C-367/19 Tax-Fin-Lex: tilbud på 0 EUR og artikkel 69

Samling av avgjørelser DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling) 10. september 2020 * «Prejudisiell forelæggelse – offentlige tjenestekontrakter – direktiv 2014/24/EU – artikkel 2, nr. 1, punkt 5) – begrepet «offentlig kontrakt» – begrepet «gjensidig bebyrdende kontrakt» – tilbyders tilbud til en pris på 0 EUR – avvisning av et tilbud – artikkel 69 – unormalt lavt tilbud» I sak C-367/19, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (det nasjonale klagenemndet for offentlige anskaffelser, Slovenia) ved

avgjørelse

av 30. april 2019, innkommet til Domstolen den 8. mai 2019, i saken: Tax-Fin-Lex d.o.o. mot Ministrstvo za notranje zadeve, prosessdeltaker: LEXPERA d.o.o., har DOMSTOLEN (Fjerde avdeling), sammensatt av avdelingsformann M. Vilaras (refererende dommer) og dommerne S. Rodin, D. Šváby, K. Jürimäe og N. Piçarra, generaladvokat: M. Bobek, justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige behandlingen, etter at det er inngitt innlegg av: – Tax-Fin-Lex d.o.o. ved direktør Z. Tavčar, – Ministrstvo za notranje zadeve ved M. Bregar Hasanagić og M. Urek, som befullmektigede, – den østerrikske regjering ved M. Fruhmann, som befullmektiget, * Prosessspråk: slovensk. DA ECLI:EU:C:2020:685 1 TAX-FIN-LEX – Europakommisjonen ved L. Haasbeek, B. Rous Demiri og P. Ondrůšek, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til

avgjørelse

i rettsmøtet den 28. mai 2020, avsagt følgende Dom Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder tolkningen av artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65), som endret ved Kommisjonens delegerte forordning (EU) 2017/2365 av 18. desember 2017 (EUT 2017, L 337, s. 19, heretter «direktiv 2014/24»). Anmodningen er inngitt i forbindelse med en tvist mellom selskapet Tax-Fin-Lex d.o.o., etablert i Slovenia, og Ministrstvo za notranje zadeve (innenriksdepartementet, Slovenia) (heretter «departementet») vedrørende sistnevntes avvisning av det tilbudet selskapet hadde avgitt i forbindelse med en anskaffelsesprosedyre. Rettslige rammer EU-retten I fortale nr. 2 til direktiv 2014/24 heter det: «Offentlige anskaffelser er ett av de markedsbaserte instrumentene som skal anvendes for å oppnå smart, bærekraftig og inkluderende vekst og dermed sikre optimal utnyttelse av de offentlige midlene. I den forbindelse bør reglene om offentlige anskaffelser [...] revideres og moderniseres for å gjøre anvendelsen av de offentlige midlene mer effektiv [...]» I avsnitt I i direktiv 2014/24 med overskriften «Anvendelsesområde, definisjoner og generelle prinsipper» bestemmer artikkel 1, nr. 1 og 2: «

1I dette direktiv fastsettes reglene for oppdragsgiveres anskaffelsesprosedyrer med hensyn til offentlige kontrakter samt plan- og designkonkurranser, hvis verdi anslås å ikke være lavere enn tersklene fastsatt i artikkel 4. 2. Anskaffelser i henhold til dette direktiv omfatter en eller flere oppdragsgiveres anskaffelse ved hjelp av en offentlig kontrakt av bygge- og anleggsarbeider, varer eller tjenester fra økonomiske aktører valgt av oppdragsgiverne, uavhengig av om bygge- og anleggsarbeidene, varene eller tjenestene er beregnet til et offentlig formål.» Artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24 har følgende ordlyd: «

