C-360/96 BFI Holding: offentligrettslig organ i direktiv 92/50

Sammendrag

Parter

Dommens premisser

Avgjørelse om sakskostnader

Avgjørelse

Nøkkelord

1Tilnærming av lovgivningene – fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter – direktiv 92/50 – oppdragsgivere – offentligrettslig organ – allmennhetens behov utenfor det nærings- eller forretningsmessige området – private virksomheter som er i stand til å imøtekomme de aktuelle behovene – uten betydning [Rådets direktiv 92/50, art. 1, litra b), annet avsnitt] 2 Tilnærming av lovgivningene – fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter – direktiv 92/50 – unntak i henhold til direktivets artikkel 6 – vilkår – overholdelse av traktatens bestemmelser (EF-traktaten, art. 85 ff., Rådets direktiv 92/50, art. 6) 3 Tilnærming av lovgivningene – fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter – direktiv 92/50 – oppdragsgivere – offentligrettslig organ – status uavhengig av det relative omfanget av og formen for utøvelsen av virksomheten til imøtekommelse av allmennhetens behov [Rådets direktiv 92/50, art. 1, litra b), annet avsnitt] 4 Tilnærming av lovgivningene – fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter – direktiv 92/50 – oppdragsgivere – offentligrettslig organ – allmennhetens behov utenfor det nærings- eller forretningsmessige området – den rettslige formen av de bestemmelsene som omhandler disse behovene – uten betydning [Rådets direktiv 92/50, art. 1, litra b), annet avsnitt]

Sammendrag

1Artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, som bestemmer at «ved offentligrettslig organ forstås ethvert organ hvis oppgave det er å imøtekomme allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området», skal fortolkes slik at fellesskapslovgiver har skilt mellom på den ene siden allmennhetens behov dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, og på den andre siden allmennhetens behov på det nærings- eller forretningsmessige området. Begrepet allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, utelukker ikke behov som også imøtekommes eller kunne imøtekommes av private virksomheter. Den omstendighet at det foreligger konkurranse, er nemlig ikke tilstrekkelig til å utelukke muligheten for at et organ som finansieres eller kontrolleres av staten, lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer, lar seg lede av andre hensyn enn økonomiske. Den omstendighet at det foreligger konkurranse, er likevel ikke helt uten betydning for avgjørelsen av spørsmålet om et av allmennhetens behov faller utenfor det nærings- eller forretningsmessige området. Sistnevnte behov oppfylles i alminnelighet på en annen måte enn ved tilbudet av varer eller tjenester på markedet. Det er i alminnelighet tale om slike behov når staten av hensyn til det almenne vel velger selv å imøtekomme dem, eller ønsker å beholde en avgjørende innflytelse over dem. Fjerning og behandling av husholdningsavfall kan anses for å høre til allmennhetens behov. Ettersom det er mulig at den grad av imøtekommelse av dette behovet som anses nødvendig av hensyn til folkehelsen og miljøvernet, ikke kan oppnås ved de tjenester i form av hel eller delvis fjerning som tilbys borgerne av private næringsdrivende, hører denne aktiviteten til dem som en stat kan beslutte skal utøves av offentlige myndigheter, eller med hensyn til hvilke den ønsker å beholde en avgjørende innflytelse. 2 Anvendelsen av artikkel 6 i direktiv 92/50 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, som bestemmer at «dette direktiv [ikke] får … anvendelse på offentlige tjenestekontrakter som tildeles et organ som selv er en oppdragsgiver i den i artikkel 1, litra b), fastsatte betydning», er betinget av at de lover eller administrative bestemmelser som danner grunnlag for den enerettighet som et offentligrettslig organ har, er forenlige med traktaten. Beskyttelsen av de offentligrettslige organers konkurrenter er således sikret ved traktatens artikkel 85 ff.

3Spørsmålet om det foreligger et offentligrettslig organ som omhandlet i artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, avhenger ikke av hvilket omfang imøtekommelsen av allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, har innenfor det aktuelle organets virksomhet. Det er likeledes uten betydning at den næringsmessige virksomheten utøves av en særskilt juridisk person som tilhører samme gruppe eller «konsern» som dette. 4 Artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter skal fortolkes slik at spørsmålet om det foreligger allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, skal vurderes objektivt, slik at det herved er uten betydning hvilken rettslig form de bestemmelsene har som omhandler disse behovene. Parter I sak C-360/96, angående en anmodning som Gerechtshof, Arnhem (Nederland), i medhold av EF-traktatens artikkel 177 har innlevert til Domstolen for i den for nevnte rett verserende sak, Gemeente Arnhem, Gemeente Rheden mot BFI Holding BV, å oppnå en prejudisiell

