C-353/96 Kommisjonen mot Irland – Coillte som oppdragsgiver

DOM AVSAGT 17.12.1998 – SAK C-353/96 DOMSTOLENS DOM (Femte avdeling) 17. desember 1998* I sak C-353/96, Kommisjonen for De europeiske fellesskap, representert ved Richard Wainwright, juridisk hovedrådgiver, som prosessfullmektig, med forkynnelsesadresse i Luxembourg ved kontoret til Carlos Gómez de la Cruz, ved Kommisjonens juridiske tjeneste, Wagner Centre, Kirchberg, saksøker, mot Irland, representert ved Michael A. Buckley, Chief State Solicitor, som prosessfullmektig, og Eoghan Fitzsimons SC og Feargal O Dubhghaill BL, med forkynnelsesadresse i Luxembourg ved den irske ambassaden, 28 Route d'Arlon, saksøkt, SØKSMÅL med påstand om at Irland, ved å unnlate å etterleve bestemmelsene i rådsdirektiv 77/62/EØF av 21. desember 1976 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter (EFT 1977 L 13, s. 1), som endret ved rådsdirektiv 88/295/EØF av 22. mars 1988 (EFT 1988 L 127, s. 1), og særlig ved å unnlate å kunngjøre sin anbudsinnbydelse for levering av kunstgjødsel på vegne av Coillte Teoranta (The Irish Forestry Board Limited) i De europeiske fellesskapers tidende, har misligholdt sine forpliktelser etter EF-traktaten, * Sakens språk: engelsk. --- KOMMISJONEN mot IRLAND DOMSTOLEN (Femte avdeling), sammensatt av: J.-P. Puissochet, formann for avdelingen, P. Jann (referent), J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann og M. Wathelet, dommere, generaladvokat: S. Alber, justissekretær: D. Louterman-Hubeau, førstekonsulent, under henvisning til rettsmøterapporten, etter å ha hørt partenes muntlige anførsler i rettsmøtet 28. mai 1998, der Kommisjonen var representert ved Richard Wainwright og Irland ved Michael A. Buckley og Donal O'Donnell SC, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til

avgjørelse

i rettsmøtet 16. juli 1998, avsagt følgende Dom

1Ved søksmål inngitt til Domstolens register den 29. oktober 1996 anla Kommisjonen for De europeiske fellesskap søksmål etter artikkel 169 i EF-traktaten med påstand om at Irland, ved å unnlate å etterleve bestemmelsene i rådsdirektiv 77/62/EØF av 21. desember 1976 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter (EFT 1977 L 13, s. 1), som endret ved rådsdirektiv 88/295/EØF av 22. mars 1988 (EFT 1988 L 127, s. 1), og særlig ved å unnlate å kunngjøre sin anbudsinnbydelse for levering av kunstgjødsel på vegne av Coillte Teoranta i De europeiske fellesskapers tidende, hadde misligholdt sine forpliktelser etter EF-traktaten. --- DOM AVSAGT 17.12.1998 – SAK C-353/96 Relevant fellesskapslovgivning 2 Frem til 1994 var tildeling av offentlige varekontrakter i Fellesskapet regulert av direktiv 77/62, som endret blant annet ved direktiv 88/295. 3 Artikkel 1 i direktiv 77/62 definerer «oppdragsgiver» som følger: «I dette direktiv betyr: (b) «oppdragsgivere»: staten, regionale eller lokale myndigheter og rettssubjekter som er underlagt offentlig rett, eller, i de medlemsstater der sistnevnte er ukjente, organer som svarer til disse, som angitt i vedlegg I; …» 4 Punkt VI i vedlegg I til direktiv 77/62 angir, med hensyn til Irland, at de tilsvarende organene er «andre offentlige myndigheter hvis offentlige varekontrakter er underlagt statlig kontroll». --- KOMMISJONEN mot IRLAND 5 Rådsdirektiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter (EFT 1993 L 199, s. 1) opphevet direktiv 77/62. Dets bestemmelser skulle gjennomføres i nasjonal rett senest 14. juni 1994; Irland hadde ikke gjort dette innen denne dato.

