C-408/16: EIB-retningslinjer, direktiv 2004/18 og uregelmessighet

Samling av avgjørelser DOMSTOLENS DOM (Åttende avdeling) 6. desember 2017 * «Prejudisiell forelæggelse – offentlige kontrakter – direktiv 2004/18/EF – anvendelsesområde – forordning (EF) nr. 1083/2006 – Den europeiske fond for regionalutvikling, Den europeiske sosialfond og Samhørighetsfondet – kontrakt om finansiering av bygging av en motorvei inngått med Den europeiske investeringsbank før medlemsstatens tiltredelse av Den europeiske union – begrepet «uregelmessighet» som omhandlet i forordning nr. 1083/2006» I sak C-408/16, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Curtea de Apel Bucureşti (lagmannsretten i Bukarest, Romania) ved

avgjørelse

av 20. mai 2016, innkommet til Domstolen den 21. juli 2016, i saken: Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA, tidligere Compania Națională de Autostrăzi şi Drumuri Naționale din România SA, mot Ministerul Fondurilor Europene – Direcția Generală Managementul Fondurilor Externe, har DOMSTOLEN (Åttende avdeling), sammensatt av avdelingsformannen J. Malenovský og dommerne D. Šváby (refererende dommer) og M. Vilaras, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona justitssekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige behandlingen, etter at det er inngitt innlegg av: – Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA ved C. Homor, A. Docu, R. Simionescu, I.L. Axente og N.C. Mărgărit, A. Filipescu, H. Nicolae og M. Curculescu, – Ministerul Fondurilor Europene – Direcția Generală Managementul Fondurilor Externe ved D.C. Dinu, som befullmektiget, – Europakommisjonen ved B.-R. Killmann, A. Tokár og L. Nicolae, som befullmektigede, * Prosessspråk: rumensk. DA ECLI:EU:C:2017:940 1 Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal avgjøres uten forslag til

avgjørelse

, avsagt følgende Dom Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder tolkningen av artikkel 15 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004, L 134, s. 114), samt av artikkel 2 nr. 7, artikkel 9 nr. 5 og artikkel 60 bokstav a) i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 av 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den europeiske fond for regionalutvikling, Den europeiske sosialfond og Samhørighetsfondet og om oppheving av forordning (EF) nr. 1260/1999 (EUT 2006, L 210, s. 25). Denne anmodningen er inngitt i forbindelse med en tvist mellom Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere SA, tidligere Compania Națională de Autostrăzi şi Drumuri Naționale din România SA (heretter «CNADNR»), og Ministerul Fondurilor Europene – Direcția Generală Managementul Fondurilor Externe (statsråden for europeiske midler – generaldirektoratet for ekstern finansiering, Romania) vedrørende en

avgjørelse

fra Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Sectorial «Transport» (forvaltningsmyndigheten for det operative sektorprogrammet «Transport», Romania, heretter «AMPOST»), som påla en finansiell korreksjon som følge av en overtredelse av direktiv 2004/18 i forbindelse med inngåelsen av en offentlig bygge- og anleggskontrakt som var medfinansiert av først Den europeiske investeringsbanken (EIB), deretter fullt ut og med tilbakevirkende kraft av Den europeiske union innenfor rammen av Den europeiske fond for regionalutvikling (EFRU) og Samhørighetsfondet. Rettslige rammer EU-retten Tiltredelsesprotokollen Artikkel 2 i protokollen om vilkårene og de nærmere bestemmelsene for opptaket av Republikken Bulgaria og Romania i Den europeiske union (EUT 2005, L 157, s. 29, heretter «tiltredelsesprotokollen») bestemmer: «Fra tiltredelsesdatoen er […] de rettsakter som er vedtatt av institusjonene før tiltredelsen, bindende for Bulgaria og Romania og gjelder i disse statene på de vilkår som er fastsatt i [traktaten om en forfatning for Europa], Euratomtraktaten og denne protokollen.» Denne protokollens fjerde del med tittelen «Midlertidige bestemmelser» omfatter avsnitt III, som vedrører «Finansielle bestemmelser», der inneholder artikkel 27, hvis nr. 2 er formulert slik: «Finansielle forpliktelser som er inngått før tiltredelsen i henhold til de finansielle førtiltredelsesordningene som er nevnt i nr. 1, samt etter tiltredelsen i henhold til overgangsordningen, jf. artikkel 31, herunder inngåelse og registrering av påfølgende individuelle rettslige forpliktelser og avtaler om betalinger som er inngått etter tiltredelsen, skal fortsatt være underlagt reglene og bestemmelsene i de finansielle førtiltredelsesordningene og finansieres over de tilsvarende budsjettpostene inntil de berørte programmene og prosjektene er avsluttet. Uavhengig av det ovenstående skal de prosedyrene for offentlige anskaffelser som påbegynnes etter tiltredelsen, gjennomføres i samsvar med de relevante EU-bestemmelsene.» Denne protokollens femte del med tittelen «Bestemmelser om iverksettingen av denne protokollen» inneholder et avsnitt II med overskriften «Anvendelse av institusjonenes rettsakter» og inneholder artikkel 53, som i sitt nr. 1 bestemmer følgende: «Med mindre det i denne protokollen er fastsatt en annen frist, iverksetter Bulgaria og Romania de tiltakene som er nødvendige for fra tiltredelsen å overholde bestemmelsene i de europeiske rammelovene og de europeiske forordningene som er bindende med hensyn til det tilsiktede målet, men overlater det til de nasjonale myndighetene å velge form og midler for gjennomføringen, jf. […] artikkel I-33 [i traktaten om en forfatning for Europa], og i direktiver og beslutninger, jf. [artikkel 249 TEF] og Euratomtraktatens artikkel

