C-429/19 Remondis: grenser for offentlig-offentlig samarbeid

DOMSTOLENS DOM (Niende avdeling) 4. juni 2020 ( *1 ) «Prejudisiell forespørsel – offentlige kontrakter – direktiv 2014/24/EU – artikkel 12 nr. 4 – anvendelsesområde – offentlige kontrakter mellom enheter innenfor offentlig sektor – begrepet «samarbeid» – foreligger ikke» I sak C-429/19, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Oberlandesgericht Koblenz (den regionale ankedomstolen i Koblenz, Tyskland) ved

avgjørelse

av 14. mai 2019, innkommet til Domstolen 5. juni 2019, i saken Remondis GmbH mot Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel, saksdeltaker: Landkreis Neuwied, har DOMSTOLEN (Niende avdeling), sammensatt av avdelingsleder S. Rodin og dommerne D. Šváby (refererende dommer) og N. Piçarra, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitssekretær: førstesekretær M. Krausenböck, på grunnlag av den skriftlige behandlingen, etter at det er avgitt innlegg av: – Remondis GmbH ved Rechtsanwalt C. Werkle, – Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel ved Rechtsanwälte G. Moesta og A. Gerlach, – den estiske regjering ved N. Grünberg, som befullmektiget, – den spanske regjering ved M.J. García-Valdecasas Dorrego, som befullmektiget, – den østerrikske regjering ved M. Fruhmann, som befullmektiget, – Europakommisjonen ved L. Haasbeek, M. Noll-Ehlers og P. Ondrůšek, som befullmektigede, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal avgjøres uten forslag til