6I henhold til artikkel 1 i det nevnte direktivet: «I dette direktiv betyr: (b) «oppdragsgivere»: staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligrettslige organer, sammenslutninger dannet av en eller flere slike myndigheter eller offentligrettslige organer; «et offentligrettslig organ» betyr ethvert organ: — som er opprettet for det særskilte formål å tilfredsstille allmenne behov, som ikke er av industriell eller kommersiell karakter, og — som har rettssubjektivitet, og --- DOM AVSAGT 17.12.1998 – SAK C-353/96 — som hovedsakelig er finansiert av staten, regionale eller lokale myndigheter, eller andre offentligrettslige organer, eller er underlagt forvaltnings-, ledelses- eller tilsynskontroll fra disse organene, eller har et administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorgan der mer enn halvparten av medlemmene er utpekt av staten, regionale eller lokale myndigheter eller av andre offentligrettslige organer; …» 7 Artikkel 3 i rådsdirektiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige varekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT 1989 L 395, s. 33) bestemmer: «

1Kommisjonen kan anvende fremgangsmåten fastsatt i denne artikkel når den, før en kontrakt er inngått, anser at det er begått et klart og åpenbart brudd på fellesskapsbestemmelsene på området for offentlig anskaffelse i løpet av en kontraktstildelingsprosedyre som faller innenfor virkeområdet til direktiv 71/305/EØF og 77/62/EØF.

2Kommisjonen skal underrette vedkommende medlemsstat og oppdragsgiveren om de grunnene som har ført til at den har konkludert med at et klart og åpenbart brudd er begått, og kreve at dette rettes. --- KOMMISJONEN mot IRLAND 3. Innen 21 dager etter mottak av underretningen nevnt i nr. 2 skal vedkommende medlemsstat meddele Kommisjonen: (a) sin bekreftelse på at bruddet er rettet; eller (b) en begrunnet uttalelse om hvorfor ingen retting er foretatt; eller (c) melding om at kontraktstildelingsprosedyren er suspendert, enten av oppdragsgiveren på eget initiativ eller på grunnlag av de fullmaktene som er angitt i artikkel 2 nr. 1 bokstav a.

4En begrunnet uttalelse i samsvar med nr. 3 bokstav b kan blant annet bygge på at det påståtte bruddet allerede er gjenstand for rettslig eller annen klagebehandling eller for en gjennomgåelse som nevnt i artikkel 2 nr.

8I et slikt tilfelle skal medlemsstaten informere Kommisjonen om resultatet av disse prosessene så snart det blir kjent. 5. …» --- DOM AVSAGT 17.12.1998 – SAK C-353/96 Sakens bakgrunn 8 Opprettelsen av Coillte Teoranta i form av et privat selskap var hjemlet i Section 9 i den irske Forestry Act 1988 (heretter «loven»).

9I henhold til loven er Coillte Teorantas formål å drive skogbruk og tilknyttet virksomhet på kommersielt grunnlag og, i samsvar med effektiv skogforvaltningspraksis, å etablere og drive skogsindustrier, samt å samarbeide med andre om skogbruksvirksomhet i samsvar med disse formålene.

10I henhold til punkt 3(14) i selskapets stiftelsesdokument omfatter Coillte Teorantas formål, som eier av 12 nasjonalparker med gratis adgang, også tilrettelegging for fritid, idrett, utdanning, vitenskap og kultur. 11 Den irske regjering overførte land og annen eiendom til en verdi av omtrent IEP 700 000 000 til Coillte Teoranta. Som motytelse for disse eiendelene utstedte Coillte Teoranta aksjer til finansministeren, som dermed er selskapets majoritetsaksjeeier.

12Hva angår Coillte Teorantas organisasjonsstruktur, fremgår det av loven og selskapets stiftelsesdokument og vedtekter at selskapet ble etablert av energiministeren (heretter «statsråden»), at stiftelsesdokumentet og vedtektene samt eventuelle endringer av disse --- KOMMISJONEN mot IRLAND må godkjennes av ham (Section 11 og 15), at styreleder og øvrige styremedlemmer utpekes og deres godtgjørelse fastsettes av ham (Section 15(2)(b) og (d)), at den første administrerende direktør skal utpekes av statsråden og inneha stillingen på de vilkår han fastsetter (Section 35), at utpekingen av selskapets revisorer må godkjennes av statsråden (Section 15(2)(e)), og at selskapet skal etterleve statlig politikk og eventuelle ministerpålegg om godtgjørelse, tillegg og ansettelsesvilkår for sine ansatte (Section 36). Noen av statsrådens beslutninger krever samtykke fra finansministeren.