1I dette direktiv forstås ved: […] 5) «offentlige kontrakter»: gjensidig bebyrdende kontrakter som inngås skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som gjelder utførelse av bygge- og anleggsarbeider eller levering av varer eller tjenester.» Direktivets artikkel 4, som har overskriften «Terskelverdier», fastsetter: «Dette direktiv gjelder for anskaffelser hvis anslåtte verdi eksklusive merverdiavgift tilsvarer eller overstiger følgende terskler: […] b) 144 000 EUR for offentlige vareinnkjøps- og tjenestekontrakter som tildeles av statlige myndigheter, samt plan- og designkonkurranser som avholdes av disse myndighetene. […]» Artikkel 18 i direktiv 2014/24, som har overskriften «Anskaffelsesprinsipper», bestemmer i nr. 1: «Oppdragsgiverne skal behandle økonomiske aktører likt og uten diskriminering og handle på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte. Utformingen av anskaffelsen må ikke skje med den hensikt å utelukke kontrakten fra dette direktivets anvendelsesområde eller kunstig begrense konkurransen. Konkurransen anses som kunstig begrenset dersom anskaffelsen er utformet med den hensikt å gi visse økonomiske aktører en uberettiget fordel eller å stille dem ugunstig.» Avsnitt II i direktiv 2014/24 om regler vedrørende offentlige kontrakter omfatter et avsnitt III om prosedyreforløpet, hvis del 3 har overskriften «Utvelgelse av deltakere og tildeling av kontrakter». Direktivets artikkel 69, som vedrører «unormalt lave tilbud» og er inneholdt i denne del 3, bestemmer: «1. Oppdragsgiverne skal kreve at økonomiske aktører gjør rede for de priser eller kostnader som er foreslått i tilbudet, dersom det aktuelle tilbudet synes å være unormalt lavt i forhold til bygge- og anleggsarbeidene, varene eller tjenestene.

2De redegjørelsene det henvises til i nr. 1, kan særlig gjelde: a) besparelser i forbindelse med produksjonsmetoden for varene eller tjenestene eller med byggemetoden b) de anvendte tekniske løsningene eller tilbyderens uvanlig gunstige betingelser for å levere varene eller tjenestene eller for å utføre arbeidet c) originaliteten av de arbeider, varer eller tjenester som tilbyderen tilbyr […] f) eventuell statsstøtte til tilbyderen. 3. Oppdragsgiveren skal vurdere de opplysningene som tilbyderen har fremkommet med i redegjørelsen. Myndigheten kan bare avvise tilbudet dersom det foreslåtte lave pris- eller kostnadsnivået ikke på tilfredsstillende måte kan begrunnes ut fra den fremlagte dokumentasjonen, etter at de elementene som er nevnt i nr. 2, er tatt i betraktning. […]» Slovensk rett Artikkel 2 i Zakon o javnem naročanju (lov om offentlige anskaffelsesprosedyrer) av 30. mai 2015 (Uradni list RS, nr. 91/2015), i den avfattelse som finner anvendelse på de faktiske omstendighetene i tvisten i hovedsaken (heretter «ZJN»), bestemmer i nr. 1: «De begrepene som er anvendt i loven, har følgende betydning: 1. «offentlig kontrakt»: skriftlig, gjensidig bebyrdende kontrakt som inngås mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som gjelder utførelse av arbeid, levering av varer eller tjenester. […]» Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene Den 7. juni 2018 offentliggjorde departementet en anskaffelseskunngjøring, som var oppdelt i to deler, med henblikk på tildeling av en offentlig kontrakt om adgang til rettsinformasjonssystemet for en periode på 24 måneder. Kontraktens anslåtte verdi, fastsatt av departementet, beløp seg til 39 959,01 EUR. Departementet mottok bare to tilbud vedrørende den første delkontrakten innen den fastsatte fristen, herunder fra saksøkeren i hovedsaken, Tax-Fin-Lex, som bød en pris på 0 EUR. Ved

avgjørelse

av 11. januar 2019 ble Tax-Fin-Lex underrettet om at selskapets tilbud var blitt avvist med den begrunnelse at selskapets endelige pris var på 0,00 EUR, noe som etter departementets oppfatning er i strid med reglene om offentlige kontrakter, og at den offentlige kontrakten for så vidt angår den første delkontrakten var blitt tildelt den andre tilbyderen. Den 17. januar 2019 anmodet Tax-Fin-Lex departementet om å foreta revisjon av dets

avgjørelse

om avvisning av selskapets tilbud. Den 5. februar 2019 avviste departementet anmodningen, og den 11. februar 2019 henviste det saken til den forelegnende retten, hvorved prosedyren ved sistnevnte ble innledet. Den forelegnende retten har innledningsvis anmerket at selv om direktiv 2014/24 ikke direkte regulerer situasjonen i hovedsaken, besluttet den slovenske lovgiveren i forbindelse med gjennomføringen av direktivets bestemmelser i nasjonal rett at uttrykket «offentlig kontrakt» både skulle omfatte kontrakter hvis verdi overstiger den terskelen som er fastsatt i direktivet, og kontrakter hvis verdi er lavere enn denne terskelen. Domstolen har derfor kompetanse til å besvare de forelagte spørsmålene. Hva angår sakens realitet, har den forelegnende retten anmerket at departementets

