C-327/00 Santex: preklusive klagefrister og effektiv håndheving

##

Sammendrag

**Parter** **

Dommens premisser

** **

Avgjørelse om sakskostnader

** **

Avgjørelse

** **

Nøkkelord

** Tilnærming av lovgivning – klageprosedyrer i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter – direktiv 89/665 – klage inngitt av en tilbyder over oppdragsgivers beslutning om å utelukke ham fra en anbudskonkurranse – anførsel om at konkurransegrunnlaget er uforenlig med fellesskapsretten – realitetsbehandling, selv om fristen for å inngi klage over konkurransegrunnlaget er overskredet – vilkår – atferd fra oppdragsgivers side som har til formål å frata tilbyderen muligheten til å utøve de rettigheter fellesskapsretten gir ham (Rådets direktiv 89/665) ##

Sammendrag

Direktiv 89/665 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter, som endret ved direktiv 92/50 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, skal fortolkes slik at de kompetente nasjonale domstolene – når det er godtgjort at en oppdragsgiver ved sin atferd har gjort det umulig eller uforholdsmessig vanskelig for en unionsborger som berøres av en beslutning truffet av denne oppdragsgiveren om å utelukke ham fra en anbudskonkurranse, å utøve de rettigheter fellesskapsretten gir ham – er forpliktet til å realitetsbehandle de anførsler om at konkurransegrunnlaget er uforenlig med fellesskapsretten, som er fremsatt til støtte for en klage over den nevnte beslutningen, idet domstolene i tilfelle skal gjøre bruk av den adgang de i henhold til nasjonal rett har til å la være å anvende nasjonale preklusive frister som foreskriver at det, når fristen for å inngi klage over et konkurransegrunnlag er overskredet, ikke lenger er mulig å påberope seg at en slik uforenlighet foreligger. *(jf. premiss 66 og domskonkl.)* --- ## Parter I sak C-327/00, angående en anmodning som Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italia) i medhold av artikkel 234 EF har inngitt til Domstolen for i den for nevnte domstol verserende sak, **Santex SpA** mot **Unità Socio Sanitaria Locale n. 42 di Pavia**, andre parter i saken: Sca Mölnlycke SpA, Artsana SpA, Fater SpA, om å oppnå en prejudisiell

avgjørelse

vedrørende fortolkningen av artikkel 22 i Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp (EFT L 199, s. 1), og av artikkel 6 nr. 2 EU, har **DOMSTOLEN (Sjette avdeling)** sammensatt av avdelingsformann J.-P. Puissochet og dommerne R. Schintgen, V. Skouris (refererende dommer), F. Macken og J.N. Cunha Rodrigues, generaladvokat: S. Alber justitssekretær: ekspedisjonssekretær H.A. Rühl, etter at det er inngitt skriftlige innlegg av: – den italienske regjering ved U. Leanza, som befullmektiget, bistått av avvocato dello Stato M. Fiorilli – den franske regjering ved A. Bréville-Viéville og G. de Bergues, som befullmektigede – den østerrikske regjering ved H. Dossi, som befullmektiget – Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved M. Nolin og R. Amorosi, som befullmektigede, på grunnlag av rettsmøterapporten, etter at det i rettsmøtet den 6. desember 2001 er avgitt muntlige innlegg av den italienske regjering, den franske regjering og Kommisjonen, og etter at generaladvokaten har fremsatt forslag til