161De meddeler Kommisjonen disse tiltakene innen tiltredelsen eller i tilfelle innen den fristen som er fastsatt i denne protokollen.» Direktiv 2004/18 Følgende fremgår av 22. betraktning til direktiv 2004/18: «Det er viktig å ta hensyn til de tilfellene der det er mulig å unnlate å anvende tiltakene for samordning av fremgangsmåtene[, som] ikke kan anvendes […], […] fordi det gjelder særlige regler om inngåelse av kontrakter, som […] vedrører […] internasjonale organisasjoner.» Dette direktivets artikkel 15 med overskriften «Kontrakter inngått i henhold til internasjonale regler» bestemmer: «Dette direktiv gjelder ikke for offentlige kontrakter som er underlagt andre prosedyreregler, og som inngås i henhold til: […] c) en internasjonal organisasjons særlige prosedyre.» Forordning nr. 1083/2006 I 22. betraktning til forordning nr. 1083/2006 er det anført: «Fondenes aktiviteter og de operasjonene som de bidrar til å finansiere, bør være i samsvar med Fellesskapets øvrige politikk og overholde fellesskapslovgivningen.» Forordningens artikkel 2 har følgende ordlyd: «I denne forordningen forstås ved: […] 7) «uregelmessighet»: enhver overtredelse av en fellesskapsbestemmelse som kan tilskrives en økonomisk aktørs handling eller unnlatelse, og som skader eller kan skade Den europeiske unions alminnelige budsjett ved avholdelse av en urettmessig utgift over det alminnelige budsjettet.» Forordningens artikkel 9 nr. 5 fastsetter: «Operasjoner som finansieres av fondene, skal være i samsvar med bestemmelsene i traktaten og i rettsakter utstedt i henhold til denne.» I avsnitt III, kapittel II, 2. avdeling, i forordning nr. 1083/2006 med overskriften «Store prosjekter» bestemmer artikkel 39: «Som ledd i et operasjonelt program kan EFRU og Samhørighetsfondet finansiere utgifter i forbindelse med en operasjon som omfatter en rekke arbeider, aktiviteter eller tjenester som i seg selv tar sikte på gjennomføringen av en udelelig oppgave av presist økonomisk eller teknisk art, som har tydelig fastlagte mål, og der de samlede utgiftene overstiger 25 millioner EUR for miljøprosjekter og 50 millioner EUR for andre prosjekter (i det følgende benevnt «store prosjekter»).» Den nevnte forordningens artikkel 41, som har overskriften «Kommisjonens beslutning», bestemmer: «

1Kommisjonen vurderer det store prosjektet, idet den om nødvendig hører eksterne eksperter, herunder EIB, på grunnlag av de faktorene som er nevnt i artikkel 40, prosjektets samsvar med prioriteringene i det operasjonelle programmet, dets bidrag til virkeliggjøringen av målene for disse prioriteringene og dets sammenheng med andre fellesskapspolitikker.

2Kommisjonen treffer beslutning så snart som mulig, men ikke senere enn tre måneder etter at medlemsstaten eller forvaltningsmyndigheten har forelagt et stort prosjekt, forutsatt at forelæggelsen er i samsvar med artikkel

40I denne beslutningen fastsettes det fysiske gjenstanden, det beløpet som medfinansieringssatsen for den prioriterte oppgaven gjelder for, og den årlige planen for de finansielle bidragene fra EFRU eller Samhørighetsfondet.

3Dersom Kommisjonen avslår å yte et finansielt bidrag fra fondene til et stort prosjekt, gir den medlemsstaten en begrunnelse for dette innen den tidsfristen og på de tilknyttede vilkårene som er fastsatt i nr. 2.» Artikkel 60 i forordning 1083/2006 har følgende ordlyd: «Forvaltningsmyndigheten har ansvar for forvaltning og gjennomføring av det operasjonelle programmet i samsvar med prinsippet om forsvarlig økonomisk forvaltning og særlig for: a) å sikre at operasjoner velges ut til finansiering i samsvar med de kriteriene som gjelder for det operasjonelle programmet, og at de er i samsvar med de relevante fellesskapsreglene og nasjonale reglene i hele gjennomføringsperioden […]» Forordningens artikkel 98 nr. 2 bestemmer: «Medlemsstatene foretar de nødvendige finansielle korreksjonene i forbindelse med enkeltstående eller systemiske uregelmessigheter som konstateres i forbindelse med operasjoner eller operasjonelle programmer. De korreksjonene som foretas av en medlemsstat, består i helt eller delvis å annullere det offentlige bidraget fra det operasjonelle programmet. Medlemsstaten tar hensyn til uregelmessighetenes art og alvor og det økonomiske tapet for fondene. De fondsmidlene som frigis på denne måten, kan inntil den 31. desember 2015 gjenbrukes av medlemsstaten til det berørte operasjonelle programmet i henhold til bestemmelsene i nr. 3.» EIBs retningslinjer EIB har «Retningslinjer for inngåelse av kontrakter som finansieres av EIB». Formålet med disse retningslinjene i deres versjon fra 2004 (heretter «EIBs retningslinjer») er å opplyse de iverksettere av prosjekter hvis kontrakter finansieres helt eller delvis av EIB, om den fremgangsmåten som skal følges for å inngå de vareinnkjøpskontrakter, tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter som er nødvendige for det aktuelle prosjektet, og som finansieres av EIB. Retningslinjene er inndelt i tre kapitler og skiller mellom reglene for aktiviteter innenfor EU, som er gjenstand for kapittel 2, og reglene for aktiviteter utenfor EU, som følger av kapittel

