en offentlig kontrakt eller iverksettingen av enhver beslutning truffet av oppdragsgiveren; b) å oppheve eller sikre opphevelse av ulovlig trufne beslutninger, herunder fjerning av diskriminerende tekniske, økonomiske eller finansielle spesifikasjoner i innbydelsen til anbudskonkurranse, konkurransegrunnlaget eller ethvert annet dokument som knytter seg til fremgangsmåten for tildeling av kontrakten; c) å tilkjenne erstatning til personer som er blitt skadet av en overtredelse.

2De beføyelser som er angitt i nr. 1, kan tillegges særskilte organer med ansvar for ulike sider av klage- og søksmålsprosedyrene. 6. Virkningene av å utøve de beføyelser som er nevnt i nr. 1, for en kontrakt som er inngått etter tildelingen, skal fastlegges i nasjonal rett. Dessuten kan en medlemsstat, bortsett fra der en beslutning må oppheves før erstatning kan tilkjennes, fastsette at beføyelsene til det organ som er ansvarlig for klage- og søksmålsprosedyrene, etter at en kontrakt er inngått etter tildelingen, skal begrenses til å tilkjenne erstatning til enhver person som er skadet av en overtredelse.

8Dersom organene som er ansvarlige for klage- og søksmålsprosedyrene, ikke er av rettslig karakter, skal det alltid gis skriftlige begrunnelser for deres beslutninger. Det må dessuten treffes tiltak for å garantere prosedyrer der ethvert angivelig ulovlig tiltak truffet av klageorganet, eller ethvert påstått misbruk av den myndighet som er tillagt det, kan gjøres til gjenstand for domstolsprøving eller prøving av et annet organ som er en domstol eller et tribunal i henhold til artikkel [234] i [traktaten] og som er uavhengig av både oppdragsgiveren og klageorganet. Medlemmene av et slikt uavhengig organ skal utnevnes og fratre under de samme betingelser som dommere med hensyn til den myndighet som er ansvarlig for utnevnelsen, funksjonsperioden og avskjedigelsen. Presidenten for dette uavhengige organet skal i det minste ha de samme juridiske og faglige kvalifikasjoner som dommere. Det uavhengige organet skal treffe sine beslutninger i en prosedyre der begge sider blir hørt, og disse beslutningene skal, ved midler fastsatt av den enkelte medlemsstat, være rettslig bindende.» GAT Direktiv 93/36/EØF 5 Artikkel 15 nr. 1 i direktiv 93/36/EØF, som inngår i kapittel 1 (Felles regler for deltakelse) i avdeling IV, bestemmer: «Kontrakter skal tildeles på grunnlag av kriteriene fastsatt i kapittel 3 i denne avdeling, idet det tas hensyn til artikkel 16, etter at oppdragsgiverne har kontrollert egnetheten til de leverandørene som ikke er utelukket i henhold til artikkel 20, i samsvar med kriteriene for økonomisk og finansiell stilling og teknisk kapasitet nevnt i artikkel 22, 23 og 24.» 6 Artikkel 23, som inngår i kapittel 2 (Kriterier for kvalitativ utvelgelse) i avdeling IV, bestemmer: «1. Bevis for leverandørens tekniske kapasitet kan fremlegges ved ett eller flere av følgende midler alt etter hvilke produkter som skal leveres, mengden og formålet med leveransen: a) en liste over de viktigste leveringene i løpet av de siste tre år med angivelse av beløp, datoer og offentlige eller private mottakere: — der leveringene er foretatt til offentlige myndigheter, skal dokumentasjonen bestå av attester utstedt eller bekreftet av vedkommende myndighet; — der leveringene er foretatt til private kjøpere, skal leveransen bekreftes av kjøperen eller, om dette ikke er mulig, ganske enkelt erklæres av leverandøren å ha funnet sted; d) prøver, beskrivelser og/eller fotografier av de produktene som skal leveres, og hvis oppdragsgiveren krever det, må ektheten bekreftes; ...» 7 Artikkel 26, som inngår i kapittel 3 (Kriterier for tildeling av kontrakter) i avdeling IV, lyder: «

1De kriterier som oppdragsgiveren skal legge til grunn for tildeling av kontrakter, skal være: a) enten utelukkende laveste pris; b) eller, når tildelingen skjer til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, ulike kriterier avhengig av hvilken kontrakt det gjelder, f.eks. pris, leveringsfrist, driftskostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiske og funksjonelle egenskaper, teknisk verdi, ettersalgsservice og teknisk bistand. ...» GAT Nasjonal lovgivning

8Direktiv 89/665/EØF og direktiv 93/36/EØF ble gjennomført i østerriksk rett ved Bundesgesetz über die Vergabe von Aufträgen (Bundesvergabegesetz) 1997 (den føderale lov om tildeling av kontrakter av 1997, BGBl. I, 1997/56, «BVergG»). 9 Paragraf 113 i BVergG fastlegger Bundesvergabeamts myndighet. Den bestemmer: «1. Bundesvergabeamt er på begjæring ansvarlig for å gjennomføre en klagesaksbehandling i samsvar med følgende bestemmelser.