avgjørelse

den 7. februar 2002, avsagt følgende ## Dom ##

Dommens premisser

**1** Ved kjennelse av 23. juni 2000, inngitt til Domstolen den 4. september 2000, har Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia i medhold av artikkel 234 EF forelagt to prejudisielle spørsmål om fortolkningen av artikkel 22 i Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp (EFT L 199, s. 1), og av artikkel 6 nr. 2 EU. **2** Disse spørsmålene er blitt reist innenfor rammen av en sak mellom selskapet Santex SpA (heretter «Santex») og Unità Socio Sanitaria Locale n. 42 di Pavia (heretter «USL») vedrørende et anbud om en innkjøpskontrakt. --- ## Relevante rettsregler ### Fellesskapsbestemmelsene **3** Artikkel 1 nr. 1 i Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT L 395, s. 33), som endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1, heretter «direktiv 89/665»), bestemmer: «Medlemsstatene treffer, for så vidt angår prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter som henhører under anvendelsesområdet for direktiv 71/305/EØF, 77/62/EØF og 92/50/EØF [...] de nødvendige foranstaltninger for å sikre at det effektivt og navnlig så raskt som mulig kan inngis klage over oppdragsgivernes beslutninger på de vilkår som er angitt i de følgende artiklene, særlig artikkel 2 nr. 7, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med fellesskapsretten vedrørende offentlige kontrakter eller de nasjonale regler som gjennomfører denne retten.» **4** Artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv 89/665 har følgende ordlyd: «Medlemsstatene sørger for at de foranstaltninger som treffes med henblikk på de i artikkel 1 omhandlede klageprosedyrene, omfatter de nødvendige beføyelser til: a) [...] b) å annullere eller foranledige annullering av ulovlige beslutninger, herunder å fjerne de diskriminerende tekniske, økonomiske eller finansielle spesifikasjonene i konkurransegrunnlaget, i tilbudsbetingelsene eller i andre dokumenter i forbindelse med den aktuelle prosedyren for inngåelse av en kontrakt.» **5** Direktiv 93/36 opphevet Rådets direktiv 77/62/EØF av 21. desember 1976 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp (EFT L 13, s. 1). De henvisninger som finnes i artikkel 1 nr. 1 i direktiv 89/665, til blant annet det således opphevede direktiv, gjelder som henvisninger til direktiv 93/36, jf. dette direktivets artikkel 33 nr. 2. **6** Artikkel 22 i direktiv 93/36 bestemmer: «1. Bevis for leverandørens finansielle og økonomiske stilling kan normalt føres ved én eller flere av følgende opplysninger: [...] c) en erklæring om den samlede omsetning og omsetningen i forbindelse med leveringen av slike varer som avtalen gjelder, i de siste tre regnskapsår. 2. Oppdragsgiverne skal i konkurransekunngjøringen eller i oppfordringen til å inngi tilbud anføre hvilken eller hvilke av de i nr. 1 nevnte former for dokumentasjon de har valgt, samt hvilke andre former for bevis utover de i nr. 1 anførte de krever fremlagt.

3Dersom leverandøren av gyldig grunn ikke er i stand til å fremlegge den av oppdragsgiveren krevde dokumentasjon, kan han godtgjøre sin økonomiske og finansielle stilling ved ethvert annet dokument som oppdragsgiveren finner egnet.» ### De nasjonale bestemmelsene **7** Artikkel 22 i direktiv 93/36 er blitt gjennomført i italiensk rett ved artikkel 13 i lovdekret nr. 358 av 24. juli 1992, som har overskriften «Testo unico delle disposizioni in materia di appalti pubblici di forniture, in attuazione delle direttive 77/62/CEE, 80/767/CEE e 88/295/CEE» (samling av lovbestemmelsene om offentlige innkjøpskontrakter, som gjennomfører direktiv 77/62/EØF, 80/767/EØF og 88/295/EØF, GURI nr. 188 av 11.8.1992, supplemento ordinario nr. 104, s. 5, heretter «lovdekret nr. 358/1992»). Denne bestemmelsen har følgende ordlyd: «1. Bevis for de bydende virksomheters finansielle og økonomiske stilling kan føres ved ett eller flere av følgende dokumenter: [...] c) en erklæring om den samlede omsetning og omsetningen i forbindelse med leveringen av slike varer som avtalen gjelder, i de siste tre regnskapsår. 2. Oppdragsgiverne skal i konkurransekunngjøringen eller i oppfordringen til å inngi tilbud angi hvilke av de i nr. 1 nevnte dokumenter som skal fremlegges, samt de eventuelle andre former for dokumentasjon de krever fremlagt [...]

3Dersom leverandøren av gyldig grunn ikke er i stand til å fremlegge den krevde dokumentasjon, kan han godtgjøre sin økonomiske og finansielle stilling ved ethvert annet dokument som oppdragsgiveren finner egnet.» **8** Artikkel 36 nr. 1 i kongelig dekret nr. 1054 av 26. juni 1924, som stadfester «Testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato» (samling av lovene om Consiglio di Stato, GURI nr. 158 av 7.7.1924, heretter «kongelig dekret nr. 1054/1924»), hvis anvendelsesområde ved artikkel 19 i lov nr. 1034 av 6. desember 1971 om «Istituzione dei tribunali amministrativi regionali» («Opprettelse av de regionale forvaltningsdomstolene», GURI nr. 314 av 13.12.1971, s. 7891) er blitt utvidet til å omfatte forvaltningsdomstolene, bestemmer: «Bortsett fra de tilfeller der det er fastsatt frister i særlover vedrørende klageadgang, er fristen for inngåelse av klage til Consiglio di Stato som domsmyndighet 60 dager regnet fra den dag det er blitt gitt meddelelse om forvaltningens