avgjørelse

, avsagt følgende Dom Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65). Denne anmodningen er blitt inngitt i forbindelse med en tvist mellom Remondis GmbH og Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel (avfallshåndteringssammenslutningen Rhinen-Mosel-Eifel, Tyskland) (heretter «sammenslutningen») vedrørende inngåelsen av en kontrakt om behandling av avfall på det biomekaniske avfallsbehandlingsanlegget i Landkreis Neuwied (distriktet Neuwied, Tyskland). Rettslige bestemmelser 31. og 33. betraktning til direktiv 2014/24 har følgende ordlyd: «(31) Det hersker betydelig rettslig usikkerhet med hensyn til i hvilken utstrekning kontrakter inngått mellom enheter innenfor offentlig sektor bør være omfattet av regler om offentlige anskaffelser. [Domstolens] relevante rettspraksis fortolkes forskjellig fra medlemsstat til medlemsstat og endog mellom oppdragsgivere. Det er derfor nødvendig å presisere i hvilke tilfeller kontrakter inngått innenfor offentlig sektor ikke er underlagt reglene om offentlige anskaffelser. Presiseringen bør samsvare med de prinsipper som er fastlagt i [Domstolens] relevante rettspraksis. Den omstendighet at begge avtaleparter selv er offentlige myndigheter, utelukker ikke i seg selv anvendelsen av reglene om anskaffelser. Anvendelsen av reglene om offentlige anskaffelser bør imidlertid ikke gripe inn i offentlige myndigheters frihet til å utføre de offentlige tjenesteytelsesoppgavene som de har fått pålagt, ved bruk av egne ressurser, noe som omfatter muligheten for samarbeid med andre offentlige myndigheter. Det bør sikres at ethvert unntatt samarbeid mellom offentlige organisasjoner ikke fører til konkurransevridning i forhold til private markedsaktører, for så vidt som det stiller en privat tjenesteutøver i en mer fordelaktig situasjon i forhold til sine konkurrenter. […] (33) Oppdragsgivere bør kunne velge å levere sine offentlige tjenester i fellesskap i et samarbeid som ikke forplikter dem til å anvende noen bestemt rettslig form. Et slikt samarbeid kan omfatte alle typer aktiviteter i forbindelse med gjennomføringen av tjenester og ansvar som de deltagende myndigheter har fått tildelt eller har påtatt seg, for eksempel lokale eller regionale myndigheters obligatoriske eller frivillige oppgaver, eller tjenester som etter offentlig rett er pålagt bestemte organer. De forskjellige deltagende myndigheters tjenester trenger ikke nødvendigvis å være identiske. De kan også være komplementære. Kontrakter om felles levering av slike offentlige tjenester bør ikke være underlagt reglene i dette direktivet, hvis de utelukkende er inngått mellom oppdragsgivere, hvis gjennomføringen av det aktuelle samarbeidet utelukkende er underlagt hensyn knyttet til allmennhetens interesser, og hvis ingen privat tjenesteutøver stilles i en fordelaktig situasjon i forhold til sine konkurrenter. For å oppfylle disse betingelsene bør samarbeidet baseres på en samarbeidsmetode. Et slikt samarbeid krever ikke at alle de deltagende myndigheter påtar seg utførelse av kontraktsmessige hovedforpliktelser, så lenge det foreligger forpliktelser som bidrar til den felles gjennomføringen av den aktuelle offentlige tjenesten. Dessuten bør gjennomføringen av samarbeidet, herunder enhver finansiell overføring mellom de deltagende oppdragsgiverne, utelukkende være underlagt hensyn knyttet til allmennhetens interesser.» Dette direktivets artikkel 2 bestemmer følgende: «I dette direktivet forstås ved: 1. «oppdragsgivere»: staten, regionale eller lokale myndigheter, offentligrettslige organer, sammenslutninger av en eller flere av disse myndighetene eller ett eller flere av disse offentligrettslige organene […] 4. «offentligrettslige organer»: organer med følgende kjennetegn: a) de er opprettet spesielt med sikte på å ivareta allmennhetens behov, dog ikke behov av industriell eller kommersiell karakter b) de er en juridisk person og c) de finansieres for størstedelen av staten, regionale eller lokale myndigheter eller av andre offentligrettslige organer, eller er underlagt ledelsesmessig kontroll av disse myndighetene eller organene, eller de har et administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorgan der mer enn halvparten av medlemmene er utpekt av staten, regionale eller lokale myndigheter eller andre offentligrettslige organer […]» Dette direktivets artikkel 12 med overskriften «Offentlige kontrakter mellom enheter i offentlig sektor» bestemmer i nr. 4 følgende: «En kontrakt som utelukkende er inngått mellom to eller flere oppdragsgivere, faller utenfor dette direktivets anvendelsesområde når samtlige følgende betingelser er oppfylt: a) kontrakten etablerer eller gjennomfører et samarbeid mellom de deltagende oppdragsgiverne med det formål å sikre at de offentlige tjenestene som de skal utøve, leveres med sikte på å oppfylle mål som de har felles b) gjennomføringen av dette samarbeidet er utelukkende underlagt hensyn knyttet til allmennhetens interesser og c) de deltagende oppdragsgiverne utfører i det åpne markedet mindre enn 20 % av de aktivitetene som berøres av samarbeidet». Tvisten i hovedsaken og det prejudisielle spørsmålet Distriktene Mayen-Koblenz (Tyskland) og Cochem-Zell (Tyskland) samt byen Koblenz (Tyskland) har betrodd en sammenslutning, som de kontrollerer i fellesskap, å utføre sin oppgave med å nyttiggjøre og kvitte seg med avfall som produseres på deres respektive områder. Sammenslutningen, som selv er en oppdragsgiver, har imidlertid bare kapasitet til å deponere restavfall, det vil si avfall som primært stammer fra husholdninger, og som ikke eller nesten ikke inneholder gjenvinnbare materialer. For at det skal kunne oppnås restavfall, må det kommunale husholdningsavfallet imidlertid gjennomgå en forbehandling på et komplekst biomekanisk anlegg. Denne forbehandlingen gjør det mulig å utvinne materialer og avfall med høy brennverdi, å fjerne de forurensende stoffene så langt det er mulig, og å redusere den biologiske aktiviteten fra den organiske avfallsdelen betydelig. Restavfallet som deretter deponeres, utgjør i gjennomsnitt litt under 50 % av den opprinnelige avfallsmengden. Ettersom sammenslutningen ikke råder over et slikt anlegg, betror den 80 % av aktivitetene vedrørende nyttiggjøring og bortskaffelse av det kommunale avfallet til en rekke private virksomheter. Behandlingen av de resterende 20 %, det vil si ca. 10 000 megagram (Mg) per år, tildeles distriktet Neuwied (heretter «distriktet») i henhold til en avtale som ble inngått mellom sammenslutningen og distriktet 27. september 2018. Denne avtalen ble godkjent av den kompetente myndigheten 18. oktober 2018 og offentliggjort i de lokale og regionale offisielle tidendene. Denne avtalen har følgende ordlyd: «§ 1 Utgangssituasjon 1. [Distriktet] er et offentlig avfallshåndteringsorgan (§ 17 nr. 1 i [Kreislaufwirtschaftsgesetz (lov om kretsløpsøkonomi (heretter «KrWG»)], sammenholdt med § 3 nr. 1 i [Landeskreislaufwirtschaftsgesetz (delstatslov om kretsløpsøkonomi (heretter «LKrWG»)]. Det skal i denne egenskap motta og behørig nyttiggjøre eller kvitte seg med avfall som stammer fra private husholdninger som omhandlet i § 2 nr. 2 i [Gewerbeabfallverordnung (forordning om næringsavfall (heretter «GewAbfV»))], eller fra andre kilder, og som er blitt produsert på dets område og levert til det. [Sammenslutningen] er som offentligrettslig organ bl.a. ansvarlig for behandling, nyttiggjøring og bortskaffelse av restavfall som stammer fra private husholdninger eller fra andre kilder, særlig restavfall og husholdningsavfallslignende næringsavfall som er produsert på området for de lokale myndighetene som er medlemmer av sammenslutningen – det vil si byen Koblenz samt distriktene Mayen-Koblenz og Cochem-Zell – og som er blitt levert til sammenslutningen. LKrWG § 3 nr. 2 pålegger de offentlige avfallshåndteringsorganene å samarbeide innbyrdes med sikte på å utføre sin oppgave. Distriktet og sammenslutningen har i henhold til § 108 nr. 6 i [Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (lov om forbud mot konkurransebegrensninger (heretter «GWB»))] blitt enige om å samarbeide om behandling av restavfall samt nyttiggjøring og bortskaffelse av blandet kommunalt avfall på grunnlag av denne avtalen som omhandlet i §§ 12 og 13 i [Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit (delstatslov om kommunalt samarbeid (heretter «KomZG»))]. 2. Distriktet driver på kommunen Linkenbachs [Tyskland] område et avfallsbehandlingsanlegg i Linkenbach […], som omfatter et biomekanisk behandlingsanlegg […]

