C-357/06 Frigerio: rettslig form kan ikke avskjære deltakelse

FRIGERIO LUIGI & C. DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling) 18. desember 2007 * I sak C-357/06, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 234 EF, inngitt av Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italia) ved

avgjørelse

av 16. juni 2006, innkommet til Domstolen den 30. august 2006, i saken: Frigerio Luigi & C. Snc mot Comune di Triuggio, saksdeltakere: Azienda Servizi Multisettoriali Lombarda — A.S.ML. SpA, har DOMSTOLEN (Fjerde avdeling) sammensatt av presidenten for Åttende avdeling, G. Arestis, som fungerende president for Fjerde avdeling, og dommerne R. Silva de Lapuerta, E. Juhász (refererende dommer), J. Malenovský og T. von Danwitz, * Prosessspråk: italiensk. generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer justissekretær: ekspedisjonssekretær L. Hewlett, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen og etter rettsmøtet den 18. oktober 2007, etter at det er inngitt innlegg av: — Frigerio Luigi & C. Snc ved avvocato M. Boifava — Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved C. Zadra og X. Lewis, som befullmektigede, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal pådømmes uten forslag til

avgjørelse

, avsagt følgende Dom 1 Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 26 i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1), som endret ved FRIGERIO LUIGI & C. Kommisjonens direktiv 2001/78/EF av 13. september 2001 (EFT L 285, s. 1, heretter «direktiv 92/50»), artikkel 4 nr. 1 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT L 134, s. 114), artikkel 39 EF, 43 EF, 48 EF og 81 EF, artikkel 9 i Rådets direktiv 75/442/EØF av 15. juli 1975 om avfall (EFT L 194, s. 39), som endret ved Rådets direktiv 91/156/EØF (EFT L 78, s. 32, heretter «direktiv 75/442»), samt artikkel 7 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF av 5. april 2006 om avfall (EUT L 114, s. 9). 2 Anmodningen er blitt fremsatt i en sak mellom Frigerio Luigi & C. Snc (heretter «Frigerio»), et italiensk ansvarlig selskap, og Triuggio kommune, angående tildeling av en kontrakt om drift av renovasjon på kommunens område. Rettsregler Fellesskapsbestemmelser

3Direktiv 92/50 har til formål å samordne fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter. I henhold til annen betraktning til direktivet bidrar det til den gradvise opprettelsen av det indre marked, som innebærer et område uten indre grenser med fri bevegelighet for varer, personer, tjenester og kapital.

4I direktivets sjette betraktning anføres blant annet at det er nødvendig å unngå hindringer for den frie bevegeligheten for tjenester, og at tjenesteyterne derfor kan være såvel fysiske personer som juridiske personer.

5I betraktning 20 til direktivet anføres det at for å avskaffe enhver praksis som er konkurransebegrensende i alminnelighet og som begrenser andre medlemsstaters statsborgeres deltakelse i kontrakter i særdeleshet, må tjenesteyterens adgang til anbudskonkurransene forbedres. 6 Artikkel 26 i direktiv 92/50 har følgende ordlyd: «

1Det kan avgis bud av sammenslutninger av tjenesteytere. Det kan ikke kreves av slike sammenslutninger at de med henblikk på avgivelse av bud antar en bestemt rettslig form, men den utvalgte sammenslutningen kan være nødt til dette, når den har fått tildelt kontrakten. 2. Søkere eller tilbudere som i henhold til lovgivningen i den medlemsstaten der de er etablert, har rett til å utføre den aktuelle tjenesten, kan ikke avvises alene med den begrunnelse at det i henhold til lovgivningen i den medlemsstaten der kontrakten tildeles, kunne kreves at de skal være enten en fysisk eller en juridisk person. 3. Av juridiske personer kan det imidlertid kreves at de i tilbudet eller anmodningen om deltakelse oppgir navn og relevante faglige kvalifikasjoner for de personene som skal utføre den aktuelle tjenesten.» FRIGERIO LUIGI & C.