avgjørelse

vedrørende fortolkningen av artikkel 1 og 6 i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1), har DOMSTOLEN sammensatt av president G.C. Rodríguez Iglesias, avdelingspresidentene P.J.G. Kapteyn, J.-P. Puissochet og P. Jann (refererende dommer) samt dommerne G.F. Mancini, J.C. Moitinho de Almeida, D.A.O. Edward, L. Sevón, M. Wathelet, R. Schintgen og K.M. Ioannou, generaladvokat: A. La Pergola justissekretær: ekspedisjonssekretær D. Louterman-Hubeau, etter at det er inngitt skriftlige innlegg av: – Gemeente Arnhem og Gemeente Rheden ved advokat L.H. van Lennep, Haag – BFI Holding BV ved advokat P. Glazener, Amsterdam, og advokat J.J.M. Essers, Utrecht – den nederlandske regjering ved juridisk konsulent A. Bos, Utenriksdepartementet, som befullmektiget – den danske regjering ved kontorsjef P. Biering, Utenriksdepartementet, som befullmektiget – den franske regjering ved kontorsjef C. de Salins og ekspedisjonssekretær P. Lalliot, begge Juridisk tjeneste, Utenriksdepartementet, som befullmektigede – den østerrikske regjering ved kontorsjef W. Okresek, Forbundskanselliet, som befullmektiget – Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved juridisk konsulent H. van Lier, som befullmektiget, på grunnlag av rettsmøterapporten, etter at det er avgitt skriftlige svar på Domstolens spørsmål av: – Gemeente Arnhem og Gemeente Rheden ved advokat L.H. van Lennep – BFI Holding BV ved advokat P. Glazener – den nederlandske regjering ved stedfortredende juridisk konsulent J.G. Lammers, Utenriksdepartementet, som befullmektiget – den danske regjering ved juridisk rådgiver, kontorsjef J. Molde, Utenriksdepartementet, som befullmektiget – den tyske regjering ved avdelingsleder E. Roeder, Forbundsøkonomidepartementet, som befullmektiget – den spanske regjering ved statens advokat S. Ortís Vaamonde, som befullmektiget – den franske regjering ved kontorsjef K. Rispal-Bellanger, Avdelingen for internasjonal økonomisk rett og fellesskapsrett, Juridisk tjeneste, Utenriksdepartementet, som befullmektiget, og P. Lalliot – den østerrikske regjering ved W. Okresek – den finske regjering ved ambassadør H. Rotkirch, Juridisk tjeneste, Utenriksdepartementet, som befullmektiget – den svenske regjering ved avdelingsleder L. Nordling, Utenriksdepartementet, som befullmektiget – Det forente kongerikes regjering ved J.E. Collins, Treasury Solicitor's Department, som befullmektiget, bistått av K.P.E. Lasok, QC, og barrister R. Williams – Kommisjonen ved H. van Lier, etter at det er avgitt muntlige innlegg i rettsmøtet den 18. november 1997 av Gemeente Arnhem og Gemeente Rheden ved L.H. van Lennep, av BFI Holding BV ved advokatene P. Glazener og J.J.M. Essers, av den nederlandske regjering ved assisterende juridisk konsulent J.S. van den Oosterkamp, Utenriksdepartementet, som befullmektiget, av den franske regjering ved P. Lalliot, av den østerrikske regjering ved M. Fruhmann, Forbundskanselliet, som befullmektiget, av Det forente kongerikes regjering ved J.E. Collins, bistått av K.P.E. Lasok og R. Williams, og av Kommisjonen ved H. van Lier, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til

avgjørelse

den 19. februar 1998, avsagt følgende Dom

Dommens premisser

1Ved dom av 29. oktober 1996, innkommet til Domstolen den 5. november 1996, har Gerechtshof, Arnhem, i medhold av EF-traktatens artikkel 177 stilt syv prejudisielle spørsmål om fortolkningen av artikkel 1, litra b), og artikkel 6 i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter (EFT L 209, s. 1).