3På grunnlag av ovennevnte bestemmelser og under hensyntaken til nærhetsprinsippet har distriktet og sammenslutningen i henhold til KomZG § 12 nr. 1 blitt enige om at sammenslutningen vil kunne anvende det biomekaniske behandlingsanlegget i Linkenbach for en del av avfallet […] som leveres til den. § 2 Gjenstand 1. Sammenslutningen forplikter seg til å la en del av avfallet som leveres til den, og som stammer fra husholdninger og fra andre kilder (blandet kommunalt avfall, kode 20 03 01 i henhold til [Abfallverzeichnisverordnung (forordning om avfallsliste (heretter «AVV»))]), behandle på det biomekaniske behandlingsanlegget i Linkenbach. 2. Distriktet forplikter seg til å motta dette avfallet i samsvar med denne avtalens § 3 og til å behandle det i samsvar med kravene i § 6 nr. 4 i [Deponieverordnung (forordning om deponier (heretter «DepV»))]. Sammenslutningen forblir ansvarlig for nyttiggjøringen og bortskaffelsen av restavfallet. 3. Innenfor rammene av samarbeidet erklærer sammenslutningen seg villig til å motta en andel på inntil 3 000 Mg per år av det mineralske avfallet som skal behandles som ledd i den forpliktelsen til nyttiggjøring og bortskaffelse som distriktet er underlagt som offentlig myndighet. De mengdene som sammenslutningen er forpliktet til å motta, avhenger av dens kapasitet, og de nærmere detaljene om mengdene skal avtales mellom partene under hensyntaken til deres respektive interesser. § 3 Leveringsbetingelser 1. Sammenslutningen forplikter seg til ikke å levere mer enn 50 Mg av avfallet omhandlet i § 2 per arbeidsdag (mandag til fredag) til det biomekaniske behandlingsanlegget i Linkenbach. Partene er enige om at den årlige mengden som sammenslutningen skal levere, er på 10 000 Mg, og at proratamengden for 2018 er på ca. 4 000 Mg. Distriktet kan i fellesskap med sammenslutningen avvise avfall som ikke oppfyller definisjonen i § 2 nr. 1. Den mengden som er nevnt i nr. 1 annet punktum, er en forventet mengde som den faktisk behandlede mengden kan avvike fra med 15 % i opp- eller nedadgående retning, uten at dette har noen innvirkning på vederlaget (§ 5 nr. 1). […] § 4 Drift av det biomekaniske behandlingsanlegget i Linkenbach 1. Distriktet foretar behandlingen, nyttiggjøringen og bortskaffelsen på det biomekaniske behandlingsanlegget i Linkenbach under overholdelse av de gjeldende bestemmelsene i tillatelsesvedtakene. […]

