Rettslig kjerne
EU-domstolen tok utgangspunkt i at transaksjonen bestod av både valg av privat partner og tildeling av oppdrag til det halvprivate selskapet, og at den derfor måtte vurderes samlet dersom delene var uløselig forbundet. Forutsatt at hovedformålet var overføring av driften av tjenestene, måtte den relevante anskaffelses- eller konsesjonsrettslige ordningen anvendes på hele transaksjonen. Domstolen slo fast at direktiv 2014/23 og 2014/24 ikke er til hinder for at oppdragsgiver ved kontrollen av om kapitalgrensene i konkurransedokumentene er oppfylt, ser hen til egen indirekte kapitalinteresse i den private partneren. En slik vurdering kan være relevant for å sikre reell konkurranse og for å unngå at den private partnerens reelle risiko og markedsmessige eksponering blir kunstig redusert. Dersom konkurransedokumentene lovlig fastsetter en maksimal offentlig andel og denne grensen reelt overskrides som følge av indirekte offentlig eierskap i tilbyderen, kan utelukkelse være forenlig med EU-retten, forutsatt at vurderingen skjer i samsvar med likebehandling, gjennomsiktighet og forholdsmessighet.
Faktum
Roma Capitale kunngjorde i 2018 en prosedyre for både å velge privat partner i et halvprivat selskap og å overføre forvaltningen av en integrert skoleservice til dette selskapet. Den anslåtte verdien var 277 479 616,21 euro. Etter konkurransedokumentene skulle byen eie 51 % av selskapet og den private partneren 49 %, samtidig som den private partneren skulle bære hele driftsrisikoen. Det kom bare ett tilbud, fra et planlagt konsortium mellom Roma Multiservizi og Rekeep. Roma Multiservizi var imidlertid delvis eid av AMA SpA, som igjen var heleid av Roma Capitale. Byen mente derfor at dersom dette konsortiet ble valgt, ville dens reelle eierandel i det halvprivate selskapet bli 73,5 %, ikke 51 %, og at den private eierandelen dermed reelt ville bli lavere enn forutsatt. Konsortiet ble derfor utelukket. Saken ble brakt inn for italienske domstoler, som forela spørsmål for EU-domstolen.
Domstolens vurdering
EU-domstolen avgrenset først saken prosessuelt. Spørsmålet om artikkel 107 TEUV ble ikke realitetsbehandlet fordi den nasjonale domstolen ikke hadde forklart hvorfor statsstøtteregelen var relevant. De øvrige spørsmålene ble tatt under behandling.
Deretter vurderte Domstolen den rettslige karakteren av transaksjonen. Den fremhevet at stiftelse av et fellesforetak i seg selv ikke automatisk omfattes av anskaffelsesdirektivene, men at det må kontrolleres om kapitaltransaksjonen i realiteten dekker over tildeling av en offentlig kontrakt eller en konsesjon. Når valg av privat partner og tildeling av oppdrag er tett sammenknyttet, må transaksjonen vurderes samlet. Domstolen la til grunn, med forbehold for den nasjonale domstolens kontroll, at de to delene i saken syntes uløselig forbundet, og at hovedformålet var å overføre driftsansvaret for skolerelaterte tjenester til det halvprivate selskapet, ikke bare å etablere selskapet som sådan.
På dette grunnlaget undersøkte Domstolen om direktiv 2014/23 og 2014/24 er til hinder for at oppdragsgiver tar hensyn til indirekte offentlig eierskap i den tilbudte private partneren. Svaret var nei. Domstolen knyttet dette til de grunnleggende prinsippene om likebehandling, gjennomsiktighet, forholdsmessighet og reell konkurranse. Hvis oppdragsgiverens indirekte kapitalinteresse i den private partneren innebærer at den offentlige siden i realiteten får en større andel i det halvprivate selskapet enn angitt i konkurransedokumentene, kan dette påvirke både konkurransesituasjonen og den reelle risikofordelingen i ordningen.
Domstolen godtok derfor at oppdragsgiver kan se bak den rent formelle kapitalstrukturen og vurdere den faktiske eiermessige situasjonen. Den la særlig vekt på at den private partneren i slike modeller ikke bare skal være kapitalinnskyter, men også operativ partner som bærer risiko og tilfører kompetanse. Dersom offentlig indirekte eierskap reduserer den private andelen under den lovlig fastsatte eller i konkurransedokumentene angitte terskelen, er EU-retten ikke til hinder for utelukkelse. Dette forutsetter at kapitalgrensen og vurderingsmåten er forenlige med EU-retten og anvendes konsekvent og transparent. Domstolen overlot til den nasjonale domstolen å kontrollere den nærmere klassifiseringen av kontrakten og de faktiske premissene.
Konklusjon
EU-domstolen kom til at direktiv 2014/24 og 2014/23 ikke er til hinder for at en oppdragsgiver, ved vurderingen av om maksimal offentlig kapitalandel i et planlagt halvprivat selskap er overholdt, også tar hensyn til sin indirekte deltakelse i den aktuelle økonomiske aktøren. Dersom denne indirekte deltakelsen medfører at den offentlige andelen i realiteten overstiger grensen som følger av konkurransedokumentene, kan oppdragsgiver utelukke aktøren fra prosedyren. Artikkel 107 TEUV ble ikke realitetsbehandlet.
Praktisk betydning
Dommen er særlig relevant for anskaffelser og konsesjoner som organiseres som institusjonalisert offentlig-privat samarbeid gjennom halvprivate selskaper. Den viser at oppdragsgiver ikke nødvendigvis er bundet til en rent formell vurdering av tilbyders eierstruktur, men kan måtte undersøke reell offentlig innflytelse og kapitaltilknytning. For offentlige oppdragsgivere innebærer dette at konkurransedokumentene bør være klare om eierkrav, risikofordeling og hvordan kapitalandeler skal vurderes. For leverandører betyr dommen at indirekte offentlige eierinteresser i konsern- eller selskapsstrukturer kan få betydning for deltakelsesadgangen. Dommen gir ikke en generell plikt til å etablere bestemte prosentsatser, men aksepterer at slike grenser kan håndheves når de er lovlig fastsatt og anvendt i samsvar med grunnprinsippene.
Ofte stilte spørsmål
Hva avklarer dommen om indirekte offentlig eierskap i en tilbyder?
Dommen avklarer at oppdragsgiver kan ta hensyn til egen indirekte eierandel i den økonomiske aktøren når den vurderer om kapitalgrensene for et planlagt halvprivat selskap er oppfylt.
Gjelder dommen bare konsesjoner?