2Disse spørsmålene er blitt reist under en tvist mellom Gemeente Arnhem og Gemeente Rheden (heretter «kommunene») og BFI Holding BV (heretter «BFI»), under hvilken sistnevnte hevder at tildelingen av en kontrakt om innsamling av avfall skal skje etter den i direktivet fastsatte prosedyren. De gjeldende fellesskapsbestemmelser

3Direktiv 92/50 bestemmer bl.a. følgende i artikkel 1: «I dette direktiv forstås ved … b) oppdragsgivere: staten, lokale myndigheter, offentligrettslige organer og sammenslutninger av en/et eller flere av disse lokale myndigheter eller offentligrettslige organer. Ved 'offentligrettslig organ' forstås ethvert organ, – hvis oppgave det er å imøtekomme allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området – som er en juridisk person, og – hvis drift enten for mer enn halvdelens vedkommende finansieres av staten, de lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer, eller hvis drift er underlagt disses kontroll, eller hvortil staten, de lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer kan utpeke mer enn halvparten av medlemmene i administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorganet. Fortegnelser over de offentligrettslige organer eller kategorier av offentligrettslige organer som oppfyller de kriteriene som er nevnt i annet avsnitt i dette litra, finnes i vedlegg I til direktiv 71/305/EØF. Disse fortegnelsene er så fullstendige som mulig og kan revideres etter fremgangsmåten i artikkel 30b i nevnte direktiv. …» 4 Artikkel 6 i direktiv 92/50 bestemmer følgende: «Dette direktiv får ikke anvendelse på offentlige tjenestekontrakter som tildeles et organ som selv er en oppdragsgiver i den i artikkel 1, litra b), fastsatte betydning, på grunnlag av en enerettighet som er tildelt det i henhold til kunngjorte lover eller administrative bestemmelser som er forenlige med traktaten.» De nederlandske bestemmelser

5Direktiv 92/50 er gjennomført i nederlandsk rett ved en rammelov av 31. mars 1993 (Stbl. 12) om fellesskapsbestemmelsene for inngåelse av offentlige kontrakter om levering av varer, utførelse av arbeider og tjenester, sammenholdt med artikkel 13 i forskrift av 4. juni 1993 (Stbl. 305), som endret ved forskrift av 30. mai 1994 (Stbl. 379). 6 Artikkel 10.10 og 10.11 i Wet milieubeheer (lov om miljøforvaltning) forplikter kommunene til å påse at husholdningsavfall samles inn minst én gang i uken hos alle eiendommer som ligger i deres område, og hvor det regelmessig kan være avfall. Kommunene skal utpeke et organ som påtar seg denne innsamlingen.

7I henhold til artikkel 2 i Afvalsstoffenverordening (forskrift om avfall) i Rheden kommune, som endret den 21. desember 1993, er innsamlingstjenesten «Dienst Openbare Werken en Woningzaken, Afdeling wegen en Reiniging, eller den uavhengige tjenesten som trer i stedet for denne». Artikkel 2 i avfallsforskriften i Arnhem kommune, som endret den 4. juli 1994, utpeker som innsamlingstjeneste Dienst Milieu en Openbare Werken. Den presiserer for øvrig at «fra den 1. juli 1994 ivaretas denne tjenesten av aksjeselskapet ARA, den uavhengige kommunale rengjøringstjenesten». Tvisten i hovedsaken

8I 1993 planla kommunene å slå sammen sine kommunale avfallsinnsamlingstjenester og å overdra dem til en ny juridisk person. Ved beslutninger av henholdsvis 6. og 28. juni 1994 besluttet Arnhem og Rheden kommuner å stifte aksjeselskapet ARA og å overdra dette en rekke oppgaver som var fastsatt i loven med hensyn til fjerning av avfall og for Arnhem kommunes vedkommende med hensyn til veistellet. 9 ARA ble stiftet den 1. juli 1994. Artikkel 2 i dets vedtekter bestemmer følgende: «1. Selskapet har til formål: a) å utføre (eller la utføre) alle oppgaver på det økonomiske området med sikte på en hensiktsmessig, effektiv og miljøvennlig innsamling (og så vidt mulig gjenbruk) av avfall i form av husholdningsavfall, industriavfall og eventuelt annet avfall som fastsettes senere, samt utførelse av aktiviteter vedrørende renholdelse av veier og kloakker, skadedyrsbekjempelse og desinfeksjon b) å stifte eller delta i stiftelsen av, samarbeide med, være parthaver i, lede eller delta i ledelsen av og føre tilsyn med samt overta og finansiere andre virksomheter hvis aktiviteter på en eller annen måte står i forbindelse med de aktivitetene som er beskrevet ovenfor under a) c) å utføre enhver virksomhet på det økonomiske området som har forbindelse med de ovennevnte punktene eller kan være befordrende for de oppgavene og aktivitetene som er definert der (dersom allmennhetens behov herved imøtekommes). 2. Selskapet utfører denne virksomheten på en samfunnsmessig akseptabel måte.»

10I henhold til vedtektenes artikkel 6 kan ARAs aksjonærer bare være offentligrettslige juridiske personer, eller selskaper hvori minst 90 % av kapitalandelene innehas av slike juridiske personer, og dessuten selskapet selv. Ifølge vedtektenes artikkel 13, stk. 2, utpeker kommunene fem av de minst syv og høyst ni medlemmene av styret.