3I kapittel 3 i EIBs retningslinjer presiseres det at «[kandidatlandene] […] progressivt innarbeider [EUs] direktiver i sin lovgivning. I [disse] retningslinjene er disse landene underlagt bestemmelsene i kapittel 3, «Aktiviteter utenfor [EU]», inntil den dato da de i sine forhandlinger med Kommisjonen har forpliktet seg til å anvende de [europeiske] direktivene om inngåelse av kontrakter, for så vidt som de på denne datoen faktisk har gjennomført disse direktivene i nasjonal lovgivning. Bestemmelsene i kapittel 2, «Aktiviteter innenfor [EU]», gjelder således for dem». Rumensk rett OUG nr. 34/2006 Direktiv 2004/18 ble gjennomført i rumensk rett ved ordonanta de urgență a Guvernului nr. 34/2006 din 19 aprilie 2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (regjeringens hastedekret nr. 34/2006 av 19.4.2006 om inngåelse av vareinnkjøpskontrakter, bygge- og anleggskontrakter og offentlige tjenestekontrakter, Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 av 15.5.2006, heretter «OUG nr. 34/2006»). Dette dekretets artikkel 14 nr. 1 bestemmer: «Nærværende dekret gjelder ikke når den offentlige kontrakten er inngått etter: […] c) anvendelse av internasjonale organisasjoners eller institusjoners særlige prosedyrer […]» OUG nr. 72/2007 Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 72/2007 din 28 iunie 2007 privind unele măsuri derogatorii de la OUG nr. 34/2006 (regjeringens hastedekret nr. 72/2007 av 28.6.2007 om unntaksbestemmelser til OUG nr. 34/2006, Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 441 av 29.6.2007, heretter «OUG nr. 72/2007») har én enkelt artikkel, som er formulert slik: «Under fravikelse av bestemmelsene i [OUG nr. 34/2006] […] vedrørende prosedyrene for inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter – […], lån [EIB VI], inngått i desember 2006, motorveien Arad-Timișoara-Lugoj […], anvender [CNADNR] bestemmelsene i [EIBs retningslinjer], kapittel 3 […]» Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene Prosjektet med bygging av motorveien Arad-Timișoara-Lugoj var opprinnelig gjenstand for en finansieringskontrakt inngått den 23. desember 2003 mellom Romania, EIB og oppdragsgiveren i hovedsaken, CNADNR. I medhold av denne kontrakten inngikk de samme partene den 2. desember 2004 en låneavtale med sikte på finansiering av flere motorveistrekninger. I denne avtalen bestemmes det at «CNADNR overholder EIBs prosedyrer vedrørende innkjøp av varer, sikring av tjenester og iverksettelse av de arbeidene som er nødvendige for prosjektene, [at denne] forhandler og inngår kontrakter i samsvar med bestemmelsene [i denne finansieringsavtalen]», dvs. «gjennom internasjonale anbudskonkurranser som er åpne for søkere fra alle land». Som ledd i denne låneavtalen og med sikte på å organisere inngåelsen av den offentlige bygge- og anleggskontrakten for bygging av motorveien Arad-Timișoara-Lugoj inngikk CNADNR den 28. februar 2006 en kontrakt for å få tilgang til nødvendige konsulenttjenester til utarbeidelse av anskaffelsesdokumentene for denne kontrakten. Da Romania ennå ikke var medlem av EU, ble anskaffelsesdokumentene utarbeidet i samsvar med kapittel 3 i EIBs retningslinjer med overskriften «Aktiviteter utenfor [EU]». Det fremgår av forelæggelsesavgjørelsen, dels at prosedyren for inngåelse av den offentlige bygge- og anleggskontrakten om bygging av motorveien Arad-Timișoara-Lugoj ble innledet den 17. juli 2007 i form av en begrenset anbudskonkurranse med forhåndsutvelgelse ved offentliggjøring av kunngjøringen om forhåndsutvelgelse, dels at denne kontrakten ble tildelt den 15. desember 2008. Den 27. oktober 2009 anmodet Romania Kommisjonen om at prosjektet om bygging av motorveien Arad-Timișoara-Lugoj innenfor rammen av det operative sektorprogrammet «Transport 2007-2013» ble innvilget finansiering med tilbakevirkende kraft fra EFRU og Samhørighetsfondet som et «stort prosjekt» som omhandlet i artikkel 39 i forordning nr. 1083/2006. Med to påfølgende avgjørelser vedtatt henholdsvis i 2010 og 2014 godkjente Kommisjonen den fullstendige finansieringen av det nevnte prosjektet innenfor rammen av EFRU og Samhørighetsfondet. En finansieringskontrakt endret således dette prosjektets finansieringsgrunnlag, slik at prosjektet nå kunne motta ikke-tilbakebetalingspliktige europeiske midler innenfor det operative sektorprogrammet «Transport 2007-2013». Med sikte på å godtgjøre de kostnadene som oppdragsgiveren hadde avholdt, og under hensyn til Kommisjonens anbefalinger vedrørende overholdelsen av EU-bestemmelsene om offentlige kontrakter ved finansiering med tilbakevirkende kraft av prosjekter, kontrollerte AMPOST anskaffelsesdokumentene for den i hovedsaken omhandlede offentlige bygge- og anleggskontrakten. Ved avslutningen av denne kontrollen fastslo denne myndigheten ved note av 29. juni 2015 uregelmessigheter og påla ved

