Rettslig kjerne
Dommens kjerne er prosessuell og materiell på samme tid: For kontrakter under terskelverdiene gjelder traktatens grunnleggende regler og de alminnelige prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering og gjennomsiktighet bare dersom kontrakten har klar grenseoverskridende interesse. En slik interesse kan ikke baseres på rene antakelser eller abstrakte momenter. Den må fremgå positivt av en konkret vurdering av kontraktens omstendigheter. Den foreleggende nasjonale domstolen må derfor gi EU-domstolen et faktisk grunnlag som gjør det mulig å vurdere om vilkåret er oppfylt. I denne saken mente EU-domstolen at opplysningene var utilstrekkelige. At kontraktsverdien lå klart under terskelverdien, at utførelsesstedet lå om lag 200 km fra en statsgrense, og at enkelte innenlandske tilbydere hadde tilhold langt unna utførelsesstedet, var ikke nok. Når grunnlaget for å anvende traktatprinsippene ikke var tilstrekkelig belyst, kunne anmodningen ikke realitetsbehandles.
Faktum
Comune di Fossano kunngjorde i 2013 en åpen anbudskonkurranse om energieffektivisering og utvidelse av en barnehage. Kontraktens anslåtte verdi var 1 158 899,97 euro, altså under terskelverdien for bygge- og anleggskontrakter etter direktiv 2004/18 artikkel 7 bokstav c). Tildelingskriteriet var laveste pris. Konkurransegrunnlaget fastsatte at unormalt lave tilbud skulle identifiseres automatisk etter italiensk rett dersom minst ti gyldige tilbud ble mottatt. Det kom inn 101 tilbud, hvorav 86 ble godtatt. Etter den automatiske beregningen ble enkelte tilbud avvist. Tecnoedi Costruzioni ble først foreløpig tildelt kontrakten, men etter at to tidligere avviste tilbud ble tatt inn igjen, ble Ge.Co. Italia foreløpig og deretter endelig tildelt kontrakten. Tecnoedi angrep tildelingen og anførte subsidiært at ordningen med automatisk avvisning ikke kunne anvendes lovlig i den aktuelle anskaffelsen.
Domstolens vurdering
EU-domstolen tok utgangspunkt i sin faste praksis om at kontrakter som faller under direktivenes terskelverdier, likevel kan være underlagt traktatens grunnleggende regler og alminnelige prinsipper dersom de har klar grenseoverskridende interesse. Domstolen viste særlig til at dette omfatter prinsippene om likebehandling, forbud mot forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet og det avledede kravet til gjennomsiktighet.
Videre presiserte Domstolen hvilke momenter som kan være relevante ved vurderingen av om en slik interesse foreligger: kontraktens økonomiske verdi, stedet for ytelsens utførelse, kontraktens tekniske karakter og eventuelt særlige egenskaper ved ytelsen. Det kan også tas hensyn til reelle, ikke fiktive, klager eller interesser fra aktører i andre medlemsstater. Samtidig understreket Domstolen at vurderingen må være konkret.
Det sentrale poenget i avgjørelsen er at klar grenseoverskridende interesse ikke kan utledes hypotetisk eller abstrakt. Den må fremgå positivt av en konkret vurdering av den aktuelle kontraktens omstendigheter. Den foreleggende domstolen kan derfor ikke nøye seg med å fremheve enkelte forhold som bare gjør det vanskelig å utelukke slik interesse. Den må identifisere faktiske elementer som faktisk underbygger at interesse foreligger.
I den foreliggende saken fant Domstolen at dette ikke var gjort. Opplysningene om at Fossano lå mindre enn 200 km fra den fransk-italienske grensen, og at flere italienske tilbydere kom fra regioner langt unna utførelsesstedet, var ikke tilstrekkelige. Domstolen fremhevet også at kontraktsverdien ikke engang utgjorde en fjerdedel av terskelverdien etter EU-reglene. At innenlandske aktører deltok over lange avstander, kunne ikke alene bevise interesse fra leverandører i andre medlemsstater. Tvert imot måtte det tas i betraktning at utenlandske leverandører kan møte tilleggshindringer, blant annet knyttet til administrativt og rettslig rammeverk og språk.
