C-402/18 Tedeschi: ulovlig 30 % tak på underleverandørbruk

DOMSTOLENS DOM (Femte avdeling) 27. november 2019 * «Prejudisiell forelæggelse – artikkel 49 TEUF og 56 TEUF – inngåelse av offentlige kontrakter – direktiv 2004/18/EF – artikkel 25 – underleverandør – nasjonal lovgivning som tillater bruk av underleverandør for høyst 30 % av den offentlige kontraktens samlede verdi, og som inneholder et forbud mot et prisavslag på mer enn 20 % for de prisene som anvendes på de tjenestene som settes ut til underleverandør, sammenlignet med de prisene som fremgår av kontrakten» I sak C-402/18, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUF, inngitt av Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige saker, Italia) ved

avgjørelse

av 10. mai 2018, inngått til Domstolen den 15. juni 2018, i saken Tedeschi Srl i eget navn og i egenskap av mandatar i en midlertidig foretakssammenslutning, Consorzio Stabile Istant Service i eget navn og i egenskap av deltakende selskap i en midlertidig foretakssammenslutning mot C.M. Service Srl, Università degli Studi di Roma La Sapienza, har DOMSTOLEN (Femte avdeling), sammensatt av avdelingsformann E. Regan (refererende dommer), og dommerne I. Jarukaitis, E. Juhász, M. Ilešič og C. Lycourgos, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitssekretær: fullmektig R. Schiano, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen og etter rettsmøtet den 15. mai 2019, * Prosessspråk: italiensk. DA ECLI:EU:C:2019:1023 1 TEDESCHI OG CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE etter at det er avgitt innlegg av: – Tedeschi Srl, i eget navn og i egenskap av mandatar i en midlertidig foretakssammenslutning, og Consorzio Stabile Istant Service, i eget navn og i egenskap av deltakende selskap i en midlertidig foretakssammenslutning, ved avvocati A. Clarizia, P. Ziotti, E. Perrettini, L. Albanese og G. Zurlo, – C.M. Service Srl ved avvocato F. Cardarelli, – Università degli Studi di Roma La Sapienza ved avvocato G. Bernardi, – den italienske regjering ved G. Palmieri, som befullmektiget, bistått av avvocati dello Stato C. Colelli og V. Nunziata, – den østerrikske regjering ved G. Hesse, som befullmektiget, – Europa-Kommisjonen ved G. Gattinara, P. Ondrůšek og L. Haasbeek, som befullmektigede, – den norske regjering ved K.H. Aarvik, C. Anker og H. Røstum, som befullmektigede, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal pådømmes uten forslag til