11De rammeavtalene som kommunene har inngått med ARA, spesifiserer, særlig i fortalestedene til disse, at kommunene ønsker å la de aktuelle oppgavene utføres utelukkende av ARA, hvorfor de har gitt selskapet konsesjoner med sikte på dette.

12Med hensyn til vederlaget til ARA bestemmer artikkel 8 i den rammeavtalen som er inngått mellom Rheden kommune og ARA, bl.a. følgende: «8.1 Rheden betaler til ARA for de tjenestene som selskapet utfører for den, et vederlag som skal fastsettes nærmere. 8.

2De i foregående ledd nevnte vederlagene for tjenester fastsettes ved tilføyelse av et avsnitt om finansiering til spesifikasjonene og kvalitetsnormene for hver aktivitet som fremgår av delkontraktene. 8.

3De faktiske vederlagene for de utførte tjenestene fastsettes: a) enten på grunnlag av forhåndsavtalte enhetspriser for hver transaksjon, etter resultat eller etter ytelsesenhet b) eller på grunnlag av en forhåndsavtalt fast pris for en bestemt oppgave c) eller på grunnlag av fakturering av de faktisk påløpte utgiftene. …» 13 Rammeavtalens artikkel 9 inneholder følgende bestemmelser: «9.

1Det utbetales forskudd på de ovennevnte vederlagene på forfallstidspunkter som skal presiseres nærmere, eller for hver gruppe transaksjoner, resultater eller ytelsesenheter. Disse forskuddene fradrages de endelige betalingene. 9.

2Dersom ARA fakturerer og/eller utfører transaksjoner som skal innkreves for Rheden kommunes regning, eller oppkrever andre betalinger fra tredjemenn på Rheden kommunes vegne, skal disse inntektene overføres til denne etter nærmere regler som fastsettes etter felles avtale. Det skal likeledes fastsettes en nærmere ordning for risikoen med hensyn til betaling av disse beløpene.» 14 Avtalen om tjenester vedrørende innsamling av husholdningsavfall som er inngått mellom Rheden kommune og ARA, bestemmer i artikkel 7 at det vederlaget kommunen betaler til ARA for innsamling og transport av avfall, samt beregningsmetoden for dette vederlaget, beskrives i gjennomføringsplanen.

15De samme bestemmelsene for vederlaget er fastsatt mellom Arnhem kommune og ARA. 16 Mens ARA opprinnelig utførte alle oppgaver vedrørende innsamling av husholdningsavfall, veistellet og innsamling av industriavfall, er disse aktivitetene siden blitt delt mellom selskapet og aksjeselskapet Aracom. Mens ARA fortsatt ivaretar innsamlingen av husholdningsavfall, har Aracom fått overdratt innsamlingen av industriavfall. Videre er det stiftet et holdingselskap, ARA Holding NV, som eier hele kapitalen i disse to selskapene. 17 BFI er en privat virksomhet som særlig beskjeftiger seg med innsamling og behandling av husholdningsavfall og industriavfall. 18 Den 2. november 1994 anla BFI sak ved Arrondissementsrechtbank, Arnhem, for å få fastslått at direktiv 92/50 får anvendelse på tildelingen av kontrakten til ARA, slik at kommunene skulle iverksette den i direktivet fastsatte anbudskonkurranseprosedyren. Arrondissementsrechtbank, Arnhem, ga ved dom av 18. mai 1995 BFI medhold. Den fant at den aktuelle oppgaven ikke var blitt tildelt et organ på grunnlag av en enerettighet som det hadde i henhold til kunngjorte lover eller administrative bestemmelser, slik at unntaket i artikkel 6 i direktiv 92/50 ikke fikk anvendelse. 19 Kommunene anket denne avgjørelsen til Gerechtshof, Arnhem.

20I sin mellomdom av 25. juni 1996 har Gerechtshof, Arnhem, forkastet Arrondissementsrechtbanks fortolkning, hvoretter kontrakten ikke var blitt tildelt et organ på grunnlag av en enerettighet i henhold til kunngjorte lover eller administrative bestemmelser som omhandlet i artikkel 6 i direktiv 92/50. 21 Den fant nemlig at kommunene i henhold til Wet milieubeheer er forpliktet til å sørge for at husholdningsavfall samles inn. For å oppfylle denne forpliktelsen har de ved forskrifter av 6. og 28. juni 1994 utpekt ARA som den eneste innsamlingstjenesten. Dessuten har de uttrykkelig endret sine bestemmelser om avfall, som klart gir ARA en enerettighet, fordi de forbyr enhver annen tjeneste å samle inn husholdningsavfall uten forutgående tillatelse fra kommunestyret. 22 Følgelig fant Gerechtshof, Arnhem, at ARA var omfattet av unntaket i artikkel 6 i direktiv 92/50, for så vidt selskapet kan anses for et offentligrettslig organ som omhandlet i artikkel 1, litra b), i direktiv 92/50.