Siden foreleggelsen ikke ga EU-domstolen tilstrekkelig grunnlag til å besvare spørsmålet på en nyttig måte for den nasjonale saken, ble anmodningen avvist uten realitetsavgjørelse.
Konklusjon
EU-domstolen avviste anmodningen om prejudisiell avgjørelse. Domstolen tok derfor ikke stilling til om italienske regler om automatisk avvisning av unormalt lave tilbud i kontrakter under terskelverdien var forenlige med TEUV og de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene. Avgjørelsen fastslår i stedet at det må foreligge tilstrekkelige konkrete opplysninger som positivt underbygger klar grenseoverskridende interesse før slike traktatprinsipper kan prøves for kontrakter under terskelverdiene.
Praktisk betydning
Avgjørelsen er viktig for anskaffelser under EØS-terskelverdiene. Den viser at det ikke er tilstrekkelig å vise til generelle eller abstrakte holdepunkter for å bringe traktatprinsippene direkte til anvendelse. Både nasjonale domstoler og andre som påberoper seg klar grenseoverskridende interesse, må bygge på konkrete forhold ved den aktuelle kontrakten, som verdi, lokalisering, art og faktiske markedsforhold. Dommen gir ikke materiell avklaring av reglene om unormalt lave tilbud, men skjerper kravene til begrunnelse og faktisk grunnlag når underterskelkontrakter skal vurderes opp mot EU/EØS-rettens grunnprinsipper.
Ofte stilte spørsmål
Tok EU-domstolen stilling til om automatisk avvisning av unormalt lave tilbud var lovlig?
Nei. Domstolen avviste foreleggelsen fordi den ikke hadde tilstrekkelige konkrete opplysninger til å vurdere om kontrakten hadde klar grenseoverskridende interesse.
Hva sier dommen om klar grenseoverskridende interesse ved kontrakter under terskelverdiene?
Dommen sier at slik interesse må påvises gjennom en konkret vurdering av kontraktens omstendigheter. Den kan ikke bygge på rene antakelser eller generelle, abstrakte holdepunkter.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
Samling av avgjørelser DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling) 6. oktober 2016 * «Prejudisiell forelæggelse — offentlige bygge- og anleggskontrakter — direktiv 2004/18/EF — artikkel 7 bokstav c) — terskelverdier for offentlige kontrakter — terskelverdi ikke nådd — unormalt lave tilbud — automatisk utelukkelse — oppdragsgivers myndighet — oppdragsgivers forpliktelser som følge av etableringsfriheten, den frie bevegelighet for tjenester og det generelle forbudet mot forskjellsbehandling — kontrakter som kan ha en klar grenseoverskridende interesse» I sak C-318/15, angående en anmodning om prejudisiell
avgjørelse
i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstolen for Piemonte, Italia) ved
avgjørelse
av 29. april 2015, innkommet til Domstolen den 26. juni 2015, i saken: Tecnoedi Costruzioni Srl mot Comune di Fossano, med følgende øvrige parter: Ge.Co. Italia SpA, Niccoli Costruzioni Srl, Selva Mercurio Srl, har DOMSTOLEN (Fjerde avdeling) sammensatt av avdelingspresident T. von Danwitz og dommerne C. Lycourgos, E. Juhász (refererende dommer), C. Vajda og K. Jürimäe, generaladvokat: Y. Bot justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal pådømmes uten forslag til
avgjørelse
, * Prosessspråk: italiensk DA ECLI:EU:C:2016:747 1 TECNOEDI COSTRUZIONI etter at det er inngitt innlegg av: — den italienske regjering ved G. Palmieri, som befullmektiget, bistått av avvocato dello Stato C. Colelli — Europa-Kommisjonen ved G. Gattinara og A. Tokár, som befullmektigede, avsagt følgende Dom 1 Anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