2For å avverge overtredelser av denne føderale loven og de forskrifter som gjennomfører den, er Bundesvergabeamt bemyndiget frem til tildelingstidspunktet til: 1) å treffe midlertidige forføyninger og 2) å oppheve ulovlige beslutninger fra oppdragsgiveren. 3. Etter at kontrakten er tildelt eller fremgangsmåten for kontraktstildelingen er avsluttet, er Bundesvergabeamt kompetent til å fastslå om kontrakten, som følge av overtredelse av denne føderale loven eller forskrifter gitt i medhold av den, ikke er blitt tildelt den beste tilbyderen ...» 10 Paragraf 115 nr. 1 og 5 i BVergG bestemmer: «

1Dersom en virksomhet hevder å ha interesse av å inngå en kontrakt innenfor denne føderale lovens virkeområde, kan den begjære prøving av oppdragsgiverens beslutning i kontraktstildelingsprosedyren med påstand om ulovlighet, forutsatt at den har lidt eller risikerer å lide skade som følge av den påståtte overtredelsen. 5. Begjæringen skal inneholde: 1) en nøyaktig angivelse av den aktuelle kontraktstildelingsprosedyren og av den omtvistede beslutningen, ...» GAT

11I henhold til paragraf 117 nr. 1 og 3 i BVergG: «1. Bundesvergabeamt skal ved forvaltningsvedtak, idet det tas hensyn til forlikskomiteens uttalelse i saken, oppheve enhver beslutning fra oppdragsgiveren i en tildelingsprosedyre der den aktuelle beslutningen: 1) er i strid med bestemmelsene i denne føderale loven eller dens gjennomføringsforskrifter, og 2) vesentlig påvirker utfallet av tildelingsprosedyren. 3. Etter at kontrakten er tildelt, skal Bundesvergabeamt, i samsvar med vilkårene i nr. 1, utelukkende fastslå om den påståtte ulovligheten foreligger eller ikke.» 12 Paragraf 122 nr. 1 i BVergG bestemmer at «dersom organene i et tildelende organ culpøst har overtrådt den føderale loven eller dens gjennomføringsforskrifter, kan en mislykket kandidat eller tilbyder fremme krav mot oppdragsgiveren, som er ansvarlig for organenes handlinger, om refusjon av kostnadene ved å utarbeide tilbudet og andre kostnader som er påløpt som følge av deltakelsen i tildelingsprosedyren».

13I henhold til paragraf 125 nr. 2 i BVergG er et krav om erstatning, som må fremmes for de sivile domstolene, bare admissibelt dersom Bundesvergabeamt har avgitt en erklæring i henhold til paragraf 113 nr. 3. Den sivile domstolen som behandler erstatningskravet, og partene i saken for Bundesvergabeamt, er bundet av denne erklæringen.

14I henhold til paragraf 2 nr. 2 bokstav c, punkt 40a, i Einführungsgesetz zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen 1991 (innføringsloven til lovene om forvaltningsprosedyre, BGBl. 1991/50) får Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (den alminnelige lov om forvaltningsprosedyre, BGBl. 1991/51, heretter «AVG») anvendelse på den forvaltningsprosedyren som Bundesvergabeamt følger. 15 Paragraf 39 nr. 1 og 2 i AVG, i den versjon som gjelder for hovedsaken, bestemmer: «1. Saksbehandlingen skal reguleres av bestemmelsene i forvaltningsretten.

2I den utstrekning disse bestemmelsene ikke regulerer et spørsmål, skal myndigheten handle på eget initiativ og fastsette prosedyren for saksbehandlingen, med forbehold for bestemmelsene i denne del ...» GAT Hovedsaken og de forelagte spørsmål 16 Den 2. mars 2000 utlyste ÖSAG, representert ved Autobahnmeisterei (motorveimyndigheten) for Sankt Michael/Lungau, en anbudskonkurranse om levering av et «spesialmotorkjøretøy: nytt, bruksklart og offentlig godkjent veifeiebil for A9 Phyrn-motorveien, levering til motorveimyndigheten for Kalwang», i en åpen anbudskonkurranse etter europeisk prosedyre.

17De fem innleverte tilbudene ble åpnet 25. april 2000. GAT hadde inngitt et tilbud til en pris av ATS 3 547 020 eksklusiv merverdiavgift. Tilbudet fra firmaet OAF & Steyr Nutzfahrzeuge OHG lød på ATS 4 174 290 netto; en annen tilbyders tilbud lød på ATS 4 168 690 eksklusiv merverdiavgift.