23På denne bakgrunn har den nasjonale retten besluttet å utsette saken og å stille Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Skal det – ved fortolkningen av artikkel 6, jf. artikkel 1, litra b), første ledd, i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter, hvori det bestemmes at 'ved offentligrettslig organ forstås ethvert organ hvis oppgave det er å imøtekomme allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området' i) skilles mellom på den ene siden allmennhetens behov og på den andre siden behov på det nærings- eller forretningsmessige området, eller ii) skilles mellom på den ene siden allmennhetens behov utenfor det nærings- eller forretningsmessige området, og på den andre siden allmennhetens behov på det nærings- eller forretningsmessige området? 2) Dersom det første spørsmålet besvares med at skillet nevnt under i) skal foretas, a) skal begrepet 'allmennhetens behov' da forstås slik at det ikke kan være tale om imøtekommelse av allmennhetens behov dersom det er private virksomheter som imøtekommer disse behovene, og b) skal, dersom spørsmål a) besvares bekreftende, begrepet 'behov på det nærings- eller forretningsmessige området' da forstås slik at det vil være tale om imøtekommelse av behov på det nærings- eller forretningsmessige området i alle tilfeller der private virksomheter imøtekommer slike behov? 3) Dersom spørsmål 1 besvares med at skillet nevnt under ii) skal foretas, skal begrepene «allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området», henholdsvis «allmennhetens behov på det nærings- eller forretningsmessige området» da forstås slik at forskjellen mellom disse to begrepene beror på om (konkurrerende) private virksomheter imøtekommer slike behov? 4) Skal kravet om at organet har til oppgave «å imøtekomme allmennhetens behov, dog ikke på et nærings- eller forretningsmessige området», fortolkes slik at det bare er tale om en slik «oppgave» dersom organet utelukkende imøtekommer slike behov? 5) Dersom spørsmål 4 besvares benektende: Skal et organ nesten utelukkende, i betydelig grad, i overveiende grad eller i annet omfang imøtekomme allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, for (fortsatt) å kunne oppfylle kravet om at organet har til oppgave å imøtekomme disse behovene? 6) Har det for besvarelsen av spørsmål 1–5 betydning om allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, som organet anses for å imøtekomme, beror på en lov i formell forstand, administrative bestemmelser, forvaltningshandlinger eller har et annet grunnlag? 7) Har det for besvarelsen av spørsmål 4 betydning om de næringsmessige aktivitetene utføres av en særskilt juridisk person som inngår i en gruppe/konsern, som også utfører aktiviteter til imøtekommelse av allmennhetens behov?»

24Det bemerkes innledningsvis at den franske regjering i sitt skriftlige innlegg har anført at kontraktene mellom kommunene og ARA kunne anses for å være konsesjonskontrakter om offentlige tjenester, som derfor er utelukket fra anvendelsesområdet for direktiv 92/50. Den har anført at det er en betingelse for at det foreligger en konsesjonskontrakt om offentlige tjenester i fellesskapsrettens forstand, at kontrahenten vederlegges enten ved retten til å utnytte tjenesten eller ved denne retten sammen med en pris.

25Hertil bemerkes kun – uten at det er nødvendig å fortolke begrepet konsesjon på offentlig tjeneste, som ikke er gjenstand for de spørsmålene den nasjonale retten har stilt – at det fremgår av de opplysningene kommunene har gitt som svar på et spørsmål stilt av Domstolen, og særlig av artikkel 8 og 9 i rammeavtalen mellom Rheden kommune og ARA samt av artikkel 7 i avtalen om tjenester vedrørende innsamling av husholdningsavfall som er inngått mellom de samme partene, at det vederlaget som betales til ARA, utelukkende består i en pris og ikke i retten til å utnytte tjenesten. 26 Den franske regjering har likeledes hevdet at ARA må betegnes som en sammenslutning av flere lokale myndigheter som omhandlet i artikkel 1, litra b), i direktiv 92/

50En slik sammenslutning er imidlertid etter gjeldende rett en oppdragsgiver, uten at det er nødvendig å undersøke om den er et offentligrettslig organ.