avgjørelse

om avvisning av Tax-Fin-Lex' tilbud utelukkende var begrunnet i tilbudets størrelse. I den forbindelse er den forelegnende retten for det første i tvil om hvorvidt en kontrakt kan anses som en «gjensidig bebyrdende kontrakt» som omhandlet i artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24, når oppdragsgiveren ikke er forpliktet til å levere en motytelse til sin medkontrahent, men medkontrahenten i kraft av kontrakten oppnår adgang til et nytt marked eller nye brukere og dermed referanser, noe som for den aktuelle parten kan utgjøre en fremtidig økonomisk fordel. Den forelegnende retten ønsker således opplyst om den omstendigheten alene at tildelingen av den offentlige kontrakten i seg selv utgjør en økonomisk verdi for den økonomiske aktøren, selv om det ikke er mulig å uttrykke verdien i penger på tidspunktet for tildelingen av kontrakten eller kontraktens inngåelse, er tilstrekkelig til at kontrakten kan anses som en gjensidig bebyrdende kontrakt som omhandlet i denne bestemmelsen. Dersom det ikke foreligger en «gjensidig bebyrdende kontrakt» som omhandlet i artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24, ønsker den forelegnende retten for det andre opplyst om denne bestemmelsen kan utgjøre et selvstendig rettsgrunnlag som kan begrunne avvisning av et tilbud der prisen er satt til 0 EUR. Den forelegnende retten har anmerket at den kontrakten som inngås i forbindelse med aksept av et slikt tilbud, ikke kan betraktes som en kontrakt om gjennomføring av en offentlig kontrakt. Oppdragsgiveren har således innledet en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt, hvis endelige resultat ikke er oppnåelsen av en slik offentlig kontrakt, men for eksempel en gave. Den forelegnende retten har imidlertid anmerket at artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24 definerer begrepet «offentlig kontrakt» med henblikk på fastleggingen av de tilfellene der direktivet finner anvendelse, uten at den regulerer prosedyren for inngåelse av en offentlig kontrakt. Det er den forelegnende rettens oppfatning at den i hovedsaken omhandlede oppdragsgiveren i forbindelse med innledningen av en slik prosedyre vurderte at den måtte levere en motytelse for å oppnå de tjenestene som var gjenstand for kontrakten. Tilbydernes adferd og innholdet i deres tilbud kan ikke ha noen betydning for oppdragsgiverens innledende vurdering. Etter innledningen av en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt og mottakelsen av tilbudene er oppdragsgiveren forpliktet til å ta hensyn til disse og til å undersøke dem utelukkende på grunnlag av de på forhånd fastsatte kravene. Dessuten iverksetter oppdragsgivere ikke prosedyrer for inngåelse av offentlige kontrakter med henblikk på å inngå en gjensidig bebyrdende kontrakt, men med henblikk på å motta varer eller tjenester. Selv om oppdragsgiveren i det foreliggende tilfellet aksepterte tilbudet til prisen 0 EUR, ville myndigheten imidlertid fortsatt få levert de tjenestene som var målet med at den offentlige kontrakten var blitt satt ut på anbud. Sett hen til samtlige disse betraktningene har Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (det nasjonale klagenemndet for offentlige anskaffelser, Slovenia) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Foreligger det en «gjensidig bebyrdende kontrakt [...]» som et element i en offentlig kontrakt som omhandlet i artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24, når oppdragsgiveren ikke er forpliktet til å levere en motytelse, men den økonomiske aktøren oppnår [adgang til] et nytt marked og referanser ved å gjennomføre den offentlige kontrakten? 2) Er det mulig eller nødvendig å tolke artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24 slik at den utgjør et grunnlag for å avvise et bud på 0 EUR?» De prejudisielle spørsmålene Innledningsvis bemerkes det at verdien av den i hovedsaken omhandlede kontrakten er lavere enn terskelen på 144 000 EUR som er fastsatt i artikkel 4, bokstav b), i direktiv 2014/24, slik at kontrakten ikke er omfattet av direktivets anvendelsesområde. Som den forelegnende retten har anmerket, har den slovenske lovgiveren i forbindelse med gjennomføringen av direktivet i nasjonal rett imidlertid i ZJN artikkel 2, nr. 1, gjentatt definisjonen av «offentlig kontrakt» i direktivets artikkel 2, nr. 1, punkt 5), og latt definisjonen få anvendelse for enhver kontrakt som er regulert ved ZJN, uavhengig av dens verdi. Ifølge fast rettspraksis er en av Domstolen anlagt fortolkning av EU-rettslige bestemmelser i situasjoner som ikke er omfattet av disse bestemmelsenes anvendelsesområde, imidlertid berettiget dersom disse bestemmelsene av nasjonal rett er blitt gjort anvendelige i slike situasjoner på direkte og ubetinget vis med henblikk på å sikre en ensartet behandling av disse situasjonene og av de situasjonene som er omfattet av de nevnte bestemmelsenes anvendelsesområde (jf. i denne retning dom av 18.10.1990, Dzodzi, C-297/88 og C-197/89, EU:C:1990:360, avsnitt 36, 37 og 41, og av 24.10.2019, Belgische Staat, C-469/18 og C-470/18, EU:C:2019:895, avsnitt 23). Det er derfor grunnlag for å besvare de forelagte spørsmålene. Det bemerkes at den forelegnende retten med sine spørsmål, som skal behandles samlet, nærmere bestemt ønsker opplyst om artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24 skal tolkes slik at den utgjør et rettsgrunnlag for å avvise en tilbyders tilbud i forbindelse med en offentlig anbudskonkurranse, utelukkende fordi prisen i tilbudet er på 0 EUR, og oppdragsgiveren ikke skal levere noen økonomisk motytelse, mens tilbyderen ved å gjennomføre kontrakten bare oppnår adgang til et nytt marked og referanser som den aktuelle parten kan dra nytte av i forbindelse med senere anbudskonkurranser. I den forbindelse bemerkes det at «offentlige kontrakter» i artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24 defineres som «gjensidig bebyrdende kontrakter som inngås skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som gjelder utførelse av bygge- og anleggsarbeider eller levering av varer eller tjenester». Ifølge Domstolens praksis fremgår det av den alminnelige juridiske betydningen av uttrykket «gjensidig bebyrdende» at dette uttrykket forstås som en kontrakt der hver av partene forplikter seg til å yte en ytelse mot en annen ytelse (jf. i denne retning dom av 18.10.2018, IBA Molecular Italy, C-606/17, EU:C:2018:843, avsnitt 28). Kontraktens gjensidig bebyrdende karakter er således et avgjørende kjennetegn ved en offentlig kontrakt (jf. i denne retning dom av 21.12.2016, Remondis, C-51/15, EU:C:2016:985, avsnitt 43, av 28.5.2020, Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung, C-796/18, EU:C:2020:395, avsnitt 40, og av 18.6.2020, Porin kaupunki, C-328/19, EU:C:2020:483, avsnitt 47). Selv om motytelsen, slik generaladvokaten har anmerket i punkt 47 i forslaget til