7Direktiv 92/50 er med unntak av artikkel 41 blitt opphevet pr. 31. januar 2006 og erstattet av direktiv 2004/18. Ordlyden av artikkel 26 i direktiv 92/50 er i det vesentlige gjentatt i artikkel 4 i direktiv 2004/18. Nasjonale bestemmelser 8 Lovdekret nr. 267, som sammenskriver bestemmelsene om organiseringen av lokale enheter (testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), av 18. august 2000 (ordinært tillegg til GURI nr. 227 av 28.9.2000), som endret ved lovdekret nr. 269 av 30. september 2003 om hastetiltak for å fremme utviklingen og endring av offentlige kontos anvendelse (disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici) av 30. september 2003 (ordinært tillegg til GURI nr. 229 av 2.10.2003), etter endring innarbeidet i lov 326/2003 av 24. november 2003 (ordinært tillegg til GURI nr. 274 av 25.11.2003, heretter «lovdekret nr. 267/2000»), inneholder blant annet bestemmelser om fremgangsmåtene for tildeling av offentlige tjenestekontrakter om lokale offentlige tjenester av økonomisk interesse. Artikkel 113 nr. 5 i det nevnte lovdekret har følgende ordlyd: «Tjenestekontrakten tildeles ifølge bestemmelsene innen sektoren og under overholdelse av Den europeiske unions rettsregler, idet kontrakten kan tildeles følgende selskaper: a) aksjeselskaper som utpekes etter en anbudskonkurranse b) aksjeselskaper med en blandet offentlig-privat kapital, hvori den private selskapsdeltakeren velges ved bruk av en anbudskonkurranse som sikrer overholdelse av de nasjonale og fellesskapsrettslige konkurransereglene i henhold til de retningslinjer som er vedtatt av de kompetente myndigheter i rettsakter eller særlige sirkulærer c) aksjeselskaper som er 100 % offentlig eid, såfremt den eller de offentlige myndigheter som er innehaver av selskapskapitalen, utøver en kontroll med selskapet som svarer til den kontroll de fører med sine egne tjenestegreiner, og såfremt selskapet utfører hoveddelen av sin virksomhet sammen med den eller de offentlige myndigheter det eies av.»

9Hva særlig angår avfallssektoren, inneholder artikkel 2 nr. 6 i region Lombardias regionallov nr. 26 av 12. desember 2003 angående regler for lokale tjenester av alminnelig økonomisk interesse, forskrifter for avfallshåndtering, energiforsyning, utnyttelse av undergrunnen og vannressursene (disciplina dei servizi locali di interesse economico generale. Norme in materia di gestione dei rifiuti, di energia, di utilizzo del sottosuolo e di risorse idriche) (ordinært tillegg til Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia nr. 51, av 16.12.2003, heretter «regionallov nr. 26») følgende: «Tjenestekontrakter tildeles aksjeselskaper som velges ved offentlige anbudskonkurranser eller prosedyrer som er i overensstemmelse med de nasjonale reglene og fellesskapsreglene på konkurranseområdet [...]» 10 Artikkel 198 nr. 1 i lovdekret nr. 152 av 3. april 2006 om miljøregler (norme in materia ambiente) (ordinært tillegg til GURI nr. 88 av 14.4.2006) har følgende ordlyd: «[...] kommunene har i henhold til artikkel 113 nr. 5 i lovdekret [nr. 267/2000] fortsatt enerett til å ivareta håndteringen av husholdningsavfall og lignende avfall som er bestemt for bortskaffelse.» FRIGERIO LUIGI & C. Faktiske omstendigheter og de prejudisielle spørsmålene 11 Triuggio kommunestyre overdro ved beslutning nr. 53 av 29. november 2005 (heretter «beslutning nr. 53») driften av renovasjon på kommunens område for et tidsrom av fem år å regne fra den 1. juli 2006 til Azienda Servizi Multisettoriali Lombarda — A.S.M.L. SpA (heretter «ASML»).

