C-328/19 Porin kaupunki: kompetanseoverføring og in house

Samling av avgjørelser DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling) 18. juni 2020 * «Prejudisiell forelæggelse – offentlige kontrakter – direktiv 2004/18/EF – artikkel 1 nr. 2 bokstav a) – offentlige kontrakter på området for transportytelser – samarbeidsavtale mellom kommuner vedrørende organisering og levering av sosial- og helsetjenester basert på modellen med den såkalte «ansvarlige kommune» som omhandlet i finsk rett – overdragelse av ansvaret for organisering av tjenester til en kommune i det omhandlede samarbeidsområdet – «in house»-kontrakt – inngåelse av en kontrakt om transportytelser uten anbudskonkurranse med et selskap som eies 100 % av den ansvarlige kommunen» I sak C-328/19, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsretlige saker, Finland) ved

avgjørelse

av 15. april 2019, innkommet til Domstolen den 19. april 2019, i saken anlagt av Porin kaupunki prosessdeltakere: Porin Linjat Oy, Lyttylän Liikenne Oy, har DOMSTOLEN (Fjerde avdeling), sammensatt av avdelingsformann M. Vilaras og dommerne S. Rodin, D. Šváby (refererende dommer), K. Jürimäe og N. Piçarra, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitssekretær: førstesekretær C. Strömholm, på grunnlag av den skriftlige behandlingen, etter at det er avgitt innlegg av: – Porin kaupunki ved asianajajat A. Kuusniemi-Laine og J. Lähde, – den finske regjering ved J. Heliskoski og M. Pere, som befullmektigede, * Prosessspråk: finsk. DA ECLI:EU:C:2020:483 1 PORIN KAUPUNKI – den østerrikske regjering ved M. Fruhmann, som befullmektiget, – Europakommisjonen ved M. Huttunen, P. Ondrůšek og L. Haasbeek, som befullmektigede, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal pådømmes uten forslag til

avgjørelse

, avsagt følgende Dom Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004 L 134 s. 114). Denne anmodningen er inngitt i forbindelse med en sak anlagt av Porin kaupunki (byen Pori, Finland) vedrørende denne byens inngåelse av en kontrakt om offentlig persontransport med Porin Linjat Oy. Rettslige rammer EU-retten Direktiv 2004/18 Artikkel 1 i direktiv 2004/18 med overskriften «Definisjoner» fastsetter: «

1I dette direktiv gjelder definisjonene i nr. 2–15. 2. a) Med «offentlige kontrakter» forstås gjensidig bebyrdende avtaler som inngås skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som gjelder utførelse av arbeider, levering av varer eller tjenesteyting som er omfattet av dette direktiv. […] d) Med «offentlige tjenestekontrakter» forstås offentlige kontrakter, med unntak av offentlige bygge- og anleggskontrakter og varekontrakter, som gjelder tjenesteyting nevnt i vedlegg II. […]» 2 ECLI:EU:C:2020:483 PORIN KAUPUNKI Forordning (EF) nr. 1370/2007 Artikkel 2 med overskriften «Definisjoner» i Europaparlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 av 23. oktober 2007 om offentlig persontransport med jernbane og på vei og om oppheving av rådsforordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (EUT 2007 L 315 s. 1) fastsetter: «I denne forordning forstås med: […] b) «kompetent myndighet»: enhver offentlig myndighet eller gruppe av offentlige myndigheter i en eller flere medlemsstater som har myndighet til å gripe inn i offentlig persontransport innenfor et bestemt geografisk område, og ethvert annet organ som har fått overdratt en slik myndighet c) «kompetent lokal myndighet»: en kompetent myndighet hvis geografiske kompetanseområde ikke dekker hele medlemsstaten […] j) «intern operatør»: en juridisk selvstendig enhet som en kompetent lokal myndighet, eller i tilfelle av en gruppe myndigheter minst én kompetent lokal myndighet, utøver en tilsvarende kontroll over som over sine egne tjenestegrener […]» Forordningens artikkel 5 med overskriften «Inngåelse av kontrakter om offentlig trafikbetjening» bestemmer: «1. Kontrakter om offentlig trafikbetjening inngås etter reglene i denne forordning. Tjenestekontrakter eller kontrakter om offentlig trafikbetjening som definert i [Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester («forsyningsdirektivet») (EUT 2004 L 134 s. 1)] eller [direktiv 2004/18] vedrørende offentlig persontransport med buss eller sporvogn inngås etter prosedyrene fastsatt i disse direktivene, i den utstrekning slike kontrakter ikke er utformet som konsesjonskontrakter om tjenester som definert i disse direktivene. Dersom kontrakter skal inngås i samsvar med direktiv [2004/17] eller [2004/18], gjelder ikke nr. 2–6.