avgjørelse

av 24. august 2015 en finansiell korreksjon på 10 % av verdien av de støtteberettigede kostnadene til den bygge- og anleggskontrakten som var blitt inngått den 15. desember 2008. AMPOST begrunnet denne finansielle korreksjonen ved for det første å bemerke at Kommisjonen for å innvilge en aktivitet ikke-tilbakebetalingspliktig europeisk finansiering krever at de bestemmelsene i direktivene vedrørende offentlige kontrakter som gjaldt på tidspunktet for offentliggjøringen av oppfordringen til å delta i prosedyren for inngåelse av den omhandlede kontrakten, ble overholdt. I denne forbindelse fant denne myndigheten at direktiv 2004/18 kom til anvendelse på prosedyren for inngåelse av den i hovedsaken omhandlede bygge- og anleggskontrakten, ettersom denne først ble innledet etter Romanias tiltredelse av Unionen. For det andre bemerket AMPOST at de tre kvalifikasjonskravene for forhåndsutvelgelse som var fastsatt i denne kontrakten, var strengere enn de som var fastsatt ved direktiv 2004/18, nemlig for det første et kriterium om søkerens personlige forhold og særlig om tidligere manglende oppfyllelse av kontrakter, noe som var i strid med artikkel 44 og 45 i direktiv 2004/18, for det andre et kriterium om søkerens økonomiske situasjon, som var i strid med dette direktivets artikkel 47, og for det tredje et kriterium om søkerens erfaring, som ikke overholdt det nevnte direktivets artikkel

48Endelig bemerket AMPOST likevel at anvendelsen av disse kriteriene var tillatt i henhold til nasjonal rett, nemlig OUG nr. 72/2007, som uttrykkelig fravek OUG nr. 34/2006, som var det dekretet som gjennomførte direktiv 2004/18. CNADNR har for den forelæggende retten anlagt søksmål med påstand om annullasjon av AMPOSTs