3Ved behandlingen på det biomekaniske behandlingsanlegget i Linkenbach produseres deponeringsrester som utgjør 46 % av de innkommende avfallsmengdene, og som sammenslutningen overtar i medhold av § 2 nr. 2 annet punktum. § 5 Vederlag

1For behandlingen av restavfallet betaler sammenslutningen et vederlag til distriktet som avhenger av de behandlede avfallsmengdene, og som skjer ved en godtgjørelse av utgifter uten hensyntaken til en fortjenestemargin for de løpende driftsutgiftene. De nærmere detaljene fastsettes i en særskilt vederlagsordning.

2Dersom den i § 3 nr. 1 avtalte minimumsavfallsmengden på 8 500 Mg/år ikke nås, er sammenslutningen forpliktet til å betale en mengdeavhengig kompensasjon for differansen mellom den faktisk leverte mengden og 8 500 Mg/år. Størrelsen på denne kompensasjonen fastsettes deretter i en felles avtale mellom partene, idet det særlig tas hensyn til den lojalitetsklausulen som er fastsatt i denne avtalens §

10Ved denne fastsettelsen tas det bl.a. hensyn til de utgiftene som distriktet ikke har måttet bære, og de mengdene som er blitt behandlet for tredjeparters regning. Distriktet har ingen forpliktelse til å forsøke å finne avfall å behandle for derved å kompensere for den manglende avfallsmengden. Hvis det er umulig for distriktet å utnytte den ledige kapasiteten, og hvis distriktet ikke kan redusere utgiftene vedrørende anlegget, skal vederlaget avtalt i § 5 nr. 1 betales som kompensasjon for den manglende avfallsmengden. I tilfelle overskridelse av maksimumsavfallsmengden (11 500 Mg/år) skal partene etter prinsippet beskrevet ovenfor avtale en tilpasning av vederlaget for den mengden som overskrider 11 500 Mg. §

6Denne avtalens løpetid 1. Så snart [den kompetente myndigheten] har godkjent denne avtalen, trer den i kraft på dagen for sin offentliggjøring, sannsynligvis 1. oktober 2018. 2. Avtalen inngås med en løpetid på 10 år. Den kan forlenges to ganger, begge ganger med to år, ved en felles avtale som skal inngås minst ett år før den fastsatte utløpsdatoen. I motsatt fall utløper den automatisk uten at en oppsigelse er nødvendig. […] § 8 Nettverk for gjensidig bistand Distriktet har sammen med operatørene av en rekke andre anlegg etablert et nettverk for gjensidig bistand for det tilfellet at restavfallet ikke kan behandles på grunn av en kortvarig driftsforstyrrelse på det biomekaniske behandlingsanlegget i Linkenbach, en gjennomgang av anlegget eller andre hendelser på anlegget som henhører under distriktets ansvar. Distriktet er i dette tilfellet berettiget til å transportere restavfallet fra sammenslutningen til disse anleggene i nettverket for gjensidig bistand og til å la restavfallet behandle der eller på annen måte sikre at restavfallet nyttiggjøres eller bortskaffes. Den eventuelle merkostnaden bæres av distriktet. Distriktet inngår spesifikk avtale i hvert enkelt tilfelle med sammenslutningen om nyttiggjøringen eller bortskaffelsen av restavfallet på disse anleggene, idet det eventuelt ses bort fra det som er bestemt i denne avtalens § 2 nr. 2 første og annet punktum. Partene kan likeledes i et tilfelle som er omfattet av § 8 første punktum, fritt avtale en suspensjon av de gjensidige forpliktelsene i medhold av § 7. § 9 Midlertidig lagring I tilfelle av en hendelse som er omfattet av § 8 nr. 1, skal sammenslutningen – som ledd i denne avtalens gjensidighet og fremfor å benytte nettverket for gjensidig bistand – så langt det er mulig og for egen regning midlertidig lagre avfallet som sammenslutningen skal levere, på en grunn tilhørende denne. Når hindringen opphører, gjenopptar partene oppfyllelsen av sine forpliktelser under behørig hensyntaken til deres respektive kapasitet. Forpliktelsen til midlertidig lagring er betinget av at det gis tillatelse til denne lagringen på sammenslutningens grunn etter lovgivningen om beskyttelse mot utslipp. § 10 Forpliktelse til lojalt samarbeid Partene forplikter seg til alltid tillitsfullt og lojalt å samarbeide med sikte på oppfyllelsen av de formålene som forfølges med denne avtalen, og til alltid å holde hverandre gjensidig informert om enhver utvikling eller endring som kan ha betydning for gjennomføringen av denne avtalen. […]» Remondis, som er et privat selskap innenfor avfallsbehandlingssektoren, anla 3. desember 2018 sak ved Vergabekammer Rheinland-Pfalz (klagenemnda for anskaffelser i delstaten Rheinland-Pfalz, Tyskland) etter forgjeves å ha klaget over den omhandlede avtalen, som ifølge dette selskapet utgjorde en ulovlig direkteanskaffelse av en offentlig kontrakt. Ved