2Med mindre nasjonal rett forbyr det, kan lokale kompetente myndigheter – enten det er tale om en enkelt myndighet eller en gruppe myndigheter som ivaretar integrert offentlig persontransport – treffe beslutning om selv å ivareta den offentlige trafikbetjeningen eller inngå kontrakt uten forutgående anbudskonkurranse om offentlig persontransport med en juridisk selvstendig enhet som den kompetente lokale myndigheten, eller i tilfelle av en gruppe myndigheter minst én kompetent lokal myndighet, utøver en tilsvarende kontroll over som over sine egne tjenestegrener. Når en kompetent lokal myndighet treffer en slik beslutning, gjelder følgende: […] b) Betingelsen for å anvende dette nummer er at den interne operatøren og enheter som denne operatøren har den minste innflytelse på, driver offentlig persontransport innenfor det geografiske området som henhører under den kompetente lokale myndigheten – med unntak av utgående linjer eller andre underordnede elementer av denne virksomheten som strekker seg inn på tilgrensende ECLI:EU:C:2020:483 3 PORIN KAUPUNKI kompetente lokale myndigheters område – og ikke deltar i anbudskonkurranser vedrørende offentlig persontransport utenfor det området som henhører under den kompetente lokale myndigheten. […]» Finsk rett Lov om offentlige anskaffelser § 10 i laki julkisista hankinnoista (348/2007) (lov om offentlige anskaffelser (348/2007)) av 30. mars 2007, som implementerer direktiv 2004/18, bestemmer at denne loven ikke gjelder kontrakter som oppdragsgiveren inngår med en enhet som er formelt adskilt fra denne oppdragsgiveren og som er selvstendig i forhold til kommunen på beslutningsnivå, når oppdragsgiveren alene eller sammen med andre oppdragsgivere utøver en kontroll med den nevnte enheten som tilsvarer den kontrollen som den utøver over sine egne tjenestegrener, og når denne adskilte enheten utøver den vesentligste delen av sin virksomhet for de oppdragsgiverne som kontrollerer den. Kommuneloven av 1995 I henhold til § 76 nr. 1 i kuntalaki (365/1995) (kommunelov (365/1995)) av 17. mars 1995 (heretter «kommuneloven av 1995») kan kommuner utøve sine oppgaver i fellesskap innenfor rammene av en avtale. Samme lovs § 76 nr. 2 gir kommunene mulighet til å avtale at en kommune overtas en oppgave på en eller flere andre kommuners vegne. I henhold til nevnte lovs § 77 nr. 1 gjelder at når en kommune i forbindelse med en avtale har fått overdratt en oppgave på en eller flere kommuners vegne, kan det avtales at de øvrige berørte kommunene utpeker en del av medlemmene i det organet under den første kommunen som har fått overdratt denne oppgaven. Kommuneloven av 2015 Kommuneloven av 1995 ble opphevet ved kuntalaki (410/2015) (kommunelov (410/2015)) av 10. april 2015 (heretter «kommuneloven av 2015»), som trådte i kraft 1. mai 2015. I henhold til denne lovens § 8 kan en kommune selv utføre de oppgavene som den er blitt pålagt ved lov, eller avtale å overdra ansvaret for utførelsen av disse oppgavene til en annen kommune eller en sammenslutning av kommuner. Den kommunen eller den sammenslutningen av kommuner som er ansvarlig for å organisere utførelsen av de nevnte oppgavene, skal blant annet sikre lik tilgang til de omhandlede tjenestene, fastsettelsen av behovene, tjenestenes omfang og kvalitet, metoden for og kontrollen av leveringen av disse tjenestene og utøvelsen av den kompetansen som den omhandlede myndigheten er tillagt. Dessuten forblir en kommune ansvarlig for finansieringen av sine oppgaver, selv om ansvaret for utførelsen av oppgavene er overdratt til en annen kommune eller en sammenslutning av kommuner. I samsvar med § 49 i kommuneloven av 2015 kan kommuner og sammenslutninger av kommuner utføre sine oppgaver i fellesskap innenfor rammene av en avtale, idet dette samarbeidet blant annet kan ha form av et felles organ. Denne lovens § 50 nr. 2 bestemmer blant annet at lov om offentlige anskaffelser ikke gjelder samarbeidet mellom kommunene, forutsatt at samarbeidet 4 ECLI:EU:C:2020:483 PORIN KAUPUNKI gjelder en kommunes eller en sammenslutning av kommuners inngåelse av en kontrakt med en tilknyttet enhet som omhandlet i nevnte lovs § 10, eller at denne loven av andre grunner ikke gjelder samarbeidet. § 50 nr. 1 i kommuneloven av 2015 bestemmer at dersom en kommune avtaler å overdra ansvaret for å organisere en oppgave som påhviler den aktuelle kommunen, til en annen kommune eller en sammenslutning av kommuner, gjelder ikke lov om offentlige anskaffelser for en slik overdragelse. I henhold til § 51 nr. 1 i kommuneloven av 2015 kan en kommune som kvalifiseres som «den ansvarlige kommunen», utføre en oppgave på vegne av en eller flere kommuner, slik at kommunene har et felles organ som er ansvarlig for utførelsen av denne oppgaven. Kommunene kan avtale at de øvrige kommunene utpeker en del av medlemmene i det felles organet. Denne lovens § 52 nr. 1 bestemmer at det i avtalen om det felles organet som er nevnt i denne dommens premiss 11, blant annet skal fastsettes hvilke oppgaver dette organet skal ha, og eventuelt at det organisatoriske ansvaret som er nevnt i nevnte lovs § 8, overdrages, hvordan organet skal settes sammen, at de øvrige kommunene har rett til å utpeke medlemmer, hvilke kriterier som gjelder for beregning av kostnader og fordelingen av disse, hvilken varighet nevnte avtale har, og hvordan den kan sies opp. Lov om offentlig persontransport I samsvar med § 12 nr. 3 i joukkoliikennelaki (869/2009) (lov om offentlig persontransport (869/2009)) av 13. november 2009, som endret ved laki joukkoliikennelain muuttamisesta (1219/2011) (lov om endring av lov om offentlig persontransport (1219/2011)) av 9. desember 2011 (heretter «lov om offentlig persontransport»), utsteder den regionale kommunale myndigheten bare tillatelse til linjetrafikk for det området der den er kompetent. I medhold av § 4 i lov om offentlig persontransport er de myndighetene som har ansvaret for veitrafikken som omhandlet i forordning nr. 1370/2007, forpliktet til å fastsette tjenestenivået for den offentlige persontransporten i sitt kompetanseområde. Denne bestemmelsen forplikter disse myndighetene til i nødvendig grad å samarbeide innbyrdes og med kommunene og regionale organisasjoner ved fastsettelsen av tjenestenivået. Det følger av nevnte lovs § 5 nr. 2 at de myndighetene som har ansvaret for den trafikken som drives i henhold til forordning nr. 1370/2007, også har ansvaret for å definere tjenestene. Ansvaret for å planlegge linjer og rutetider kan imidlertid påhvile trafikkoperatørene eller myndighetene, eller være delt mellom disse. I henhold til § 6 i lov om offentlig persontransport skal de kompetente myndighetene utforme planleggingen av den offentlige persontransporten så vidt mulig som regionale eller territorielle systemer med sikte på å oppnå et velfungerende offentlig transportnett. Ved planleggingen av den offentlige persontransporten samarbeider myndighetene innbyrdes og med de øvrige kommunene. I medhold av denne lovens § 14 nr. 4 treffer de kompetente myndighetene beslutning om organisering av den offentlige persontransporten i sitt kompetanseområde eller en del av dette i henhold til forordning nr. 1370/2007. ECLI:EU:C:2020:483 5 PORIN KAUPUNKI Lov om tjenester og støttetiltak for funksjonshemmede personer § 3 i laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista (380/1987) (lov om tjenester og støttetiltak for funksjonshemmede personer (380/1987)) av 3. april 1987 tillegger kommunene ansvaret for organisering av transport av funksjonshemmede personer. Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene Byene Pori, Harjavalta, Kokemäki og Ulvila samt Nakkila kommune (Finland) besluttet ved samarbeidsavtale som trådte i kraft 1. juli 2012 (heretter «samarbeidsavtalen om offentlig persontransport»), å overdra visse transportoppgaver til Pori i dennes egenskap av kompetent lokal myndighet. Disse oppgavene ivaretas av de kommunene som er parter i denne avtalen, etter den fremgangsmåten som er fastsatt i §§ 76 og 77 i kommuneloven av 1995, idet Pori i denne henseende utgjør et felles organ. Utvalget for offentlig persontransport i regionen Pori (heretter «utvalget for offentlig persontransport»), som består av fem medlemmer utpekt av Pori og ett medlem utpekt av hver av de øvrige kommunene som er parter i samarbeidsavtalen om offentlig persontransport, fungerer som kompetent myndighet for lokal transport i Pori og utelukkende for transport som utføres i det området som dannes av partene i denne avtalen. Utvalget for offentlig persontransports oppgaver er regulert i en statuttordning som er godkjent av kommunestyret i Pori, og i et regelverk som er godkjent av nevnte utvalg. Kostnadene til avtalen om transport som er inngått i henhold til forordning nr. 1370/2007, fordeles mellom de kommunene som er parter i den nevnte avtalen, etter en fremgangsmåte som er særskilt fastsatt av utvalget for offentlig persontransport. Ved utarbeidelsen av budsjettet og finansieringsplanen skal de kommunene som er parter i samarbeidsavtalen om offentlig persontransport, ha mulighet til å fremsette forslag til formålene med og finansieringen av samarbeidet. Statuttordningen for utvalget for offentlig persontransport fastsetter at utvalget i sin egenskap av felles regional kompetent myndighet på transportområdet for det området som dekker de områdene som henhører under partene i denne avtalen, handler med referanse til kommunestyret i Pori og det utøvende utvalget i denne byen. Det nevnte utvalget er for hele det området som er omfattet av denne avtalen, ansvarlig for de oppgavene som forordning nr. 1370/2007 og lov om offentlig persontransport tillegger den kompetente myndigheten på området for offentlig persontransport. Det treffer i denne henseende blant annet beslutning om organisering og tildeling av kontrakter om offentlig persontransport som omhandlet i denne forordningen, som utelukkende utføres i utvalgets kompetanseområde. Det godkjenner likeledes kontrakter som skal inngås, og fastsetter takster og avgifter. Parallelt med dette har byene Pori og Ulvila samt Merikarvia kommune (Finland) ved samarbeidsavtale om organisering og utførelse av sosial- og helsetjenester, inngått 18. desember 2012 (heretter «samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester»), på grunnlag av §§ 76 og 77 i laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007) (lov om omstrukturering av kommuner og tjenester (169/2007)) av 9. februar 2007 avtalt å overdra ansvaret for organisering av sosial- og helsetjenester for hele sitt område til Pori. Denne avtalen er basert på modellen med den såkalte «ansvarlige kommunen», som fastsatt i kommuneloven av 1995 og i kommuneloven av 2015. Innenfor rammene av denne modellen ivaretas en oppgave som påhviler ulike kommuner, av en kommune som kvalifiseres som den «ansvarlige kommunen», på vegne av disse kommunene i forbindelse med en avtale som de nevnte kommunene har inngått. 6 ECLI:EU:C:2020:483 PORIN KAUPUNKI I henhold til samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester er Pori utpekt som den «ansvarlige byen [eller kommunen]» eller «principalkommunen», mens byen Ulvila og Merikarvia kommune kvalifiseres som «kontraktkommuner». I denne avtalen er det fastsatt at levering av sosial- og helsetjenester utgjør et felles kompleks som den ansvarlige kommunen og kontraktkommunene utvikler i fellesskap. Den ansvarlige kommunen evaluerer og definerer borgernes behov på området for sosial- og helsetjenester og fastsetter omfanget og kvaliteten på disse tjenestene som tilbys borgerne, sørger for at disse borgerne mottar de nødvendige tjenestene, og beslutter likeledes hvordan de nevnte tjenestene skal leveres. Denne kommunen er for øvrig ansvarlig for at sosial- og helsetjenester er tilgjengelige, og for å overvåke og kontrollere disse tjenestene. I praksis ligger ansvaret for organisering av de sosial- og helsetjenestene som henhører under samarbeidsområdet, hos utvalget for sikring av grunnleggende sosiale rettigheter i Pori, som er et blandet utvalg på 18 medlemmer, hvorav Ulvila kommune utpeker 3 medlemmer, Merikarvia kommune 2 medlemmer og Pori de resterende 13 medlemmene. Samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester fastsetter videre at kommunestyret i Pori godkjenner dette utvalgets statuttordning og fastsetter dets ansvarsområde og oppgaver. Nevnte utvalg har det fulle ansvaret for sosial- og helsetjenester, midlene til de nevnte tjenestene og det nødvendige budsjettet. Utvalget godkjenner innenfor rammene av sitt ansvarsområde blant annet de avtalene som skal inngås, og fastsetter vederlag som skal betales for tjenestene og andre ytelser, i samsvar med de generelle kriteriene som er fastsatt av kommunestyret i Pori. Utvalget for sikring av grunnleggende sosiale rettigheter i Pori utarbeider dessuten hvert år en tjenesteplan som definerer det konkrete innholdet i tjenestene, idet et utkast til planen forut for dette forelegges de kommunene som er part i samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester, til uttalelse. Endelig fastsetter denne avtalen at den økonomiske forvaltningen av sosial- og helsetjenester er basert på et budsjett, en finansieringsplan og en plan for disse tjenestene som utarbeides i fellesskap, samt på en overvåkning av utgifter til og anvendelsen av de nevnte tjenestene. Når det gjelder kostnadene, fordeles disse på grunnlag av anvendelsen av sosial- og helsetjenester, slik at hver kommune betaler de reelle kostnadene for tjenester som er benyttet av deres egen befolkning og borgere som den aktuelle kommunen er ansvarlig for. Ved