27Det bemerkes, slik generaladvokaten har fremhevet i punkt 40 og 41 i sitt forslag til

avgjørelse

, at et bestemt organ ikke samtidig kan tilhøre begge de forskjellige kategoriene som er nevnt i artikkel 1, litra b), i direktiv 92/50, og at begrepet sammenslutning bare benyttes som en oppsamlingsbetegnelse, hvilket for øvrig bekreftes av dets plassering i denne bestemmelsen. Det må følgelig undersøkes om et selskap som ARA kan betegnes som et offentligrettslig organ, selv om det er stiftet på de to kommunenes initiativ.

28Det bemerkes hertil at det fremgår av artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50 at et offentligrettslig organ er et organ som er opprettet spesielt med sikte på å imøtekomme allmennhetens behov, dog ikke behov av industriell eller kommersiell karakter, som er en juridisk person, og som er nært tilknyttet staten, lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer (jf. dom av 15.1.1998, sak C-44/96, Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl., Sml. I, s. 73, premiss 20).

29Som Domstolen har fastslått i den nevnte dommen i saken Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl., premiss 21, skal alle tre vilkårene som oppstilles i denne bestemmelsen, være oppfylt samtidig. 30 Den forelagte retten er av den oppfatning at det andre og det tredje vilkåret er oppfylt. Dens spørsmål vedrører følgelig bare det første vilkåret. Det første spørsmålet

31Med sitt første spørsmål ønsker den forelagte retten å få presisert forholdet mellom uttrykket «allmennhetens behov» og uttrykket «dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området». Den spør særlig om sistnevnte uttrykk har til formål å begrense begrepet allmennhetens behov til de behovene som ikke faller inn under det nærings- eller forretningsmessige området, eller om det tvert imot betyr at alle allmennhetens behov faller utenfor det nærings- eller forretningsmessige området.

32Hertil bemerkes at det fremgår av ordlyden av artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50 i de ulike språkversjonene at kravet om at behovet faller utenfor det nærings- eller forretningsmessige området, er et kriterium som skal presisere begrepet allmennhetens behov i denne bestemmelsens forstand.

33I den nevnte dommen i saken Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl., premiss 22, 23 og 24, har Domstolen lagt samme fortolkning til grunn med hensyn til artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i Rådets direktiv 93/37/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT L 199, s. 54), og denne bestemmelsen er i det vesentlige identisk med artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50. 34 Dessuten er den eneste fortolkningen som kan sikre at artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50 får den tilsiktede virkning, å forstå bestemmelsen slik at den innenfor kategorien allmennhetens behov har utskilt en underkategori vedrørende behov som ikke faller inn under det nærings- eller forretningsmessige området.

35Dersom fellesskapslovgiver nemlig hadde vært av den oppfatning at alle allmennhetens behov faller utenfor det nærings- eller forretningsmessige området, ville lovgiver ikke ha presisert dette, fordi definisjonens annet ledd ut fra dette synspunktet ikke ville tjene noe formål.

36Det første spørsmålet skal følgelig besvares med at artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50 skal fortolkes slik at lovgiver har skilt mellom på den ene siden allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, og på den andre siden allmennhetens behov på det nærings- eller forretningsmessige området. Det andre spørsmålet

37I betraktning av det svaret som er gitt på det første spørsmålet, er det ikke nødvendig å besvare det andre spørsmålet. Det tredje spørsmålet 38 Den forelagte rettens tredje spørsmål gjelder nærmere bestemt om begrepet allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, utelukker behov som også imøtekommes av private virksomheter. 39 Ifølge BFI kan det ikke være tale om et offentligrettslig organ når private virksomheter kan utøve de samme aktivitetene, og disse aktivitetene dermed kan være gjenstand for konkurranse. I det foreliggende tilfellet overdrar mer enn halvparten av kommunene i Nederland innsamlingen av avfall til private næringsdrivende. Det er altså tale om et kommersielt marked, og de organene som er aktive på dette markedet, er ikke offentligrettslige organer som omhandlet i artikkel 1, litra b), i direktiv 92/50.

40Hertil bemerkes for det første at artikkel 1, litra b), annet avsnitt, første ledd, i direktiv 92/50 bare viser til de behovene som organet skal imøtekomme, og ikke inneholder noe om det forholdet at disse behovene eventuelt likeledes kan imøtekommes av private virksomheter. 41 Deretter bemerkes at samordningen på fellesskapsplan av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter har til formål å fjerne hindringene for den frie utvekslingen av tjenester og følgelig tar sikte på å beskytte interessene til næringsdrivende som er etablert i en medlemsstat, og som ønsker å tilby varer eller tjenester til oppdragsgivere i en annen medlemsstat. 42 Formålet med direktiv 92/50 er således å fjerne risikoen for at det innrømmes innenlandske tilbydere eller søkere en fortrinsstilling ved oppdragsgivernes inngåelse av kontrakter (jf. i denne forbindelse dommen i saken Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl., a.st., premiss 33). 43 Den omstendighet at det foreligger konkurranse, er imidlertid ikke tilstrekkelig til å utelukke muligheten for at et organ som finansieres eller kontrolleres av staten, lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer, lar seg lede av andre hensyn enn økonomiske. Et slikt organ kan for eksempel bli foranlediget til å akseptere økonomiske tap av hensyn til gjennomføringen av en bestemt innkjøpspolitikk hos den enheten som det står i et nært avhengighetsforhold til.