18Med hensyn til evalueringen av tilbudene fremgikk det av punkt B.1.13 i konkurransegrunnlaget: «B.1.13 Evaluering av tilbud Fastleggingen av hvilket tilbud som er teknisk og økonomisk det mest fordelaktige, skal skje i samsvar med prinsippet om den beste tilbyderen. Det er en grunnleggende forutsetning at de tilbudte kjøretøyene oppfyller kravene i konkurransegrunnlaget. Evalueringen skal gjennomføres som følger: Tilbudene skal i hvert enkelt tilfelle evalueres ut fra den beste tilbyderen, og poeng skal beregnes i forhold til den beste tilbyderen. 2) Andre kriterier: Det kan maksimalt tildeles 100 poeng for andre kriterier, og disse skal utgjøre 20 % av den samlede evalueringen. 2.1 Referanseliste over kunder av veifeiebiler i det geografiske området som omfatter alpedelen innenfor Den europeiske union (referanser skal oppgis på tysk): vekting 20 poeng. Evalueringsformel Høyeste antall kunder dividert med nest høyeste antall og multiplisert med 20 poeng.» GAT 19 Den 16. mai 2000 avviste ÖSAG GATs tilbud med den begrunnelse at tilbudet ikke oppfylte kravene i konkurransegrunnlaget, idet veifeiemaskinen som ble tilbudt, bare kunne brukes ned til temperaturer på 0 °C, mens konkurransegrunnlaget krevde en minimumsbrukstemperatur på -5 °C. Dessuten hadde søkeren, til tross for en oppfordring fra oppdragsgiveren, ikke sørget for at maskinen var tilgjengelig for inspeksjon innenfor en radius på 300 kilometer fra den utstedende myndigheten, slik det ble krevd i konkurransegrunnlaget. Videre var ÖSAG i tvil om rimeligheten av prisen i GATs tilbud. Endelig hadde GAT, til tross for forespørsler fra ÖSAG, ikke gitt tilstrekkelig forklaring på de tekniske spesifikasjonene vedrørende rengjøringen av reflektorene på den tilbudte maskinen.

20I samsvar med tildelingsforslaget av 31. juli 2000 ble kontrakten tildelt OAF & Steyr Nutzfahrzeuge OHG ved brev av 23. august 2000. Ved brev av 12. juli 2000 ble de øvrige tilbyderne underrettet om at det var truffet en beslutning om hvem kontrakten skulle tildeles. GAT var blitt underrettet ved brev av 17. juli 2000 om at tilbudet var blitt avvist, og ved brev av 5. oktober 2000 ble det underrettet om identiteten til den som fikk kontrakten, og om kontraktsprisen. 21 Den 17. november 2000 begjærte GAT prøving ved Bundesvergabeamt og en erklæring om at tildelingen i kontraktstildelingsprosedyren ikke var skjedd til den beste tilbyderen, idet GAT hevdet at tilbudet var blitt ulovlig avvist. Den tekniske beskrivelsen i tilbudet av reflektorrensingen hadde vært tilstrekkelig for en fagkyndig. Dessuten hadde GAT invitert ÖSAG til å besøke leverandørens fabrikk. GAT anførte også at tildelingsvilkåret bestående av «mulighet for inspeksjon av anbudsgjenstanden innenfor en radius på 300 kilometer fra den utstedende myndigheten» var i strid med fellesskapsretten fordi det utgjorde indirekte diskriminering. ÖSAG burde ha akseptert ethvert tilsvarende produkt i Europa. GAT anførte dessuten at dette kriteriet bare kunne brukes som et tildelingskriterium og ikke — slik oppdragsgiveren i ettertid feilaktig hadde anvendt det — som et kvalifikasjonskrav. Det var riktignok slik at basisversjonen av veifeiebilen som GAT hadde tilbudt, bare kunne brukes ned til temperaturer på 0 °C. Imidlertid hadde ÖSAG forbeholdt seg retten til å kjøpe et tilleggsutstyr. Tilleggsutstyret som GAT hadde tilbudt, kunne brukes ved -5 °C, som krevd i konkurransegrunnlaget. Endelig var prisen i GATs tilbud absolutt ikke urimelig. Tvert imot var GAT i stand til å gi ÖSAG en tilfredsstillende forklaring på hvorfor prisen var så gunstig.

22Ettersom Bundesvergabeamt anså at en tolkning av flere bestemmelser i fellesskapsretten var nødvendig for at det skulle kunne avgjøre saken for seg, besluttet det å utsette saken og forelagde Domstolen følgende spørsmål til prejudisiell