13I sin forretningsdrift skal Coillte Teoranta overholde følgende forpliktelser: statsråden kan utstede skriftlige pålegg om at selskapet skal etterleve statlige politikkbeslutninger av generell karakter vedrørende skogbruk, eller yte eller opprettholde nærmere angitte tjenester eller fasiliteter, eller opprettholde eller bruke nærmere angitt land eller lokaler i sin besittelse til et bestemt formål (Section 38 i loven); selskapet er forpliktet til å rådføre seg med finansministeren om skogutvikling i områder av vitenskapelig interesse (Section 13); det skal hvert år fremlegge et program for salg og erverv av land for statsråden (Section 14); etablering og erverv av datterselskaper skal godkjennes av statsråden (Section 15(2)(g)); generalforsamling skal innkalles dersom de to statsrådene krever det (punkt 15 i vedtektene); og årsberetningen og revisors beretning skal legges frem for det irske parlamentet (Section 30 og 31 i loven).

14Hva angår finansielle forhold, fremgår det av de relevante bestemmelsene at Coillte Teorantas aksjekapital skal godkjennes av finansministeren (Section 10 i loven). Selskapet er ikke autorisert til å ta opp lån uten godkjenning fra statsråden (Section 24), og finansministeren kan garantere tilbakebetaling av eventuelle lån (Section 25). Selskapet kan investere et beløp på inntil IEP 250 000 i andre foretak. Dette beløpet kan økes med godkjenning fra statsråden gitt med samtykke fra finansministeren (Section 15(2)(h)). Statsråden kan også stille midler til rådighet for Coillte Teoranta på særskilte vilkår for bestemte formål. --- DOM AVSAGT 17.12.1998 – SAK C-353/96 15 Den 10. mars 1994 kunngjorde Coillte Teoranta en anbudskonkurranse for en varekontrakt om levering av kunstgjødsel til en verdi av over ECU 200 000 for perioden 1. april 1994 til 31. mars 1995. Det ble ikke kunngjort noe i De europeiske fellesskapers tidende. Den 30. mai 1994 ble kontrakten tildelt. Den 21. juni 1994 reiste Connemara Machine Turf Co. Ltd, et foretak hvis tilbud ikke hadde blitt akseptert, søksmål for High Court og bestred tildelingen av kontrakten. 16 Den 18. mai 1994, før kontrakten ble tildelt, mottok Kommisjonen en klage vedrørende anbudsprosedyren. I henhold til artikkel 3 nr. 1 i direktiv 89/665/EØF sendte den et brev til den irske regjering den 30. juni 1994. I dette brevet uttrykte Kommisjonen tvil om hvorvidt tildelingsprosedyren var i samsvar med Fellesskapets regler om offentlige varekontrakter, og erklærte at brevet skulle anses som et åpningsbrev i henhold til artikkel 169 i traktaten. Kommisjonen anførte i det vesentlige at Coillte Teoranta som oppdragsgiver hadde unnlatt å kunngjøre en anbudsinnbydelse i De europeiske fellesskapers tidende, slik direktiv 77/62, særlig artikkel 9, krever. 17 Den irske regjering bestred ved brev av 22. juli 1994 Kommisjonens argumenter. Den anførte at prosedyren fastsatt i artikkel 3 nr. 1 og 2 i direktiv 89/665/EØF ikke kom til anvendelse, ettersom kontrakten var inngått før Kommisjonens brev ble mottatt; at, som fastsatt i artikkel 3 nr. 4 i direktiv 89/665/EØF, det påståtte bruddet allerede var gjenstand for saksbehandling ved en nasjonal domstol i Irland; at Coillte Teoranta uansett ikke var en oppdragsgiver i henhold til verken direktiv 93/36 eller direktiv 77/62; at Irland hadde gjennomført direktivene korrekt i nasjonal rett; og at selv om det hadde foreligget et brudd på Fellesskapets regler om offentlige varekontrakter, ville søksmål etter artikkel 169 i traktaten være upassende, sett i lys av eksistensen av et annet rettsmiddel fastsatt i direktiv 89/665/EØF. --- KOMMISJONEN mot IRLAND

18Da Kommisjonen ikke fant svaret tilfredsstillende, sendte den Irland en grunngitt uttalelse den 23. februar 1996 i henhold til første ledd i artikkel 169 i traktaten, som Irland besvarte ved brev av 7. juni 1996 og bekreftet det standpunktet det hadde inntatt i sitt tidligere brev.