avgjørelse

av 6. mars 2019 avviste Vergabekammer Rheinland-Pfalz (klagenemnda for anskaffelser i delstaten Rheinland-Pfalz) å ta søksmålet til realitetsbehandling med den begrunnelse at avtalen omhandlet i hovedsaken utgjorde et samarbeid mellom to oppdragsgivere som var omfattet av GWB § 108 nr. 6 og artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24, og som sådant ikke kunne gjøres til gjenstand for et søksmål. Denne retten anførte bl.a. at sammenslutningen hadde forpliktet seg til årlig å levere en restavfallsmengde på 10 000 Mg til distriktet, for at distriktet skulle behandle denne mengden på det biomekaniske behandlingsanlegget i Linkenbach. Ved denne mekaniske og biologiske behandlingen skulle distriktet oppnå at en del av avfallet ble nyttiggjort, og at avfallet ble vesentlig redusert i omfang. Sammenslutningen hadde ved avtalen omhandlet i hovedsaken for sin del forpliktet seg til å overta deponeringsrestene som utgjorde ca. 46 % av de innkommende avfallsmengdene, og til å kvitte seg med dette restavfallet på sitt eget ansvar. De to partene hadde således påtatt seg gjensidige forpliktelser, noe som viste at det forelå et samarbeid som omhandlet i GWB § 108 nr. 6 og artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/