44Ettersom det neppe kan forekomme aktiviteter som under ingen omstendigheter kan utøves av private virksomheter, er det dessuten en risiko for at et krav om at ingen private virksomheter ville kunne imøtekomme de behovene som det aktuelle organet er opprettet for å ivareta, ville tømme begrepet offentligrettslig organ i artikkel 1, litra b), i direktiv 92/50 for sitt innhold.

45Det kan ikke heroverfor anføres at oppdragsgiverne ved å anvende artikkel 6 i direktiv 92/50 kan unndra seg konkurranse fra private virksomheter som anser seg for å være i stand til å imøtekomme de samme behovene hos allmennheten som det aktuelle organet. Beskyttelsen av de offentligrettslige organers konkurrenter er nemlig allerede sikret ved EF-traktatens artikkel 85 ff., ettersom artikkel 6 i direktiv 92/50 bare kan anvendes på betingelse av at de lovene eller administrative bestemmelsene som danner grunnlag for den enerettigheten organet har, er forenlige med traktaten. 46 Således har Domstolen i dommen i saken Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl., premiss 24, antatt at et statlig trykkeri imøtekom allmennhetens behov som verken var av industriell eller kommersiell karakter, uten å undersøke om private virksomheter kunne imøtekomme de samme behovene.

47Det følger herav at artikkel 1, litra b), i direktiv 92/50 kan anvendes på et bestemt organ, selv om private virksomheter imøtekommer eller kunne imøtekomme de samme behovene som dette, og fravær av konkurranse er ikke et nødvendig vilkår for definisjonen av et offentligrettslig organ.

48Det skal likevel fremheves at den omstendighet at det foreligger konkurranse, ikke er helt uten betydning for avgjørelsen av spørsmålet om et av allmennhetens behov faller utenfor det nærings- eller forretningsmessige området. 49 Den omstendighet at det foreligger en utviklet konkurranse, og særlig den omstendighet at det aktuelle organet handler i en konkurransesituasjon på markedet, kan være et indisium for at det ikke er tale om et behov hos allmennheten som faller utenfor det nærings- eller forretningsmessige området. 50 Sistnevnte behov oppfylles derimot i alminnelighet på en annen måte enn ved tilbudet av varer eller tjenester på markedet, slik det illustreres av fortegnelsen over offentligrettslige juridiske personer i vedlegg I til Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT 1971 II, s. 613), som endret ved direktiv 93/37, og som artikkel 1, litra b), i direktiv 92/50 viser til. Denne listen er ikke uttømmende, men den skal være så fullstendig som mulig.

51En gjennomgang av denne fortegnelsen viser at det i alminnelighet er tale om behov som staten av hensyn til det almenne vel velger selv å imøtekomme, eller med hensyn til hvilke den ønsker å beholde en avgjørende innflytelse.

52I det foreliggende tilfellet kan det ikke bestrides at fjerning og behandling av husholdningsavfall kan anses for å høre til allmennhetens behov. Ettersom det er mulig at den graden av imøtekommelse av dette behovet som anses nødvendig av hensyn til folkehelsen og miljøvernet, ikke kan oppnås ved de tjenestene i form av hel eller delvis fjerning som tilbys borgerne av private næringsdrivende, hører denne aktiviteten til dem som en stat kan beslutte skal utøves av offentlige myndigheter, eller med hensyn til hvilke den ønsker å beholde en avgjørende innflytelse.

53På bakgrunn av det foregående skal det tredje spørsmålet besvares slik at begrepet allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, ikke utelukker behov som også imøtekommes eller kunne imøtekommes av private virksomheter. Det fjerde, det femte og det syvende spørsmålet 54 Den forelagte rettens fjerde, femte og syvende spørsmål gjelder om vilkåret om at et organ skal ha vært opprettet for å imøtekomme allmennhetens behov, innebærer at dette organets virksomhet i betydelig omfang skal ha til formål å imøtekomme slike behov.