Nei. Dommen drøfter både direktiv 2014/23 om konsesjoner og direktiv 2014/24 om offentlige kontrakter. Den nasjonale domstolen måtte selv fastslå den endelige klassifiseringen av kontrakten.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
# Samling av avgjørelser ## DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling) ### 1. august 2022* *«Prejudisiell forelæggelse – offentlige kontrakter – konsesjonskontrakter – stiftelse av et halvprivat selskap – overdragelse til dette selskapet av ansvaret for forvaltningen av «en integrert skoleservice» – utpekelse av den private selskapsdeltakeren gjennom en anbudsprosedyre – direktiv 2014/23/EU – artikkel 38 – direktiv 2014/24/EU – artikkel 58 – anvendelighet – in house-kriterier – vilkår om at den private selskapsdeltakeren eier en minimumsandel av det halvprivate selskapet – oppdragsgiverens indirekte deltakelse i den private selskapsdeltakerens kapital – kvalifikasjonskrav»* I sak C-332/20, angående en anmodning om prejudisiell
avgjørelse
i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsrettslige saker, Italia) ved
avgjørelse
av 13. februar 2020, innkommet til Domstolen den 22. juli 2020, i saken **Roma Multiservizi SpA,** **Rekeep SpA** mot **Roma Capitale,** **Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,** prosessdeltaker: **Consorzio Nazionale Servizi Soc. coop. (CNS),** har **DOMSTOLEN (Fjerde avdeling),** sammensatt av avdelingsformannen, C. Lycourgos (refererende dommer), og dommerne S. Rodin, J.-C. Bonichot, L.S. Rossi og O. Spineanu-Matei, generaladvokat: M. Szpunar, justitssekretær: A. Calot Escobar, \* Prosessspråk: italiensk. DA ECLI:EU:C:2022:610 1 --- ROMA MULTISERVIZI OG REKEEP på grunnlag av den skriftlige forhandlingen, etter at det er avgitt innlegg av: – Roma Multiservizi SpA ved avvocati F. Baglivo, T. Frosini, P. Leozappa, D. Lipani og F. Sbrana, – Rekeep SpA ved avvocati A. Lirosi, M. Martinelli, G. Vercillo og A. Zoppini, – Roma Capitale ved avvocato L. D'Ottavi, – Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS) ved avvocati F. Cintioli, G. Notarnicola og A. Police, – Europa-Kommisjonen ved G. Gattinara, P. Ondrůšek og K. Talabér-Ritz, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til
avgjørelse
i rettsmøtet den 24. februar 2022, avsagt følgende ## Dom **1** Anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
gjelder fortolkningen av artikkel 30 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU av 26. februar 2014 om tildeling av konsesjonskontrakter (EUT 2014, L 94, s. 1), som endret ved Kommisjonens delegerte forordning (EU) 2017/2366 av 18. desember 2017 (EUT 2017, L 337, s. 21) (heretter «direktiv 2014/23»), samt artikkel 12 og 18 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65), som endret ved Kommisjonens delegerte forordning (EU) 2017/2365 av 18. desember 2017 (EUT 2017, L 337, s. 19) (heretter «direktiv 2014/24»), sammenholdt med artikkel 107 TEUV. **2** Denne anmodningen er blitt fremmet i forbindelse med en tvist mellom på den ene siden Roma Multiservizi SpA og Rekeep SpA og på den andre siden Roma Capitale (byen Roma, Italia) og Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (konkurranse- og markedstilsynsmyndigheten, Italia) vedrørende denne byens beslutning om å utelukke den foretakssammenslutningen som Roma Multiservizi og Rekeep hadde planlagt, fra prosedyren for tildeling av en kontrakt. 2 ECLI:EU:C:2022:610 --- ROMA MULTISERVIZI OG REKEEP ## Rettsregler ### EU-retten #### Direktiv 2014/23 **3** Artikkel 3 i direktiv 2014/23 bestemmer: «1. Oppdragsgiverne og de oppdragsgivende enhetene behandler økonomiske aktører likt og uten forskjellsbehandling og opptrer på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte. Konsesjonsstillingsprosedyren, herunder den anslåtte verdien, utformes ikke med det formål å utelukke denne fra direktivets anvendelsesområde eller urettmessig å favorisere visse økonomiske aktører eller visse bygge- og anleggsarbeider, varer eller tjenester eller stille dem mindre gunstig. 2. Oppdragsgiverne og de oppdragsgivende enhetene tilstreber å sikre gjennomsiktighet i forbindelse med tildelingsprosedyren og oppfyllelsen av kontrakten, samtidig med at artikkel 28 overholdes.» **4** Samme direktivs artikkel 5 fastsetter: «I dette direktiv forstås ved: 1) «konsesjoner»: konsesjoner for bygge- og anleggsarbeider eller for tjenester som definert i bokstav a) og b): […] b) «tjenestekonsesjon»: en gjensidig bebyrdende kontrakt som inngås skriftlig, og ved hvilken en eller flere oppdragsgivere eller oppdragsgivende enheter overdrar ansvaret for levering og forvaltning av tjenester, som ikke omfatter de i bokstav a) omhandlede bygge- og anleggsarbeider, til en eller flere økonomiske aktører, der vederlaget for denne overdragelsen enten utelukkende består i retten til å utnytte de tjenestene som er omfattet av kontrakten, eller i denne retten sammen med betaling av en pris. Tildeling av en konsesjon for bygge- og anleggsarbeider eller tjenester innebærer at det overføres en driftsrisiko til konsesjonshaveren ved utnyttelsen av disse bygge- og anleggsarbeidene eller tjenestene, som omfatter en etterspørsels- eller en tilbudsrisiko eller begge deler. Konsesjonshaveren anses for å påta seg driftsrisikoen dersom han under normale driftsforhold ikke er garantert å tjene inn de foretatte investeringer og de avholdte kostnader i forbindelse med driften av de bygge- og anleggsarbeidene eller tjenestene som er gjenstand for konsesjonen. Den del av risikoen som overføres til konsesjonshaveren, innebærer en reell eksponering for markedets omskiftelighet, slik at ethvert potensielt anslått tap som konsesjonshaveren måtte lide, ikke bare er rent nominelt eller ubetydelig. […]» ECLI:EU:C:2022:610 3 --- ROMA MULTISERVIZI OG REKEEP **5** Det nevnte direktivets artikkel 8, stk. 1, bestemmer følgende: «Dette direktiv får anvendelse på konsesjoner med en verdi på minst 5 548 000 EUR.» **6** Direktivets artikkel 10, stk. 3, har følgende ordlyd: «Dette direktiv får ikke anvendelse på konsesjoner som gjelder luftfartstjenester på grunnlag av en lisens etter Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 [av 24. september 2008 om felles regler for drift av luftfartstjenester i Fellesskapet (EUT 2008, L 293, s. 3)], eller på konsesjoner som gjelder offentlig persontransport etter [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 av 23. oktober 2007 om offentlig persontransport med jernbane og veg og om oppheving av Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (EUT 2007, L 315, s. 1)].» **7** Artikkel 17 i direktiv 2014/23 er utformet slik: «
1En konsesjon som en oppdragsgiver eller en oppdragsgivende enhet, jf. artikkel 7, stk. 1, bokstav a), tildeler en annen privatrettslig eller offentligrettslig juridisk person, faller utenfor dette direktivets anvendelsesområde når alle følgende betingelser er oppfylt: a) Oppdragsgiveren eller den oppdragsgivende enheten underkaster den aktuelle juridiske personen en kontroll som svarer til den kontrollen den utøver over sine egne tjenestegrener[…] b) Mer enn 80 % av aktivitetene i den kontrollerte juridiske personen utføres i forbindelse med gjennomføringen av oppgaver som den har fått tildelt av den kontrollerende oppdragsgiveren eller oppdragsgivende enheten eller av andre juridiske personer som kontrolleres av den aktuelle oppdragsgiveren eller oppdragsgivende enheten[…] c) Det er ingen direkte privat kapitalandel i den kontrollerte juridiske personen, med unntak av ikke-kontrollerende eller ikke-blokerende former for private kapitalandeler som kreves i henhold til nasjonale lovbestemmelser i samsvar med traktatene, og som ikke utøver avgjørende innflytelse på den kontrollerte juridiske personen. En oppdragsgiver eller oppdragsgivende enhet, jf. artikkel 7, stk. 1, bokstav a), anses for å utøve en kontroll over en juridisk person som svarer til den kontrollen den utøver over sine egne tjenestegrener, som omhandlet i dette stykkets første ledd, bokstav a), dersom den utøver bestemmende innflytelse på både strategiske målsettinger og vesentlige beslutninger som treffes av den kontrollerte juridiske personen. Denne kontrollen kan også utøves av en annen juridisk person som selv kontrolleres på samme måte av oppdragsgiveren eller den oppdragsgivende enheten. […]