avgjørelse

, ikke nødvendigvis må bestå i betaling av et pengebeløp, ettersom ytelsen kan være en annen form for motytelse, som for eksempel godtgjørelse av utgiftene til levering av den avtalte tjenesten (jf. bl.a. dom av 19.12.2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce m.fl., C-159/11, EU:C:2012:817, avsnitt 29, av 13.6.2013, Piepenbrock, C-386/11, EU:C:2013:385, avsnitt 31, og av 18.10.2018, IBA Molecular Italy, C-606/17, EU:C:2018:843, avsnitt 29), er den gjensidig bebyrdende karakteren til offentlige kontrakter nødvendigvis ensbetydende med skapelsen av rettslig bindende forpliktelser for alle kontraktens parter, hvis oppfyllelse skal kunne håndheves ved domstolene (jf. i denne retning dom av 25.3.2010, Helmut Müller, C-451/08, EU:C:2010:168, avsnitt 60–62). Det følger av dette at en kontrakt der en oppdragsgiver ikke er rettslig forpliktet til å yte en ytelse mot den ytelsen som dens medkontrahent har forpliktet seg til å levere, ikke er omfattet av begrepet «gjensidig bebyrdende kontrakt» som omhandlet i artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24. Den omstendigheten – som den forelegnende retten har nevnt, og som foreligger ved enhver anskaffelsesprosedyre – at oppnåelsen av kontrakten kan ha økonomisk verdi for tilbyderen fordi den aktuelle parten får adgang til et nytt marked eller kan oppnå referanser, er for tilfeldig og følgelig, slik generaladvokaten har anmerket i punkt 63–66 i forslaget til