avgjørelse

, avsagt følgende Dom Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 49 TEUF og 56 TEUF, artikkel 25 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004 L 134, s. 114, korrigert i EUT 2004 L 351, s. 44), artikkel 71 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18 (EUT 2014 L 94, s. 65) og av forholdsmessighetsprinsippet. Denne anmodningen er blitt inngitt i forbindelse med en tvist mellom på den ene siden Tedeschi Srl, som handler i eget navn og i egenskap av mandatar i en midlertidig foretakssammenslutning, og Consorzio Stabile Istant Service, som handler i eget navn og i egenskap av deltakende selskap i en midlertidig foretakssammenslutning (heretter samlet «Tedeschi-foretakssammenslutningen»), og på den andre siden C.M. Service Srl og Università degli Studi di Roma La Sapienza (Roma universitetet, La Sapienza, Italia) vedrørende tildelingen av en offentlig renholdstjenestekontrakt. 2 ECLI:EU:C:2019:1023 TEDESCHI OG CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE Rettsregler EU-retten Direktiv 2004/18 2., 6., 32. og 43. betraktning til direktiv 2004/18 har følgende ordlyd: «(2) Inngåelse av kontrakter i medlemsstatene på vegne av staten, regionale eller lokale myndigheter og andre offentligrettslige organer er underlagt traktatens prinsipper og navnlig prinsippene om fri bevegelighet for varer, etableringsfrihet og fri bevegelighet for tjenester og de prinsippene som er avledet av disse, slik som prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering, gjensidig anerkjennelse, forholdsmessighet og gjennomsiktighet. For offentlige kontrakter over en viss verdi er det imidlertid tilrådelig å utarbeide bestemmelser om fellesskapssamordning av nasjonale fremgangsmåter for inngåelse av slike kontrakter, som bygger på disse prinsippene, for å sikre deres virkninger og garantere en effektiv konkurranse ved tildeling av offentlige kontrakter. Disse samordningsbestemmelsene bør derfor fortolkes i samsvar med såvel ovennevnte regler og prinsipper som traktatens øvrige bestemmelser. […] (6) Dette direktiv er ikke til hinder for at det innføres eller anvendes tiltak som er nødvendige for å beskytte den offentlige orden, den offentlige sedelighet og den offentlige sikkerhet […], forutsatt at disse tiltakene er i samsvar med traktaten. […] (32) For å gjøre det lettere for små og mellomstore virksomheter å delta i offentlige anbudskonkurranser bør det fastsettes bestemmelser om underleverandørbruk. […] (43) Det skal unngås at offentlige kontrakter tildeles økonomiske aktører som har deltatt i en kriminell organisasjon, eller som er funnet skyldige i bestikkelse eller bedrageri til skade for De europeiske fellesskapers økonomiske interesser eller i hvitvasking av penger […]» Direktivets artikkel 7 med overskriften «Terskelverdier for offentlige kontrakter» fastsetter: «Dette direktiv gjelder for offentlige kontrakter som ikke er omfattet av unntaksbestemmelsene i artikkel 10 og 11 og artikkel 12–18, og hvis anslåtte verdi eksklusive merverdiavgift tilsvarer eller overstiger følgende terskelverdier: […] b) 207 000 EUR […]» Nevnte direktivs artikkel 25 med overskriften «Underleverandør» bestemmer: «I anbudsvilkårene kan oppdragsgiveren anmode, eller kan av en medlemsstat forpliktes til å anmode, tilbyderen om i tilbudet å angi hvilke deler av en kontrakt han har til hensikt å sette ut til underleverandør hos tredjemann, samt hvilke underleverandører han foreslår. ECLI:EU:C:2019:1023 3 TEDESCHI OG CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE […]» Direktivets artikkel 26 med overskriften «Vilkår vedrørende kontraktens gjennomføring» har følgende ordlyd: «Oppdragsgiverne kan fastsette særlige vilkår vedrørende kontraktens gjennomføring, dersom disse er forenelige med fellesskapsretten, og de er nevnt i kunngjøringen av konkurransen eller i anbudsvilkårene. Vilkårene vedrørende kontraktens gjennomføring kan navnlig handle om sosiale hensyn eller miljøhensyn.» Artikkel 45 i direktiv 2004/18 med overskriften «Søkerens eller tilbyderens personlige forhold» har følgende ordlyd: «1. Fra deltakelse i en anbudskonkurranse utelukkes enhver søker eller tilbyder som en endelig dom er avsagt mot, og som oppdragsgiveren har kjennskap til, av en eller flere av følgende grunner: a) deltakelse i en kriminell organisasjon som definert i artikkel 2 nr. 1 i [felles handling 98/773/RIA av 21. desember 1998 vedtatt av Rådet på grunnlag av artikkel K.3 i traktaten om Den europeiske union, om å gjøre det straffbart å delta i en kriminell organisasjon i Den europeiske unions medlemsstater (EFT 1998 L 351, s. 1)] b) bestikkelse som definert i henholdsvis artikkel 3 i Rådets akt av 26. mai 1997 [om utarbeidelse på grunnlag av artikkel K.3 nr. 2 bokstav c) i traktaten om Den europeiske union av en konvensjon om bekjempelse av bestikkelse som involverer tjenestemenn ved De europeiske fellesskaper eller i Den europeiske unions medlemsstater (EFT 1997 C 195, s. 1)] og artikkel 3 nr. 1 i Rådets felles handling 98/742/RIA [av 22. desember 1998 vedtatt av Rådet på grunnlag av artikkel K.3 i traktaten om Den europeiske union, om bestikkelse i privat sektor (EFT 1998 L 358, s. 2)] c) bedrageri som omhandlet i artikkel 1 i [den på grunnlag av artikkel K.3 i traktaten om Den europeiske union utarbeidede konvensjon om beskyttelse av De europeiske fellesskapers finansielle interesser, vedlagt som bilag til Rådets akt av 26. juli 1995 (EFT 1995 C 316, s. 48)] […]» Dette direktivets artikkel 47 med overskriften «Økonomisk og finansiell kapasitet» bestemmer i nr. 2 og 3: «

2En økonomisk aktør kan om nødvendig og for en bestemt kontrakt støtte seg på andre enheters kapasitet uavhengig av den juridiske karakteren av forbindelsene mellom den økonomiske aktøren selv og disse enhetene. Aktøren skal i så fall godtgjøre overfor oppdragsgiveren at han råder over de nødvendige ressursene, for eksempel ved å fremlegge dokumentasjon for disse enhetenes forpliktelser i så henseende.

3En sammenslutning av økonomiske aktører som omhandlet i artikkel 4 kan på samme vilkår støtte seg på sammenslutningens deltakeres kapasitet eller på andre enheters kapasitet.» Nevnte direktivs artikkel 48, som har overskriften «Teknisk og/eller faglig kapasitet», fastsetter i nr. 3 og 4: «

3En økonomisk aktør kan om nødvendig og for en bestemt kontrakt støtte seg på andre enheters kapasitet uavhengig av den juridiske karakteren av forbindelsene mellom den økonomiske aktøren selv og disse enhetene. Han skal i så fall godtgjøre overfor oppdragsgiveren at han råder over de ressursene som er nødvendige for kontraktens gjennomføring, for eksempel ved å fremlegge dokumentasjon for disse enhetenes tilsagn om å stille de nødvendige ressursene til rådighet for den økonomiske aktøren. 4 ECLI:EU:C:2019:1023 TEDESCHI OG CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE

4En sammenslutning av økonomiske aktører som omhandlet i artikkel 4 kan på samme vilkår støtte seg på sammenslutningens deltakeres kapasitet eller på andre enheters kapasitet.» Samme direktivs artikkel 55 med overskriften «Unormalt lave tilbud» bestemmer følgende i nr. 1: «Dersom tilbud vedrørende en bestemt kontrakt synes å være unormalt lave i forhold til ytelsen, skal oppdragsgiveren, før den kan avvise slike tilbud, skriftlig anmode om slike opplysninger om de aktuelle tilbudenes sammensetning som den anser for relevante. […]» Direktiv 2014/24 Artikkel 90 nr. 1 i direktiv 2014/24 fastsetter: «Medlemsstatene iverksetter de nødvendige lover og administrative bestemmelser for å etterkomme dette direktiv senest den 18. april 2016 […]» Italiensk rett Artikkel 118 i decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (lovdekret nr. 163 om lov om offentlige kontrakter vedrørende bygge- og anleggsarbeider, tjenester og innkjøp i medhold av direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF) av 12. april 2006 (ordinært tillegg til GURI nr. 100 av 2.5.2006, heretter «lovdekret nr. 163/2006») fastsetter: «[…] 2. Oppdragsgiveren skal i prosjektet og kunngjøringen av konkurransen angi de enkelte tjenestene og for bygge- og anleggsarbeider hovedkategorien med den tilhørende verdien samt de andre kategoriene vedrørende alle de øvrige transaksjonene som fremgår av prosjektet, likeledes med angivelse av deres beløp. Alle ytelser og transaksjoner kan, uavhengig av hvilken kategori de henhører under, settes ut til underleverandør og betros etter andel. Med hensyn til bygge- og anleggsarbeidene, hva angår hovedkategorien, fastsettes ved forskrift den andelen som kan settes ut til underleverandør, eventuelt i ulikt omfang avhengig av de konkrete kategoriene, men under ingen omstendigheter over [30 %]. Med hensyn til tjenester og vareinnkjøp refererer denne andelen til den samlede kontraktsverdien […] […]