24I denne avtalens § 9 hadde partene dessuten avtalt at i de tilfellene som var omfattet av avtalens § 8, skulle sammenslutningen så langt det var mulig og for egen regning lagre avfallet midlertidig på en grunn tilhørende sammenslutningen, fremfor å benytte et nettverk for gjensidig bistand. Sammenslutningen hadde således påtatt seg en forpliktelse til midlertidig å lagre avfallet i tilfelle av manglende oppfyllelse av avtalen som skyldtes distriktet, noe som bidro til å fremheve at det forelå et samarbeid i de nevnte bestemmelsenes forstand. Remondis anla sak til prøving av avgjørelsen fra Vergabekammer Rheinland-Pfalz (klagenemnda for anskaffelser i delstaten Rheinland-Pfalz) ved den forelagte retten, Oberlandesgericht Koblenz (den regionale ankedomstolen i Koblenz, Tyskland). Selskapet har til støtte for søksmålet gjort gjeldende at det ikke foreligger et samarbeid basert på begrepet samarbeid, og at situasjonen omhandlet i hovedsaken utgjør en anskaffelsespliktig offentlig kontrakt. Den forelagte retten har innledningsvis anført at verdien av kontrakten omhandlet i hovedsaken, som er på ca. 1 mill. EUR per år, overstiger minimumsterskelverdi for søksmål, som er på 221 000 EUR. Dessuten har avtalen omhandlet i hovedsaken alle kjennetegnene ved en offentlig kontrakt. Dersom betingelsene i artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24 og i GWB § 108 nr. 6 er oppfylt, vil denne offentlige kontrakten imidlertid verken være underlagt EU-retten eller de nasjonale rettsreglene om offentlige kontrakter. Ordlyden i artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i direktiv 2014/24 gjør det imidlertid ikke mulig å avgjøre om avtalen omhandlet i hovedsaken «etablerer […] et samarbeid mellom de deltagende oppdragsgiverne med det formål å sikre at de offentlige tjenestene som de skal utøve, leveres med sikte på å oppfylle mål som de har felles», og om denne avtalen dermed faller inn under anvendelsesområdet for EU-reglene om offentlige anskaffelser. Videre er denne bestemmelsen gjenstand for divergerende fortolkninger ved de tyske domstolene. Den forelagte retten finner i denne forbindelsen at sammenslutningens mottak av mineralsk avfall – som ved avtalen omhandlet i hovedsakens § 2 er fastsatt til 3 000 Mg per år – er rent teoretisk og utelukkende har til formål å skjule at det ikke er tale om noe samarbeid. Det forholder seg på tilsvarende vis med denne avtalens § 9, sett hen til uttrykket «så langt det er mulig» som inngår i denne bestemmelsen, og sett hen til at sammenslutningen ikke tidligere har forsøkt å innhente den nødvendige tillatelsen til en midlertidig lagring. Følgelig begrenser innholdet i den nevnte avtalen seg i det vesentlige til distriktets forpliktelse til som tjenesteutøver og mot vederlag å forbehandle restavfallet som leveres av sammenslutningen, for å muliggjøre en deponering, som er sammenslutningens oppgave. Selv om partene i avtalen omhandlet i hovedsaken begge forfølger en allmenn interesse bestående i å nyttiggjøre og fjerne avfall, forfølger de likevel innenfor denne rammen særskilte egeninteresser. Sammenslutningen skal utføre en oppgave som den er blitt tillagt ved tysk lov. Ettersom sammenslutningen imidlertid ikke råder over et biomekanisk behandlingsanlegg, har denne anmodet om bistand fra distriktet, som til gjengjeld øker lønnsomheten av sitt anlegg. Ifølge den forelagte retten kan det ikke utledes av denne vurderingen at betingelsene i artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i direktiv 2014/24 ikke er oppfylt, ettersom det fremgår av 33. betraktning til dette direktivet at oppdragsgivere har rett til å «kunne velge å levere sine offentlige tjenesteytelser i fellesskap i et samarbeid som ikke forplikter dem til å anvende noen bestemt rettslig form», dog på den betingelse at «samarbeidet baseres på en samarbeidsmetode». Det kreves imidlertid ikke at alle de deltagende myndighetene påtar seg utførelse av kontraktsmessige hovedforpliktelser, så lenge det foreligger forpliktelser som bidrar til den felles gjennomføringen av den aktuelle offentlige tjenesteytelsen. Disse vurderingene gir en fortolkningsmargin og gjør det verken mulig å avgjøre om to oppdragsgivere som begge ivaretar avfallshåndtering, samarbeider som omhandlet i artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i direktiv 2014/24, utelukkende fordi de deler gjennomføringen av en konkret oppgave med å nyttiggjøre og fjerne avfall, som bare påhviler én enkelt av disse myndighetene, eller om sammenslutningen yter et «bidrag til den felles utførelsen» av denne oppgaven med å nyttiggjøre og fjerne avfall ved å betale et vederlag til distriktet, for at distriktet utfører en del av den oppgaven som påhviler sammenslutningen. Den forelagte retten har i denne forbindelsen anført at begrepet «samarbeid» krever at hver enkelt parts bidrag går lenger enn til bare å utføre en forpliktelse som allerede påhviler parten, eller å foreta et rent økonomisk «bidrag». Et samarbeid forutsetter følgelig at hver enkelt part yter et bidrag som ikke skulle ha vært ytet