12Ved samme beslutning påtok kommunestyret seg en forpliktelse til å kjøpe en aksjeandel, slik at kommunens forvaltning «blir fullgyldig medeier av selskapet med rett til å omfordele og regulere forholdet til [ASML] både organisatorisk og funksjonelt, slik at [Triuggio kommunestyre] får en retningsgivende og kontrollerende makt over virksomheten som svarer til den ledelse kommunen utøver over sine egne tjenestegreiner». 13 Frigerio, som hadde levert den aktuelle tjenesten fra den 1. januar 1996 til den 30. juni 2006, i et konsortium med et annet italiensk ansvarlig selskap, anla sak til prøving av beslutning nr. 53 ved Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (den regionale forvaltningsdomstolen for regionen Lombardia). Frigerio har innenfor rammene av dette søksmålet gjort gjeldende at Triuggio kommunestyre ikke var berettiget til å foreta en direkteanskaffelse av den aktuelle kontrakten, men var forpliktet til å gjennomføre en anbudskonkurranse i samsvar med de fellesskapsrettslige bestemmelsene om offentlige kontrakter og artikkel 113 nr. 5 i lovdekret nr. 267/2000. 14 Triuggio kommunestyre og ASML har nedlagt påstand om frifinnelse av kommunen, men også subsidiært om avvisning av saken. De har i denne forbindelse blant annet gjort gjeldende at saken må avvises, da Frigerio mangler søksmålsinteresse, ettersom selskapet — som etter sin rettslige form er et personselskap (ansvarlig selskap) — ikke kan gjøre krav på å få tildelt den omtvistede kontrakten, da artikkel 113 nr. 5 i lovdekret nr. 267/2000 forbeholder tildelingen av kontrakter om lokale offentlige tjenester, som for eksempel kommunal renovasjon, for aksjeselskaper.