gjelder fortolkningen av artikkel 49 TEUV og 56 TEUV om henholdsvis etableringsfriheten og den frie bevegelighet for tjenester samt de generelle prinsippene om likebehandling, forbud mot forskjellsbehandling og forholdsmessighet. 2 Anmodningen er fremsatt i forbindelse med en tvist mellom Tecnoedi Costruzioni Srl og Comune di Fossano (Fossano kommune, Italia) vedrørende lovligheten av sistnevnte kommunes endelige tildeling av kontrakt til Ge.Co. Italia SpA i en offentlig bygge- og anleggskonkurranse. **Rettslig bakgrunn** **EU-retten** 3 Andre betraktning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004 L 134 s. 114) fastsetter: «Inngåelse av kontrakter i medlemsstatene på vegne av staten, regionale eller lokale myndigheter og andre offentligrettslige organer er underlagt [EUF-]traktatens prinsipper og navnlig prinsippene om fri bevegelighet for varer, fri etableringsrett og fri bevegelighet for tjenester og de prinsipper som er avledet av disse, slik som prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering, gjensidig anerkjennelse, forholdsmessighet og gjennomsiktighet [...]»
4I samsvar med artikkel 7 bokstav c) i direktiv 2004/18 med overskriften «Terskelverdier for offentlige kontrakter», som endret ved Kommisjonens forordning nr. 1251/2011 av 30. november 2011 (EUT 2011 L 319 s. 43), som tidsmessig kommer til anvendelse i hovedsaken, får dette direktivet anvendelse på offentlige bygge- og anleggskontrakter der den anslåtte verdien eksklusive merverdiavgift (heretter «mva.») tilsvarer eller overstiger 5 000 000 EUR. **Italiensk rett** 5 Artikkel 122 nr. 9 i lovdekret nr. 163 av 12. april 2006 om vedtakelse av lov om offentlige kontrakter vedrørende bygge- og anleggsarbeider, tjenester og innkjøp i henhold til direktiv 2004/18 (alminnelig tillegg til GURI nr. 100 av 2.5.2006) med overskriften «Særlig ordning for offentlige bygge- og anleggskontrakter med verdi lavere enn terskelverdien», bestemmer følgende: «For arbeider med en verdi under eller tilsvarende 1 million EUR kan oppdragsgiver i konkurransekunngjøringen fastsette automatisk utelukkelse av tilbud som viser en prisreduksjon som tilsvarer eller overstiger beløpsgrensen for unormalt lave tilbud, beregnet etter artikkel 86, i hvilket tilfelle artikkel 87 nr. 1 ikke kommer til anvendelse. Denne muligheten for automatisk utelukkelse kan imidlertid ikke benyttes dersom færre enn ti tilbud er mottatt, i hvilket tilfelle artikkel 86 nr. 3 kommer til anvendelse.» 6 Lovdekretets artikkel 86 nr. 3 bestemmer følgende: «Oppdragsgiverne kan under alle omstendigheter foreta en vurdering av tilstrekkeligheten av ethvert tilbud som på grunnlag av spesifikke omstendigheter fremstår som unormalt lavt.» 7 Lovdekretets artikkel 87 nr. 1 bestemmer: «Dersom et tilbud fremstår som unormalt lavt, skal oppdragsgiver anmode tilbyderen om dokumentasjon vedrørende de priselementer som til sammen utgjør den samlede kontraktsverdien, og ved tildeling på grunnlag av kriteriet om det økonomisk mest fordelaktige tilbudet vedrørende de øvrige elementene i forbindelse med vurderingen av tilbudet i samsvar med artikkel
88Det kan bare treffes
avgjørelse