av denne parten selv, men av en av de andre partene, dersom det ikke hadde foreligget noen samarbeidsavtale. På denne bakgrunn har Oberlandesgericht Koblenz (den regionale ankedomstolen i Koblenz) besluttet å utsette saken og å forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «Skal artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i [direktiv 2014/24] fortolkes slik at det allerede foreligger et samarbeid når en oppdragsgiver som i sitt område har ansvaret for avfallshåndtering, ikke fullt ut selv gjennomfører en avfallshåndteringsoppgave som krever flere arbeidsganger, og som etter nasjonal rett utelukkende påhviler denne myndigheten, men isteden lar en annen oppdragsgiver som er uavhengig av førstnevnte myndighet og likeledes har ansvaret for avfallshåndtering i sitt eget område, gjennomføre en av de nødvendige arbeidsgangene mot vederlag?» Det prejudisielle spørsmålet Med sitt spørsmål ønsker den forelagte retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at det ikke kan sies å foreligge et samarbeid mellom oppdragsgivere når en oppdragsgiver som i sitt område har ansvaret for en oppgave av allmenn interesse, ikke fullt ut selv gjennomfører denne oppgaven, som etter nasjonal rett utelukkende påhviler denne myndigheten, og som krever en gjennomføring av flere arbeidsganger, men overlater det til en annen oppdragsgiver – som er uavhengig av førstnevnte myndighet og likeledes har ansvaret for denne oppgaven av allmenn interesse i sitt eget område – å gjennomføre en av de nødvendige arbeidsgangene mot vederlag. Det skal innledningsvis bemerkes at begrepet «samarbeid» i artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24 ikke er definert i dette direktivet. I henhold til fast rettspraksis følger det såvel av kravene om en ensartet anvendelse av EU-retten som av likhetsprinsippet at en bestemmelse i EU-retten som ikke inneholder noen uttrykkelig henvisning til medlemsstatenes rett med sikte på å fastlegge dens betydning og rekkevidde, normalt skal undergis en selvstendig og ensartet fortolkning i hele Den europeiske union, som skal søkes under hensyntaken ikke bare til bestemmelsens ordlyd, men også til den sammenhengen den inngår i, og formålet med den aktuelle ordningen (jf. i denne retning dom av 17.11.1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, avsnitt 12, av 18.1.1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, avsnitt 11, av 19.9.2000, Linster, C-287/98, EU:C:2000:468, avsnitt 43, og av 21.3.2019, Falck Rettungsdienste og Falck, C-465/17, EU:C:2019:234, avsnitt 28). Det fremgår av artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i direktiv 2014/24 at en kontrakt som utelukkende er inngått mellom to eller flere oppdragsgivere, faller utenfor dette direktivets anvendelsesområde når den etablerer eller gjennomfører et samarbeid mellom de deltagende oppdragsgiverne med det formål å sikre at de offentlige tjenestene som de skal utøve, leveres med sikte på å oppfylle mål som de har felles. Selve denne bestemmelsens ordlyd gir dermed begrepet «samarbeid» en helt sentral plass i unntaksordningen som bestemmelsen fastsetter. Det betyr i denne henseende mindre at det i den endelige utformingen av artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24 ikke lenger vises til et krav om «et genuint samarbeid mellom de deltagende oppdragsgiverne», i motsetning til hva som var tilfellet i artikkel 11 nr. 4 i forslag til Europaparlamentets og Rådets direktiv om offentlige anskaffelser av 20. desember 2011 [KOM(2011) 896 endelig]. Med mindre det antas at EU-lovgivers hensikt har vært å innføre en ordning basert på et samarbeid som ikke er genuint, eller å se bort fra den effektive virkningen av det horisontale samarbeidet mellom oppdragsgivere, skal det således anføres at kravet om «et genuint samarbeid» fremgår av den presiseringen som er nevnt i tredje avsnitt i 33. betraktning til direktiv 2014/24, hvoretter samarbeidet bør «baseres på en samarbeidsmetode». En slik tilsynelatende sirkulær formulering må fortolkes som en henvisning til et krav om at det samarbeidet som dermed etableres eller gjennomføres, skal være reelt. Det følger herav at det er absolutt påkrevet at alle partene i samarbeidsavtalen deltar i fellesskap for å sikre at de offentlige tjenestene som de skal utøve, leveres, og at denne betingelsen ikke kan anses for oppfylt når visse medkontrahentenes eneste bidrag begrenser seg til bare å godtgjøre utgifter slik som dem som er nevnt i avtalens § 5 omhandlet i hovedsaken. Det skal dessuten bemerkes at dersom en slik godtgjørelse av utgifter i seg selv var tilstrekkelig til at det kunne foreligge et «samarbeid» i den forstand begrepet er anvendt i artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24, ville det ikke kunne oppstilles noen differensiering mellom et slikt «samarbeid» og en «offentlig kontrakt» som ikke er omfattet av det unntaket som er fastsatt i denne bestemmelsen. Denne fortolkningen av begrepet «samarbeid» i den forstand begrepet er anvendt i artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24, støttes