15På denne bakgrunn har Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia besluttet å utsette saken og å forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Er bestemmelsen i artikkel 4 nr. 1 i [direktiv 2004/18] eller den tilsvarende bestemmelsen i artikkel 26 nr. 2 i [direktiv 92/50] (såfremt dette direktivet anses for å være den autoritative rettskilden) — hvoretter søkere eller tilbudere som i henhold til lovgivningen i den medlemsstaten der de er etablert, har rett til å levere den aktuelle ytelsen, ikke kan avvises alene med den begrunnelse at det i henhold til lovgivningen i den medlemsstaten der kontrakten tildeles, kreves at de skal være enten en fysisk eller en juridisk person — uttrykk for et grunnleggende prinsipp i fellesskapsretten, som derfor har virkning ut over den formelle avgrensningen som er fastsatt i artikkel 113 nr. 5 i lovdekret nr. 267/2000 samt artikkel 2 nr. 6 og artikkel 15 nr. 1 i [...] regionallov nr. 26 av 12.12.2003, og hvis virkning derfor kan tilpasses i sitt omfang, slik at også slike aktører som ikke har status som aksjeselskaper, kan få adgang til anbudskonkurransene? 2) I tilfelle Domstolen ikke anser den ovenfor anførte bestemmelsen for å være uttrykk for et grunnleggende prinsipp i fellesskapsretten, utgjør bestemmelsen i artikkel 4 nr. 1 i direktiv [2004/18] eller den tilsvarende bestemmelsen i artikkel 26 nr. 2 i direktiv [92/50] (såfremt dette direktivet anses for å være den FRIGERIO LUIGI & C. autoritative rettskilden) snarere et logisk supplement eller et «avledet prinsipp» i forhold til prinsippet om fri konkurranse, som skal betraktes i sammenheng med prinsippet om gjennomsiktighet i forvaltningen og det prinsipielle forbudet mot forskjellsbehandling begrunnet i nasjonalitet, og skal den derfor ha umiddelbar bindende gyldighet og forrang fremfor eventuelle avvikende nasjonale bestemmelser som medlemsstatene har innført for å regulere tildelingen av offentlige tjenestekontrakter som ligger utenfor fellesskapsrettens direkte anvendelsesområde? 3) Er bestemmelsene i artikkel 113 nr. 5 i lovdekret nr. 267/2000 samt artikkel 2 nr. 6 og artikkel 15 nr. 1 i [...] regionallov [nr. 26] forenelige med fellesskapsprinsippene i artikkel 39 [EF] (prinsippet om arbeidskraftens frie bevegelighet innen Fellesskapet), artikkel 43 [EF] (etableringsfrihet), artikkel 48 [EF] og artikkel 81 [EF] (avtaler som begrenser konkurransen) [...], og skal de anførte nasjonale bestemmelsene derfor settes ut av kraft i tilfelle de anses for å avvike herfra, idet de er uforenelige med fellesskapsbestemmelsene som har umiddelbar bindende gyldighet og forrang fremfor de nasjonale bestemmelsene? 4) Er bestemmelsene i artikkel 113 nr. 5 i lovdekret nr. 267/2000 samt artikkel 2 nr. 6 og artikkel 15 nr. 1 i [...] regionallov nr. 26 [...] forenelige med bestemmelsen i artikkel 9 nr. 1 i direktiv [75/442] eller med den tilsvarende bestemmelsen i artikkel 7 nr. 2 i direktiv [2006/12] (såfremt dette direktivet anses for å være den autoritative rettskilden), hvoretter henholdsvis «[...] ethvert anlegg eller enhver virksomhet som ivaretar bortskaffelse av avfall som nevnt i vedlegg II A, [skal] innhente en tillatelse fra den i artikkel 6 omhandlede kompetente myndigheten» og «[i] de i nr. 1 omhandlede planene [for avfallshåndtering] kan det f.eks. angis a) de fysiske eller juridiske personene som har beføyelse til å håndtere avfall [...]?» Om de prejudisielle spørsmålene Det første og det andre spørsmålet 16 Innledningsvis bemerkes at etter fast rettspraksis henhører bedømmelsen av de faktiske omstendigheter innenfor rammene av den i artikkel 234 EF omhandlede prosedyren, som er basert på et klart skille mellom de nasjonale rettenes og Domstolens funksjoner, under den nasjonale rettens kompetanse (jf. bl.a. dom av 16.7.1998, sak C-235/95, Dumon og Froment, Sml. I, s. 4531, avsnitt 25, av 11.7.2006, sak C-13/05, Chacón Navas, Sml. I, s. 6467, avsnitt 32, og av 8.11.2007, sak C-251/06, ING. AUER, Sml. I, s. 9689, avsnitt 19).

17Det fremgår i denne forbindelse av forelегgelsesbeslutningen, og navnlig av det første og det andre spørsmålet, at den forelagte retten bygger på den forutsetning at den i hovedsaken omhandlede kontrakten henhører under ett av fellesskapsdirektivene om offentlige tjenestekontrakter, dvs. enten direktiv 92/50 eller direktiv 2004/

18Denne forutsetningen underbygges videre av opplysninger som er forelagt for Domstolen, som f.eks. beslutning nr. 53, som er vedlagt det skriftlige innlegget fra Frigerio, og hvorav det fremgår at verdien av den i hovedsaken omhandlede kontrakten overstiger den terskelverdi som er fastsatt i de nevnte direktivene. Det fremgår videre av de muntlige innleggene at vederlaget i henhold til den nevnte kontrakten betales av Triuggio kommune, slik at den ikke kan kvalifiseres som en tjenestekonsesjon.

18Under disse omstendighetene, og sett hen til at den nevnte beslutningen er fra den 29. november 2005, må det fastslås at direktiv 92/50 saklig og tidsmessig finner anvendelse på hovedsaken. 19 Derfor bør det første og det andre spørsmålet, som skal behandles under ett, omformuleres slik at den forelagte retten prinsipalt spør om artikkel 26 FRIGERIO LUIGI & C. nr. 2 i direktiv 92/50 er til hinder for nasjonale bestemmelser som de i hovedsaken omhandlede, som begrenser adgangen til å avgi bud i en prosedyre vedrørende tildeling av offentlige tjenestekontrakter til interesserte parter som etter sin rettslige form er aksjeselskaper. Den forelagte retten ønsker subsidiært opplysning om konsekvensene av en eventuell bekreftende besvarelse for fortolkningen og anvendelsen av nasjonal rett.