avgjørelse

av 4. mai 2015 besluttet utvalget for sikring av grunnleggende sosiale rettigheter i Pori at transport av funksjonshemmede personer til arbeidsplasser eller dagsentre med lavgulvbusser, for hele det området som er dekket av samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester, skulle utføres som egentransport av Pori ved selskapet Porin Linjat, som er et aksjeselskap som eies 100 % av Pori. Følgelig iverksatte Pori ikke en anbudskonkurranse for denne kontrakten om transport av funksjonshemmede personer, men tildelte Porin Linjat kontrakten direkte som en såkalt «in house»-tildeling, som i finsk rett kvalifiseres som «en tildeling til en tilknyttet enhet». Pori tilkjennega imidlertid at den tidligere hadde inngått to andre avtaler med Porin Linjat innenfor rammene av samarbeidsavtalen om offentlig persontransport, nemlig for det første en avtale om transport for perioden mellom 1. januar 2013 og 31. mai 2016, som omhandlet nivået for drift av offentlig persontransport i Pori og de tjenestene som operatørene skulle utføre, hvilken avtale ble inngått 5. september 2013 og omhandlet de linjene som forbinder Pori, Nakkila kommune og byene Harjavalta og Kokemäki, og for det andre en avtale som ble inngått 11. juni 2014 om transport mellom Pori og Ulvila, og som dekker perioden mellom 1. juli 2014 og 31. mai 2016. Lyttylän Liikenne Oy brakte 4. mai 2015 avgjørelsen truffet av utvalget for sikring av grunnleggende sosiale rettigheter i Pori inn for markkinaoikeus (domstol i handelsrettslige saker, Finland), som opphevet avgjørelsen med den begrunnelse at for det første kunne Porin Linjat ikke i forhold til Pori kvalifiseres som «tilknyttet enhet» eller «intern operatør» som omhandlet i § 10 i lov (348/2007), og for det andre inneholdt denne loven ingen bestemmelser som kunne begrunne at den i ECLI:EU:C:2020:483 7 PORIN KAUPUNKI hovedsaken omhandlede avtalen ble fritatt for anbudsplikt. Denne retten var av den oppfatning at i motsetning til Pori, som hadde fem medlemmer i utvalget for offentlig persontransport, hadde de øvrige kommunene som er parter i samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester, bare ett medlem hver i dette utvalget, slik at de ikke var i stand til å utøve kontroll over Porin Linjat. Det fulgte av dette at det overskuddet som dette selskapet oppebar i forbindelse med driften av disse kommunenes offentlige persontransport, ikke kunne tas i betraktning ved bedømmelsen av om det nevnte selskapet utøvde den vesentligste delen av sin virksomhet for den kommunen som kontrollerte det, i det foreliggende tilfellet Pori. Selv om driften av persontransporten delvis var basert på akter som Pori hadde vedtatt, var størrelsen på den omsetningen som Porin Linjat oppnådde ved driften av denne byens persontransport, således utilstrekkelig til å godtgjøre at det forelå en relasjon mellom Pori og en tilknyttet enhet, ettersom Porin Linjat ikke utøvde den vesentligste delen av sin virksomhet for sin eneste aksjonær. Pori har, støttet av Porin Linjat, iverksatt anke for Korkein hallinto-oikeus (øverste domstol i forvaltningsrettslige saker, Finland) og har i denne forbindelse gjort gjeldende at Porin Linjat er en enhet som er knyttet til Pori. Porin Linjat er således et selskap som eies og kontrolleres av Pori, og selskapet har ikke siden 2009 deltatt som tilbyder i anbudskonkurranser om transportytelser. Dessuten deltar selskapet ikke på noen måte i konkurranse i markedet. På grunnlag av samarbeidsavtalen om offentlig persontransport overdro byene Harjavalta, Kokemäki og Ulvila samt Nakkila kommune ansvaret for som ansvarlig kommune å forvalte den offentlige persontransporten i de kommunene som deltar i samarbeidet, til Pori. Følgelig kan den omsetningen som Porin Linjat har oppnådd ved driften av denne persontransporten i de nevnte kommunenes område, henføres til Pori. Mer enn 90 % av Porin Linjats omsetning ble således oppnådd ved selskapets drift av Poris persontransport. Den foreleggende retten har reist spørsmålet om samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester etter sin art kan være underlagt anvendelsesområdet for direktiv 2004/18 med den begrunnelse at den konkretiserer en overdragelse av kompetanser eller et samarbeid mellom enheter i offentlig sektor, eller av en annen grunn. Den foreleggende retten har i denne henseende bemerket at samarbeidet mellom kommunene i regionen Pori når det gjelder lev Nakkila-kommune. Samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester ble inngått av de to byene Pori og Ulvila og Merikarvia-kommune. For det tredje bemerkes at Pori som den «ansvarlige kommune» skal levere de tjenester som omfattes av disse to avtalene. Pori støtter seg i den forbindelse på sin tilknyttede enhet, det vil si en intern operatør som byen eier 100 % av og kontrollerer, nemlig Porin Linjat. Det første spørsmålet Den foreleggende retten ønsker med det første spørsmålet nærmere bestemt opplyst om artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at en avtale, i henhold til hvilken de kommunene som er parter i denne avtalen, overdrar en av de nevnte kommunene ansvaret for organisering av tjenester for dem, er unntatt fra anvendelsesområdet for direktiv 2004/18 med den begrunnelse at avtalen utgjør en overdragelse av kompetanse som omhandlet i artikkel 4 nr. 2 TEU slik dette er fortolket i dom av 21. desember 2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985), eller et samarbeid mellom oppdragsgivere som er fritatt fra anbudsplikten som omhandlet i dom av 13. juni 2013, Piepenbrock (C-386/11, EU:C:2013:385). Som Domstolen bemerket i dom av 21. desember 2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985, avsnitt 40 og 41), er kompetansefordelingen innenfor en medlemsstat omfattet av beskyttelsen i artikkel 4 nr. 2 TEU, hvoretter Unionen er forpliktet til å respektere medlemsstatenes nasjonale identitet slik den kommer til uttrykk i deres grunnleggende politiske og forfatningsmessige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre. Siden denne kompetansefordelingen ikke er statisk, omfatter den beskyttelse som er innrømmet ved artikkel 4 nr. 2 TEU for øvrig også omorganiseringer av kompetanser innenfor en medlemsstat. Slike omorganiseringer, som blant annet kan anta form av frivillige overdragelser av kompetanser mellom offentlige myndigheter, har til følge at en tidligere kompetent myndighet fritas fra forpliktelsen og retten til å utføre en gitt offentlig oppgave, mens en annen myndighet heretter tillegges denne forpliktelsen og denne retten. Det fremgår likeledes av avsnitt 42–44 i dom av 21. desember 2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985), at en slik overdragelse av kompetanse ikke oppfyller alle de betingelsene som kreves av definisjonen av begrepet «offentlig kontrakt». Det er således bare gjensidig bebyrdende kontrakter som kan utgjøre offentlige kontrakter som henhører under direktiv 2004/