avgjørelse

i de former og under de vilkår som er fastsatt i administrative forskrifter, eller fra den dag den berørte må anses for å ha fått fullt kjennskap til avgjørelsen [...]» **9** Artikkel 5 i legge n. 2248 sul contenzioso amministrativo (lov nr. 2248 om forvaltningstvister, heretter «lov nr. 2248/1865») av 20. mars 1865 bestemmer: «Domstolene anvender alminnelige og stedlige forvaltningsakter og forskrifter, for så vidt som de er i overensstemmelse med loven.» --- ## Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene **10** Det fremgår av forelæggelseskjennelsen at USL den 23. oktober 1996 offentliggjorde en konkurransekunngjøring i De europeiske fellesskapers Tidende vedrørende direkte levering til hjemmet av absorberende inkontinensprodukter til et anslått årlig beløp på 1 067 372 000 ITL. **11** Denne kunngjøringen inneholdt en klausul hvoretter bare de virksomheter som hadde oppnådd «[en] samlet omsetning i de siste tre regnskapsår ved en ytelse som den anbudet gjelder, på minst tre ganger verdien av den planlagte kontrakten» (heretter «den anfektede klausulen»), ville bli gitt adgang til å inngi tilbud. **12** Ved brev av 25. november 1996 meddelte Santex oppdragsgiveren at selskapet anså denne klausulen for å utgjøre en ulovlig konkurransebegrensning. Det anførte at ettersom ytelser av den aktuelle art hadde blitt utført av de lokale helsetjenestene gjennom svært kort tid, ville en anvendelse av den omhandlede klausulen gi den virksomheten som hadde fått kontrakten tildelt under den forutgående anbudskonkurransen, en urimelig fordel, og utelukke en rekke søkere, herunder Santex, selv om selskapet i det foregående år hadde hatt en omsetning som svarte til to ganger den anslåtte årlige verdien av kontrakten. **13** På bakgrunn av disse merknadene utsatte USL gjennomgangen av tilbudene. USL anmodet tilbyderne om å inngi supplerende dokumenter, idet den anførte at den anfektede klausulen kunne fortolkes som en henvisning til virksomhetenes samlede omsetning. Den omsetning som var oppnådd ved levering av slike varer som den omhandlede kontrakten gjaldt, ville bli tatt i betraktning ikke som et vilkår for deltakelse i tilbudsgivingen, men som ett av de kriteriene hvoretter kvaliteten av tilbudene ville bli vurdert. **14** Selskapet Sca Mölnlycke SpA (heretter «Mölnlycke»), som hadde fått tildelt kontrakten vedrørende levering av de samme varene i den forutgående perioden, gjorde innsigelse mot denne fortolkningen. Selskapet fremsendte et brev til USL, hvori det krevde at den anfektede klausulen ble nøye overholdt. **15** Ved brev av 24. januar 1997 anmodet USL, som herved stilltiende imøtekom Mölnlyckes innsigelse, på ny tilbyderne om å inngi opplysning om den omsetning de hadde oppnådd ved levering av slike varer som den omhandlede kontrakten gjaldt, samt en liste over de pleieinstitusjoner som disse varene var blitt levert til. **16** Den 20. februar 1997 traff USL en beslutning som utelukket de selskaper fra anbudskonkurransen som ikke oppfylte det økonomiske vilkåret som var fastsatt i den anfektede klausulen, herunder Santex (heretter «beslutningen om utelukkelse»). Kontrakten ble tildelt Mölnlycke ved beslutning av 8. april 1997 (heretter «beslutningen om tildeling»). **17** Santex, som er av den oppfatning at selskapet ville ha fått kontrakten tildelt dersom det var blitt gitt adgang til å delta i tilbudsgivingen, har anlagt sak ved Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia med påstand om annullasjon av navnlig beslutningen om utelukkelse, beslutningen om tildeling og av konkurransekunngjøringen som følge av at loven er tilsidesatt og at det er utøvet myndighetsmisbruk. Det har dessuten, som en foreløpig forholdsregel, fremsatt begjæring om at gjennomføringen av de således anfektede rettsaktene utsettes. **18** USL og Mölnlycke, som er intervenert i hovedsaken, har reist innsigelse om at påstanden om annullasjon av konkurransekunngjøringen er nedlagt for sent. De har gjort gjeldende at det alene er denne kunngjøringen som har kunnet påføre Santex et direkte tap ved å hindre selskapet i å delta i anbudet. **19** Ved kjennelse av 29. mai 1997 om foreløpige forholdsregler har Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia tatt begjæringen om utsettelse av gjennomføringen av de anfektede rettsaktene til følge. Retten har funnet at selv om det antas at påstanden om annullasjon av konkurransekunngjøringen er nedlagt for sent, skal anvendelsen av den anfektede klausulen ikke desto mindre utelukkes som følge av at de fellesskapsrettslige konkurranseprinsippene er blitt tilsidesatt. **20** Ved kjennelse av 29. august 1997 opphevet Consiglio di Stato (Italia) denne kjennelsen fra den forelegnende domstol. **21** Ettersom saken om foreløpige forholdsregler var avsluttet, inngikk USL kontrakten med Mölnlycke. **22** Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, som Consiglio di Stato har hjemvist saken til med henblikk på at denne retten skal treffe