20I overensstemmelse med artikkel 26 nr. 2 i direktiv 92/50 kan oppdragsgiverne ikke avvise søkerne eller tilbudsgiverne som i henhold til lovgivningen i den medlemsstaten der de er etablert, har rett til å utføre en gitt ytelse, alene med den begrunnelse at det i henhold til lovgivningen i den medlemsstaten der kontrakten tildeles, kunne kreves at de skal være enten en fysisk eller en juridisk person.

21Det følger av denne bestemmelsen at oppdragsgiverne heller ikke kan avvise søkere eller tilbudsgivere som i henhold til lovgivningen i medlemsstaten har rett til å utføre den aktuelle tjenesten som er gjenstand for en anbudskonkurranse, alene med den begrunnelse at deres rettslige form ikke svarer til en særlig kategori av juridiske personer.

22Det følger herav at nevnte bestemmelse er til hinder for enhver nasjonal bestemmelse som utelukker søkere eller tilbudsgivere som i henhold til lovgivningen i medlemsstaten har rett til å utføre den aktuelle tjenesten, fra å få tildelt offentlige tjenestekontrakter hvis verdi overstiger den terskelverdi som er fastsatt i direktiv 92/50, alene med den begrunnelse at deres rettslige form ikke svarer til en bestemt kategori av juridiske personer.

23Som følge herav er nasjonale bestemmelser som de i hovedsaken omhandlede, som begrenser tildelingen av kontrakter om lokale offentlige tjenester av økonomisk interesse, hvis verdi overskrider den terskelverdi som er fastsatt i direktiv 92/50, til aksjeselskaper, ikke forenelige med direktivets artikkel 26 nr. 2.

24Hva angår de faktiske omstendighetene som har gitt anledning til tvisten i hovedsaken, fremgår det av saksdokumentene at Frigerio anla sak som leder for det virksomhetskonsortiet som har sikret tjenesten vedrørende renovasjon i Triuggio kommune i perioden mellom den 1. januar 1996 og den 30. juni 2006.

25Det skal i denne forbindelse presiseres at det også følger av artikkel 26 nr. 1 i direktiv 92/50 at oppdragsgiverne ikke kan kreve at sammenslutninger av tjenesteytere omdannes til en bestemt rettslig form med henblikk på å avgi et bud.

26Det er dessuten ikke bestridt for Domstolen at Frigerio etter italiensk lovgivning var beføyet til å levere tjenesten renovasjon i sammenslutningens rettslige form, dvs. som et ansvarlig selskap. Den forelagte retten har i denne forbindelse bl.a. opplyst at Frigerio er oppført i fortegnelsen over personer som har rett til å ivareta avfallsaktiviteter.

27Som bemerket i denne dommens avsnitt 19, har den forelagte retten videre subsidiært reist spørsmålet om konsekvensene av en konstatering av manglende samsvar mellom nasjonale bestemmelser, som f.eks. de i hovedsaken omhandlede, og direktiv 92/50.