avgjørelse

: «1 a) Skal artikkel 2 nr. 8 i direktiv 89/665/EØF, eller noen annen bestemmelse i dette direktivet eller noen annen bestemmelse i fellesskapsretten, tolkes slik at et organ med ansvar for å gjennomføre klagesaksbehandling i henhold til artikkel 1 nr. 1 i dette direktivet, herunder utøvelse av de beføyelsene som er nevnt i artikkel 2 nr. 1 bokstav c, er avskåret fra på eget initiativ og uavhengig av partenes anførsler i klagesaksbehandlingen å ta hensyn til de omstendigheter som er relevante i henhold til regelverket for kontraktstildeling, og som organet med ansvar for klagesaksbehandlingen anser som avgjørende for dets beslutning i en klagesaksbehandling? b) Skal artikkel 2 nr. 1 bokstav c i direktiv 89/665/EØF, om nødvendig sett i sammenheng med andre prinsipper i fellesskapsretten, tolkes slik at et organ med ansvar for å gjennomføre klagesaksbehandling i henhold til artikkel 1 nr. 1 i dette direktivet, herunder utøvelse av de beføyelsene som er nevnt i artikkel 2 nr. 1 bokstav c, er avskåret fra å avvise en begjæring fra en tilbyder som indirekte tar sikte på å oppnå erstatning, der kontraktstildelingsprosedyren allerede er beheftet med en materiell rettslig mangel som skyldes en beslutning truffet av oppdragsgiveren, annen enn den beslutningen som bestrides av tilbyderen, med den begrunnelse at dersom den omtvistede beslutningen ikke hadde vært truffet, ville tilbyderen uansett ha lidt skade av andre grunner? GAT

2Dersom spørsmål 1 a) besvares benektende: Skal direktiv 93/36/EØF, særlig artiklene 15 til 26, tolkes slik at det er forbudt for en offentlig oppdragsgiver som gjennomfører kontraktstildelingsprosedyrer, å ta hensyn til referanser knyttet til de produktene tilbyderne tilbyr, ikke som bevis for tilbydernes egnethet, men for å oppfylle et tildelingskriterium, slik at det at disse referansene gis en negativ evaluering, ikke utelukker tilbyderen fra kontraktstildelingsprosedyren, men bare medfører at tilbudet får en lavere evaluering, for eksempel i et poengsystem der dårlig evaluering av referanser kan oppveies av en lavere pris?

3Dersom spørsmål 1 a) og 2 besvares benektende: Er det forenlig med de relevante bestemmelsene i fellesskapsretten, herunder artikkel 26 i direktiv 93/36/EØF, likebehandlingsprinsippet og Fellesskapets forpliktelser etter folkeretten, at et tildelingskriterium innebærer at produktreferanser skal evalueres utelukkende på grunnlag av antall referanser, uten noen reell undersøkelse av om oppdragsgivernes erfaringer med produktet har vært gode eller dårlige, og dessuten at bare referanser fra det geografiske området som omfatter alpedelen innenfor Den europeiske union, skal tas i betraktning? 4 Er det forenlig med fellesskapsretten, særlig likebehandlingsprinsippet, at et tildelingskriterium gir mulighet for inspeksjon av eksempler på anbudsgjenstanden en positiv evaluering bare dersom de er tilgjengelige innenfor en radius på 300 kilometer fra den utstedende myndigheten?

5Dersom spørsmål 2 besvares bekreftende, eller spørsmål 3 eller 4 besvares benektende: Skal artikkel 2 nr. 1 bokstav c i direktiv 89/665/EØF, om nødvendig sett i sammenheng med andre prinsipper i fellesskapsretten, tolkes slik at dersom den overtredelsen oppdragsgiveren har begått, består i å stille opp et ulovlig tildelingskriterium, vil tilbyderen bare ha krav på erstatning dersom han faktisk kan bevise at han, uten det ulovlige tildelingskriteriet, ville ha inngitt det beste tilbudet?» 23 Den nasjonale domstolen har også bedt Domstolen anvende en fremskyndet prosedyre for prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 104a i prosessreglementet, under henvisning til at det første spørsmålet oppstår i nesten halvparten av klagesakene som bringes inn for den, og at Verfassungsgerichtshof (den konstitusjonelle domstolen) allerede har opphevet flere av Bundesvergabeamts avgjørelser nettopp med den begrunnelse at det på eget initiativ hadde reist spørsmål om ulovligheten av visse sider ved de aktuelle tildelingsprosedyrene.

24Ved beslutning av 13. september 2001 avslo imidlertid Domstolens president denne anmodningen, etter forslag fra den refererende dommeren og etter å ha hørt generaladvokaten, med den begrunnelse at de omstendighetene som den nasjonale domstolen hadde vist til, ikke godtgjorde at det forelå et ekstraordinært hastetilfelle som begrunnet at Domstolen traff en

avgjørelse

om de forelagte spørsmålene. Domstolens kompetanse

25På grunnlag av den kjennelsen som Bundesvergabeamt avsa 11. juli 2001 i en annen sak om offentlige anskaffelser, registrert ved Domstolens kontor under nummer C-314/01 og som for tiden verserer for Domstolen, gir Kommisjonen uttrykk for tvil om den rettslige karakteren til det organet som foretar forelegget, under henvisning til at det i kjennelsen erkjente at dets avgjørelser «ikke inneholder bindende, gjennomførbare pålegg rettet til oppdragsgiveren». Under disse omstendighetene har Kommisjonen tvil om admissibiliteten av de spørsmålene som Bundesvergabeamt har forelagt til prejudisiell