avgjørelse

om realiteten, har i forelæggelseskjennelsen anført at den er av den oppfatning at den anfektede klausulen begrenser adgangen til å delta i en anbudskonkurranse i strid med artikkel 22 i direktiv 93/36, som gjengis ordrett i artikkel 13 i lovdekret nr. 358/1992. **23** Den forelegnende domstol finner navnlig at klausulen er i strid med forholdsmessighetsprinsippet og prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling, for så vidt som den går utover det som er nødvendig for å etterprøve tilbydernes økonomiske og finansielle soliditet. Den gir således de virksomheter som har en dominerende stilling på markedet, en urimelig fordel til skade for de virksomheter som er i stand til å godtgjøre sin soliditet på andre måter. **24** Den forelegnende domstol har imidlertid anført at den først må treffe

avgjørelse

vedrørende den formalitetsinnsigelsen som er reist av USL og Mölnlycke. I den forbindelse har den anført at dersom det anerkjennes at den anfektede klausulen har hindret Santex i å delta i prosedyren fra tidspunktet for offentliggjøring av konkurransekunngjøringen, må det følge herav at denne klausulen skulle ha vært anfektet innen en frist på 60 dager regnet fra den dag Santex fikk kjennskap til den, jf. artikkel 36 i kongelig dekret nr. 1054/1924. **25** Den forelegnende domstol har redegjort for at Consiglio di Stato på grunnlag av artikkel 5 i lov nr. 2248/1865 generelt har fastslått at en forvaltningsdomstol på samme måte som de alminnelige domstolene kan la være å anvende en bestemmelse i en administrativ forskrift som er i strid med en overordnet rettsregel, og som berører en individuell rettighet. **26** Det fremgår imidlertid av Consiglio di Statos faste praksis på området for offentlige kontrakter at de rettsakter som umiddelbart krenker retten til å delta i et anbud, skal anfektes innen en alminnelig frist på 60 dager, idet det ellers skjer preklusjon, og at det ved oversittelse av denne fristen ikke lenger er mulig å la være å anvende konkurransekunngjøringene eller de deri inneholdte klausulene. **27** Den forelegnende domstol har anført at det prinsippet som er fastsatt i artikkel 5 i lov nr. 2248/1865, likeledes må gjelde for klausuler som er inneholdt i en konkurransekunngjøring og som er i strid med fellesskapsretten. Retten mener at den med henblikk på å sikre en effektiv domstolsbeskyttelse av de rettigheter fellesskapsretten gir borgerne, bør ha adgang til å la være å anvende den anfektede klausulen uten hensyntagen til om de nasjonale prosessreglene er overholdt. **28** Ifølge den forelegnende domstol synes omstendighetene i hovedsaken å begrunne at den anfektede klausulen ikke anvendes, i samsvar med de synspunkter som er gjengitt i foregående premiss. Retten har for det første anført at USL har forledet Santex til å tro at den anfektede klausulen ville bli fortolket restriktivt eller omformulert under anbudskonkurransens forløp. USL skapte derved en tilstand av usikkerhet som hindret et søksmål innen fristen, hvormed det ble gjort uforholdsmessig vanskelig eller direkte umulig å anvende fellesskapsretten i forbindelse med fremgangsmåten for tildeling av den i hovedsaken omhandlede innkjøpskontrakten. **29** Den forelegnende domstol har for det andre gjort gjeldende at konstateringen av at de anfektede rettsaktene er ulovlige, tjener allmennhetens interesse, som er å åpne de offentlige anbudene for en deltakelse som er så bred som mulig. **30** Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia har dessuten funnet det hensiktsmessig å undersøke denne problemstillingen i lyset av den domstolsbeskyttelse av de grunnleggende rettighetene som gis i artikkel 6 og 13 i den europeiske konvensjon om beskyttelse av menneskerettigheter og grunnleggende friheter. **31** På bakgrunn av det ovenfor anførte har Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia besluttet å utsette saken og å forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Skal artikkel 22 i direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 fortolkes slik at de kompetente nasjonale rettsinstanser har plikt til å beskytte unionsborgere hvis rettigheter er blitt krenket ved rettsakter vedtatt i strid med fellesskapsretten, ved å benytte seg av muligheten til i medhold av artikkel 5 i den italienske loven av 20. mars 1865 også å la være å anvende de klausuler i en konkurransekunngjøring som strider mot fellesskapsretten, men som ikke er blitt anfektet innen de korte preklusive klagefrister i de nasjonale prosessreglene, slik at fellesskapsretten anvendes ex officio hver gang det er godtgjort dels at anvendelsen av fellesskapsretten er gjort uforholdsmessig vanskelig eller i hvert fall vanskeliggjort, dels at det foreligger en allmenn interesse av fellesskapsrettslig eller nasjonal karakter som begrunner en slik anvendelse? 