18Denne gjensidig bebyrdende karakteren forutsetter at den oppdragsgiveren som inngår en offentlig kontrakt, i henhold til denne og mot et vederlag mottar en ytelse som skal gi denne oppdragsgiveren en økonomisk fordel. Kontraktens gjensidig bebyrdende karakter er således et avgjørende kjennetegn ved en offentlig kontrakt. Selve det forhold at en offentlig myndighet fritas fra en kompetanse som den tidligere var tillagt, fjerner imidlertid innenfor denne myndigheten enhver økonomisk interesse i utførelsen av de oppgavene som svarer til denne kompetansen. Det gjelder likevel at for at en overdragelse av kompetanse mellom offentlige myndigheter skal kunne anses som en rettsakt vedrørende intern organisering som omfattet av artikkel 4 nr. 2 TEU, kreves det at den offentlige myndigheten som tillegges en kompetanse, får myndighet til å organisere utførelsen av de oppgavene som er omfattet av denne kompetansen, samt til å fastsette den lovgivningsmessige rammen for disse oppgavene, og at den har en finansiell autonomi som gjør det mulig å sikre finansieringen. Den opprinnelig kompetente myndigheten kan dermed verken beholde hovedansvaret for de nevnte oppgavene, forbeholde seg den finansielle kontrollen med disse eller forhåndsgodkjenne de beslutningene som planlegges av den enheten som den er tilknyttet. En overdragelse av kompetanse forutsetter dermed at den nylig kompetente offentlige myndigheten utøver denne kompetansen selvstendig og under eget ansvar (jf. i denne retning dom av 21.12.2016, Remondis, C-51/15, EU:C:2016:985, avsnitt 49 og 51). Den handlefriheten som en offentlig myndighet som tillegges en kompetanse har, innebærer imidlertid ikke at den nye kompetente enheten skal være unntatt fra enhver innflytelse fra noen annen offentlig myndighet. En enhet som overdrar en kompetanse, kan således beholde en viss tilsynsrett med hensyn til de oppgavene som er knyttet til den således overdratte offentlige tjenesteytingen. En slik innflytelse som kan utøves gjennom et organ, slik som en generalforsamling sammensatt av representanter for de tidligere kompetente lokale myndigheter, utelukker imidlertid i prinsippet enhver innblanding i de konkrete fremgangsmåtene for utførelsen av de oppgavene som henhører under den overdratte kompetansen (jf. i denne retning dom av 21.12.2016, Remondis, C-51/15, EU:C:2016:985, avsnitt 52). I det foreliggende tilfellet bemerkes for det første at det fremgår av forelggelsesavgjørelsen at det i henhold til samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester foretas en overdragelse av ansvaret for organisering av sosial- og helsetjenester fra de kommunene som er parter i denne avtalen, til Pori. Denne frivillige overdragelsen av kompetanser springer ut av lov (169/2007). For det andre er forvaltningen i det således innførte samarbeidsområdet organisert etter den fremgangsmåten som er fastsatt i §§ 76 og 77 i kommunalloven av 1995. Det følger herav at i henhold til samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester overdras den ansvarlige kommunen således ansvaret for å evaluere og definere behovet hos borgerne i de berørte kommunene på området for sosial- og helsetjenester og for å fastsette omfanget og kvaliteten av disse tjenestene som tilbys disse borgerne, og for å sørge for at de aktuelle borgerne mottar de nødvendige tjenestene. Den ansvarlige kommunen beslutter likeledes hvordan disse tjenestene skal leveres, være til rådighet og tilgjengelige, hvilken kvalitet de skal ha, og hvordan de skal kontrolleres og overvåkes. For det tredje er ansvaret for organisering av de sosial- og helsetjenestene som henhører under samarbeidsområdet, i praksis overdratt til et felles organ, i det foreliggende tilfellet utvalget for sikring av grunnleggende sosiale rettigheter i Pori, hvis sammensetning og oppgaver er beskrevet i denne dommens avsnitt