avgjørelse

i den foreliggende saken, i lys av Domstolens rettspraksis, særlig sak C-134/97, Victoria Film [1998] Sml. I-7023, avsnitt 14, og sak C-178/99, Salzmann [2001] Sml. I-4421, avsnitt 14, hvoretter en nasjonal domstol eller et nasjonalt tribunal bare kan forelegge Domstolen et spørsmål dersom det verserer en sak for den, og dersom den er kalt til å avsi dom i saksbehandling i lys av det prinsipp som er fastsatt i artikkel 2 nr. 8 annet ledd i direktiv 89/665/EØF om at begge parter skal høres i klageprosedyren, visse spørsmål om fellesskapsretten, som gjør en forutgående anmodning til Domstolen i henhold til EF-traktatens artikkel 234 tredje ledd obligatorisk. 42 Bundesvergabeamt uttaler at det nettopp er denne prejudikatsen fra Verfassungsgerichtshof som har foranlediget den til å forelegge spørsmål 1 (a) og (b), selv om den selv er fullt klar over at kravet om at begge parter skal høres i prosedyren – som ikke følger av artikkel 2 nr. 8 annet ledd i direktiv 89/665/EØF, som bare gjelder for «uavhengige klageorganer», men av de krav som stilles til en domstol i henhold til EF-traktatens artikkel 234 – ikke er uforenlig med regelen om ex proprio motu som gjelder i forvaltningsprosedyrer, og at Domstolen allerede implisitt har fastslått at Bundesvergabeamt gjennomfører en prosedyre der begge parter høres, ettersom den har anerkjent dens rett til å forelegge prejudisielle spørsmål.

43Det følger av de foregående betraktninger, og av den lovgivning de er en del av, at den nasjonale domstolen med spørsmål 1 (a) og (b) i realiteten spør om direktiv 89/665/EØF er til hinder for at den domstol som har ansvar for å behandle klagesaker, i et søksmål anlagt av en tilbyder med det endelige formål å oppnå erstatning, for en fastslåelse av at beslutningen om tildeling av en offentlig kontrakt er ulovlig, ex officio kan påberope seg ulovligheten av en beslutning fra oppdragsgiver som ikke er den som tilbyderen har bestridt. Direktivet er derimot til hinder for at domstolen avviser en søknad fra en tilbyder med den begrunnelse at tildelingsprosedyren uansett var ulovlig på grunn av den ulovligheten som ble påberopt ex officio, og at den skaden tilbyderen måtte ha lidt, derfor ville ha oppstått selv i fravær av den ulovligheten tilbyderen selv har påberopt seg.

44I denne forbindelse er det hensiktsmessig å minne om at, som fremgår av første og annet punkt i fortalen, er direktiv 89/665/EØF ment å styrke de eksisterende mekanismene, både på nasjonalt og fellesskapsnivå, for å sikre effektiv gjennomføring av fellesskapsdirektivene om offentlige anskaffelser, særlig på et stadium der overtredelser fortsatt kan avhjelpes. Med dette formål for øye krever artikkel 1 nr. 1 i nevnte direktiv at medlemsstatene garanterer at ulovlige beslutninger fra oppdragsgivere kan undergis effektiv og raskest mulig klagebehandling (se særlig sak C-81/98, Alcatel Austria m.fl., Sml. 1999 s. I-7671, avsnitt 33 og 34, og sak C-470/99, Universale-Bau m.fl., Sml. 2002 s. I-11617, avsnitt 74).

45Direktiv 89/665/EØF fastsetter imidlertid bare minstekravene som de klageordningene som er opprettet i nasjonal rett, må oppfylle for å sikre overholdelse av fellesskapsrettens krav om offentlige kontrakter (se særlig sak C-327/00, Santex, Sml. 2003 s. I-1877, avsnitt 47).

46Dersom det ikke finnes noen særlig bestemmelse som regulerer spørsmålet, er det følgelig opp til den nasjonale retten i hver enkelt medlemsstat å avgjøre om, og i hvilke tilfeller, en domstol som har ansvar for klagesaker, ex proprio motu kan påberope seg ulovlighet som ikke er påberopt av partene i den saken som er forelagt den. 47 Verken formålene med direktiv 89/665/EØF eller det kravet direktivet oppstiller om at begge parter skal høres i klagesaker, er til hinder for at denne muligheten innføres i en medlemsstats nasjonale rett.

48For det første kan det ikke stride mot formålet med nevnte direktiv, som er å sikre overholdelse av fellesskapsrettens krav om offentlige anskaffelser gjennom effektive og raske klageordninger, at den domstol som har ansvar for klagebehandlingen, ex proprio motu påberoper seg ulovlighet som berører en tildelingsprosedyre, uten å avvente at en av partene gjør det.