4Med hensyn til de tjenestene som settes ut til underleverandør, skal den vinnende virksomheten anvende de samme enhetsprisene som fremgår av kontrakten, med et maksimalt prisavslag på [20 %] […]» Tvisten i hovedsaken og det prejudisielle spørsmålet Ved kunngjøring av konkurranse offentliggjort i Den europeiske unions tidende i desember 2015 iverksatte Roma universitetet, La Sapienza, en åpen anbudskonkurranse med sikte på tildeling av en offentlig renholdstjenestekontrakt. Denne offentlige kontrakten med en varighet på fem år skulle tildeles på grunnlag av kriteriet det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Den nevnte offentlige kontraktens grunnbeløp var anslått til 46 300 968,40 EUR, eksklusive merverdiavgift (mva). ECLI:EU:C:2019:1023 5 TEDESCHI OG CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE C.M. Service, som kvalifiserte seg på andreplass, anfektet tildelingen ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstolen for Lazio, Italia) med påstand om annullasjon av avgjørelsen av 12. april 2017 fra Roma universitetet, La Sapienza, om å tildele den i hovedsaken omhandlede offentlige kontrakten til Tedeschi-foretakssammenslutningen for et samlet beløp på 31 744 359,67 EUR, eksklusive mva og sikkerhetskostnader. Til støtte for sitt søksmål fremsatte C.M. Service en anføring om tilsidesettelse av de i henhold til italiensk rett fastsatte generelle begrensningene, idet den andelen av kontrakten som den vinnende tilbyderen hadde til hensikt å sette ut til underleverandør, utgjorde mer enn 30 % av denne offentlige kontraktens samlede verdi. C.M. Service anførte likeledes at det av den vinnende tilbyderen avgitte budet ikke konkret hadde blitt pålitelig undersøkt av oppdragsgiveren, idet sistnevnte i strid med de relevante bestemmelsene i italiensk rett hadde akseptert at godtgjøringen til underleverandørene var mer enn 20 % lavere enn de prisene som fremgår av kontrakten. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstolen for Lazio) gav saksøkeren medhold i søksmålet. For det første fastslo denne retten at det ikke var foretatt en pålitelig vurdering av kjennetegnene ved den betydelige bruken av sosiale kooperativer innenfor rammen av en underleverandøravtale, noe som utgjør et vesentlig element i det antatte budet, som gjorde det mulig å begrunne det tilbudte høyere avslaget. For det andre konstaterte den nevnte retten at godtgjøringene som tilsvarte de oppgavene som ble satt ut til underleverandør, var mer enn 20 % lavere sammenlignet med Tedeschi-foretakssammenslutningens godtgjøring til de direkte ansatte personene. Tedeschi-foretakssammenslutningen har påanket til den forelæggende retten den dommen som ble avsagt av Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstolen for Lazio). C.M. Service har likeledes iverksatt kontraanke, hvormed virksomheten på ny har fremsatt de anførsler som ikke var tatt til følge i første instans, og anførselen om en tilsidesettelse av bestemmelsene i italiensk rett om forbudet mot å sette ut tjenester til underleverandør som tilsvarer mer enn 30 % av den aktuelle offentlige kontraktens samlede verdi. Den forelæggende retten nærer tvil om foreneligheten av den italienske lovgivningen om offentlige kontrakter med EU-retten. Den forelæggende retten har navnlig anført at de i henhold til nasjonal rett fastsatte begrensningene for underleverandørbruk kan gjøre adgangen til offentlige anbudskonkurranser vanskeligere for virksomheter, navnlig små og mellomstore virksomheter, noe som utgjør en hindring for utøvelsen av etableringsfriheten og den frie bevegeligheten for tjenester. Den har anført at disse begrensningene likeledes kan frata oppdragsgivere muligheten til å motta flere forskjelligartede bud. Den omstendighet at det bare tillates å benytte underleverandør for en del av kontrakten, som fastsettes abstrakt til en viss prosentandel av kontraktsverdien og uavhengig av muligheten for å etterprøve den kapasiteten som eventuelle underleverandører har, og uten noen angivelse av den særlige karakteren av de aktuelle oppgavene, er nemlig ikke fastsatt i direktiv 2004/18 og er i strid med formålet om å åpne for konkurranse og formålet om å lette små og mellomstore virksomheters adgang til offentlige kontrakter. Den forelæggende retten har imidlertid likeledes anført at den i forbindelse med de uttalelsene som den har avgitt om den nasjonale lovgivningen om underleverandørbruk, allerede har uttalt at formålet om å sikre offentlige kontrakters integritet og forhindre kriminelle organisasjoners infiltrasjon av disse kan begrunne at det innføres en restriksjon for etableringsfriheten og for den frie bevegeligheten for tjenester. Den forelæggende retten har videre anført andre grunner som etter dens oppfatning begrunner de i hovedsaken omhandlede terskelverdiene. Den har således for det første anført at dersom den i artikkel 118 nr. 4 i lovdekret nr. 163/2006 fastsatte grensen på 20 % ble opphevet, ville det kunne utøves skjult lønnsdumping, som kan ha en konkurransebegrensende virkning. For det andre har den likeledes bemerket at dersom den i artikkel 118 nr. 2 i lovdekret nr. 163/2006 fastsatte grensen på 30 % ble opphevet, ville gjennomføringen av visse kontraktstildelinger bli brakt i fare på grunn av den derav følgende vanskeligheten med å vurdere budenes gjennomførbarhet – og dermed fraværet av anomalier – slik tilfellet er i hovedsaken. Under disse omstendighetene har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige saker, Italia) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «Er prinsippet om etableringsfrihet og prinsippet om fri bevegelighet for tjenester i artikkel 49 [TEUF] og 56 [TEUF], artikkel 25 i [direktiv 2004/18] og artikkel 71 i [direktiv 2014/24], som ikke fastlegger begrensninger for underleverandørbruk og prisavslag overfor underleverandører, samt det EU-rettslige forholdsmessighetsprinsippet, til hinder for anvendelsen av nasjonale bestemmelser om offentlige kontrakter, slik som de italienske bestemmelsene i artikkel 118 nr. 2 og 4 i lovdekret nr. [163/2006], som fastsetter at bruk av underleverandør ikke må overskride en andel på 30 % av den samlede kontraktsverdien, og at den vinnende virksomheten med hensyn til de tjenestene som settes ut til underleverandør, skal anvende de samme enhetsprisene som fremgår av kontrakten, med et maksimalt prisavslag på 20 %?» Den forelæggende rettens anmodning om fremskyndet behandling av anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 105 nr. 1 i Domstolens prosessreglement ble avvist ved kjennelse avsagt av Domstolens president den 18. september 2018, Tedeschi og Consorzio Stabile Istant Service (C-402/18, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:762). Det prejudisielle spørsmålet Formaliteten Den italienske regjeringen har uttrykt tvil om hvorvidt den forelæggende retten i tilstrekkelig grad har beskrevet den rettslige sammenhengen som det forelagte spørsmålet inngår i. C.M. Service har dessuten gjort gjeldende at det forelagte spørsmålet skal avvises, da det ikke har noen betydning for avgjørelsen av tvisten i hovedsaken. Den forelæggende retten bør særlig – uavhengig av hvordan Domstolens besvarelse av dette faller ut – under alle omstendigheter fastslå at tilbyderen har tilsidesatt det budet som ble valgt i forbindelse med den i denne tvisten omhandlede prosedyren, da den nevnte tilbyderen i forbindelse med avgivelsen av dette budet hadde forpliktet seg til å overholde grensene på 30 % og 20 % som den forelæggende retten har henvist til i det prejudisielle spørsmålet. Det bemerkes for det første at det ifølge fast rettspraksis er en formodning om at de spørsmål om EU-rettens fortolkning som den nasjonale retten foretar innenfor rammen av de rettslige og faktiske omstendighetene som den har ansvaret for å fastlegge – og hvis riktighet det ikke tilkommer Domstolen å etterprøve – er relevante. Domstolen kan bare avvise en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

fra en nasjonal rett dersom det klart fremgår at den ønskede fortolkningen av EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsaken eller dennes gjenstand, når problemet er av hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og rettslige opplysningene som er nødvendige for at den kan foreta en saklig korrekt besvarelse av de forelagte spørsmålene, noe som innebærer at den nasjonale retten gir en beskrivelse av de faktiske omstendighetene og reglene som de forelagte spørsmålene henger sammen med, eller i det minste forklarer de faktiske forholdene som er bakgrunnen for dens spørsmål (dom av 28.3.2019, Idi, C-101/18, EU:C:2019:267, avsnitt 28 og den rettspraksis som er nevnt der). ECLI:EU:C:2019:1023 7 TEDESCHI OG CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE De faktiske og rettslige opplysningene som er angitt i forelæggelsesavgjørelsen, gjør det i nærværende sak mulig å forstå de grunnene som har foranlediget den forelæggende retten til å forelegge Domstolen den foreliggende anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