for øvrig av annet avsnitt i 31. betraktning til dette direktivet, der det angis at den omstendighet at begge avtaleparter selv er offentlige myndigheter, ikke i seg selv utelukker anvendelsen av reglene om anskaffelser. Dessuten skal inngåelsen av en samarbeidsavtale mellom enheter innenfor offentlig sektor fremstå som et resultat av iverksettingen av et samarbeid mellom partene i denne avtalen (jf. i denne retning dom av 9.6.2009, Kommisjonen mot Tyskland, C-480/06, EU:C:2009:357, avsnitt 38). Utformingen av et samarbeid mellom enheter innenfor offentlig sektor har således en iboende samarbeidsorientert dimensjon som ikke foreligger i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt som er omfattet av reglene i direktiv 2014/24. Forberedelsen av en samarbeidsavtale forutsetter således at enhetene innenfor offentlig sektor som påtenker å inngå en slik avtale, i fellesskap fastlegger sine behov og hvordan disse kan oppfylles. Ved inngåelse av en alminnelig offentlig kontrakt er en slik fase med vurdering og fastlegging av behov derimot i alminnelighet ensidig. I dette sistnevnte tilfellet nøyer oppdragsgiveren seg med å iverksette en anbudskonkurranse med angivelse av de spesifikasjonene som myndigheten selv har fastsatt. Det følger herav at tilstedeværelsen av et samarbeid mellom enheter innenfor offentlig sektor hviler på en strategi som er felles for partene i dette samarbeidet, og krever at oppdragsgiverne forener sine bestrebelser for å levere offentlige tjenesteytelser. I den konkrete saken fremgår det av forelegnelsesavgjørelsen at det i avtalen som er inngått mellom sammenslutningen og distriktet, ikke er angitt noen form for samarbeid mellom disse avtalepartene. Den forelagte retten har således i det vesentlige anført at bare klausulen i avtalen omhandlet i hovedsakens § 2 nr. 3 kan tenkes å gi opphav til utviklingen av et samarbeid mellom avtalepartene. Etter at avtalepartene hadde gjort gjeldende at denne klausulen utgjorde en intensjonserklæring, har sammenslutningen imidlertid under saken for Vergabekammer Rheinland-Pfalz (klagenemnda for anskaffelser i delstaten Rheinland-Pfalz) uttrykkelig anerkjent at den nevnte klausulen var uten gjenstand. Videre synes det ikke å fremgå av de saksdokumentene som Domstolen har til rådighet, at inngåelsen av avtalen omhandlet i hovedsaken er et resultat av iverksettingen av et samarbeid mellom sammenslutningen og distriktet, hvilket det dog tilkommer den forelagte retten å etterprøve. Endelig skal det bemerkes at for å påvise at det foreligger et genuint samarbeid mellom sammenslutningen og distriktet, er det verken tilstrekkelig at sammenslutningen i henhold til avtalen omhandlet i hovedsakens § 2 nr. 2 og § 4 nr. 3 skal overta restavfall tilsvarende 46 % av de innkommende avfallsmengdene med sikte på å deponere dette restavfallet, eller at vederlaget til distriktet i medhold av denne avtalens § 5 nr. 1 utelukkende har form av en godtgjørelse av utgifter uten hensyntaken til en fortjenestemargin for de løpende driftsutgiftene. Avtalen omhandlet i hovedsaken synes derfor utelukkende å omhandle ervervet av en ytelse mot betaling av et vederlag. Under disse omstendighetene og med forbehold for den forelagte rettens etterprøving er den offentlige kontrakten omhandlet i hovedsaken ikke omfattet av det unntaket som er fastsatt i artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24. Sett hen til samtlige ovennevnte betraktninger skal det forelagte spørsmålet besvares med at artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at det ikke kan sies å foreligge et samarbeid mellom oppdragsgivere når en oppdragsgiver som i sitt område har ansvaret for en oppgave av allmenn interesse, ikke fullt ut selv gjennomfører denne oppgaven, som etter nasjonal rett utelukkende påhviler denne myndigheten, og som krever en gjennomføring av flere arbeidsganger, men overlater det til en annen oppdragsgiver – som er uavhengig av førstnevnte myndighet og likeledes har ansvaret for denne oppgaven av allmenn interesse i sitt eget område – å gjennomføre en av de nødvendige arbeidsgangene mot vederlag.

Sakskostnader

Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den forelagte retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgifter som er pådratt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene kjenner Domstolen (Niende avdeling) for rett: Artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF skal fortolkes slik at det ikke kan sies å foreligge et samarbeid mellom oppdragsgivere når en oppdragsgiver som i sitt område har ansvaret for en oppgave av allmenn interesse, ikke fullt ut selv gjennomfører denne oppgaven, som etter nasjonal rett utelukkende påhviler denne myndigheten, og som krever en gjennomføring av flere arbeidsganger, men overlater det til en annen oppdragsgiver – som er uavhengig av førstnevnte myndighet og likeledes har ansvaret for denne oppgaven av allmenn interesse i sitt eget område – å gjennomføre en av de nødvendige arbeidsgangene mot vederlag. Underskrifter ( *1 ) – Prosessspråk: tysk.