28Hertil bemerkes bare at det følger av fast rettspraksis at den nasjonale retten er forpliktet til, under full utnyttelse av det skjønn den råder over i henhold til nasjonal rett, å fortolke og anvende en nasjonal bestemmelse i samsvar med fellesskapsretten. Hvis en slik overensstemmende anvendelse ikke er mulig, har den nasjonale retten plikt til å anvende fellesskapsretten fullt ut og til å beskytte de rettighetene som fellesskapsretten tildeler private, idet den om nødvendig skal unnlate å anvende enhver motstridende bestemmelse i nasjonal lov (jf. i denne retning dom av 4.2.1988, sak 157/86, Murphy m.fl., Sml. s. 673, avsnitt 11, og av 11.1.2007, sak C-208/05, ITC, Sml. I, s. 181, avsnitt 68 og 69). FRIGERIO LUIGI & C. 29 Heretter skal det første og det andre spørsmålet besvares med at artikkel 26 nr. 1 og 2 i direktiv 92/50 er til hinder for nasjonale bestemmelser som de i hovedsaken omhandlede, som hindrer søkere eller tilbudsgivere som i henhold til lovgivningen i medlemsstaten har rett til å utføre den aktuelle tjenesten, herunder dem som består av sammenslutninger av tjenesteytere, i å avgi bud i en prosedyre om inngåelse av en offentlig tjenestekontrakt hvis verdi overstiger den terskelverdi som er fastsatt i direktiv 92/50, alene med den begrunnelse at disse søkerne eller tilbudsgiverne ikke har den rettslige formen som svarer til en bestemt kategori av juridiske personer, nemlig et aksjeselskap. Det tilkommer den nasjonale retten, under full utnyttelse av det skjønn den råder over i henhold til nasjonal rett, å fortolke og anvende de gjeldende nasjonale bestemmelsene i samsvar med fellesskapsretten, og hvis en slik overensstemmende fortolkning ikke er mulig, har den nasjonale retten plikt til å unnlate å anvende enhver motstridende bestemmelse i nasjonal rett. Det tredje og det fjerde spørsmålet

30Med det tredje og det fjerde spørsmålet stiller den forelagte retten i det vesentlige spørsmål om foreneligheten av nasjonale bestemmelser som dem som er omtvistet i hovedsaken, med artikkel 39 EF, 43 EF, 48 EF og 81 EF samt med direktiv 75/442.

31Ettersom de faktiske omstendighetene i hovedsaken, som det fremgår av denne dommens avsnitt 18, er omfattet av anvendelsesområdet for direktiv 92/50, og fortolkningen av dette direktivet gir den forelagte retten de nødvendige fortolkningsbidrag slik at den kan avgjøre den saken som er brakt inn for den, er undersøkelsen av de ovennevnte fellesskapsbestemmelsene utelukkende av hypotetisk interesse. Derfor skal det tredje og det fjerde spørsmålet i samsvar med fast praksis ikke besvares (jf. i denne retning dom av 22.11.2005, sak C-144/04, Mangold, Sml. I, s. 9981, avsnitt 36 og 37, og av 4.7.2006, sak C-212/04, Adeneler m.fl., Sml. I, s. 6057, avsnitt 42 og 43).

Sakskostnader

32Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den forelagte retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgiftene som er pådratt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene kjenner Domstolen (Fjerde avdeling) for rett: Artikkel 26 nr. 1 og 2 i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, som endret ved Kommisjonens direktiv 2001/78/EF av 13. september 2001, er til hinder for nasjonale bestemmelser som de i hovedsaken omhandlede, som hindrer søkere eller tilbudsgivere som i henhold til lovgivningen i medlemsstaten har rett til å utføre den aktuelle tjenesten, herunder dem som består av sammenslutninger av tjenesteytere, i å avgi bud i en prosedyre om inngåelse av en offentlig tjenestekontrakt hvis verdi overstiger den terskelverdi som er fastsatt i direktiv 92/50, alene med den begrunnelse at disse søkerne eller tilbudsgiverne ikke har den rettslige formen som svarer til en bestemt kategori av juridiske personer, nemlig et aksjeselskap. Det tilkommer den nasjonale retten, under full utnyttelse av det skjønn den råder over i henhold til nasjonal rett, å fortolke og anvende de gjeldende nasjonale bestemmelsene i samsvar med fellesskapsretten, og hvis en slik overensstemmende fortolkning ikke er mulig, har den nasjonale retten plikt til å unnlate å anvende enhver motstridende bestemmelse i nasjonal rett. Underskrifter