. Hva angår den hevdede mangelen på relevans av det forelagte spørsmålet for det andre, bemerkes at tvisten i hovedsaken gjelder lovligheten av det tilbudet som oppdragsgiveren antok innenfor rammen av den i hovedsaken omhandlede offentlige anbudskonkurransen. Som det fremgår av forelæggelsesavgjørelsen, ble grensene på 30 % og 20 % som er fastsatt i den i hovedsaken omhandlede nasjonale lovgivningen – hvis forenelighet med EU-retten er gjenstand for det spørsmålet den forelæggende retten har forelagt – overskredet ved den prisen som ble foreslått i dette tilbudet, og som lå til grunn for at tilbudet ble antatt. Det følger av dette, slik den forelæggende retten for øvrig har anført, at avgjørelsen av tvisten i den saken som er forelagt den, nødvendigvis avhenger av Domstolens besvarelse av dette spørsmålet. Følgelig kan det prejudisielle spørsmålet tas til realitetsbehandling. Spørsmålets første ledd Med spørsmålets første ledd ønsker den forelæggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 49 TEUF og artikkel 56 TEUF, direktiv 2004/18 samt direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at de er til hinder for en nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, som fastsetter at tilbydere høyst kan sette ut 30 % av kontrakten til underleverandør hos tredjemann (heretter «begrensningen på 30 %»). Innledningsvis bemerkes at det direktivet som skal anvendes, i utgangspunktet er det direktivet som gjelder på det tidspunktet da oppdragsgiveren velger hvilken prosedyre som skal følges, og endelig avgjør om det eksisterer en plikt til å foreta en forutgående anbudskonkurranse i forbindelse med tildeling av en offentlig kontrakt. Derimot får bestemmelsene i et direktiv, der gjennomføringsfristen er utløpt etter dette tidspunktet, ikke anvendelse (dom av 10.7.2014, Impresa Pizzarotti, C-213/13, EU:C:2014:2067, avsnitt 31 og den rettspraksis som er nevnt der). I denne forbindelse bemerkes at direktiv 2004/18 ble opphevet ved direktiv 2014/24 med virkning fra 18. april 2016. I henhold til artikkel 90 i direktiv 2014/24 skal medlemsstatene med forbehold for visse unntak iverksette de nødvendige lover og administrative bestemmelser for å etterkomme dette direktivet senest den 18. april 2016. Følgelig fant direktiv 2004/18 på tidspunktet for den i hovedsaken omhandlede kunngjøringen av konkurransen, dvs. den 24. desember 2015, fremd Selv om en kvantitativ begrensning av bruken av underleverandører kunne anses som egnet til å bekjempe organisert kriminalitets infiltrasjon, vil en begrensning som den som er omhandlet i hovedsaken, under alle omstendigheter gå lenger enn det som er nødvendig for å oppfylle dette formålet. Det skal i denne forbindelse bemerkes at oppdragsgiverne gjennom hele prosedyren må overholde de anbudsprinsipper som fremgår av andre betraktning til direktiv 2004/18, herunder særlig likebehandlingsprinsippet, gjennomsiktighetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet (jf. i denne retning dom av 23.12.2009, Serrantoni og Consorzio stabile edili, C-376/08, EU:C:2009:808, avsnitt 23). Som anført i nærværende doms avsnitt 38 innebærer den nasjonale lovgivningen som er omhandlet i hovedsaken et generelt og abstrakt forbud mot bruk av underleverandører for en del av kontrakten som overstiger en fast prosentandel av den aktuelle offentlige kontraktens verdi, slik at forbudet kommer til anvendelse uavhengig av hvilken økonomisk sektor den aktuelle kontrakten gjelder, anleggsarbeidenes karakter og underleverandørenes identitet. Et slikt generelt forbud gir heller ikke mulighet for at oppdragsgiveren kan foreta en konkret vurdering fra sak til sak (jf. analogt dom av 26.9.2019, Vitali, C-63/18, EU:C:2019:787, avsnitt 40 og den rettspraksis som er nevnt der). Det følger av dette at en tilbyder i henhold til en nasjonal lovgivning som den som er omhandlet i hovedsaken, for enhver kontrakt selv må stå for en betydelig andel av de aktuelle bygge- og anleggsarbeidene, varene eller tjenestene, ettersom vedkommende ellers automatisk vil bli utelukket fra anbudskonkurransen, herunder i tilfeller der oppdragsgiveren er i stand til å kontrollere de aktuelle underleverandørenes identiteter, og der den etter en kontroll vurderer at en slik begrensning av underleverandørbruk ikke er nødvendig for å bekjempe organisert kriminalitet i forbindelse med den aktuelle kontrakten (jf. analogt dom av 26.9.2019, Vitali, C-63/18, EU:C:2019:787, avsnitt 41 og den rettspraksis som er nevnt der). Det formål den italienske lovgiver forfølger, kan således nås med mindre restriktive tiltak, som for eksempel en tilnærming som består i å forplikte tilbyderen til å opplyse om identiteten til eventuelle underleverandører i forbindelse med tilbudet for å gi oppdragsgiveren mulighet til å foreta en kontroll av de foreslåtte underleverandørene, i hvert fall i saker der kontrakter anses å innebære en økt risiko for infiltrasjon av organisert kriminalitet. Det fremgår for øvrig av de opplysningene som er fremlagt for Domstolen at det i italiensk lovgivning allerede er truffet en rekke tiltak som uttrykkelig forbyr virksomheter som mistenkes for å være tilknyttet mafiaen eller i hvert fall for å ha forbindelser med de største kriminelle organisasjonene som opererer i Italia, å delta i offentlige anbudskonkurranser. Den fortolkning som er redegjort for i nærværende doms avsnitt 38, kan videre ikke trekkes i tvil av det argumentet som den italienske regjering har anført, om at den kontrollen som oppdragsgiveren skal foreta i henhold til nasjonal rett, er ineffektiv. En slik omstendighet, som – slik det synes å fremgå av den italienske regjeringens egne bemerkninger – følger av de særlige reglene for 10 ECLI:EU:C:2019:1023 TEDESCHI OG CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE disse kontrollene, endrer ikke det faktum at det nasjonale tiltaket som er omhandlet i hovedsaken, er restriktivt. Den italienske regjering har videre på ingen måte i forbindelse med den foreliggende saken godtgjort at regler som de som er forbundet med den kontrollen som er beskrevet i foregående avsnitt, når den kombineres med anvendelsen av avvisningsgrunnene for underleverandører som følger av artikkel 45 i direktiv 2004/18, ikke kan gjennomføres på en slik måte at det formålet som forfølges med den nasjonale lovgivningen som er omhandlet i hovedsaken, nås. Sett hen til ovenstående betraktninger skal det forelagte spørsmålets første ledd besvares med at direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at det er til hinder for en nasjonal lovgivning som den som er omhandlet i hovedsaken, hvoretter tilbydere høyst kan gi 30 % av kontrakten til underleverandører fra tredjeparter. Spørsmålets andre ledd Med spørsmålets andre ledd ønsker den forelæggende retten nærmere bestemt avklart om artikkel 49 TEUV og artikkel 56 TEUV, direktiv 2004/18 samt direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at de er til hinder for en nasjonal lovgivning som den som er omhandlet i hovedsaken, som begrenser muligheten for prisreduksjon på mer enn 20 % for de priser som anvendes på tjenestene som er gitt til underleverandører, sammenlignet med de prisene som fremgår av kontrakten. Av de grunnene som er anført i nærværende doms avsnitt 29–32, skal det forelagte spørsmålets andre ledd likeledes kun besvares i forhold til direktiv 2004/