avgjørelse

av 24. august 2015 samt av noten om konstatering av uregelmessighetene og fastsettelsen av de finansielle korreksjonene av 29. juni 2015, som var utstedt vedrørende prosjektet om bygging av motorveien Arad-Timișoara-Lugoj. Til støtte for søksmålet har CNADNR anført at den finansielle korreksjonen på 10 % av verdien av de støtteberettigede kostnadene til bygge- og anleggskontrakten for bygging av motorveien Arad-Timișoara-Lugoj er støttet på en uriktig tolkning av bestemmelsene i OUG nr. 34/2006 og OUG nr. 72/2007 samt i direktiv 2004/18. CNADNR har anført at oppdragsgiveren ikke kan bebreides for å ha fastsatt ulovlige eller for strenge kvalifikasjonskrav sett i lys av dette direktivet, ettersom inngåelsen av denne kontrakten fra begynnelsen ble gjennomført i samsvar med kapittel 3 i EIBs retningslinjer. Statsråden for europeiske midler – generaldirektoratet for ekstern finansiering, har anført at AMPOST nettopp foretok kontrollene i henhold til direktiv 2004/18, fordi prosedyren for inngåelse av den omhandlede kontrakten ikke falt inn under anvendelsesområdet for OUG nr. 34/2006. Sett i lys av endringen av finansieringsgrunnlaget, ettersom aktivitetene nå var finansiert av Samhørighetsfondet innenfor rammen av det operative sektorprogrammet «Transport 2007-2013», skal denne myndigheten således føre tilsyn med at tildelingen av denne kontrakten overholder EU-rettslige bestemmelser og særlig reglene om offentlige kontrakter. Den forelæggende retten er for det første i tvil om hvilke bestemmelser som gjelder tidsmessig, og den har i denne henseende ikke bare henvist til tiltredelsesprotokollens artikkel 27, som vedrører de finansielle forpliktelsene som de berørte medlemsstatene har inngått før tiltredelsen av Unionen, men også til denne protokollens artikkel 53, som bestemmer at reglene i den avledede retten umiddelbart trer i kraft etter disse medlemsstatenes tiltredelse av Unionen. For det andre er den forelегgende retten i tvil om hvorvidt artikkel 15 bokstav c) i direktiv 2004/18, hvoretter dette direktivet ikke gjelder for offentlige kontrakter som er underlagt andre prosedyreregler og som inngås i henhold til en internasjonal organisasjons særlige prosedyre, kan tolkes slik at den gir en medlemsstat mulighet til etter sin tiltredelse av Unionen ikke å anvende dette direktivet, ettersom den er bundet av en finansieringskontrakt som er inngått med EIB før dens tiltredelse av Unionen, og i henhold til hvilken prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter er underlagt særlige og strengere kriterier enn de som er fastsatt i det nevnte direktivet. Den forelегgende retten er likeledes i tvil om hvorvidt direktiv 2004/18 er til hinder for en nasjonal lovgivningsakt som den berørte medlemsstaten har vedtatt etter sin tiltredelse av Unionen, og som pålegger oppdragsgiveren å følge EIBs retningslinjer under fravikelse av den lovgivningsakten som gjennomfører dette direktivet. Det er i denne forbindelse den forelегgende rettens oppfatning at et kandidatland som har mottatt finansiering i forhandlingsperioden, ikke lenger er underlagt kapittel 3 i EIBs retningslinjer om aktiviteter utenfor EU, men nå er underlagt disse retningslinjenes kapittel 2 med overskriften «Aktiviteter innenfor [EU]», noe som bekrefter at direktiv 2004/18 kommer til anvendelse. For det tredje, og ettersom AMPOST har bemerket at visse av kriteriene for forhåndsutvelgelse som er fastsatt i den i hovedsaken omhandlede bygge- og anleggskontrakten, var strengere enn de som er fastsatt i direktiv 2004/18, er den forelегgende retten i denne forbindelse i tvil om hvorvidt en slik kontrakt kan anses for å være i samsvar med EU-bestemmelsene og berettiget til ikke-tilbakebetalingspliktig europeisk finansiering ytet med tilbakevirkende kraft. Under disse omstendighetene har Curtea de Apel București (lagmannsretten i Bukarest, Romania) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Skal artikkel 15 bokstav c) i direktiv [2004/18] tolkes slik at den gir medlemsstaten tillatelse til, etter sin tiltredelse av Unionen, ikke å anvende [dette] direktivet, når medlemsstaten er underlagt en finansieringsavtale som er inngått med [EIB], og som ble undertegnet før tiltredelsen, hvoretter den finansierende parten pålegger offentlige kontrakter som skal inngås, konkrete vilkår, som i nærværende sak, der er mer restriktive enn de direktivet tillater? 2) Skal direktiv [2004/18] tolkes slik at det er til hinder for at det i nasjonal rett finnes en lovgivningsakt som [OUG] nr. 72/2007 (lovdekret nr. 72/2007), som foreskriver at [EIBs retningslinjer] anvendes i stedet for den lovgivningsakten som direktivet er gjennomført ved i nasjonal rett, i det foreliggende tilfellet [OUG] nr. 34/2006 […], av de grunnene som er fastsatt i merknadene [vedrørende det førstnevnte dekretet], for å sikre at finansieringsavtalen som ble inngått før tiltredelsen, overholdes? 3) Skal en slik offentlig kontrakt, som er inngått i medhold av [EIBs retningslinjer] og […] nasjonal rett, ved tolkningen av artikkel 9 nr. 5 og artikkel 60 bokstav a) i forordning […] nr. 1083/2006 […] anses for å være i samsvar med EU-retten og berettiget til ikke-tilbakebetalingspliktige EU-tilskudd som er ytet med tilbakevirkende kraft? 4) Dersom det tredje spørsmålet besvares benektende, ønskes det opplyst om en slik angivelig overtredelse av EU-reglene om offentlige kontrakter (fastsettelse av visse kriterier for utvelgelse av tilbydere som svarer til de som er fastsatt i [EIBs retningslinjer], og som er strengere enn de som er fastsatt ved direktiv [2004/18] […]) i det tilfellet der en slik offentlig kontrakt ikke desto mindre ved kontrollen av utvelgelseskravene for [det operative sektorprogrammet «Transport 2007-2013»] er blitt erklært lovlig […], utgjør en «uregelmessighet» som omhandlet i artikkel 2 nr. 7 i forordning nr. 1083/2006, som medfører en plikt for den berørte medlemsstaten til å foreta en finansiell korreksjon eller prosentvis nedsettelse på grunnlag av ovennevnte forordnings artikkel 98 nr. 2?» Om de prejudisielle spørsmålene Innledende bemerkninger For å besvare de forelagte spørsmålene må det innledningsvis undersøkes om direktiv 2004/18 gjelder tidsmessig, ettersom visse av de faktiske omstendighetene som den forelегgende retten har anført, fant sted før Romanias tiltredelse av Unionen. Det fremgår nemlig av tiltredelsesprotokollens artikkel 2 at de rettsaktene som er vedtatt av EU-institusjonene før tiltredelsen, er bindende for Romania og gjelder i denne staten på de vilkårene som er fastsatt i traktatene og denne protokollen, fra datoen for den nevnte tiltredelsen. I denne forbindelse følger det av denne protokollens artikkel 53 nr. 1 at Romania skal iverksette de tiltakene som er nødvendige for fra landets tiltredelse av Unionen å overholde bestemmelsene i de direktivene som er bindende med hensyn til det tilsiktede målet, men som overlater det til de nasjonale myndighetene å velge form og midler for gjennomføringen, med mindre det i denne protokollen er fastsatt en annen frist. Det må fastslås at en slik frist ikke er fastsatt for å gjennomføre direktiv 2004/18 i nasjonal rett. Romania skulle således overholde dette direktivet fra sin tiltredelse av Unionen i henhold til prinsippet om at EU-rettens bestemmelser umiddelbart og fullt ut gjelder for nye medlemsstater (jf. i denne retning dom av 3.12.1998, KappAhl, C-233/97, EU:C:1998:585, avsnitt 15). Når dette er sagt, må det sikres at direktiv 2004/18 faktisk gjelder for en prosedyre for inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter som den i hovedsaken omhandlede. I denne henseende fremgår det av fast rettspraksis at det direktivet som skal anvendes på en offentlig kontrakt, i prinsippet er det som gjelder på det tidspunktet da oppdragsgiveren velger hvilken prosedyre som skal følges, og endelig avgjør hvorvidt det foreligger en plikt til å foreta en forutgående anbudskonkurranse i forbindelse med tildeling av denne kontrakten (dom av 7.4.2016, Partner Apelski Dariusz, C-324/14, EU:C:2016:214, avsnitt 83). Når en slik anbudskonkurranse har vært gjenstand for offentliggjøring av en konkurransekunngjøring, er den datoen da oppdragsgiveren endelig avgjør hvorvidt den skal gjennomføre en konkurranse med forhandling med forutgående innkalling av tilbud, datoen for denne offentliggjøringen. Det er derfor på denne datoen at lovligheten av vilkårene for en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt skal vurderes. I det foreliggende tilfellet var den i hovedsaken omhandlede prosedyren for inngåelse av en bygge- og anleggskontrakt gjenstand for en konkurransekunngjøring som ble offentliggjort i tillegget til Den europeiske unions tidende den 17. juli 2007, dvs. etter Romanias tiltredelse av Unionen. Ettersom tiltredelsesprotokollen ikke fastsatte noen overgangsbestemmelse som kunne utsette anvendelsen av direktiv 2004/18, må det således fastslås at dette gjelder tidsmessig for en anbudskonkurranse som den i hovedsaken omhandlede. Det første og det andre spørsmålet Med det første og det andre spørsmålet, som skal behandles samlet, ønsker den forelегgende retten nærmere bestemt opplyst om direktiv 2004/18 og særlig dets artikkel 15 bokstav c) skal tolkes slik at det er til hinder for at en medlemsstats lovgivning hva angår en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som er innledet etter dens tiltredelse av Unionen, med sikte på gjennomføringen av et prosjekt som ble påbegynt på grunnlag av en finansieringsavtale inngått med EIB før denne tiltredelsen, bestemmer at de særlige kriteriene som er fastsatt i bestemmelsene i EIBs retningslinjer, og som ikke er i samsvar med bestemmelsene i dette direktivet, skal gjelde. I henhold til artikkel 15 bokstav c) i direktiv 2004/18 gjelder dette direktivet ikke for offentlige kontrakter som er underlagt en internasjonal organisasjons særlige prosedyreregler. Det skal videre bemerkes at denne artikkelen, sammenholdt med 22. betraktning til direktiv 2004/18, angir tre tilfeller av offentlige kontrakter der dette direktivet ikke gjelder, ettersom disse offentlige kontraktene er underlagt andre prosedyreregler. Det skal videre bemerkes at den nevnte artikkelen er en del av avdeling 3 med overskriften «Kontrakter som ikke er underlagt direktivet» i kapittel II med overskriften «Anvendelsesområde» under avsnitt II, som selv bærer overskriften «Regler for offentlige kontrakter», i direktiv 2004/