49For det andre er ikke kravet om at begge parter skal høres i klagesaker til hinder for at den domstol som har ansvar for disse prosedyrene, kan påberope seg ex proprio motu en ulovlighet som den er den første til å avdekke, men innebærer simpelthen at domstolen, før den avsier sin

avgjørelse

, må overholde partenes rett til å bli hørt om den ulovligheten som er påberopt ex proprio motu.

50Det følger av dette at direktiv 89/665/EØF ikke er til hinder for at den domstol som har ansvar for å behandle klagesaker, i et søksmål anlagt av en tilbyder med det endelige formål å oppnå erstatning, for en fastslåelse av at beslutningen om tildeling av en offentlig kontrakt er ulovlig, ex officio kan påberope seg ulovligheten av en beslutning fra oppdragsgiver som ikke er den som tilbyderen har bestridt.

51Det følger imidlertid ikke nødvendigvis av dette at domstolen kan avvise en søknad fra en tilbyder med den begrunnelse at tildelingsprosedyren uansett var ulovlig på grunn av den ulovligheten som ble påberopt ex officio, og at den skaden tilbyderen måtte ha lidt, derfor ville ha oppstått selv i fravær av den ulovligheten tilbyderen selv har påberopt seg.

52For det første, som fremgår av Domstolens rettspraksis, gjelder artikkel 1 nr. 1 i direktiv 89/665/EØF for alle beslutninger truffet av oppdragsgivere som er underlagt fellesskapsrettens regler om offentlige anskaffelser (se bl.a. sak C-92/00, HI, Sml. 2002 s. I-5553, avsnitt 37, og sak C-57/01, Makedoniko Metro og Michaniki, Sml. 2003 s. I-1091, avsnitt 68), og inneholder ingen begrensning med hensyn til disse beslutningenes art og innhold (se bl.a. de ovennevnte dommer i Alcatel Austria, avsnitt 35, og HI, avsnitt 49).

53For det andre er blant de klageordningene som direktiv 89/665/EØF krever at medlemsstatene innfører for å sikre at ulovlige beslutninger fra oppdragsgivere kan undergis effektiv og raskest mulig klagebehandling, ordningen som gjør det mulig å tilkjenne skadelidte erstatning for overtredelse, som er uttrykkelig angitt i artikkel 2 nr. 1 bokstav c).

54En tilbyder som er skadet av en beslutning om tildeling av en offentlig kontrakt, hvis lovlighet vedkommende bestrider, kan derfor ikke nektes retten til å kreve erstatning for den skaden beslutningen har forårsaket, med den begrunnelse at tildelingsprosedyren uansett var mangelfull på grunn av den – ex proprio motu påberopte – ulovligheten knyttet til en annen (eventuelt tidligere) beslutning fra oppdragsgiver.

55Denne konklusjonen er desto mer åpenbar dersom en medlemsstat har benyttet den kompetansen som er gitt medlemsstatene i artikkel 2 nr. 6 annet ledd i direktiv 89/665/EØF til å begrense, etter at kontrakt er inngått etter tildelingen, den myndigheten den domstol som har ansvar for klagebehandlingen, har til å tilkjenne erstatning. I slike tilfeller kan den ulovligheten tilbyderen selv har påberopt seg, ikke være gjenstand for noen av de sanksjonene som er fastsatt i direktiv 89/665/EØF.

56I lys av samtlige foregående betraktninger skal svaret på spørsmål 1 være at direktiv 89/665/EØF ikke er til hinder for at den domstol som har ansvar for å behandle klagesaker, i et søksmål anlagt av en tilbyder med det endelige formål å oppnå erstatning, for en fastslåelse av at beslutningen om tildeling av en offentlig kontrakt er ulovlig, ex officio kan påberope seg ulovligheten av en beslutning fra oppdragsgiver som ikke er den som tilbyderen har bestridt. Direktivet er imidlertid til hinder for at domstolen avviser en søknad fra en tilbyder med den begrunnelse at tildelingsprosedyren uansett var ulovlig på grunn av den ulovligheten som ble påberopt ex officio, og at den skaden tilbyderen måtte ha lidt, derfor ville ha oppstått selv i fravær av den ulovligheten tilbyderen selv har påberopt seg. Spørsmål 2

57Det fremgår av denne dommens avsnitt 18, og av ordlyden i spørsmål 3, at anbudsinnbydelsen som er omtvistet i hovedsaken, fastsatte at oppdragsgiver ved evalueringen av tilbudene med sikte på å fastslå hvilket tilbud som var det økonomisk mest fordelaktige, måtte ta hensyn til antall referanser knyttet til det produktet tilbyderne tilbød til andre kunder, uten å vurdere om kundenes erfaringer med de innkjøpte produktene hadde vært gode eller dårlige.