18I denne forbindelse bemerkes, slik det fremgår av nærværende doms avsnitt 36, at direktiv 2004/18 gir tilbydere mulighet til å anvende underleverandører til å utføre en offentlig kontrakt. I det foreliggende tilfellet pålegger den nasjonale lovgivningen som er omhandlet i hovedsaken for enhver kontrakt en begrensning vedrørende de prisene som kan betales når underleverandører engasjeres med henblikk på utførelsen av de ytelsene som er gjenstand for en offentlig kontrakt, ettersom en prisreduksjon på mer enn 20 % for de tjenestene som er gitt til underleverandører, ikke kan tillates i forbindelse med disse ytelsene (heretter «20 %-begrensningen»). Kommisjonen forklarte i rettsmøtet at det standpunktet den hadde fremført i sitt skriftlige innlegg for Domstolen, om at 20 %-begrensningen kan være forenlig med den frie utveksling av tjenester og etableringsfrihet, var begrunnet i gjennomgangen av den forelæggende rettens konstateringer om at denne begrensningen tillater en konkret vurdering fra sak til sak av om anvendelsen av begrensningen faktisk er nødvendig for å forhindre sosial dumping. Det skal i denne forbindelse vises til fast rettspraksis, hvoretter Domstolen i henhold til kompetansefordelingen mellom Unionens domstoler og de nasjonale domstolene må ta hensyn til de faktiske omstendighetene og de rettsreglene som ifølge forelegnelsesbeslutningen er bakgrunnen for de prejudisielle spørsmålene. Uavhengig av hvordan Kommisjonen har forstått nasjonal rett, skal gjennomgangen av det prejudisielle spørsmålet derfor foretas under hensyn til den fortolkningen av denne lovgivningen som den forelæggende retten har lagt til grunn (jf. analogt dom av 29.10.2009, Pontin, C-63/08, EU:C:2009:666, avsnitt 38 og den rettspraksis som er nevnt der). Det fremgår således av anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