18Det fremgår således av såvel ordlyden av artikkel 15 bokstav c) i direktiv 2004/18 som av den sammenhengen den inngår i, at denne artikkelen utgjør et unntak fra dette direktivets materielle anvendelsesområde. Et slikt unntak skal nødvendigvis tolkes snevert (jf. i denne retning kjennelse av 20.6.2013, Consiglio Nazionale degli Ingegneri, C-352/12, ikke trykt i Sml., EU:C:2013:416, avsnitt 51 og den rettspraksis som er nevnt der). Med sikte på å vurdere om en prosedyre for inngåelse av offentlige kontrakter som den i hovedsaken omhandlede, som er underlagt kapittel 3 i EIBs retningslinjer, kan falle inn under det unntaket som er fastsatt i artikkel 15 bokstav c) i direktiv 2004/18, må det undersøkes om en slik prosedyre kan anses for å være underlagt en internasjonal organisasjons særlige prosedyreregler. Som fastslått i denne dommens avsnitt 41, ble den i hovedsaken omhandlede konkurransekunngjøringen offentliggjort etter Romanias tiltredelse av Unionen. På denne bakgrunn kan en prosedyre som den i hovedsaken omhandlede, ikke anses for å være underlagt en internasjonal organisasjons særlige prosedyreregler som omhandlet i artikkel 15 bokstav c) i direktiv 2004/18. Følgelig kan Romania etter datoen for sin tiltredelse av Unionen ikke påberope seg det unntaket vedrørende overholdelse av en internasjonal organisasjons særlige regler som er fastsatt i artikkel 15 bokstav c) i direktiv 2004/