2) Kan det samme utledes av artikkel 6 nr. 2 EU, som – ved å foreskrive at de grunnleggende rettigheter, slik de garanteres ved den europeiske konvensjon om beskyttelse av menneskerettigheter og grunnleggende friheter, skal respekteres – har overtatt prinsippet om en effektiv domstolsbeskyttelse slik det er fastslått i nevnte konvensjons artikkel 6 og 13?» --- ## Det første spørsmålet ### Innlegg til Domstolen **32** Den italienske regjering har gjort gjeldende at rettssikkerhetsprinsippet begrunner at en konkurransekunngjøring ikke kan anfektes når det er gått mer enn 60 dager etter dens offentliggjøring. Ellers ville konkurrentenes berettigede forventninger til at anbudskonkurransen forløper forskriftsmessig, bli krenket. **33** Idet den italienske regjering for øvrig har vist til Domstolens praksis, hvoretter det i mangel av fellesskapsrettslige bestemmelser på området tilkommer hver enkelt medlemsstat å fastsette de prosessuelle vilkårene for den klageadgangen som skal sikre overholdelse av de rettigheter som er gitt borgerne ved de fellesskapsrettslige bestemmelsene som har direkte virkning, har denne regjering gjort gjeldende at de nasjonale bestemmelsene som omhandles i hovedsaken oppfyller de vilkårene som følger av denne praksisen. Den har navnlig anført at det ikke skjer noen forskjellsbehandling i den italienske rettsordenen, ettersom enhver tilsidesettelse av gjeldende rett – enten det dreier seg om nasjonal rett eller fellesskapsrett – som forårsakes av en forvaltningsakt, kan medføre dennes annullasjon, og at en effektiv anvendelse av fellesskapsretten ikke hindres. **34** Den italienske regjering har likeledes gjort gjeldende at dersom det anerkjennes at den nasjonale domstolen kan la være å anvende nasjonale prosessregler når den ulovlige rettsakt anfektes på grunnlag av en tilsidesettelse av fellesskapsretten, vil det medføre en ubegrunnet forskjell i beskyttelsen av borgernes rettigheter, avhengig av om disse rettighetene følger av fellesskapsretten eller av nasjonal rett. **35** Den franske regjering har gjort gjeldende at de nasjonale domstolene ikke er forpliktet til av eget tiltak å undersøke en nasjonal rettsaks forenelighet med en fellesskapsrettslig bestemmelse når denne rettsakt ikke er blitt anfektet innen den fristen som er fastsatt i de nasjonale prosessreglene. **36** De preklusive reglene som omhandles i hovedsaken er bestemmelser begrunnet i hensynet til den offentlige orden, og som verken partene eller den nasjonale domstolen kan se bort fra. Den preklusive fristen på 60 dager tilsikter særlig å føre rettssikkerhetsprinsippet ut i livet ved å regulere og tidsbegrense adgangen til å anfekte klausuler i et anbud. Denne fristen kan ikke anses for i praksis å gjøre det umulig eller uforholdsmessig vanskelig å utøve de rettigheter fellesskapsretten gir borgerne. **37** Ifølge den franske regjering er det bare i de tilfeller der oppdragsgiveren ved sin atferd har medvirket til at den preklusive fristen ikke er blitt overholdt, at det kan anerkjennes at den berørte – utover muligheten for å oppnå erstatning for det lidte tap – kan anlegge sak etter utløpet av denne fristen. Regjeringen er dog av den oppfatning at Santex i det i hovedsaken foreliggende tilfellet ikke kunne være uvitende om at det var nødvendig for alle tilfellers skyld å sikre seg ved innen fristen å anlegge sak med påstand om annullasjon av den omhandlede konkurransekunngjøringen, samtidig som selskapet fortsatte drøftelsene med oppdragsgiveren. **38** Den østerrikske regjering finner at den forelegnende domstol med sitt første spørsmål ønsker opplyst om fellesskapsbestemmelsene om offentlige kontrakter er til hinder for anvendelsen av de preklusive reglene som følger av nasjonal rett. Regjeringen utleder herav at bestemmelsene i direktiv 89/665 er de relevante. **39** Ettersom dette direktivet ikke inneholder noen bestemmelser som betinger inngivelsen av en klage i forbindelse med en fremgangsmåte for inngåelse av offentlige kontrakter av at preklusive frister er overholdt, kan medlemsstatene fastsette bestemmelser om dette, på betingelse av at direktivets formål ikke omgås, og at effektivitetsprinsippet samt likebehandlingsprinsippet, som begge følger av EF-traktaten, overholdes. **40** Den østerrikske regjering har tilføyd at virkningen av de nasjonale bestemmelsene som er omhandlet i hovedsaken, ikke bare er at anbudskonkurransen gjennomføres raskere, men også at risikoen for ubegrunnede klager reduseres, mens beskyttelsen av alle tilbydernes rettigheter ivaretas bedre. Disse bestemmelsene krenker på ingen måte effektivitetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet. Direktiv 89/665 er derfor ikke til hinder for at de anvendes. **41** Kommisjonen har likeledes gjort gjeldende at da tvisten i hovedsaken gjelder en offentlig kontrakt, skal det første spørsmålet undersøkes på grunnlag av direktiv 89/665. **42** I denne forbindelse har Kommisjonen anført at medlemsstatene i henhold til dette direktivet skal sikre at det effektivt og raskt kan inngis klage over oppdragsgivers beslutninger, hvorved ulovlige beslutninger – uavhengig av om en forutgående beslutning er eller ikke er blitt anfektet innen de fastsatte frister – kan annulleres. Såvel en beslutning om utelukkelse fra et anbud som en beslutning om tildeling av en kontrakt er beslutninger truffet av oppdragsgiveren i dette direktivets forstand. ### Domstolens bemerkninger **43** Innledningsvis bemerkes at den forelegnende domstol, som redegjort for i denne dommens premiss 22 og 23, er av den oppfatning at den anfektede klausulen er uforenlig med såvel artikkel 22 i direktiv 93/36 som artikkel 13 i lovdekret nr. 358/1992. **44** Som den forelegnende domstol har presisert i forelæggelseskjennelsen, kan den imidlertid ikke ta hovedsaken til realitetsbehandling dersom den anvender de nasjonale prosessreglene, hvoretter det – når fristen som er fastsatt for å klage over en konkurransekunngjøring er utløpt – likeledes er utelukket å realitetsbehandle alle anførsler som bygger på denne kunngjøringens hevdede ulovlighet, og som er fremsat