4En avtale som utelukkende er inngått mellom to eller flere oppdragsgivere eller oppdragsgivende enheter, jf. artikkel 7, stk. 1, bokstav a), faller utenfor dette direktivets anvendelsesområde når alle følgende betingelser er oppfylt: a) Kontrakten etablerer eller gjennomfører et samarbeid mellom de deltakende oppdragsgiverne eller oppdragsgivende enhetene med det formål å sikre at de offentlige tjenestene som de skal yte, leveres med sikte på å oppfylle mål som de har felles. 4 ECLI:EU:C:2022:610 --- ROMA MULTISERVIZI OG REKEEP b) Gjennomføringen av dette samarbeidet er utelukkende underlagt hensyn knyttet til offentlighetens interesser […] c) De deltakende oppdragsgiverne eller oppdragsgivende enhetene utfører på det åpne markedet mindre enn 20 % av de aktivitetene som berøres av samarbeidet. […]» **8** Dette direktivets artikkel 19 bestemmer: «Konsesjoner vedrørende sosiale tjenester og andre spesifikke tjenester som er oppført i vedlegg IV, og som er omfattet av dette direktiv, er bare underlagt forpliktelsen i artikkel 31, stk. 3, artikkel 32, 46 og 47.» **9** Det nevnte direktivets artikkel 20, stk. 1, fastsetter: «Konsesjoner som både gjelder bygge- og anleggsarbeider og tjenester, tildeles i henhold til de bestemmelsene som gjelder for den typen konsesjoner som kjennetegner den aktuelle kontraktens hovedformål. For blandede konsesjoner som delvis består av sosiale tjenester og andre spesifikke tjenester som omhandlet i vedlegg IV, og delvis andre tjenester, fastsettes hovedformålet på grunnlag av hvilken av de anslåtte verdiene for de aktuelle tjenestene eller varene som er høyest.» **10** Artikkel 30 i direktiv 2014/23 bestemmer følgende: «1. Oppdragsgiveren eller den oppdragsgivende enheten kan fritt organisere den prosedyren som fører til valg av konsesjonshaver, med forbehold om overholdelse av dette direktiv. 2. Utformingen av konsesjonsstillingsprosedyren skal være i samsvar med prinsippene i artikkel 3. Oppdragsgiveren eller den oppdragsgivende enheten må særlig ikke under konsesjonsstillingsprosedyren legge frem opplysninger på en måte som er uttrykk for forskjellsbehandling, og som kan stille noen søkere eller tilbydere bedre enn andre. […]» **11** Artikkel 38, stk. 1, i direktiv 2014/23 har følgende ordlyd: «Oppdragsgiverne og de oppdragsgivende enhetene kontrollerer vilkårene for deltakelse vedrørende søkernes eller tilbydernes faglige og tekniske kompetanse samt finansielle og økonomiske stilling på grunnlag av egenerklæringer, referanse eller referanser som skal fremlegges som bevis i samsvar med kravene i konsesjonskunngjøringen, som skal være ikke-diskriminerende og stå i et rimelig forhold til gjenstanden for konsesjonen. Vilkårene for deltakelse skal være relevante og stå i et rimelig forhold til behovet for å sikre at konsesjonshaveren er i stand til å gjennomføre konsesjonen, under hensyntaken til gjenstanden for konsesjonen og målet om å sikre reell konkurranse.» ECLI:EU:C:2022:610 5 --- ROMA MULTISERVIZI OG REKEEP #### Direktiv 2014/24 **12** 32. betraktning til direktiv 2014/24 har følgende ordlyd: «Offentlige kontrakter som tildeles kontrollerte juridiske personer, bør ikke være underlagt anvendelsen av prosedyrene i dette direktiv, dersom oppdragsgiveren utøver en kontroll over den berørte juridiske personen som svarer til den kontrollen den utøver over sine egne avdelinger, forutsatt at den kontrollerte juridiske personen utfører mer enn 80 % av sine aktiviteter som gjennomføring av oppgaver som den er blitt betrodd av den kontrollerende oppdragsgiveren eller av andre juridiske personer som kontrolleres av den aktuelle oppdragsgiveren, uavhengig av hvem som er mottaker av kontraktsytelsen. Unntaket bør ikke utvides til å omfatte situasjoner der en privat økonomisk aktør deltar direkte i kapitalandelene i den kontrollerte juridiske personen, ettersom tildeling under slike omstendigheter av den offentlige kontrakten uten anbudsprosedyre ville stille den private økonomiske aktøren med en kapitalandel i den kontrollerte juridiske personen mer fordelaktig enn konkurrentene. I betraktning av de særlige kjennetegnene ved offentligrettslige organer med tvungent medlemskap, slik som organisasjoner med ansvar for forvaltning eller utførelse av visse offentlige tjenester, bør dette imidlertid ikke gjelde tilfeller der en bestemt privat økonomisk aktørs deltakelse i kapitalandelene i den kontrollerte juridiske personen er tvungen i henhold til nasjonal lovgivning i samsvar med traktatene, forutsatt at en slik deltakelse ikke er kontrollerende, ikke er blokerende og ikke har avgjørende innflytelse på den kontrollerte juridiske personens beslutninger. Det bør videre presiseres at det avgjørende elementet bare gjelder direkte privat deltakelse i den kontrollerte juridiske personen. Privat kapitalandel i den eller de kontrollerende oppdragsgiverne utelukker derfor ikke tildeling av offentlige kontrakter til den kontrollerte juridiske personen uten anvendelse av prosedyrene i dette direktiv, ettersom en slik deltakelse ikke skader konkurransen mellom private økonomiske aktører. Det bør også presiseres at oppdragsgivere, slik som offentligrettslige organer, som kan ha private kapitalandeler, bør være i stand til å påberope seg unntaket fra horisontalt samarbeid. Dersom alle andre betingelser i forbindelse med horisontalt samarbeid er oppfylt, bør unntaket fra horisontalt samarbeid således utvides til også å omfatte slike oppdragsgivere, dersom kontrakten utelukkende er inngått mellom oppdragsgivere.» **13** Direktivets artikkel 2, stk. 1, bestemmer: «I dette direktiv forstås ved: […] 9) «offentlige tjenestekontrakter»: offentlige kontrakter som gjelder levering av tjenester, bortsett fra de i nr. 6) nevnte […]» **14** Det nevnte direktivets artikkel 3 fastsetter: «1. Stk. 2 får anvendelse på blandede kontrakter som gjelder forskjellige anskaffelsestyper, som alle er omfattet av dette direktiv. 6 ECLI:EU:C:2022:610 --- ROMA MULTISERVIZI OG REKEEP Stk. 3–5 får anvendelse på blandede kontrakter som gjelder anskaffelser som er omfattet av dette direktiv, samt anskaffelser som er omfattet av andre rettslige ordninger. 2. Kontrakter som gjelder minst to anskaffelsestyper (bygge- og anleggsarbeider, tjenester eller varer), tildeles i samsvar med de bestemmelsene som får anvendelse på den anskaffelsestypen som kjennetegner den aktuelle kontraktens hovedformål. For blandede kontrakter som delvis består av tjenester i henhold til kapittel I i avdeling III og delvis andre tjenester, eller av blandede kontrakter som delvis består av tjenester og delvis av varer, fastsettes hovedformålet i samsvar med hvilken av de anslåtte verdiene for de aktuelle tjenestene eller varene som er høyest.