18Som den forelегgende retten har anført, underbygges en slik tolkning dessuten av utformingen av EIBs retningslinjer, hvoretter et kandidatland som har mottatt finansiering fra EIB til gjennomføringen av et prosjekt, etter sin tiltredelse av Unionen ikke lenger er underlagt disse retningslinjenes kapittel 3 vedrørende aktiviteter utenfor EU, men nå er underlagt de nevnte retningslinjenes kapittel 2 vedrørende aktiviteter innenfor EU og skal anvende direktivene vedrørende prosedyren for inngåelse av offentlige kontrakter. Det følger av det ovenstående at direktiv 2004/18 er til hinder for en nasjonal lovgivningsakt som OUG nr. 72/2007, som foreskriver at bestemmelsene i kapittel 3 i EIBs retningslinjer gjelder som en fravikelse av bestemmelsene i dette direktivet. Sett hen til de ovennevnte betraktningene skal det første og det andre spørsmålet besvares med at direktiv 2004/18 og særlig dets artikkel 15 bokstav c) skal tolkes slik at det er til hinder for at en medlemsstats lovgivning hva angår en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som er innledet etter dens tiltredelse av Unionen, med sikte på gjennomføringen av et prosjekt som ble påbegynt på grunnlag av en finansieringsavtale inngått med EIB før denne tiltredelsen, bestemmer at de særlige kriteriene som er fastsatt i bestemmelsene i EIBs retningslinjer, og som ikke er i samsvar med bestemmelsene i dette direktivet, skal gjelde. Det tredje og det fjerde spørsmålet Med det tredje og det fjerde spørsmålet, som skal behandles samlet, ønsker den forelегgende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 9 nr. 5 og artikkel 60 bokstav a) i forordning nr. 1083/2006 skal tolkes slik at en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som den i hovedsaken omhandlede, der det er anvendt kriterier som er strengere enn de som er fastsatt i direktiv 2004/18, kan anses for å være i samsvar med EU-retten og berettiget til ikke-tilbakebetalingspliktig europeisk finansiering, og om artikkel 2 nr. 7 i forordning nr. 1083/2006 i tilfelle skal tolkes slik at anvendelsen av strengere kriterier for forhåndsutvelgelse av tilbydere enn de som er fastsatt i direktiv 2004/18, utgjør en «uregelmessighet» i denne bestemmelsens forstand, som kan begrunne anvendelsen av en finansiell korreksjon i henhold til denne forordningens artikkel

98Hva angår det første aspektet, fremgår det av ordlyden av artikkel 9 nr. 5 i forordning nr. 1083/2006, lest i lys av 22. betraktning til denne forordningen, at de europeiske fondene kun har til formål å finansiere operasjoner som er i samsvar med bestemmelsene i traktaten og i rettsakter utstedt i henhold til denne. I henhold til ordlyden av artikkel 60 bokstav a) i forordning nr. 1083/2006 påhviler det forvaltningsmyndigheten å sikre at operasjoner som velges ut til finansiering, er i samsvar med de relevante EU-reglene og nasjonale reglene i hele gjennomføringsperioden. Forordning nr. 1083/2006 inngår således i de tiltakene som sikrer forsvarlig forvaltning av EU-midler og beskyttelsen av Unionens finansielle interesser (jf. i denne retning dom av 26.5.2016, Județul Neamț og Județul Bacău, C-260/14 og C-261/14, EU:C:2016:360, avsnitt 34). Det følger derav at EU via sine fond bare skal finansiere handlinger som gjennomføres i fullstendig samsvar med EU-retten, herunder de gjeldende reglene innen offentlige kontrakter (jf. i denne retning dom av 14.7.2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, avsnitt 43 og den rettspraksis som er nevnt der). Det er i det foreliggende tilfellet ubestridt at CNADNR med sikte på forhåndsutvelgelsen av tilbyderne fulgte reglene i kapittel 3 i EIBs retningslinjer. Den omstendigheten at reglene i disse retningslinjene følges, kan i denne forbindelse ikke, ab initio, utelukke at EU-reglene, slik de fremgår av direktiv 2004/18, er overholdt. Det fremgår ikke desto mindre av den forelегgende rettens angivelser at kriteriene for den i hovedsaken omhandlede forhåndsutvelgelsen er strengere enn de som er fastsatt i artikkel 44, 45 og 47 i direktiv 2004/18. Sett hen til det ovenstående kan en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som den i hovedsaken omhandlede, innenfor rammen av hvilken det er anvendt strengere kriterier enn de som er fastsatt i direktiv 2004/18, ikke anses for å være gjennomført i fullstendig samsvar med EU-retten. Hva angår det andre aspektet som er omtalt i nærværende doms avsnitt 53, følger det av den definisjonen som fremgår av artikkel 2 nr. 7 i forordning nr. 1083/2006, at en overtredelse av EU-retten bare utgjør en «uregelmessighet» som omhandlet i denne bestemmelsen, dersom den skader eller kan skade Den europeiske unions alminnelige budsjett ved avholdelse av en urettmessig utgift over det alminnelige budsjettet. Domstolen har således fastslått at en slik overtredelse bare skal anses som en uregelmessighet i den grad den som sådan kunne ha innvirkning på budsjettet. Derimot kreves det ikke at det påvises at det foreligger en bestemt finansiell innvirkning (dom av 14.7.2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, avsnitt 44 og den rettspraksis som er nevnt der). Det må følgelig fastslås at manglende overholdelse av reglene om inngåelse av offentlige kontrakter utgjør en uregelmessighet som omhandlet i artikkel 2 nr. 7 i forordning nr. 1083/2006, i den grad muligheten for at denne manglende overholdelsen har hatt innvirkning på det berørte fondets budsjett, ikke kan utelukkes (dom av 14.7.2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, avsnitt 45). I det foreliggende tilfellet utgjør anvendelsen av strengere kriterier for forhåndsutvelgelse av tilbydere enn de som er fastsatt i direktiv 2004/18, en «uregelmessighet» som omhandlet i artikkel 2 nr. 7 i forordning nr. 1083/2006, i den grad det ikke kan utelukkes at en slik anvendelse har hatt innvirkning på det berørte fondets budsjett. Det fremgår i denne henseende av forelеggelsesavgjørelsen at AMPOST i hovedsaken har godtgjort at kriteriene for forhåndsutvelgelse av tilbyderne var strengere enn de som er fastsatt i direktiv 2004/18, og at de medførte en begrensning av deltakerkretsen i den i hovedsaken omhandlede anbudskonkurransen, hvorfor innvirkningen på fondenes budsjett ikke kan utelukkes, noe det tilkommer den forelегgende retten å undersøke. Hva endelig angår spørsmålet om hvorvidt den nevnte uregelmessigheten kan begrunne anvendelsen av en finansiell korreksjon i henhold til artikkel 98 i forordning nr. 1083/2006, skal det bemerkes at det tilkommer medlemsstatene å foreta en finansiell korreksjon når det er konstatert en uregelmessighet. Med sikte på dette pålegger denne artikkelens nr. 2 den kompetente nasjonale myndigheten å fastsette det korreksjonsbeløpet som skal anvendes, under hensyntagen til tre kriterier, nemlig den konstaterte uregelmessighetens art og betydning og det økonomiske tapet for det berørte fondet (dom av 14.7.2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C-406/14, EU:C:2016:562, avsnitt 47). Når det som i hovedsaken er tale om en punktuell og ikke en systemisk uregelmessighet, innebærer sistnevnte krav nødvendigvis en konkret undersøkelse av hvert enkelt tilfelle, der det tas hensyn til alle relevante omstendigheter på grunnlag av ett av disse tre kriteriene. I det foreliggende tilfellet er den omstendigheten at CNADNR handlet i samsvar med nasjonal rett, som påla denne å fravike direktiv 2004/18, hvorved den ikke hadde noen skjønnsmargin hva angikk den prosedyren for inngåelse av offentlige kontrakter som skulle følges, et forhold som kan ha innvirkning på den endelige størrelsen av den finansielle korreksjonen som skal anvendes, noe det tilkommer den forelегgende retten å undersøke i betraktning av sakens konkrete omstendigheter. Det følger av de ovennevnte bemerkningene at det tredje og det fjerde spørsmålet skal besvares slik: – Artikkel 9 nr. 5 og artikkel 60 bokstav a) i forordning nr. 1083/2006 skal tolkes slik at en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som den i hovedsaken omhandlede, der det er anvendt strengere kriterier enn de som er fastsatt i direktiv 2004/18, ikke kan anses for å være gjennomført i fullstendig samsvar med EU-retten, og den er ikke berettiget til ikke-tilbakebetalingspliktig europeisk støtte ytet med tilbakevirkende kraft. – Artikkel 2 nr. 7 i forordning nr. 1083/2006 skal tolkes slik at anvendelsen av strengere kriterier for forhåndsutvelgelse av tilbydere enn de som er fastsatt i direktiv 2004/18, utgjør en «uregelmessighet» som omhandlet i denne bestemmelsen, noe som kan begrunne anvendelsen av en finansiell korreksjon i henhold til denne forordningens artikkel 98, i den grad det ikke kan utelukkes at en slik anvendelse har hatt innvirkning på det berørte fondets budsjett, noe det tilkommer den forelегgende retten å undersøke.