at 20 %-begrensningen er bindende, ettersom tilbyderen ellers utelukkes fra anbudskonkurransen. Det følger videre av denne anmodningen at den nevnte begrensningen er fastsatt generelt og abstrakt – uavhengig av enhver vurdering av spørsmålet om hvorvidt den faktisk er nødvendig i forbindelse med en gitt kontrakt med henblikk på å sikre de berørte ansatte hos underleverandørene en minstelønsbeskyttelse. Denne begrensningen kommer således til anvendelse uavhengig av den økonomiske sektoren eller det berørte yrket og uavhengig av ECLI:EU:C:2019:1023 11 TEDESCHI OG CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE enhver hensyntaken til de lover, administrative bestemmelser eller kollektive overenskomster som gjelder i de enkelte medlemsstatene eller i EU for så vidt angår arbeidsforhold som ellers ville gjelde for slike arbeidstakere. Det følger av dette at 20 %-begrensningen kan gjøre muligheten etter direktiv 2004/18 til å anvende underleverandører til utførelse av en kontrakt mindre attraktiv, ettersom denne begrensningen innskrenker en mulig konkurransefordel med hensyn til de kostnadene som ansatte hos underleverandører utgjør for virksomheter som ønsker å benytte seg av denne muligheten. En slik avskrekkende virkning er imidlertid i strid med det i nærværende doms avsnitt 39 nevnte formålet om å åpne de offentlige kontraktene for størst mulig konkurranse og særlig om å lette små og mellomstore virksomheters adgang til offentlige kontrakter, som direktivene på området forfølger. Ingen av de formålene som er påberopt for Domstolen innenfor rammen av den foreliggende saken, gjør det mulig å begrunne en begrensning av bruken av underleverandører som 20 %-begrensningen. For det første er det korrekt at formålet om beskyttelse av ansatte hos underleverandørene i prinsippet kan begrunne visse begrensninger i bruken av underleverandørkontrakter (jf. i denne retning dom av 18.9.2014, Bundesdruckerei, C-549/13, EU:C:2014:2235, avsnitt 31). Det er likeledes korrekt at artikkel 26 i direktiv 2004/18 uttrykkelig inneholder muligheten for at oppdragsgiverne kan fastsette særlige betingelser vedrørende utførelsen av en kontrakt, som særlig kan gjelde sosiale hensyn. Selv om det legges til grunn at de kravene med hensyn til pris som er fastsatt i den aktuelle nasjonale lovgivningen, kan anses som «særlige betingelser vedrørende utførelsen av kontrakten», og særlig som «sosiale hensyn», som er «nevnt i kunngjøringen av konkurransen eller i konkurransegrunnlaget», som omhandlet i artikkel 26 i direktiv 2004/18, forholder det seg likevel slik at det i henhold til sistnevnte bestemmelse kun kan fastsettes slike betingelser hvis de er forenlige med EU-retten (jf. analogt dom av 18.9.2014, Bundesdruckerei, C-549/13, EU:C:2014:2235, avsnitt 28). En nasjonal lovgivning som den som er beskrevet i nærværende doms avsnitt 55, 58 og 59, kan imidlertid ikke anses for å gi arbeidstakere en beskyttelse som kan begrunne en restriksjon av bruken av underleverandørkontrakter som 20 %-begrensningen. En slik begrensning går således lenger enn det som er nødvendig for å sikre en beskyttelse av ansatte hos underleverandørene med hensyn til lønn. Slik det er anført i nærværende doms avsnitt 55 og 58, gir 20 %-begrensningen ikke mulighet for at oppdragsgiveren kan foreta en konkret vurdering fra sak til sak, ettersom den kommer til anvendelse uavhengig av enhver hensyntaken til den sosiale beskyttelsen i medhold av de lover, administrative bestemmelser eller kollektive overenskomster som gjelder for de berørte arbeidstakerne. Det fremgår i denne forbindelse av de opplysningene som Domstolen er i besittelse av, at i henhold til italiensk rett er underleverandøren, på lik linje med den valgte tilbyderen, forpliktet til for de tjenestene som utføres i forbindelse med underleverandørkontrakten, overfor sine ansatte fullt ut å overholde den økonomiske behandlingen og reguleringen som er fastsatt i de nasjonale og regionale kollektive overenskomstene som gjelder for den sektoren og det området der tjenestene ytes. Ifølge de samme opplysningene er den valgte tilbyderen for øvrig solidarisk ansvarlig for underleverandørens overholdelse av den nevnte lovgivningen. Det fremgår likeledes av de opplysningene som er fremlagt for Domstolen at den aktuelle underleverandørkontrakten i det foreliggende tilfellet innebærer bruk av sosiale kooperativer som i henhold til den italienske lovgivningen som gjelder for slike kooperativer, er omfattet av en preferanseordning med hensyn til skatt, bidrag, avlønning og sosialforsikring, og at denne lovgivningen nettopp har til formål å lette integreringen av visse vanskeligstilte personers på arbeidsmarkedet ved å gjøre 12 ECLI:EU:C:2019:1023 TEDESCHI OG CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE det mulig å utbetale dem en lavere lønn enn den som kreves for andre personer