3Dersom de ulike delene av en gitt kontrakt objektivt kan skilles fra hverandre, får stk. 4 anvendelse. Dersom de ulike delene av en gitt kontrakt objektivt ikke kan skilles fra hverandre, får stk. 6 anvendelse. Dersom deler av en gitt kontrakt er omfattet av artikkel 346 [TEUV] eller [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/81/EF av 13. juli 2009 om samordning av fremgangsmåtene ved oppdragsgiveres inngåelse av visse bygge- og anleggs-, vareinnkjøps- og tjenestekontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet og om endring av direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF (EUT 2009, L 216, s. 76)], får artikkel 16 i dette direktiv anvendelse.
4For kontrakter som både gjelder anskaffelser som er omfattet av dette direktiv, og anskaffelser som ikke er omfattet av dette direktiv, kan oppdragsgiverne velge å tildele særskilte kontrakter for de særskilte delene eller tildele én enkelt kontrakt. Når oppdragsgiverne velger å tildele særskilte kontrakter for særskilte deler, treffes avgjørelsen om hvilken rettslig ordning som skal gjelde for hver av de særskilte kontraktene, på grunnlag av kjennetegnene ved den aktuelle særskilte delen. Når oppdragsgiverne velger å tildele én enkelt kontrakt, får dette direktiv, med mindre annet er bestemt i artikkel 16, anvendelse for den derav følgende blandede kontrakten, uavhengig av verdien av de delene som ellers ville falle inn under en annen rettslig ordning, og uavhengig av hvilken rettslig ordning disse delene ellers ville ha vært underlagt. For blandede kontrakter som inneholder elementer av kontrakter vedrørende varer, bygge- og anleggsarbeider og tjenester og av konsesjoner, tildeles den blandede kontrakten i henhold til dette direktiv, forutsatt at den anslåtte verdien av den delen av kontrakten som utgjør en kontrakt som er omfattet av dette direktiv, beregnet i samsvar med artikkel 5, svarer til eller overstiger tersklene i artikkel 4.
5For kontrakter som både gjelder anskaffelser som er omfattet av dette direktiv, og anskaffelser med sikte på en aktivitet som er omfattet av [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU av 26. februar 2014 om fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innen vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om oppheving av direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243)], fastlegges de reglene som skal anvendes, uavhengig av dette stykkets stk. 4, i henhold til artikkel 5 og artikkel 6 i direktiv [2014/25].
6Dersom de ulike delene av en gitt kontrakt objektivt ikke kan skilles fra hverandre, avgjøres det hvilken rettslig ordning som skal anvendes, ut fra hva som er hovedformålet med den aktuelle kontrakten.» ECLI:EU:C:2022:610 7 --- ROMA MULTISERVIZI OG REKEEP **15** Samme direktivs artikkel 4 bestemmer: «Dette direktiv gjelder for anskaffelser med en anslått verdi eksklusive merverdiavgift som svarer til eller overstiger følgende terskler: […] b) 144 000 EUR for offentlige vareinnkjøps- og tjenestekontrakter som tildeles av statlige myndigheter, samt plan- og designkonkurranser som avholdes av disse myndighetene. Når offentlige vareinnkjøpskontrakter tildeles av oppdragsgivere som opererer på forsvarsområdet, gjelder denne terskelen bare for kontrakter vedrørende varer som er omfattet av vedlegg III. c) 221 000 EUR for offentlige vareinnkjøps- og tjenestekontrakter som tildeles av ikke-statlige myndigheter, samt plan- og designkonkurranser som avholdes av disse myndighetene; denne terskelen gjelder også for offentlige vareinnkjøpskontrakter som tildeles av statlige myndigheter som opererer på forsvarsområdet, når disse kontraktene gjelder varer som ikke er omfattet av vedlegg III. d) 750 000 EUR for offentlige tjenestekontrakter vedrørende sosiale og andre spesifikke tjenester som er oppført i vedlegg XIV.» **16** Artikkel 7 i direktiv 2014/24 er utformet slik: «Dette direktiv får ikke anvendelse på offentlige kontrakter og plan- og designkonkurranser som i henhold til direktiv [2014/25] tildeles eller avholdes av oppdragsgivere som utfører en eller flere av de aktivitetene som er omhandlet i artikkel 8–14 i nevnte direktiv og er tildelt med sikte på gjennomføring av disse aktivitetene […]» **17** Direktivets artikkel 12 har følgende ordlyd: «
1En offentlig kontrakt som en oppdragsgiver tildeler en privatrettslig eller offentligrettslig juridisk person, faller utenfor direktivets anvendelsesområde når samtlige følgende betingelser er oppfylt: a) Oppdragsgiveren underkaster den aktuelle juridiske personen en kontroll som svarer til den kontrollen den fører med sine egne tjenestegrener. b) Mer enn 80 % av aktivitetene i den kontrollerte juridiske personen utføres i forbindelse med gjennomføringen av de oppgavene den har fått betrodd av den kontrollerende oppdragsgiveren eller av andre juridiske personer som kontrolleres av den aktuelle oppdragsgiveren[…] c) Det er ingen direkte privat kapitalandel i den kontrollerte juridiske personen, med unntak av ikke-kontrollerende eller ikke-blokerende former for private kapitalandeler som kreves i henhold til nasjonale lovbestemmelser i samsvar med traktatene, og som ikke utøver avgjørende innflytelse på den kontrollerte juridiske personen. En oppdragsgiver anses for å utøve en kontroll over en juridisk person som svarer til den kontrollen den fører med sine egne tjenestegrener, jf. første ledd, bokstav a), dersom den utøver 8 ECLI:EU:C:2022:610 --- ROMA MULTISERVIZI OG REKEEP bestemmende innflytelse på både strategiske målsettinger og vesentlige beslutninger i den kontrollerte juridiske personen. En slik kontroll kan også utøves av en annen juridisk person som selv kontrolleres på samme måte av oppdragsgiveren. […]