Sakskostnader

Ettersom behandlingen av saken i forhold til partene i hovedsaken utgjør et ledd i den saken som verserer for den forelегgende retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgiftene som er avholdt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene kjenner Domstolen (Åttende avdeling) for rett: 1) Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter, og særlig dets artikkel 15 bokstav c), skal tolkes slik at det er til hinder for at en medlemsstats lovgivning – hva angår en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som er innledet etter dens tiltredelse av Unionen, med sikte på gjennomføringen av et prosjekt som ble påbegynt på grunnlag av en finansieringsavtale inngått med EIB før denne tiltredelsen – bestemmer at de særlige kriteriene som er fastsatt i EIBs retningslinjer for inngåelse av offentlige kontrakter, og som ikke er i samsvar med bestemmelsene i dette direktivet, skal gjelde. 2) Artikkel 9 nr. 5 og artikkel 60 bokstav a) i Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 av 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den europeiske fond for regionalutvikling, Den europeiske sosialfond og Samhørighetsfondet og om oppheving av forordning (EF) nr. 1260/1999 skal tolkes slik at en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som den i hovedsaken omhandlede, der det er anvendt strengere kriterier enn de som er fastsatt i direktiv 2004/18, ikke kan anses for å være gjennomført i fullstendig samsvar med EU-retten, og den er ikke berettiget til ikke-tilbakebetalingspliktig europeisk støtte ytet med tilbakevirkende kraft. Artikkel 2 nr. 7 i forordning nr. 1083/2006 skal tolkes slik at anvendelsen av strengere kvalifikasjonskrav for forhåndsutvelgelse av tilbydere enn de som er fastsatt i direktiv 2004/18, utgjør en «uregelmessighet» som omhandlet i denne bestemmelsen, noe som kan begrunne anvendelsen av en finansiell korreksjon i henhold til denne forordningens artikkel 98, i den grad det ikke kan utelukkes at en slik anvendelse har hatt innvirkning på det berørte fondets budsjett – noe det tilkommer den foreleggende retten å undersøke. Underskrifter ECLI:EU:C:2017:940 13