19Det var under disse omstendighetene at Kommisjonen anla det foreliggende søksmålet om traktatbrudd. Saksbehandlingsspørsmål 20 Uten formelt å bestride søksmålets admissibilitet reiser den irske regjering spørsmålet om det kan innledes søksmål etter artikkel 169 i traktaten når det finnes andre midler til å avhjelpe et mulig traktatbrudd, slik som de som er fastsatt i artikkel 3 i direktiv 89/665/EØF. 21 Den anfører at ettersom søksmål ble reist for High Court den 21. juni 1994, er det artikkel 3 nr. 4 i det nevnte direktivet som kommer til anvendelse i foreliggende sak. Det er i rammen av disse søksmålene at ethvert brudd på de relevante bestemmelsene om tildeling av offentlige kontrakter bør vurderes. Et slikt brudd ville dessuten ikke være følgen av at Irland har misligholdt sine forpliktelser, men ville kunne tilskrives Coillte Teoranta dersom dette skulle anses som en oppdragsgiver.

22På dette punktet må det bemerkes at den særskilte prosedyren i direktiv 89/665/EØF er et foreløpig tiltak som verken kan fravike eller erstatte Kommisjonens fullmakter --- DOM AVSAGT 17.12.1998 – SAK C-353/96 etter artikkel 169 i traktaten. Denne artikkelen gir Kommisjonen et skjønnsbasert grunnlag for å anlegge søksmål for Domstolen når den anser at en medlemsstat har misligholdt en forpliktelse etter traktaten og den berørte staten ikke har etterkommet Kommisjonens grunngitte uttalelse (sak C-359/93, Kommisjonen mot Nederland, Sml. 1995 I-157, avsnitt 13).

23Hva angår spørsmålet om Irland kan holdes ansvarlig for Coillte Teorantas handlinger som oppdragsgiver, er det tilstrekkelig å fastslå at direktivene om tildeling av offentlige kontrakter ville miste sin effektivitet dersom en oppdragsgivers handlinger ikke kunne tilregnes den berørte medlemsstaten. 24 Søksmålet er følgelig admissibelt. Realiteten

25Kommisjonen anser at kun direktiv 77/62 er relevant. Den anfører at Coillte Teoranta, i kraft av de ulike bestemmelsene som regulerer selskapets status, må anses som en del av det statsbegrepet Domstolen definerte i sak 31/87, Beentjes mot den nederlandske stat (Sml. 1988 s. 4635).

26I den dommen, hevder Kommisjonen, ga Domstolen en funksjonell fortolkning av statsbegrepet etter rådsdirektiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT, engelsk spesialutgave 1971 (II), s. 682), som inneholdt samme definisjon av oppdragsgivere som direktiv 77/62. Etter denne fortolkningen må et organ --- KOMMISJONEN mot IRLAND hvis sammensetning og funksjoner er fastsatt ved lov, og som i stor grad er avhengig av offentlige myndigheter, anses som en del av staten, selv om det ikke formelt sett inngår i statsforvaltningen.

27Kommisjonen anser videre at Coillte Teoranta også kan betraktes som en «annen» offentlig myndighet hvis offentlige varekontrakter er underlagt statlig kontroll i den forstand som er nevnt i punkt VI i vedlegg I til direktiv 77/62. 28 Etter den irske regjeringens syn kan Coillte Teoranta ikke anses som en oppdragsgiver i henhold til verken direktiv 77/62 eller direktiv 93/36. 29 Den anfører at Coillte Teoranta er et privat foretak underlagt selskapslovgivningen. Det er således et kommersielt selskap som tilhører staten. Myndighetene til å utpeke og avsette selskapets ledere og fastsette dets overordnede politikk er ikke mer vidtgående enn de som er fastsatt i stiftelsesdokumentet og vedtektene til et privat selskap som nesten utelukkende eies av én enkelt aksjonær. Den daglige driften forvaltes derimot uavhengig, og staten har ingen innflytelse over tildeling av kontrakter. 30 Irland bestrider på den annen side ikke at dersom Coillte Teoranta skulle klassifiseres som oppdragsgiver, burde den ha kunngjort en anbudsinnbydelse for den aktuelle offentlige kontrakten.

31Det må innledningsvis fastslås at de faktiske omstendigheter i foreliggende sak utelukkende faller innenfor virkeområdet til direktiv 77/

62På det tidspunktet da anbudsinnbydelsen ble kunngjort, og --- DOM AVSAGT 17.12.1998 – SAK C-353/96 endog da den aktuelle kontrakten ble tildelt, var fristen for gjennomføring av direktiv 93/36 ennå ikke utløpt, og Irland hadde heller ikke gjennomført det.