58Under disse omstendigheter bør spørsmål 2 forstås som et spørsmål om hvorvidt direktiv 93/36 er til hinder for at oppdragsgiver, i en prosedyre for tildeling av en offentlig varekontrakt, tar hensyn til antall referanser knyttet til de produktene tilbyderne tilbyr andre kunder, ikke som et kriterium for å fastslå deres egnethet til å gjennomføre kontrakten, men som et tildelingskriterium.

59I henhold til systematikken i direktiv 93/36, særlig tittel IV, er undersøkelsen av leverandørers egnethet til å levere de produktene som er gjenstand for kontrakten som skal tildeles, og tildelingen av kontrakten, to forskjellige operasjoner i prosedyren for tildeling av en offentlig varekontrakt. Artikkel 15 nr. 1 i direktiv 93/36 bestemmer at kontrakten skal tildeles etter at leverandørens egnethet er kontrollert (se i denne retning, angående offentlige bygge- og anleggskontrakter, sak 31/87, Beentjes, Sml. 1988 s. 4635, avsnitt 15). 60 Selv om direktiv 93/36, som i henhold til femte og sjette betraktning tar sikte på å samordne de nasjonale prosedyrene for tildeling av offentlige varekontrakter, idet det så langt som mulig tar hensyn til de prosedyrene og administrative praksisene som gjelder i den enkelte medlemsstat, ikke utelukker muligheten for at undersøkelsen av tilbyderens egnethet og tildelingen av kontrakten kan finne sted samtidig, er de to prosedyrene underlagt forskjellige regler (se i denne retning Beentjes, nevnt ovenfor, avsnitt 16). 61 Artikkel 15 nr. 1 i direktivet bestemmer at tilbydernes egnethet skal kontrolleres av oppdragsgiver i samsvar med kriteriene for økonomisk og finansiell stilling samt faglig kunnskap eller evne som er omhandlet i direktivets artikler 22, 23 og 24. Formålet med disse artiklene er ikke å avgrense medlemsstatenes kompetanse til å fastsette det nivået for finansiell og økonomisk stilling og faglig kunnskap som kreves for å delta i prosedyrer for tildeling av offentlige varekontrakter, men å fastsette hvilke referanser eller bevis som kan fremlegges for å dokumentere leverandørenes finansielle eller økonomiske stilling og faglige kunnskap eller evne (se i denne retning Beentjes, nevnt ovenfor, avsnitt 17).

62Hva angår de kriteriene som kan brukes ved tildeling av en offentlig kontrakt, bestemmer artikkel 26 nr. 1 i direktiv 93/36 at oppdragsgivere enten må basere sin beslutning utelukkende på laveste pris, eller, når tildelingen skjer til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, på ulike kriterier avhengig av den aktuelle kontrakten, slik som pris, leveringsdato, driftsutgifter, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiske og funksjonelle egenskaper, teknisk fortreffelighet, ettersalgsservice og teknisk bistand.

63Som fremgår av ordlyden i denne bestemmelsen, særlig bruken av uttrykket «bl.a.», er de kriteriene som kan godtas som tildelingskriterier for tildeling av en offentlig kontrakt til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, ikke uttømmende opplistet (se i denne retning, angående offentlige bygge- og anleggskontrakter, sak C-19/00, SIAC Construction, Sml. 2001 s. I-7725, avsnitt 35, og angående tjenestekontrakter, sak C-513/99, Concordia Bus Finland, Sml. 2002 s. I-7213, avsnitt 54). 64 Selv om artikkel 26 nr. 1 i direktiv 93/36 overlater til oppdragsgiver å velge de kriteriene vedkommende har til hensikt å basere tildelingen av kontrakten på, kan dette valget bare gjelde kriterier som tar sikte på å identifisere det tilbudet som er det økonomisk mest fordelaktige (se i denne retning Beentjes, avsnitt 19, SIAC Construction, avsnitt 36, og Concordia Bus Finland, avsnitt 59).

65Det er imidlertid fortsatt et faktum at innsending av en liste over de viktigste leveransene som er gjennomført i løpet av de siste tre år, med angivelse av beløp, datoer og mottakere, offentlige eller private, er uttrykkelig inkludert blant de referansene eller bevisene som, i henhold til artikkel 23 nr. 1 bokstav a) i direktiv 93/36, kan kreves for å dokumentere leverandørenes tekniske kapasitet.

66En enkel referanseliste, slik som den som ble etterlyst i anbudsinnbydelsen som er omtvistet i hovedsaken, som bare inneholder navn og antall av leverandørenes tidligere kunder uten nærmere opplysninger om de leveransene som er gjennomført til disse kundene, kan heller ikke gi informasjon som gjør det mulig å identifisere det tilbudet som er det økonomisk mest fordelaktige innenfor betydningen av artikkel 26 nr. 1 bokstav b) i direktiv 93/36, og kan derfor under ingen omstendigheter utgjøre et tildelingskriterium innenfor betydningen av denne bestemmelsen.