29For det fjerde fastsetter samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester at kommunestyret i Pori godkjenner dette utvalgets vedtekter og fastsetter dets ansvarsområde og oppgaver. For det femte fastsetter denne avtalen at den økonomiske forvaltningen av sosial- og helsetjenester er basert på et budsjett, en finansieringsplan og en plan for disse tjenestene, som utarbeides i fellesskap av de kommunene som er parter i nevnte avtale, samt på en overvåking av utgifter til og anvendelsen av de nevnte tjenestene. For det sjette fordeles kostnadene til sosial- og helsetjenester på grunnlag av anvendelsen av sosial- og helsetjenester, slik at hver kommune betaler de reelle kostnadene til disse tjenestene som er benyttet av deres egen befolkning og borgere som den aktuelle kommunen er ansvarlig for. Med forbehold for den etterprøvingen som det tilkommer den foreleggende retten å foreta, synes betingelsene for en overdragelse av kompetanse som omhandlet i artikkel 4 nr. 2 TEU å være oppfylt, slik at samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester ikke fremstår som en «offentlig kontrakt» som omhandlet i artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/

18Denne samarbeidsavtalen er dermed ikke omfattet av anvendelsesområdet for direktiv 2004/

18Under disse omstendighetene er det unødvendig å undersøke om samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester likeledes kan utgjøre et samarbeid mellom oppdragsgivere som er underlagt anbudsplikten som omhandlet i dom av 9. juni 2009, Kommisjonen mot Tyskland (C-480/06, EU:C:2009:357), og av 13. juni 2013, Piepenbrock (C-386/11, EU:C:2013:385). Det første spørsmålet skal dermed besvares med at artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at en avtale, i henhold til hvilken de kommunene som er parter i denne avtalen, overdrar en av de nevnte kommunene ansvaret for organisering av tjenester for disse kommunene, er unntatt fra direktivets anvendelsesområde med den begrunnelse at avtalen utgjør en overdragelse av kompetanse som omhandlet i artikkel 4 nr. 2 TEU slik dette er fortolket i dom av 21. desember 2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985). Det andre og det fjerde spørsmålet Den foreleggende retten ønsker med det andre og det fjerde spørsmålet, som skal behandles samlet, nærmere bestemt opplyst om artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at en samarbeidsavtale, i henhold til hvilken partene i denne avtalen overdrar en av de nevnte partene ansvaret for organisering av tjenester for dem, gir grunnlag for å anse denne kommunen som oppdragsgiver ved kontrakter som inngås etter denne overdragelsen, med myndighet til uten en forutgående anbudsprosedyre å tildele tjenestekontrakter til en in house-enhet som ikke bare dekker den nevnte kommunens egne behov, men også behovene for de øvrige kommunene som er parter i nevnte avtale, når de nevnte kommunene uten denne overdragelsen av kompetanse selv skulle ha dekket sine egne behov for tjenester. Det fremgår av besvarelsen av det første spørsmålet at en ordning slik som modellen med den såkalte «ansvarlige kommune», med forbehold for den foreleggende rettens etterprøving, innebærer en overdragelse av kompetanser som omhandlet i artikkel 4 nr. 2 TEU slik dette er fortolket i dom av 21. desember 2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985). En slik overdragelse av kompetanse medfører etter sin art imidlertid at andre kommuner som er parter i samarbeidsavtalen, mister kompetanse til fordel for den ansvarlige kommunen. Som det er anført i denne dommens avsnitt 26, påtar en slik kommune seg i forbindelse med modellen med den såkalte «ansvarlige kommune» en oppgave på vegne av disse øvrige kommunene, som hver kommune inntil da selv skulle utføre. Den ansvarlige kommunen er med virkningen av denne overdragelsen på en viss måte trådt inn i sine avtaleparters rettigheter og plikter hva angår levering av tjenester som er gjenstand for en samarbeidsavtale som beror på modellen med den såkalte «ansvarlige kommune». Det følger herav at det i det foreliggende tilfellet tilkommer den kommunen som har fått overdratt kompetansen, det vil si den ansvarlige kommunen, å dekke behovene for de øvrige kommunene som er parter i samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester, og dermed levere de sosial- og helsetjenestene som er omhandlet i hovedsaken på hele det området som er dekket av denne avtalen, idet hver kommune likevel forblir ansvarlig for de reelle kostnadene til tjenester som benyttes av deres egen befolkning og borgere som den er ansvarlig for. Derfor gjelder at for at en overdragelse av kompetanse som omhandlet i artikkel 4 nr. 2 TEU slik dette er fortolket i dom av 21. desember 2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985), ikke skal miste sin effektive virkning, skal den myndigheten som har fått overdratt en oppgave, i forbindelse med tildelingen av en tjenestekontrakt nødvendigvis anses som oppdragsgiveren i forhold til denne oppgaven, og dette gjelder for alle de områdene som henhører under de kommunene som er parter i den avtalen som kompetansen overdras ved. Det skal imidlertid vurderes om denne oppdragsgiveren kan anvende en in house-enhet for å dekke ikke bare sine egne behov, men også behovene for de kommunene som har overdratt denne myndigheten en kompetanse. Oppdragsgiveren anses i forbindelse med en in house-tildeling for å kunne anvende sine egne midler. Selv om den enheten som har fått tildelt en tjenestekontrakt, er en juridisk person som er forskjellig fra oppdragsgiveren, er førstnevnte nærmest en del av sistnevntes tjenestegrener når to betingelser er oppfylt. For det første skal oppdragsgiveren underkaste den enheten som har fått tildelt en tjenestekontrakt, en kontroll som svarer til den kontrollen som nevnte myndighet fører med sine egne tjenestegrener. For det andre skal denne enheten utøve den vesentligste delen av sine aktiviteter for den eller de oppdragsgiverne som eier den (jf. i denne retning dom av 18.11.1999, Teckal, C-107/98, EU:C:1999:562, avsnitt 50, og av 11.5.2006, Carbotermo og Consorzio Alisei, C-340/04, EU:C:2006:308, avsnitt 33). Den første betingelsen vedrørende den offentlige myndighetens kontroll anses i henhold til Domstolens faste praksis for oppfylt når oppdragsgiveren alene eller sammen med andre offentlige myndigheter eier hele kapitalen i et selskap som har fått tildelt en tjenestekontrakt. Denne omstendigheten taler således prinsipielt for at oppdragsgiveren utøver en kontroll over dette selskapet som svarer til den kontrollen som nevnte myndighet fører med sine egne tjenestegrener (dom av 19.4.2007, Asemfo, C-295/05, EU:C:2007:227, avsnitt 57, og av 13.11.2008, Coditel Brabant, C-324/07, EU:C:2008:621, avsnitt 30). Selv om Domstolen inntil nå bare har godtatt anvendelsen av en in house-tildeling i de tilfellene der en oppdragsgiver helt eller delvis eide kapitalen i en enhet som hadde fått tildelt en tjenestekontrakt, kan det ikke utledes herav at det i forbindelse med en ordning slik som modellen med den såkalte «ansvarlige kommune» som omhandlet i finsk rett er umulig for en oppdragsgiver, i det foreliggende tilfellet