som utfører tilsvarende ytelser. Det tilkommer imidlertid den forelæggende retten å foreta den nødvendige etterprøvingen i denne forbindelse. For det andre kan en begrensning av bruken av underleverandørkontrakter som 20 %-begrensningen heller ikke begrunnes i formålet om å sikre tilbudets gjennomførbarhet og den korrekte gjennomføringen av kontrakten. Det kan ganske vist ikke utelukkes at et slikt formål kan begrunne visse begrensninger i bruken av underleverandørkontrakter (jf. i denne retning dom av 5.4.2017, Borta, C-298/15, EU:C:2017:266, avsnitt 54 og den rettspraksis som er nevnt der). Selv om det legges til grunn at 20 %-begrensningen er egnet til å nå dette formålet, er en slik generell og abstrakt begrensning imidlertid under alle omstendigheter uforholdsmessig i forhold til det forfulgte formålet, ettersom det foreligger mindre restriktive tiltak som fremmer virkeliggjøringen av dette. Det kunne blant annet overveies et tiltak som består i dels å kreve av tilbyderne at de i sine tilbud angir den delen av kontrakten og anleggsarbeidene som de akter å gi til underleverandører, samt identiteten til de foreslåtte underleverandørene, dels å fastsette en mulighet for at oppdragsgiveren kan forby tilbyderne å bytte ut underleverandørene, dersom oppdragsgiveren ikke på forhånd kan kontrollere de nye foreslåtte underleverandørenes identitet, kapasitet og pålitelighet (jf. analogt dom av 5.4.2017, Borta, C-298/15, EU:C:2017:266, avsnitt 57). Det skal for øvrig bemerkes at det i det foreliggende tilfellet følger av de opplysningene som er fremlagt for Domstolen, at det allerede i italiensk rett – noe det tilkommer den forelæggende retten å etterprøve – finnes tiltak, hvorav noen i det minste delvis sammenfaller med det tiltaket som er beskrevet i foregående avsnitt, som har til formål å gi oppdragsgiveren mulighet til å etterprøve underleverandørens kapasitet og pålitelighet før denne utfører de tjenestene som er gitt til underleverandøren. En anvendelse av bestemmelsene i artikkel 55 i direktiv 2004/18 vedrørende kontroll av unormalt lave tilbud i forhold til utførelsen, kunne likeledes bidra til å oppfylle det formålet som er anført i nærværende doms avsnitt 68, ettersom disse bestemmelsene gir oppdragsgiveren mulighet til for en bestemt kontrakt og i henhold til betingelsene for denne å avvise de tilbudene som er slik kvalifisert. For det tredje kan heller ikke den argumentasjonen som Kommisjonen har fremført med henblikk på å godtgjøre at denne begrensningen er begrunnet ut fra likebehandlingsprinsippet for økonomiske aktører, begrunne foreneligheten av 20 %-begrensningen med EU-retten. Den omstendigheten at underleverandørene utbetales nedsatte priser uten at den avlønningen av hovedentreprenøren som er angitt i tilbudet, endres, medfører etter denne institusjonens oppfatning en vesentlig reduksjon av tilbyderens kostnader og øker således den fordelen som kan oppnås ved kontrakten. Det er i denne forbindelse tilstrekkelig å bemerke at den omstendigheten at en tilbyder er i stand til å begrense sine kostnader som følge av de prisene vedkommende forhandler med underleverandørene, ikke i seg selv kan utgjøre en tilsidesettelse av likebehandlingsprinsippet, men snarere bidrar til styrket konkurranse og dermed det formålet som forfølges med de direktivene som er vedtatt på området for offentlige anskaffelser, slik det er anført i nærværende doms avsnitt 39. Sett hen til ovenstående betraktninger skal det forelagte spørsmålets andre ledd besvares med at direktiv 2004/18 skal fortolkes slik at det er til hinder for en nasjonal lovgivning som den som er omhandlet i hovedsaken, som begrenser muligheten for prisreduksjon på mer enn 20 % for de prisene som anvendes på de tjenestene som er gitt til underleverandørene, sammenlignet med de prisene som fremgår av kontrakten. ECLI:EU:C:2019:1023 13 TEDESCHI OG CONSORZIO STABILE ISTANT SERVICE

Sakskostnader

Ettersom behandlingen av saken overfor partene i hovedsaken utgjør et ledd i den saken som verserer for den forelæggende retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra de nevnte partenes utgifter kan ikke de utgiftene som er påløpt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, erstattes. På grunnlag av disse premissene fastslår Domstolen (Femte avdeling): Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter skal fortolkes slik at: – det er til hinder for en nasjonal lovgivning som den som er omhandlet i hovedsaken, hvoretter tilbydere høyst kan gi 30 % av kontrakten til underleverandører fra tredjeparter – det er til hinder for en nasjonal lovgivning som den som er omhandlet i hovedsaken, som begrenser muligheten for prisreduksjon på mer enn 20 % for de prisene som anvendes på de tjenestene som er gitt til underleverandørene, sammenlignet med de prisene som fremgår av kontrakten. Underskrifter 14 ECLI:EU:C:2019:1023