4En kontrakt som utelukkende er inngått mellom to eller flere oppdragsgivere, faller utenfor dette direktivets anvendelsesområde når samtlige følgende betingelser er oppfylt: a) Kontrakten etablerer eller gjennomfører et samarbeid mellom de deltakende oppdragsgiverne med det formål å sikre at de offentlige tjenestene som de skal yte, leveres med sikte på å oppfylle mål som de har felles. b) Gjennomføringen av dette samarbeidet er utelukkende underlagt hensyn knyttet til offentlighetens interesser […] c) De deltakende oppdragsgiverne utfører på det åpne markedet mindre enn 20 % av de aktivitetene som berøres av samarbeidet. […]» **18** Direktivets artikkel 18 bestemmer: «1. Oppdragsgiverne behandler økonomiske aktører likt og uten forskjellsbehandling og opptrer på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte. Anskaffelsen utformes ikke med det formål å utelukke denne fra direktivets anvendelsesområde eller kunstig innskrenke konkurransen. Konkurransen betraktes som kunstig innskrenket dersom anskaffelsen er utformet med den hensikt urettmessig å favorisere visse økonomiske aktører eller stille dem mindre gunstig. 2. Medlemsstatene treffer passende forholdsregler for å sikre at økonomiske aktører i forbindelse med gjennomføringen av offentlige kontrakter overholder gjeldende forpliktelser innen miljø-, sosial- og arbeidsmarkedslovgivning i henhold til EU-retten, nasjonal lovgivning, kollektive avtaler eller i henhold til de internasjonale miljø-, sosiale og arbeidsmarkedsmessige lovbestemmelsene som er nevnt i vedlegg X.» **19** Det nevnte direktivets artikkel 57 fastsetter: «1. Oppdragsgiverne skal utelukke en økonomisk aktør fra deltakelse i en anbudsprosedyre dersom de har fastslått ved en bekreftelse i henhold til artikkel 59, 60 og 61, eller på annen måte er kjent med, at den økonomiske aktøren ved en endelig dom er dømt for et av følgende forhold: a) deltakelse i en kriminell organisasjon som definert i artikkel 2 i Rådets rammebeslutning 2008/841/RIA [av 24. oktober 2008 om bekjempelse av organisert kriminalitet (EUT 2008, L 300, s. 42)] ECLI:EU:C:2022:610 9 --- ROMA MULTISERVIZI OG REKEEP b) bestikkelse som definert i artikkel 3 i konvensjonen om bekjempelse av bestikkelse som involverer tjenestemenn ved De europeiske fellesskapene eller i Den europeiske unions medlemsstater og artikkel 2, stk. 1, i Rådets rammebeslutning 2003/568/RIA [av 22. juli 2003 om bekjempelse av bestikkelse i privat sektor (EUT 2003, L 192, s. 54)] og bestikkelse som definert i nasjonal rett gjeldende for oppdragsgiveren eller den økonomiske aktøren c) bedrageri som omhandlet i artikkel 1 i konvensjonen om beskyttelse av De europeiske stk. 2, 3 og 4, som krav for deltagelse. De begrenser kravene for deltagelse til de krav som er relevante for å sikre at søkeren eller tilbudsgiveren har juridisk og finansiell kapasitet samt tekniske og faglige kvalifikasjoner til å gjennomføre den aktuelle kontrakten. Alle krav skal være relatert til og stå i forhold til kontraktens gjenstand. […]
3Med hensyn til økonomi og finansiell stilling kan oppdragsgiverne stille krav for å sikre at de økonomiske aktørene har tilstrekkelig økonomisk og finansiell kapasitet til å oppfylle kontrakten. Med dette formål kan oppdragsgiverne særlig kreve at de økonomiske aktørene har en viss minste årlig omsetning, herunder en viss minste omsetning innenfor det område kontrakten dekker. Oppdragsgivere kan dessuten kreve at de økonomiske aktørene fremlegger opplysninger om sitt årsregnskap som viser forholdet mellom for eksempel eiendeler og gjeld. De kan videre kreve et tilstrekkelig nivå av ansvarsforsikring for yrkesvirksomhet. Den minste årlige omsetning som de økonomiske aktørene skal ha, må ikke være høyere enn det dobbelte av den anslåtte verdien av kontrakten, unntatt i behørig begrunnede tilfeller der det er særlige risikoer forbundet med bygge- og anleggsarbeidene, tjenesteytelsene eller vareleveransene. Oppdragsgiveren angir de viktigste grunnene til et slikt krav i konkurransedokumentene eller den individuelle rapporten omhandlet i artikkel
84Det kan for eksempel tas hensyn til forholdet mellom eiendeler og gjeld når oppdragsgiveren angir de metoder og kriterier som skal anvendes, i konkurransedokumentene. Disse metoder og kriterier skal være gjennomsiktige, objektive og ikke-diskriminerende. Når en kontrakt er delt opp i delkontrakter, gjelder denne artikkelen for hver enkelt delkontrakt. Oppdragsgiveren kan imidlertid fastsette den minste årlige omsetningen som de økonomiske aktørene skal ha, i forbindelse med grupper av delkontrakter, med tanke på den situasjonen at den valgte tilbudsgiveren tildeles flere delkontrakter som skal utføres samtidig. Når kontrakter basert på en rammeavtale inngås ved en fornyet konkurranse, beregnes det maksimale kravet til årlig omsetning omhandlet i dette stykkets annet ledd på grunnlag av den forventede maksimale størrelsen på de spesifikke kontrakter som vil bli gjennomført samtidig, eller, dersom denne ikke er kjent, på grunnlag av rammeavtalens anslåtte verdi. For dynamiske innkjøpsordninger beregnes det maksimale kravet til årlig omsetning omhandlet i annet ledd på grunnlag av den forventede maksimale størrelsen på de spesifikke kontrakter som tildeles på grunnlag av denne ordningen. […]« **21** Artikkel 74 i direktiv 2014/24 er utformet slik: «Offentlige kontrakter om sosiale tjenester og andre spesifikke tjenester som er oppført i vedlegg XIV, tildeles i samsvar med dette kapittelet når kontraktenes verdi tilsvarer eller overstiger terskelverdien i artikkel 4 bokstav d).» Direktiv 2014/25 **22** Artikkel 6 nr. 2 i direktiv 2014/25 har følgende ordlyd: «En kontrakt som inngås med sikte på utøvelse av flere aktiviteter, er underlagt reglene for den aktiviteten som utgjør kontraktens hovedgjenstand.» **23** Dette direktivets artikkel 11 bestemmer: «Dette direktiv gjelder for tilgjengeliggjøring eller drift av nett for betjening av offentligheten innenfor transport med jernbane, automatiske systemer, sporvogn, trolleybuss, buss eller kabel. For transporttjenester anses et nett å foreligge dersom driften skjer på betingelser, for eksempel vedrørende ruter, kapasitet og tjenestefrekvens, som er fastsatt av en kompetent myndighet i en medlemsstat.» Italiensk rett **24** Artikkel 5 nr. 9 i decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (lovdekret nr. 50 om gjennomføringsbestemmelser til direktiv 2014/23/EU om tildeling av konsesjonskontrakter, til direktiv 2014/24/EU om offentlige anskaffelser og til direktiv 2014/25/EU om fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester, samt om omorganisering av de gjeldende bestemmelsene vedrørende offentlige bygge- og anleggskontrakter, tjenestekontrakter og varekontrakter) av 18. april 2016 (det alminnelige tillegget til GURI nr. 91 av 19.4.2016, heretter «lovdekret nr. 50/2016») bestemmer følgende: «Når de gjeldende bestemmelsene tillater stiftelse av halvoffenlige selskaper med sikte på utførelse og forvaltning av offentlige arbeider eller tilrettelegging og forvaltning av tjenester av allmenn interesse, skal den private selskapsdeltakeren velges gjennom en åpen anbudskonkurranse.» **25** Artikkel 4 i decreto legislativo n. 175 – Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (lovdekret nr. 175 om konsoliderte bestemmelser vedrørende selskaper med offentlig deltakelse) av 19. august 2016 (GURI nr. 210 av 8.9.2016, heretter «lovdekret nr. 175/2016») bestemmer at de