den ansvarlige kommunen, å velge en in house-tildeling med sikte på å dekke behovene for oppdragsgivere som den har inngått en avtale med på grunnlag av nevnte modell, utelukkende av den grunn at de andre kommunene som er parter i denne avtalen, ikke eier noen andel i kapitalen i in house-enheten. Kriteriet om eierskap av en del av kapitalen kan således ikke utgjøre det eneste middelet for å nå dette målet, siden en kontroll som svarer til den kontrollen som en oppdragsgiver utøver over sine egne tjenestegrener, kan vise seg på andre måter enn gjennom eierskap av kapitalandeler. Det bemerkes i denne henseende for det første at det fremgår av besvarelsen av det første spørsmålet og av denne dommens avsnitt 40–42 at Pori i det foreliggende tilfellet ikke bare fikk overdratt kompetanser fra andre kommuner i medhold av samarbeidsavtalen om offentlig persontransport, men også i medhold av samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester. Det følger videre av denne dommens avsnitt 60–64 at Pori med virkningen av denne overdragelsen av kompetanse i sin egenskap av «ansvarlig kommune» på de øvrige kontraherende kommunenes vegne ivaretar de oppgavene som disse kommunene har overdratt til den nevnte byen. Det er dessuten ubestridt at den enheten som har fått tildelt en tjenestekontrakt, Porin Linjat, er en enhet som er tilknyttet Pori, som kontrollerer nevnte enhet. Det følger herav at Pori i forbindelse med tildeling av en tjenestekontrakt nødvendigvis skal anses som oppdragsgiveren i forhold til disse oppgavene. For det andre gjelder at dersom det antas at kravet om en kontroll – etter en overdragelse av kompetanse som omhandlet i artikkel 4 nr. 2 TEU slik dette er fortolket i dom av 21. desember 2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985) – over in house-enheten, som utøves i fellesskap av oppdragsgiveren som har fått overdratt kompetanse og de øvrige oppdragsgiverne som har avstått fra å utøve den omhandlede kompetansen, finner anvendelse, er det tilstrekkelig å fastslå at modellen med den såkalte «ansvarlige kommune» gir mulighet for at de kommunene som er parter i en avtale som er basert på denne modellen, til tross for den omstendigheten at de ikke eier kapitalandeler i in house-enheten, på lik linje med den ansvarlige kommunen kan utøve en bestemmende innflytelse på denne enheten, såvel i forhold til de strategiske målsettingene som i forhold til denne enhetens viktige beslutninger, og dermed utøve en effektiv, strukturell og funksjonell kontroll (jf. analogt dom av 13.10.2005, Parking Brixen, C-458/03, EU:C:2005:605, avsnitt 65, av 11.5.2006, Carbotermo og Consorzio Alisei, C-340/04, EU:C:2006:308, avsnitt 36, av 29.11.2012, Econord, C-182/11 og C-183/11, EU:C:2012:758, avsnitt 27, og av 8.5.2014, Datenlotsen Informationssysteme, C-15/13, EU:C:2014:303, avsnitt 26). Hva angår den andre betingelsen som er nevnt i denne dommens avsnitt 66, og hvoretter den enheten som har fått tildelt en tjenestekontrakt, skal utøve den vesentligste delen av sine aktiviteter for den eller de oppdragsgiverne som eier den, skal det bemerkes at i det tilfellet at en virksomhet eies av flere myndigheter, kan denne betingelsen være oppfylt dersom denne virksomheten utfører hoveddelen av sin aktivitet sammen med samtlige disse myndighetene og ikke nødvendigvis sammen med en bestemt av disse myndighetene (jf. i denne retning dom av 11.5.2006, Carbotermo og Consorzio Alisei, C-340/04, EU:C:2006:308, avsnitt 70 og 71). Dette kravet har til formål å sikre at direktiv 2004/18 forblir anvendelig i det tilfellet der en virksomhet som kontrolleres av en eller flere myndigheter, er aktiv på markedet og således kan konkurrere med andre virksomheter. En virksomhet berøves nemlig ikke nødvendigvis sin handlefrihet, utelukkende fordi de beslutningene som vedrører den, kontrolleres av den eller de myndighetene den eies av, dersom den fortsatt kan utøve en vesentlig del av sin økonomiske aktivitet med andre aktører (dom av 8.12.2016, Undis Servizi, C-553/15, EU:C:2016:935, avsnitt 32 og 33 og den deri nevnte rettspraksis). Det skal dermed undersøkes om aktiviteter som utføres til fordel for oppdragsgiveren, kan sidestilles med tjenester hvis utførelse overdras til en in house-enhet på grunnlag av to samarbeidsavtaler som for det første overdrar alle kompetanser til den samme ansvarlige kommunen, for det andre omhandler forskjellige tjenester, for det tredje ikke omfatter de samme partene og for det fjerde har til formål å dekke både oppdragsgiverens egne behov og behovene for de øvrige oppdragsgiverne som er parter i de nevnte avtalene. Med forbehold for den foreleggende rettens etterprøving fremgår det av de opplysningene som Domstolen har til rådighet, nevnt i denne dommens avsnitt 10, 24–26, 29–31 og 33, at gjennomføringen av hver av de samarbeidsavtalene som er omhandlet i hovedsaken, synes å innebefatte en rekke garantier som forhindrer at in house-enheten erverver en viss form for kontraktmessig status og selvstendighet som gjør den kontrollen som utøves av såvel Pori som dennes avtalepartnere, usikker (jf. analogt dom av 13.11.2008, Coditel Brabant, C-324/07, EU:C:2008:621, avsnitt 36). Siden disse samarbeidsavtalene omfatter garantier som er tilstrekkelige til å beskytte mot ethvert inngrep i konkurransen, er det uten betydning at de personelle og materielle anvendelsesområdene for de nevnte avtalene ikke er sammenfallende. Det følger herav at det med sikte på å fastlegge om in house-enheten utøver den vesentligste delen av sine aktiviteter for den eller de oppdragsgiverne som kontrollerer den, skal tas hensyn til alle de aktivitetene som denne enheten utøver innenfor rammen av de to samarbeidsavtalene som er omhandlet i hovedsaken. Under omstendighetene i hovedsaken skal det for å beregne den omsetningen som Porin Linjat har oppebåret ved driften av de tjenestene som er omhandlet i hovedsaken, således foretas en sammenligning av den omsetningen som dette selskapet har oppnådd på anmodning av denne byen i henhold til dels samarbeidsavtalen om sosial- og helsetjenester, dels samarbeidsavtalen om offentlig persontransport med sikte på å oppfylle sine egne behov, med den omsetningen som dette selskapet har oppnådd på anmodning av de kommunene som er parter i de nevnte avtalene. Henset til ovenstående betraktninger skal det andre og det fjerde spørsmålet besvares med at artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at en samarbeidsavtale, i henhold til hvilken de kommunene som er parter i denne avtalen, overdrar en av de nevnte kommunene ansvaret for organisering av tjenester for disse kommunene, gir grunnlag for å anse denne kommunen som oppdragsgiver ved kontrakter som inngås etter denne overdragelsen, med myndighet til uten en forutgående anbudsprosedyre å tildele tjenestekontrakter til en in house-enhet som ikke bare dekker den nevnte kommunens egne behov, men også behovene for de øvrige kommunene som er parter i nevnte avtale, når de nevnte kommunene uten denne overdragelsen av kompetanse selv skulle ha dekket sine egne behov for tjenester. Det tredje spørsmålet Henset til besvarelsen av det første spørsmålet er det unødvendig å besvare det tredje spørsmålet.