med henblikk på å anfekte en annen beslutning truffet av oppdragsgiveren. **45** Det fremgår dessuten av forelæggelseskjennelsen at Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia er av den oppfatning at oppdragsgiverens atferd i hovedsaken har gjort det umulig eller uforholdsmessig vanskelig for den tilbyderen som den anfektede klausulen rammer, å utøve de rettigheter fellesskapsretten gir ham. **46** Den forelegnende domstol ønsker således opplyst om den under disse omstendighetene i henhold til fellesskapsretten er forpliktet til å la være å anvende de nasjonale preklusive reglene, slik at den kan realitetsbehandle anførselen om at den anfektede klausulen tilsidesetter fellesskapsretten – en anførsel som er fremsat til støtte for den klagen som er inngitt over beslutninger oppdragsgiveren senere har truffet på grunnlag av denne klausulen. **47** Det bemerkes i den henseende at bestemmelsene om domstolskontroll av de beslutninger som treffes innenfor rammen av fremgangsmåtene for inngåelse av offentlige kontrakter, ikke omfattes av direktiv 93/36, men alene henhører under direktiv 89/665. Dette direktivet fastsetter minstekravene som de klageprosedyrene som er innført i de nasjonale rettsordener, skal oppfylle, med henblikk på å sikre overholdelse av de fellesskapsrettslige bestemmelsene om offentlige kontrakter. **48** På bakgrunn av det ovenfor anførte skal det første spørsmålet forstås slik at den forelegnende domstol nærmere bestemt ønsker opplyst om direktiv 89/665 skal fortolkes slik at de kompetente nasjonale domstolene – når det er godtgjort at en oppdragsgiver har gjort det umulig eller uforholdsmessig vanskelig for en unionsborger som rammes av en beslutning truffet av denne myndigheten, å utøve de rettigheter fellesskapsretten gir ham – er forpliktet til å realitetsbehandle de anførsler om at konkurransekunngjøringen er uforenlig med fellesskapsretten, som er fremsat til støtte for en klage over den nevnte beslutningen, idet de i tilfelle skal gjøre bruk av den adgang de i henhold til nasjonal rett har til å la være å anvende nasjonale preklusive regler som foreskriver at det, når fristen for å inngi klage over en konkurransekunngjøring er overskredet, ikke lenger er mulig å påberope seg en slik uforenlighet. **49** For å besvare det således omformulerte spørsmålet bemerkes at Domstolen allerede har hatt anledning til å uttale seg generelt om hvorvidt nasjonale bestemmelser som innfører preklusive regler for klager over de beslutninger som treffes av oppdragsgivere og er nevnt i direktiv 89/665, er forenlige med dette direktivet. **50** I premiss 79 i dommen av 12. desember 2002, Universale-Bau m.fl. (sak C-470/99, Sml. I, s. 11617), har Domstolen således uttalt at direktiv 89/665 ikke er til hinder for nasjonale bestemmelser som fastsetter at klager over en beslutning truffet av oppdragsgiveren skal være inngitt innen en fastsatt frist, idet det ellers skjer preklusjon, og at uregelmessigheter i forbindelse med anbudet som påberopes til støtte for klagen, likeledes skal gjøres gjeldende innen denne fristen, slik at det – dersom fristen overskrides – ikke lenger er mulig å anfekte en slik beslutning eller å gjøre slike uregelmessigheter gjeldende, forutsatt at den aktuelle fristen er rimelig. **51** Domstolen har navnlig fastslått at selv om det tilkommer hver medlemsstats nasjonale rettsorden å fastsette de frister som finner anvendelse for klageadgangen som skal sikre overholdelse av de rettigheter fellesskapsretten gir de søkere og tilbydere som rammes av oppdragsgivernes beslutninger, må disse fristene ikke skade den effektive virkning av direktiv 89/665, som har til formål å sikre at det effektivt og navnlig så raskt som mulig kan inngis klage over disse oppdragsgivernes ulovlige beslutninger (Universale-Bau m.fl.-dommen, premiss 71, 72 og 74). **52** Det er under disse omstendighetene at Domstolen har uttalt at fastsettelsen av rimelige preklusive klagefrister i prinsippet oppfyller det effektivitetskravet som følger av direktiv 89/665, for så vidt som den er uttrykk for en anvendelse av det grunnleggende rettssikkerhetsprinsippet (Universale-Bau m.fl.-dommen, premiss 76). **53** Det skal derfor undersøkes om den preklusive fristen som omhandles i hovedsaken oppfyller kravene i direktiv 89/665, slik de er utviklet i den rettspraksis som er nevnt i premiss 50–52 i denne dommen. **54** I denne forbindelse bemerkes for det første at den preklusive fristen på 60 dager, som i henhold til artikkel 36 nr. 1 i kongelig dekret nr. 1054/1924, slik fortolket av Consiglio di Stato, finner anvendelse på området for offentlige kontrakter, fremstår som rimelig under hensyn til såvel formålet med direktiv 89/665 som rettssikkerhetsprinsippet. **55** For det andre bemerkes at en slik frist, som løper fra dagen for meddelelsen av rettsaktene eller fra den dag den berørte har fått fullt kjennskap til disse, likeledes er i samsvar med effektivitetsprinsippet, for så vidt som fristen ikke i seg selv kan gjøre det praktisk umulig eller uforholdsmessig vanskelig å utøve de rettigheter som den berørte i tilfelle utleder av fellesskapsretten. **56** Imidlertid bemerkes at med henblikk på anvendelsen av effektivitetsprinsippet skal hvert enkelt tilfelle, der det oppstår spørsmål om hvorvidt en nasjonal prosessuell bestemmelse gjør det umulig eller uforholdsmessig vanskelig å anvende fellesskapsretten, bedømmes under hensyn til hvilken stilling bestemmelsen inntar