avgjørelse

, ikke tilstrekkelig til at kontrakten kan anses som en «gjensidig bebyrdende kontrakt». Det bemerkes imidlertid at artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24 utelukkende definerer begrepet «offentlig kontrakt» med det formål å fastlegge direktivets anvendelsesområde. Slik det fremgår av direktivets artikkel 1, nr. 1, finner dette bare anvendelse på «offentlige kontrakter» som omhandlet i artikkel 2, nr. 1, punkt 5) heri, hvis verdi anslås å ikke være lavere enn tersklene fastsatt i direktivets artikkel

4Det følger av dette at artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24 ikke kan utgjøre et rettsgrunnlag for å avvise et tilbud med en pris på 0 EUR. Tilbud som avgis i forbindelse med en anbudskonkurranse, som for eksempel et tilbud til en pris på 0 EUR, der en aktør tilbyr oppdragsgiveren å levere de bygge- og anleggsarbeidene, varene eller tjenestene som den aktuelle parten søker levert, uten å forlange en motytelse, kan således ikke automatisk avvises på grunnlag av denne bestemmelsen. Ettersom et tilbud med en pris på 0 EUR kan anses som et unormalt lavt tilbud i den forstand uttrykket er anvendt i artikkel 69 i direktiv 2014/24, skal oppdragsgiveren, som mottar et slikt tilbud, under disse omstendighetene følge prosedyren i denne bestemmelsen ved å kreve at tilbyderen gjør rede for tilbudets størrelse. Det følger således av logikken bak artikkel 69 i direktiv 2014/24 at et tilbud ikke kan avvises automatisk, utelukkende fordi den foreslåtte prisen er på 0 EUR. Det fremgår således av nr. 1 i denne artikkelen at oppdragsgiverne skal kreve at tilbyderen gjør rede for de priser eller kostnader som er foreslått i tilbudet, dersom det aktuelle tilbudet synes å være unormalt lavt, og disse redegjørelsene kan særlig gjelde de elementene som er nevnt i nr. 2. Redegjørelsene skal således gjøre det mulig å vurdere tilbudets pålitelighet, og det kan på grunnlag av disse fastslås at selv om tilbyderen foreslår en pris på 0 EUR, er det aktuelle tilbudet ikke til hinder for at kontrakten kan gjennomføres korrekt. I henhold til artikkel 69, nr. 3, skal oppdragsgiveren således vurdere de opplysningene som tilbyderen har fremkommet med i redegjørelsen, og den kan bare avvise tilbudet dersom det foreslåtte lave pris- eller kostnadsnivået ikke på tilfredsstillende måte kan begrunnes ut fra den fremlagte dokumentasjonen. Vurderingen av opplysningene skal dessuten oppfylle prinsippene om likebehandling av og forbudet mot diskriminering mellom tilbyderne samt det gjennomsiktighetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet som oppdragsgiverne er underlagt i henhold til artikkel 18, nr. 1, i direktiv 2014/

24Det er således i forbindelse med en eventuell anvendelse av artikkel 69 i direktiv 2014/24 at det skal foretas en vurdering av det argumentet som tilbyderen med et tilbud til en pris på 0 EUR har anført, og hvoretter denne foreslåtte prisen kan forklares med at tilbyderen regner med å oppnå adgang til et nytt marked eller referanser dersom tilbudet aksepteres. Sett hen til samtlige ovenstående betraktninger skal de forelagte spørsmålene besvares med at artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i direktiv 2014/24 skal tolkes slik at den ikke utgjør et rettsgrunnlag for å avvise en tilbyders tilbud i forbindelse med en offentlig anbudskonkurranse, utelukkende fordi prisen i tilbudet er på 0 EUR.

Sakskostnader

Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra de nevnte partenes utgifter kan de utgiftene som er avholdt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene kjenner Domstolen (Fjerde avdeling) for rett: Artikkel 2, nr. 1, punkt 5), i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF, som endret ved Kommisjonens delegerte forordning (EU) 2017/2365 av 18. desember 2017, skal tolkes slik at den ikke utgjør et rettsgrunnlag for å avvise en tilbyders tilbud i forbindelse med en offentlig anbudskonkurranse, utelukkende fordi prisen i tilbudet er på 0 EUR. Underskrifter 8 ECLI:EU:C:2020:685