om utelukkelse etter denne ytterligere etterprøvingen etter en kontradiktorisk prosedyre.» 8 Beløpsgrensen for unormalt lave tilbud som det vises til i artikkel 122 nr. 9 i lovdekret nr. 163/2006, og som gir oppdragsgiverne mulighet til å utelukke visse tilbud som anses som unormalt lave, fastsettes i samsvar med en matematisk beregning som fremgår av lovdekretets artikkel 86 nr. 3. 9 Lovdekretets artikkel 253 nr. 20a bestemmer: «Oppdragsgiverne kan inntil 31. desember 2015 benytte bestemmelsene i artikkel 122 nr. 9 og artikkel 124 nr. 8 på kontrakter med en lavere verdi enn de terskelverdier som er fastsatt i artikkel 28 [de terskelverdier som er fastsatt i artikkel 7 i direktiv 2004/18 for direktivets anvendelse].» **Tvisten i hovedsaken og det prejudisielle spørsmålet**
10Ved en konkurransekunngjøring offentliggjort den 26. juni 2013 innledet Comune di Fossano (provinsen Cuneo, Italia) en åpen anbudskonkurranse med sikte på tildeling av kontrakt til energieffektivisering og utvidelse av barnehagen «Gianni Rodari» med en samlet kontraktsverdi på 1 158 899,97 EUR. Kriteriet for tildeling av kontrakt var laveste pris. Konkurransegrunnlaget bestemte at «unormalt lave tilbud identifiseres automatisk» i henhold til artikkel 122 nr. 9 i lovdekret nr. 163/2006, dersom ti eller flere gyldige tilbud er mottatt. 11 Tilbudskomitéen mottok 101 tilbud og godkjente 86 av disse. På det første offentlige møtet den 24. juli 2013 utelukket tilbudskomitéen automatisk de tilbud som viste en prosentvis prisreduksjon som oversteg beløpsgrensen for unormalt lave tilbud beregnet i henhold til artikkel 86 nr. 1 i lovdekret nr. 163/2006. 12 Tecnoedi Costruzioni Srl ble foreløpig tildelt kontrakten med en prisreduksjon på 25,397 %. Etterfølgende på det andre offentlige møtet den 30. juli 2013 vurderte tilbudskomitéen på eget initiativ tilbudene fra to tilbydere som feilaktig var blitt utelukket, nemlig de midlertidige foretakssammenslutningene Niccoli Costruzioni Srl og Selva Mercurio Srl. Tilbudskomitéen besluttet at disse tilbudene skulle godtas. Videre ble Ge.Co. Italia foreløpig tildelt kontrakten av tilbudskomitéen. Ved
avgjørelse
av 5. september 2013 ble kontrakten endelig tildelt dette sistnevnte selskapet av tilbudskomitéen, som hadde inngitt et tilbud med en prisreduksjon på 25,427 %.
13Med sitt søksmål har Tecnoedi Costruzioni nedlagt påstand om annullasjon av avgjørelsen av 5. september 2013 angående den endelige tildelingen av kontrakten til Ge.Co. Italia og annullasjon av referatet fra det offentlige møtet den 30. juli 2013, hvorved de midlertidige foretakssammenslutningene Selva Mercurio og Niccoli Costruzioni på nytt ble tatt opp i konkurransen og Ge.Co. Italia foreløpig tildelt kontrakten. Subsidiært har saksøkeren i hovedsaken nedlagt påstand om annullasjon av konkurransegrunnlaget som følge av en tilsidesettelse av artikkel 122 nr. 9 i lovdekret nr. 163/2006, ettersom automatisk utelukkelse av unormalt lave tilbud ifølge denne artikkelen ikke er tillatt for arbeider med en verdi på mer enn 1 million EUR. 14 Sett hen til dette sistnevnte anførselen, som Tecnoedi Costruzioni har fremsatt, er det den foreleggende rettens oppfatning at Domstolen bør forelegges et prejudisielt spørsmål. Under henvisning til dom av 15.5.2008, SECAP og Santorso (C-147/06 og C-148/06, EU:C:2008:277), har den foreleggende retten anført at den nasjonale ordningen overlater til oppdragsgiverne en ubegrenset skjønnsmargin, og at de i konkurransekunngjøringen kan fastsette regelen om automatisk utelukkelse av unormalt lave tilbud, selv om kontraktsverdien nesten når den terskelverdi som er fastsatt i henhold til EU-rettslige bestemmelser, og videre selv om antallet godtatte tilbud er lite, nemlig ti eller flere, uten å ta hensyn til alle konkrete elementer av hvilke man kan utlede om det foreligger en klar grenseoverskridende interesse.