formål som de offentlige myndighetene forfølger når de stifter selskaper som de eier en andel av, er underlagt et dobbelt formålskrav. Det skal for det første dreie seg om selskaper som utøver aktiviteter som er strengt nødvendige med sikte på å forfølge den aktuelle myndighetens institusjonelle formål. For det andre skal de aktiviteter som skal utføres, falle inn under dem som er uttrykkelig omhandlet i denne artikkelens nr. 2, det vil si blant annet fremstilling av en tjeneste av allmenn interesse, herunder gjennomføringen og forvaltningen av nett eller fasiliteter for de nevnte tjenestene og tilretteleggingen og forvaltningen av en tjeneste av allmenn interesse med en partnerskapsavtale som omhandlet i artikkel 180 i lovdekret nr. 50/2016 med en entreprenør som er valgt etter reglene i artikkel 17 nr. 1 og 2 i lovdekret nr. 175/2016. **26** I henhold til artikkel 7 nr. 5 i lovdekret nr. 175/2016 skal de private selskapsdeltakerne velges på forhånd etter en offentlig anskaffelsesprosedyre i samsvar med artikkel 5 nr. 9 i lovdekret nr. 50/2016. **27** Artikkel 17 nr. 1 i lovdekret nr. 175/2016 har følgende ordlyd: «I halvoffenlige selskaper må den private partnerens kapitalandel ikke være under 30 %, og utvelgelsen av denne partneren finner sted gjennom en anskaffelsesprosedyre i henhold til artikkel 5 nr. 9 i [lovdekret nr. 50/2016], som på samme tid gjelder dels den private partnerens tegning eller erverv av kapitalandelen, dels tildelingen av den offentlige kontrakten eller konsesjonskontrakten som utgjør det halvoffenlige selskapets eneste selskapsformål.» **28** Artikkel 17 nr. 2 i direktiv 175/2016 er utformet slik: «Den private selskapsdeltakeren skal oppfylle de kvalifikasjonskravene som er fastsatt i lov eller administrative bestemmelser vedrørende den ytelsen som selskapet er blitt stiftet for å levere […]» Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene **29** Den 4. september 2018 iverksatte byen Roma en anskaffelsesprosedyre med sikte på dels å utpeke en partner for å stifte et halvoffenlig selskap, dels å overdra dette selskapet ansvaret for forvaltningen av den «integrerte skoletjenesten» for en anslått verdi av 277 479 616,21 EUR. Ifølge konkurransedokumentene skulle byen Roma eie 51 % av det nevnte selskapets kapital, mens den resterende kapitalandelen på 49 % skulle erverves av dens private partner, som også skulle bære hele driftsrisikoen. **30** Det ble inngitt ett enkelt tilbud fra et konsortium under etablering, bestående av Roma Multiservizi og Rekeep. Det var bestemt at dette konsortiet skulle være ca. 10 % eid av Rekeep som fullmektig og 90 % eid av Roma Multiservizi som hovedfullmektig, og at de to selskapene forholdsmessig i forhold til sin deltakelse i konsortiet skulle skyte inn kapital sammen med byen Roma i det halvoffenlige selskapet som skulle stiftes. **31** Roma Multiservizi, som ble stiftet av byen Roma i 1994, er 51 % eid av AMA SpA, idet resten av kapitalen eies av Rekeep og La Veneta Servizi SpA. AMA er på sin side heleid av denne byen. **32** Den 1. mars 2019 ble det konsortiet under etablering som bestod av Roma Multiservizi og Rekeep, utelukket fra den pågående prosedyren, idet byen Roma, sett hen til AMAs deltakelse i kapitalen i Roma Multiservizi, de facto ville ha eid 73,5 % av kapitalen i det halvoffenlige selskapet som ville bli stiftet med dette konsortiet, noe som dermed oversteg grensen på 51 % fastsatt i anbudet, hvorved den risikokapitalandelen som var eid av private aktører i dette selskapet, ville blitt lavere enn terskelen på 49 %. **33** Roma Multiservizi og Rekeep anfektet denne avgjørelsen om utelukkelse for Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstolen for Lazio, Italia). Denne domstolen frifant saksøkte ved to dommer avsagt den 18. juni 2019. **34** Roma Multiservizi og Rekeep har anket disse to dommene til den foreleggende retten. **35** Mens ankesaken har versert, har byen Roma etter en prosedyre med forhandling gitt Consorzio Nazionale Servizi Società coop. (CNS) ansvaret for gjennomføringen av den «integrerte skoletjenesten». Den foreleggende retten har utsatt denne tildelingen. **36** I anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsrettslige saker, Italia) i første rekke anført at det følger av gjeldende nasjonal rett at når halvoffenlige selskaper har til formål å utføre offentlige arbeider eller tilrettelegge og forvalte en tjeneste av allmenn interesse gjennom en partnerskapsavtale med den entreprenøren som er valgt etter reglene i artikkel 17 nr. 1 og 2 i lovdekret nr. 175/2016, må den private aktørens andel ikke være lavere enn 30 %, og utvelgelsen av denne private selskapsdeltakeren skal skje etter en anskaffelsesprosedyre. **37** Den foreleggende retten har i denne forbindelse anført at det for denne retten ikke er bestridt at oppdragsgiverens maksimale andel i et halvoffenlig selskap er lovlig, og denne retten skal bare undersøke om det skal tas hensyn til byen Romas indirekte andel i kapitalen i Roma Multiservizi med sikte på å avgjøre om denne grensen er overholdt. **38** I annen rekke har denne retten anført at den direkte tildelingen av en tjeneste til et halvoffenlig selskap ikke i seg selv er uforenlig med EU-retten, forutsatt for det første at den anskaffelsesprosedyren som er iverksatt med sikte på oppdragsgiverens utvelgelse av den private deltakeren i det selskapet som tildeles kontrakten, gjennomføres under overholdelse av artikkel 49 TEUV og 56 TEUV samt likebehandlingsprinsippet, prinsippet om forbud mot forskjellsbehandling og gjennomsiktighetsprinsippet, og for det andre at kriteriene for utvelgelse av denne private selskapsdeltakeren ikke utelukkende er knyttet til sistnevntes kapitalinnskudd, men også til vedkommendes tekniske kompetanse og kjennetegnene ved vedkommendes tilbud, sett hen til de spesifikke ytelsene som skal leveres, slik at utvelgelsen av det selskapet som tildeles kontrakten, kan anses for indirekte å følge av oppdragsgiverens utvelgelse av selskapsdeltakeren. Denne selskapsdeltakeren skal følgelig være en egnet driftspartner og ikke bare en aksjonær, idet vedkommendes deltakelse nettopp begrunnes med at det innenfor den offentlige forvaltningen ikke finnes den nødvendige kompetansen som den private selskapsdeltakeren råder over. **39** Ifølge den foreleggende retten har den italienske lovgiveren fastsatt minimiterskelen for privat deltakelse i halvoffenlige selskaper til 30 % for å sikre en slik samsvar. Denne retten har presisert at taket på 70 % for offentlig deltakelse i slike selskaper svarer til terskelen for at disse selskapenes