55I denne forbindelsen bemerkes at Domstolen i den nevnte dommen i saken Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl., premiss 25, har fastslått at det er uten betydning at et slikt organ utover oppgaven å imøtekomme allmennhetens behov fritt kan utøve andre former for virksomhet. Den omstendighet at imøtekommelse av allmennhetens behov bare utgjør en relativt ubetydelig andel av den virksomheten et slikt organ utøver, er likeledes uten relevans, når det fortsatt påtar seg å oppfylle de behovene som det spesielt er forpliktet til å imøtekomme.

56Ettersom spørsmålet om det er tale om et offentligrettslig organ, ikke avhenger av hvilket omfang imøtekommelsen av allmennhetens behov utenfor det nærings- eller forretningsmessige området har innenfor det aktuelle organets virksomhet, er det så meget mer uten betydning at den næringsmessige virksomheten utøves av en særskilt juridisk person som tilhører samme gruppe eller «konsern» som dette.

57Det skal tilføyes at den omstendighet at det blant dem er et offentligrettslig organ, omvendt ikke er tilstrekkelig til at alle virksomhetene som tilhører en gruppe eller et «konsern», anses for oppdragsgivere (jf. i denne forbindelse dommen i saken Mannesmann Anlagenbau Austria m.fl., a.st., premiss 39).

58Det fjerde, det femte og det syvende spørsmålet skal følgelig besvares slik at spørsmålet om det er tale om et offentligrettslig organ, ikke avhenger av hvilket omfang imøtekommelsen av allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, har innenfor det aktuelle organets virksomhet. Det er likeledes uten betydning at den næringsmessige virksomheten utøves av en særskilt juridisk person som tilhører samme gruppe eller «konsern» som dette. Det sjette spørsmålet 59 Den forelagte rettens sjette spørsmål gjelder endelig hvilken betydning det skal tillegges at de bestemmelsene som det aktuelle organet er opprettet ved, og som spesifiserer de behovene det skal imøtekomme, er lovbestemmelser, administrative bestemmelser, forvaltningsakter eller annet.

60Det bemerkes hertil at mens det er vesentlig for anvendelsen av artikkel 6 i direktiv 92/50 om enerettigheten er basert på kunngjorte lover eller administrative bestemmelser, inngår dette elementet ikke i definisjonen av et offentligrettslig organ. 61 Ordlyden av artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50 inneholder nemlig ingen henvisning til hjemmelen for det aktuelle organets virksomhet. 62 Dessuten bemerkes at for å gi prinsippet om fri bevegelighet full virkning skal begrepet oppdragsgiver fortolkes funksjonelt (jf. i denne forbindelsen dom av 20.9.1988, sak 31/87, Beentjes, Sml. s. 4635, premiss 11). Dette er til hinder for at det skilles etter den rettslige formen som de bestemmelsene har som organet opprettes ved, og som spesifiserer de behovene det skal imøtekomme.

63Det sjette spørsmålet skal følgelig besvares med at artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50 skal fortolkes slik at spørsmålet om det er tale om allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, skal vurderes objektivt, slik at det herved er uten betydning hvilken rettslig form de bestemmelsene har som omhandler disse behovene.

Avgjørelse om sakskostnader

Sakens omkostninger

64De utgiftene som er påløpt for den nederlandske, den danske, den tyske, den spanske, den franske, den østerrikske, den finske og den svenske regjering samt for Det forente kongerikes regjering og for Kommisjonen, som har avgitt innlegg for Domstolen, kan ikke erstattes. Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den nasjonale retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakens omkostninger.

Avgjørelse

På grunnlag av disse premissene kjenner DOMSTOLEN vedrørende de spørsmålene som er forelagt Gerechtshof, Arnhem ved dom av 29. oktober 1996, for rett: 1) Artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenestekontrakter skal fortolkes slik at lovgiver har skilt mellom på den ene siden allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, og på den andre siden allmennhetens behov på det nærings- eller forretningsmessige området. 2) Begrepet allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, utelukker ikke behov som også imøtekommes eller kunne imøtekommes av private virksomheter. 3) Spørsmålet om det er tale om et offentligrettslig organ, avhenger ikke av hvilket omfang imøtekommelsen av allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, har innenfor det aktuelle organets virksomhet. Det er likeledes uten betydning at den næringsmessige virksomheten utøves av en særskilt juridisk person som tilhører samme gruppe eller «konsern» som dette. 4) Artikkel 1, litra b), annet avsnitt, i direktiv 92/50 skal fortolkes slik at spørsmålet om det er tale om allmennhetens behov, dog ikke på det nærings- eller forretningsmessige området, skal vurderes objektivt, slik at det herved er uten betydning hvilken rettslig form de bestemmelsene har som omhandler disse behovene.