15Denne nasjonale ordningen pålegger ikke oppdragsgiverne konkret å vurdere om en kontrakt har en klar grenseoverskridende interesse, sett hen til dennes individuelle egenskaper. I samsvar med Domstolens praksis kan en kontrakts klare grenseoverskridende interesse bl.a. følge av kontraktens økonomiske betydning, de aktuelle arbeidenes tekniske karakter samt stedet for deres utførelse. 16 Den foreleggende retten har anført at til tross for det forhold at den bygge- og anleggskontrakt som er omhandlet i hovedsaken vedrører en anslått verdi på 1 158 899,97 EUR, kan det ikke utelukkes at det foreligger en klar grenseoverskridende interesse, idet det i denne sammenheng er et indisium at Fossano ligger mindre enn 200 km fra den fransk-italienske grensen, og at flere av de godtatte tilbudene er inngitt av italienske virksomheter med sete i ikke-tilgrensende regioner, eksempelvis Lazio med en avstand på ca. 600 km eller Campania med en avstand på ca. 800 km fra Fossano. Ifølge Domstolens praksis kreves det videre ikke, for at det skal foreligge en klar grenseoverskridende interesse, at en næringsdrivende faktisk har manifestert sin interesse (dom av 14.11.2013, Belgacom, C-221/12, EU:C:2013:736, avsnitt 31 og den rettspraksis som det vises til der). 17 Den foreleggende retten har tilføyd at i henhold til artikkel 253 nr. 20a i lovdekret nr. 163/2006 er automatisk utelukkelse av unormalt lave tilbud også tillatt for kontrakter hvis verdi er en smule lavere enn den terskelverdi som er fastsatt i henhold til EU-rettslige bestemmelser, uten en plausibel begrunnelse for behovet for en så langvarig overgangsordning. 18 Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstolen for Piemonte, Italia) har, sett hen til disse betraktningene, besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «Skal artikkel 49 TEUV og 56 TEUV, prinsippet om fri etableringsrett og fri bevegelighet for tjenester, likebehandlingsprinsippet, prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling samt forholdsmessighetsprinsippet fortolkes slik at de er til hinder for en ordning – slik som den i Italia gjeldende ved artikkel 122 nr. 9 og artikkel 253 nr. 20a i lovdekret nr. 163/2006 – [som foreskriver] automatisk utelukkelse av unormalt lave tilbud i prosedyrer for inngåelse av offentlige kontrakter om arbeider under [den beløpsgrense som er fastsatt i artikkel 7 bokstav c) i direktiv 2004/18], som har en grenseoverskridende interesse?» **Det prejudisielle spørsmålet**
19Det følger av Domstolens faste praksis at kontrakter som, sett hen til sin verdi, ikke er omfattet av anvendelsesområdet for direktivene om fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige kontrakter, like fullt er underlagt EUF-traktatens grunnleggende regler og generelle prinsipper, herunder likebehandlingsprinsippet og forbudet mot forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet samt det gjennomsiktighetskravet som følger av disse, for så vidt som disse kontraktene frembyr en klar grenseoverskridende interesse (jf. i denne retning dom av 15.5.2008, SECAP og Santorso, C-147/06 og C-148/06, EU:C:2008:277, avsnitt 20 og 21, av 11.12.2014, Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, avsnitt 45 og 46, av 18.12.2014, Generali-Providencia Biztosító, C-470/13, EU:C:2014:2469, avsnitt 32, og av 16.4.2015, Enterprise Focused Solutions, C-278/14, EU:C:2015:228, avsnitt 16).