67I lys av de foregående betraktninger skal svaret på det andre spørsmålet være at direktiv 93/36 er til hinder for at oppdragsgiver, i en prosedyre for tildeling av en offentlig varekontrakt, tar hensyn til antall referanser knyttet til de produktene tilbyderne tilbyr andre kunder, ikke som et kriterium for å fastslå deres egnethet til å gjennomføre kontrakten, men som et tildelingskriterium. Spørsmål 3

68Ettersom dette spørsmålet var forutsatt et negativt svar på det andre spørsmålet, er det ikke nødvendig å besvare det. Spørsmål 4

69Med sitt fjerde spørsmål spør den nasjonale domstolen i realiteten om fellesskapsretten, særlig likebehandlingsprinsippet, er til hinder for et tildelingskriterium for en offentlig varekontrakt som innebærer at en tilbyders tilbud bare kan vurderes positivt dersom det produktet som er gjenstand for tilbudet, er tilgjengelig for inspeksjon av oppdragsgiver innenfor en radius av 300 km fra oppdragsgiver. 70 Svaret må være at et slikt kriterium ikke kan utgjøre et tildelingskriterium.

71For det første fremgår det av artikkel 23 nr. 1 bokstav d) i direktiv 93/36 at oppdragsgivere for offentlige varekontrakter kan kreve innsending av prøver, beskrivelser og/eller fotografier av de produktene som skal leveres, som referanser eller bevis for leverandørenes tekniske kapasitet til å gjennomføre den aktuelle kontrakten.

72For det andre kan et kriterium som det som er gjenstand for spørsmål 4, ikke tjene til å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet innenfor betydningen av artikkel 26 nr. 1 bokstav b) i direktiv 93/36, og kan derfor under ingen omstendigheter utgjøre et tildelingskriterium innenfor betydningen av denne bestemmelsen.

73Under disse omstendigheter er det ikke nødvendig å vurdere om dette kriteriet også strider mot likebehandlingsprinsippet, som, slik Domstolen gjentatte ganger har fastslått, ligger til grunn for direktivene om prosedyrer for tildeling av offentlige kontrakter (se bl.a. dommene i HI, avsnitt 45, og Universale-Bau, avsnitt 91).

74I lys av de foregående betraktninger skal svaret på spørsmål 4 være at direktiv 93/36 er til hinder for, i en prosedyre for tildeling av en offentlig varekontrakt, at kravet om at de produktene som er gjenstand for tilbudene, skal være tilgjengelige for inspeksjon av oppdragsgiver innenfor en radius av 300 km fra oppdragsgiver, brukes som et tildelingskriterium.

Sakskostnader

75De kostnadene den østerrikske regjeringen og Kommisjonen, som har inngitt merknader til Domstolen, har hatt, er ikke refunderbare. Ettersom disse forhandlingene utgjør et ledd i den saken som er verserende for den nasjonale domstolen, tilkommer det denne domstolen å ta stilling til sakskostnadene. På dette grunnlag har DOMSTOLEN (Sjette avdeling), idet den besvarer de spørsmål som er forelagt den av Bundesvergabeamt ved kjennelse av 11. juli 2001, uttalt følgende: 1. Rådsdirektiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter vedrørende anvendelsen av klageadgangen i forbindelse med tildeling av offentlige innkjøps- og bygge- og anleggskontrakter, som endret ved rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, er ikke til hinder for at den domstol som har ansvar for å behandle klagesaker, i et søksmål anlagt av en tilbyder med det endelige formål å oppnå erstatning, for en fastslåelse av at beslutningen om tildeling av en offentlig kontrakt er ulovlig, ex officio kan påberope seg ulovligheten av en beslutning fra oppdragsgiver som ikke er den som tilbyderen har bestridt. Direktivet er derimot til hinder for at domstolen avviser en søknad fra en tilbyder med den begrunnelse at tildelingsprosedyren uansett var ulovlig på grunn av den ulovligheten som ble påberopt ex officio, og at den skaden tilbyderen måtte ha lidt, derfor ville ha oppstått selv i fravær av den ulovligheten tilbyderen selv har påberopt seg. 2. Rådsdirektiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp er til hinder for at oppdragsgiver, i en prosedyre for tildeling av en offentlig varekontrakt, tar hensyn til antall referanser knyttet til de produktene tilbyderne tilbyr andre kunder, ikke som et kriterium for å fastslå deres egnethet til å gjennomføre kontrakten, men som et tildelingskriterium.

3Direktiv 93/36/EOF er til hinder for at kravet om at produktene som er gjenstand for tilbudene skal være tilgjengelige for inspeksjon av oppdragsgiver innenfor en radius av 300 km fra oppdragsgiver, brukes som et tildelingskriterium i en prosedyre for tildeling av en offentlig varekontrakt. Puissochet Schintgen Skouris Macken Cunha Rodrigues Avsagt i offentlig rettsmøte i Luxembourg den 19. juni 2003. R. Grass J.-P. Puissochet Justissekretær President for Sjette avdeling