aktiviteter kan vri konkurransen ved å gjøre det aktuelle markedet uattraktivt og ved å gi den private selskapsdeltakeren mulighet til i uforholdsmessig grad å begrense den økonomiske risikoen ved sin deltakelse i de nevnte selskapene. **40** I tredje rekke har den foreleggende retten anført at dersom oppdragsgiverens prosentandel i deltakelsen i det halvoffenlige selskapets kapital skal beregnes under hensyntagen til denne selskapsdeltakerens rettslige form, er utelukkelsen av det konsortiet som Roma Multiservizi og Rekeep planla, fra den i hovedsaken omhandlede tildelingsprosedyren ikke begrunnet. Dersom det derimot skulle tas hensyn til byen Romas indirekte deltakelse i kapitalen i Roma Multiservizi, ville den private selskapsdeltakerens andel som følger av det konsortiet Roma Multiservizi og Rekeep planla sin deltakelse i det halvoffenlige selskapet, og som formelt er fastsatt til 49 %, i virkeligheten være 26,5 %, noe som ville gi opphav til en situasjon der markedet ikke er effektivt, og det ville utgjøre en tilsidesettelse av prinsippet om fri konkurranse, ettersom den private selskapsdeltakeren uberettiget ville kunne nyte godt av fordelene ved den offentlige deltakelsen og dermed sikre seg en vesentlig gevinst. **41** På denne bakgrunn har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsrettslige saker) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Er det forenlig med [EU]-retten og den korrekte fortolkningen av 14. og 32. betraktning til samt artikkel 12 og 18 i direktiv 2014/24/EU og artikkel 30 i direktiv 2014/23/EU, herunder med henvisning til artikkel 107 TEUV, at det ved fastleggingen av at den private partnerens kapitalandel i et halvoffenlig selskap som skal stiftes, overholder minimumgrensen på 30 % som den nasjonale lovgiveren anser for å være hensiktsmessig ved gjennomføringen av de [EU]-rettslige prinsippene fastsatt i [Unionens rettsinstansers] praksis, utelukkende skal tas hensyn til denne partnerens formelle/dokumenterte kapitalstruktur, eller kan – eller snarere skal – oppdragsgiveren ta hensyn til sin indirekte deltakelse i den tilbudsgivende private partneren? 2) Dersom det foregående spørsmålet besvares bekreftende, er det da sammenhengene og forenlig med de [EU]-rettslige prinsippene, særlig konkurranseprinsippet, forholdsmessighetsprinsippet og hensiktsmessighetsprinsippet, at oppdragsgiveren fra anskaffelsesprosedyren kan utelukke en tilbudsgivende privat partner hvis reelle kapitalandel i det halvoffenlige selskapet som skal stiftes, som følge av den konstaterte direkte eller indirekte offentlige deltakelsen de facto er under 30 %?» Om de prejudisielle spørsmålene Spørsmålenes realitet **42** Ifølge fast rettspraksis foreligger det en presumpsjon for at spørsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan bare avvise å treffe
avgjørelse
om et prejudisielt spørsmål fremstilt av en nasjonal domstol dersom det klart fremgår at den ønskede fortolkningen av EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsaken eller dennes gjenstand, dersom problemet er av hypotetisk karakter, eller dersom Domstolen ikke råder over de faktiske og rettslige opplysningene som er nødvendige for at den kan gi en hensiktsmessig besvarelse av de forelagte spørsmålene (dom av 15.12.1995, Bosman, C-415/93, EU:C:1995:463, avsnitt 59 og 61, og av 25.11.2021, État luxembourgeois (Opplysninger om en gruppe av skattepliktige personer), C-437/19, EU:C:2021:953, avsnitt 81). **43** For å oppnå en fortolkning av EU-retten som den nasjonale domstolen kan bruke, er det påkrevd at denne gir en beskrivelse av de faktiske omstendighetene og reglene som de forelagte spørsmålene henger sammen med, eller i det minste forklarer de faktiske forholdene som er bakgrunnen for dens spørsmål. Foreleggelsesavgjørelsen skal dessuten angi de nøyaktige grunnene til at den nasjonale domstolen har reist spørsmål om fortolkningen av EU-retten og har funnet det nødvendig å forelegge Domstolen et prejudisielt spørsmål (dom av 10.3.2022, Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs (Full sykeforsikring), C-247/20, EU:C:2022:177, avsnitt 75 og den der nevnte rettspraksis). 44 Den foreleggende retten har verken angitt grunnene til at den finner at artikkel 107 TEUV skal fortolkes, eller den forbindelsen den har fastslått mellom denne bestemmelsen og den i hovedsaken omhandlede nasjonale lovgivningen.
45I motsetning til hva CNS har gjort gjeldende, har den foreleggende retten derimot for det første identifisert de bestemmelsene i direktiv 2014/23 og 2014/24 som den ønsker fortolket, tilstrekkelig presist, og har for det andre ikke anmodet Domstolen om å anvende EU-retten på tvisten i hovedsaken.
46Det følger av det ovenstående at de prejudisielle spørsmålene kan tas under realitetsbehandling, med unntak av det første spørsmålet for så vidt det gjelder fortolkningen av artikkel 107 TEUV. Realitetsbehandlingen 47 Tvisten i hovedsaken gjelder den omstendighet at det konsortiet som Roma Multiservizi og Rekeep hadde planlagt, ble utelukket fra den prosedyren som ble innledet den 4. september 2018, og som – inntil byen Roma oppgav prosedyren, nettopp på grunn av utelukkelsen av dette konsortiet, som var det eneste som hadde inngitt et tilbud – skulle føre til inngåelsen av en avtale om for det første å stifte et halvoffenlig selskap med en av denne byen utvalgt økonomisk aktør og for det andre å overdra dette selskapet ansvaret for å levere alle tilleggstjenester til skolevirksomhet i egentlig forstand, hvilke tjenester i det vesentlige bestod av hjelptjenester, vedlikehold, rengjøring, transport og bistand til særlig skoletransport. Det følger herav at formålet med en slik prosedyre var inngåelsen av en blandet kontrakt.
48Det fremgår videre av foreleggelsesavgjørelsen at byen Roma fant at dersom den hadde stiftet det i hovedsaken omhandlede halvoffenlige selskapet med det konsortiet som Roma Multiservizi og Rekeep hadde planlagt, ville den de facto ha eid 73,5 % av kapitalen i dette selskapet, selv om den maksimale andelen som oppdragsgiveren kan eie av kapitalen i et slikt selskap, i henhold til relevant nasjonal lovgivning var begrenset til 70 %, og de konkurransedokumentene som denne byen hadde utarbeidet, fastsatte byens deltakelse i nevnte selskaps kapital til 51 %. 49 Byen Roma kom imidlertid alene til den konstatering at den de facto ville ha eid 73,5 % av kapitalen i det halvoffenlige selskapet som skulle stiftes, fordi den tok hensyn til den omstendigheten at ett av dens heleide datterselskaper, nemlig AMA, eide 51 % av kapitalandelene i Roma Multiservizi.