Sakskostnader

Da saksbehandlingen i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra de nevnte partenes utgifter kan de utgiftene som er avholdt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premisser kjenner Domstolen (Fjerde avdeling) for rett: 1) Artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter skal fortolkes slik at en avtale, i henhold til hvilken de kommunene som er part i denne avtalen, overdrar en av de nevnte kommunene ansvaret for organisering av tjenester for disse kommunene, er unntatt fra dette direktivets anvendelsesområde med den begrunnelse at avtalen utgjør en overdragelse av kompetanse som omhandlet i artikkel 4 nr. 2 TEU slik dette er fortolket i dom av 21. desember 2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985). 2) Artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at en samarbeidsavtale, i henhold til hvilken de kommunene som er parter i denne avtalen, overdrar en av de nevnte kommunene ansvaret for organisering av tjenester for disse kommunene, gir grunnlag for å anse denne kommunen som oppdragsgiver ved kontrakter som inngås etter denne overdragelsen, med myndighet til uten en forutgående anbudsprosedyre å tildele tjenestekontrakter til en in house-enhet som ikke bare dekker den nevnte kommunens egne behov, men også behovene for de øvrige kommunene som er parter i nevnte avtale, når de nevnte kommunene uten denne overdragelsen av kompetanse selv skulle ha dekket sine egne behov for tjenester. Underskrifter ECLI:EU:C:2020:483 15