i den samlede prosedyren, herunder dens forløp og dens særlige kjennetegn (jf. dom av 14.11.1995, sak C-312/93, Peterbroeck, Sml. I, s. 4599, premiss 14). **57** Selv om en preklusiv frist som den i hovedsaken omhandlede ikke i seg selv er i strid med effektivitetsprinsippet, kan det følgelig ikke utelukkes at fristens anvendelse innenfor rammen av de særlige omstendigheter som gjør seg gjeldende i den for den forelegnende domstol verserende sak, kan tilsidesette det nevnte prinsippet. **58** På denne bakgrunn skal det tas hensyn til den omstendighet at oppdragsgiveren i det foreliggende tilfellet – selv om den anfektede klausulen ble brakt til de berørtes kunnskap på tidspunktet for offentliggjøringen av konkurransekunngjøringen – ved sin atferd skapte en tilstand av usikkerhet med hensyn til hvordan denne klausulen skulle fortolkes, og at denne usikkerheten først ble fjernet da oppdragsgiveren traff beslutningen om utelukkelse. **59** USL har således, som det fremgår av de opplysningene den forelegnende domstol har avgitt, først latt forstå at myndigheten ville ta hensyn til de merknadene Santex hadde fremsat, og at den ikke ville anvende det økonomiske vilkåret som var fastsatt i den anfektede klausulen, ved avgjørelsen av om tilbudene var kondisjonsmessige. Det var først ved beslutningen om utelukkelse, som utelukket alle tilbyderne som ikke oppfylte det nevnte vilkåret fra anbudet, at oppdragsgiveren tilkjennega sin endelige stillingtaken til fortolkningen av den anfektede klausulen. **60** Det må derfor anerkjennes at det i den foreliggende saken først var på det tidspunkt da selskapet fikk meddelelse om beslutningen om utelukkelse, at den rammede tilbyderen kunne få kjennskap til den fortolkning som oppdragsgiveren faktisk hadde gitt den nevnte klausulen i konkurransekunngjøringen. Ettersom den fristen som var fastsatt for å inngi klage over denne kunngjøringen på dette tidspunkt allerede var utløpt, ble denne tilbyderen i medhold av de preklusive reglene fratatt enhver mulighet for – i forbindelse med en rettslig prøving av de etterfølgende beslutningene som påførte ham skade – å gjøre gjeldende at denne fortolkningen er uforenlig med fellesskapsretten. **61** I den foreliggende saken kan oppdragsgiverens skiftende handlemåte anses for – idet det forelå en preklusiv frist – å ha gjort det uforholdsmessig vanskelig for den berørte tilbyderen å utøve de rettigheter fellesskapsretten gir ham. **62** Da den forelegnende domstol er enekompetent med hensyn til å fortolke og anvende de nasjonale bestemmelsene, tilkommer det denne domstolen under de omstendigheter som foreligger i hovedsaken, i videst mulig utstrekning å fortolke de bestemmelsene som har innført denne preklusive fristen, slik at overholdelsen av det effektivitetsprinsippet som følger av direktiv 89/665, sikres. **63** Som det fremgår av Domstolens praksis, tilkommer det den nasjonale domstolen i videst mulig utstrekning å fortolke den nasjonale lovgivningen den skal anvende, i samsvar med fellesskapsretten (jf. bl.a. dom av 5.10.1994, sak C-165/91, Van Munster, Sml. I, s. 4661, premiss 34, og av 26.9.2000, sak C-262/97, Engelbrecht, Sml. I, s. 7321, premiss 39). **64** Er en slik overensstemmende fortolkning ikke mulig, er den nasjonale domstolen forpliktet til å anvende fellesskapsretten i sin helhet og beskytte de rettigheter som denne gir private, og den skal herved om nødvendig la være å anvende enhver bestemmelse som under de foreliggende omstendighetene vil kunne føre til et resultat som er i strid med fellesskapsretten (jf. bl.a. dom av 5.3.1998, sak C-347/96, Solred, Sml. I, s. 937, premiss 30, og Engelbrecht-dommen, premiss 40). **65** Det følger herav at under omstendigheter som dem som foreligger i hovedsaken, påhviler det den forelegnende domstolen å sikre at det effektivitetsprinsippet som følger av direktiv 89/665 overholdes, ved å anvende de nasjonale bestemmelsene slik at den tilbyderen som rammes av en beslutning oppdragsgiveren har truffet i strid med fellesskapsretten, bevarer adgangen til å fremsette anførsler som bygger på denne tilsidesettelsen, til støtte for en klage over andre beslutninger truffet av oppdragsgiveren, idet den i tilfelle skal gjøre bruk av adgangen til å la være å anvende de nasjonale preklusive reglene som gjelder for slike klager, hvilken adgang ifølge den forelegnende domstolen følger av artikkel 5 i lov nr. 2248/1865. **66** På bakgrunn av det ovenfor anførte skal det første spørsmålet besvares med at direktiv 89/665 skal fortolkes slik at de kompetente nasjonale domstolene – når det er godtgjort at en oppdragsgiver ved sin atferd har gjort det umulig eller uforholdsmessig vanskelig for en unionsborger som berøres av en beslutning truffet av denne oppdragsgiveren, å utøve de rettigheter fellesskapsretten gir ham – er forpliktet til å realitetsbehandle de anførsler om at konkurransekunngjøringen er uforenlig med fellesskapsretten, som er fremsat til støtte for en klage over den nevnte beslutningen, idet domstolene i tilfelle skal gjøre bruk av den adgang de i henhold til nasjonal rett har til å la være å anvende nasjonale preklusive regler som foreskriver at det, når fristen for å inngi klage over en konkurransekunngjøring er overskredet, ikke lenger er mulig å påberope seg at en slik uforenlighet foreligger. --- ## Det andre spørsmålet **67** Under hensyn til besvarelsen av det første spørsmålet er det unødvendig å besvare det andre spørsmålet. --- ##