20Hva angår de objektive kriterier som kan indikere at det foreligger en grenseoverskridende interesse, har Domstolen allerede fastslått at slike kriterier bl.a. vil kunne bestå i størrelsen av det beløp som kreves for den aktuelle kontrakten, i kombinasjon med stedet for arbeidenes utførelse og kontraktens tekniske egenskaper samt de aktuelle varenes særlige egenskaper. Det kan i denne sammenheng også tas hensyn til om det er inngitt klager fra aktører i andre medlemsstater, forutsatt at disse er reelle og ikke fiktive (jf. i denne retning dom av 15.5.2008, SECAP og Santorso, C-147/06 og C-148/06, EU:C:2008:277, avsnitt 31, og av 16.4.2015, Enterprise Focused Solutions, C-278/14, EU:C:2015:228, avsnitt 20 og den rettspraksis som det vises til der).
21Hva angår den kontrakt som er omhandlet i hovedsaken, synes den foreleggende retten å anta at en klar grenseoverskridende interesse ikke kan utelukkes, idet det i denne henseende er et indisium at Fossano ligger mindre enn 200 km fra den fransk-italienske grensen, og at flere av de tilbyderne som deltok i prosedyren, er italienske virksomheter med sete i regioner med en avstand på 600 km eller 800 km fra stedet for arbeidenes utførelse.
22Det skal i denne forbindelse fremheves at en klar grenseoverskridende interesse ikke hypotetisk kan utledes av visse opplysninger som rent abstrakt betraktet kunne utgjøre holdepunkter til støtte herfor, men positivt skal fremgå av en konkret vurdering av den aktuelle kontraktens omstendigheter. Den foreleggende retten kan nærmere bestemt ikke nøye seg med å fremlegge opplysninger for Domstolen som gir grunnlag for ikke å utelukke en klar grenseoverskridende interesse, men skal tvert imot angi de opplysninger som kan godtgjøre den grenseoverskridende interessens eksistens.
23Det skal bemerkes at den foreleggende retten i anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
ikke har fremlagt noen elementer som gjør det mulig for Domstolen å rå over opplysninger av denne karakter.
24Det er i denne forbindelse ikke grunnlag for å anta at en bygge- og anleggskontrakt som den som er omhandlet i hovedsaken, som vedrører et beløp som ikke engang utgjør en fjerdedel av den terskelverdi som er fastsatt i henhold til EU-rettslige bestemmelser, og hvis utførelsessted ligger 200 km fra grensen til en annen medlemsstat, kan ha en klar grenseoverskridende interesse utelukkende med den begrunnelse at det ble inngitt tilbud av virksomheter med hjemsted i den berørte medlemsstaten og beliggende i betydelig avstand fra utførelsesstedet for de aktuelle arbeidene. 25 Dette elementet er således klart utilstrekkelig, sett hen til omstendighetene i hovedsaken, og kan under alle omstendigheter ikke være det eneste som skal tas i betraktning, i den grad eventuelle tilbydere fra andre medlemsstater risikerer å stå overfor begrensninger og ytterligere byrder, bl.a. vedrørende forpliktelsen til å tilpasse seg den fullbyrdende medlemsstatens administrative og rettslige rammer samt språkkrav.
26Under disse omstendigheter er Domstolen ikke i stand til å gi den foreleggende retten et hensiktsmessig svar på dens spørsmål med sikte på løsningen av den tvist som er brakt inn for den, hvilket er formålet med samarbeidet i henhold til artikkel 267 TEUV. 27 Herav følger at anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
ikke kan realitetsbehandles. **
Sakskostnader
**
28Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den sak som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe
avgjørelse
om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgifter som er påløpt i forbindelse med inngiftelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premisser kjenner Domstolen (Fjerde avdeling) for rett: Den anmodning om prejudisiell
avgjørelse
som er inngitt av Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstolen for Piemonte, Italia) ved
avgjørelse
av 29. april 2015, skal avvises. Underskrifter 6 ECLI:EU:C:2016:747