50Det fremgår dessuten av anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
og av svarene på Domstolens spørsmål at utelukkelsen av det konsortiet som Roma Multiservizi og Rekeep hadde planlagt, fra den i hovedsaken omhandlede prosedyren i det minste var begrunnet med, såvel at det, dersom byen Roma valgte dette konsortiet, ikke ville være mulig å overholde den maksimale grensen for byens deltakelse i det halvoffenlige selskapets kapital fastsatt i den relevante nasjonale lovgivningen, som at det ikke var mulig å overholde den strengere grensen for slik deltakelse som var fastsatt i konkurransedokumentene.
51Med sikte på å gi den foreleggende retten en hensiktsmessig besvarelse er det følgelig tilstrekkelig å undersøke om EU-retten er til hinder for at en oppdragsgiver med sikte på å undersøke om sistnevnte grense er overholdt, også tar hensyn til sin indirekte deltakelse i kapitalen i en økonomisk aktør som har tilkjennegjort sin interesse i å bli dens partner.
52I lys av disse betraktningene skal det fastslås at den foreleggende retten med sine to prejudisielle spørsmål, som skal undersøkes samlet, nærmere bestemt ønsker opplyst om direktiv 2014/24 og 2014/23 skal fortolkes slik at en oppdragsgiver ikke kan utelukke en økonomisk aktør fra en prosedyre som tar sikte på dels å stifte et halvoffenlig selskap, dels å tildele dette selskapet en tjenestekontrakt, når utelukkelsen begrunnes med at oppdragsgiverens maksimale deltakelse i kapitalen i dette selskapet, slik den er fastsatt i konkurransedokumentene, som følge av dens indirekte deltakelse i denne økonomiske aktøren de facto overskrides dersom denne myndigheten velger denne økonomiske aktøren som sin partner. Den gjeldende rettslige ordningen som kommer til anvendelse på kontrakten i hovedsaken
53Det skal i første rekke innledningsvis bemerkes at det forhold at en oppdragsgiver og en privat økonomisk aktør stifter et felles foretak, ikke som sådan faller inn under EU-rettens regler om offentlige tjenestekontrakter eller -konsesjoner. Når dette er sagt, skal det kontrolleres at en kapitaltransaksjon ikke i realiteten dekker over tildeling til en privat partner av kontrakter som kan betegnes som «offentlige kontrakter» eller «konsesjoner». Dessuten kan den omstendighet at en privat enhet og en oppdragsgiver samarbeider i et halvoffenlig foretak, ikke begrunne noen avvik fra disse reglene når det tildeles en slik tjenestekontrakt eller -konsesjon til denne private eller halvoffenlige enheten (jf. i denne retning dom av 22.12.2010, Mehiläinen og Terveystalo Healthcare, C-215/09, EU:C:2010:807, avsnitt 33 og 34).
54Som generaladvokaten i det vesentlige har fremhevet i punkt 57–59 i forslaget til
avgjørelse
, fremgår det av foreleggelsesavgjørelsen og av svarene på Domstolens spørsmål at de særlige kjennetegnene ved den i hovedsaken omhandlede blandede kontrakten krevde at de to delene av denne ble inngått med én enkelt partner som, slik det er foreskrevet i konkurransedokumentene, hadde såvel den nødvendige finansielle kapasiteten til å erverve 49 % av kapitalandelene i det halvoffenlige selskapet som skulle stiftes, som den nødvendige finansielle og tekniske kapasiteten til i praksis å påta seg alle leveranser av tjenester som var tilleggstjenester i forhold til byen Romas skolevirksomhet. Det følger herav at disse to delene av den i hovedsaken omhandlede kontrakten, med forbehold for den foreleggende rettens etterprøving, synes uløselig forbundet, slik at de danner en udelelig helhet (jf. i denne retning dom av 6.5.2010, Club Hotel Loutraki m.fl., C-145/08 og C-149/08, EU:C:2010:247, avsnitt 53 og 54).
55I et slikt tilfelle skal den omhandlede transaksjonen undersøkes samlet i sin helhet med sikte på dens rettslige kvalifikasjon og skal vurderes på grunnlag av de bestemmelsene som regulerer den delen som utgjør kontraktens hovedformål eller fremherskende element (dom av 6.5.2010, Club Hotel Loutraki m.fl., C-145/08 og C-149/08, EU:C:2010:247, avsnitt 48, og av 22.12.2010, Mehiläinen og Terveystalo Healthcare, C-215/09, EU:C:2010:807, avsnitt 36).
56Det fremgår i denne forbindelse av foreleggelsesavgjørelsen og av svarene på Domstolens spørsmål at hovedformålet med den i hovedsaken omhandlede prosedyren ikke var å stifte et halvoffenlig selskap, men å pålegge byen Romas partner i dette selskapet hele driftsrisikoen knyttet til leveringen av tilleggstjenestene til byens skolevirksomhet, idet nevnte selskap alene skulle stiftes som det middelet hvormed nevnte by fant at ytelsenes kvalitet ble sikret best mulig.
57Det er videre ingenting som indikerer at den blotte besittelse av en kapitalandel i det samme halvoffenlige selskapet kunne være en vesentlig inntektskilde for byen Romas partner.
58Med forbehold for den foreleggende rettens etterprøving synes det således at den delen som gjelder leveringen av tilleggstjenester til skolevirksomheten i egentlig forstand, er hovedformålet og det fremherskende elementet i den i hovedsaken omhandlede kontrakten.
59På denne bakgrunn skal de prejudisielle spørsmålene besvares med utgangspunkt i den forutsetning at de to delene av den i hovedsaken omhandlede kontrakten utgjør en udelelig helhet, og at dens fremherskende del er formålet om at det halvoffenlige selskapet skal overdras ansvaret for leveringen av tilleggstjenester til byen Romas skolevirksomhet. Den rettslige ordningen som kommer til anvendelse på den i hovedsaken omhandlede kontrakten, betraktet i sin helhet, er følgelig den som denne delen hører inn under.
60I annen rekke skal det bemerkes at den foreleggende retten ikke har uttalt seg om hvorvidt den i hovedsaken omhandlede kontrakten tok sikte på å tildele det halvoffenlige selskapet en tjenestekonsesjon som kan falle inn under direktiv 2014/23, eller en offentlig tjenestekontrakt som kan falle inn under direktiv 2014/
24Det første prejudisielle spørsmålet gjelder nemlig i like høy grad begge direktivene, hvis anvendelsesområder imidlertid gjensidig utelukker hverandre.
61Det skal i denne forbindelse for det første bemerkes at en offentlig tjenestekontrakt skiller seg fra en tjenestekonsesjon som følge av arten av det vederlaget som den som har fått tildelt kontrakten, innrømmes for de tjenestene vedkommende leverer. Vederlaget til den personen som har fått tildelt en offentlig kontrakt, består således i en pris som oppdragsgiveren betaler, mens konse om kontrakten som er omhandlet i hovedsaken likevel faller utenfor anvendelsesområdet for dette direktivet i henhold til de