Avgjørelse om sakskostnader

### Sakens kostnader **68** De utgifter som er avholdt av den italienske regjering, den franske regjering og den østerrikske regjering samt av Kommisjonen, som har avgitt innlegg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da saksbehandlingen i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den nasjonale domstolen, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakens kostnader. --- ##

Avgjørelse

På grunnlag av disse premissene **kjenner** **DOMSTOLEN (Sjette avdeling)** vedrørende de spørsmålene som er forelagt av Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ved kjennelse av 23. juni 2000, **for rett:** Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter, som endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, skal fortolkes slik at de kompetente nasjonale domstolene – når det er godtgjort at en oppdragsgiver ved sin atferd har gjort det umulig eller uforholdsmessig vanskelig for en unionsborger som berøres av en beslutning truffet av denne oppdragsgiveren, å utøve de rettigheter fellesskapsretten gir ham – er forpliktet til å realitetsbehandle de anførsler om at konkurransekunngjøringen er uforenlig med fellesskapsretten, som er fremsat til støtte for en klage over den nevnte beslutningen, idet domstolene i tilfelle skal gjøre bruk av den adgang de i henhold til nasjonal rett har til å la være å anvende nasjonale preklusive regler som foreskriver at det, når fristen for å inngi klage over en konkurransekunngjøring er overskredet, ikke lenger er mulig å påberope seg at en slik uforenlighet foreligger.