32Hva angår spørsmålet om Coillte Teoranta er en oppdragsgiver etter direktiv 77/62, må det bemerkes at Coillte Teoranta, i motsetning til organet i Beentjes-saken, har rettssubjektivitet. Det er dessuten uomtvistet at selskapet ikke tildeler offentlige kontrakter på vegne av staten eller regionale eller lokale myndigheter.

33Under disse omstendigheter kan Coillte Teoranta ikke anses som staten eller regionale eller lokale myndigheter i henhold til artikkel 1 bokstav b i direktiv 77/

62Det må likevel vurderes om det er ett av de organene som tilsvarer rettssubjekter underlagt offentlig rett og er opplistet i vedlegg I til direktiv 77/62.

34Med hensyn til Irland betegner dette vedlegget som oppdragsgivere andre offentlige myndigheter hvis offentlige varekontrakter er underlagt statlig kontroll.

35Det må holdes fast ved at formålet med å samordne prosedyrene for tildeling av offentlige varekontrakter på fellesskapsnivå er å fjerne hindringer for fri bevegelighet for varer. --- KOMMISJONEN mot IRLAND

36For å gi fri bevegelighet for varer full virkning, må begrepet «oppdragsgiver» tolkes funksjonelt (se i denne retning dom av 10. november 1998 i sak C-360/96, Gemeente Arnhem og Gemeente Rheden mot BFI Holding, Sml. 1998 I-6821, avsnitt 62).

37Det må her understrekes at det er staten som opprettet Coillte Teoranta og tildelte det bestemte oppgaver, som i det vesentlige består i å forvalte de nasjonale skogene og skogsindustriene, men også i å tilby ulike fasiliteter i allmennhetens interesse. Det er også staten som har myndighet til å utpeke Coillte Teorantas øverste ledere. 38 Dessuten gir statsrådens myndighet til å gi instrukser til Coillte Teoranta, særlig om å etterleve statlig politikk vedrørende skogbruk eller yte nærmere angitte tjenester eller fasiliteter, samt de fullmaktene som er tillagt denne statsråden og finansministeren i finansielle anliggender, staten mulighet til å kontrollere Coillte Teorantas økonomiske virksomhet.

39Det følger av dette at selv om det ikke finnes noen uttrykkelig bestemmelse om at statlig kontroll spesifikt skal omfatte Coillte Teorantas tildeling av offentlige varekontrakter, kan staten utøve slik kontroll, i det minste indirekte. --- DOM AVSAGT 17.12.1998 – SAK C-353/96 40 Følgelig må Coillte Teoranta anses som en «offentlig myndighet hvis offentlige varekontrakter er underlagt statlig kontroll» i henhold til punkt VI i vedlegg I til direktiv 77/62. 41 Coillte Teoranta er derfor en oppdragsgiver i henhold til direktiv 77/62. Selskapet var følgelig i foreliggende sak forpliktet til å kunngjøre en anbudsinnbydelse i De europeiske fellesskapers tidende.

42Det må derfor fastslås at Irland, ved at Coillte Teoranta unnlot å kunngjøre en anbudsinnbydelse for en kontrakt om levering av kunstgjødsel i De europeiske fellesskapers tidende, har misligholdt sine forpliktelser etter direktiv 77/62, som endret ved direktiv 88/295.

Sakskostnader

43I henhold til prosessreglementets artikkel 69 nr. 2 skal den tapende part dømmes til å betale sakskostnadene. Ettersom Irland har tapt saken, skal det dømmes til å betale sakskostnadene. --- KOMMISJONEN mot IRLAND På dette grunnlag HAR DOMSTOLEN (Femte avdeling) bestemt:

1Det fastslås at Irland, ved at Coillte Teoranta unnlot å kunngjøre en anbudsinnbydelse for en kontrakt om levering av kunstgjødsel i De europeiske fellesskapers tidende, har misligholdt sine forpliktelser etter rådsdirektiv 77/62/EØF av 21. desember 1976 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter, som endret ved rådsdirektiv 88/295/EØF av 22. mars 1988. 2. Irland dømmes til å betale sakskostnadene. Puissochet Jann Moitinho de Almeida Gulmann Wathelet Avsagt i offentlig rettsmøte i Luxembourg den 17. desember 1998. R. Grass J.-P. Puissochet Justissekretær President for Femte avdeling