C-439/14 og C-488/14 Star Storage m.fl. – klagegaranti

# Domssamling ## DOMSTOLENS DOM (Tredje avdeling) ### 15. september 2016 * **«Prejudisiell forespørsel — direktiv 89/665/EØF og 92/13/EØF — offentlige kontrakter — klageprosedyrer — nasjonal lovgivning som gjør muligheten for at klager vedrørende en oppdragsgivers handlinger kan tas til realitetsbehandling, betinget av at det stilles en «oppfyllelsesgaranti» — Den europeiske unions charter om grunnleggende rettigheter — artikkel 47 — adgang til effektive rettsmidler»** I de forente sakene C-439/14 og C-488/14, angående anmodninger om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Curtea de Apel Bucureşti (lagmannsretten i Bucureşti, Romania) og Curtea de Apel Oradea (lagmannsretten i Oradea, Romania) ved avgjørelser av 19. september 2014 og av 8. oktober 2014, innkommet til Domstolen henholdsvis den 24. september 2014 og den 4. november 2014, i sakene **SC Star Storage SA** mot **Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare în Informatică (ICI)** (sak C-439/14), og **SC Max Boegl România SRL, SC UTI Grup SA, Astaldi SpA, SC Construcții Napoca SA** mot **RA Aeroportul Oradea, SC Porr Construct SRL, Teerag-Asdag Aktiengesellschaft, SC Col-Air Trading SRL, AVZI SA,** --- \* Prosessspråk: rumensk. DA ECLI:EU:C:2016:688 1 --- **DOM AV 15.9.2016 – FORENTE SAKER C-439/14 OG C-488/14 STAR STORAGE M.FL.** **Trameco SA, Iamsat Muntenia SA** (sak C-488/14), har **DOMSTOLEN (Tredje avdeling)** sammensatt av avdelingsformann L. Bay Larsen og dommerne D. Šváby, J. Malenovský, M. Safjan og M. Vilaras (refererende dommer), generaladvokat: E. Sharpston, justissekretær: førstesekretær L. Carrasco Marco, på grunnlag av den skriftlige behandlingen og etter rettsmøtet den 14. januar 2016, etter at det er avgitt innlegg av: — SC Star Storage SA ved avocate A. Fetiță, — SC Max Boegl România SRL ved avocat F. Irimia, — den rumenske regjering ved R.-H. Radu, R. Hațieganu, D. Bulancea og M. Bejenar, som befullmektigede, — den greske regjering ved K. Georgiadis og K. Karavasili, som befullmektigede, — Europakommisjonen ved A. Tokár og I. Rogalski, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til

avgjørelse

den 28. april 2016, avsagt følgende ## Dom **1** Anmodningene om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 1 nr. 1–3 i Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og forskrifter om klagesaksbehandlingen i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøpskontrakter samt bygge- og anleggskontrakter (EFT 2007, L 395, s. 33), som endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF av 11. desember 2007 (EUT 2007, L 335, s. 31) (heretter «direktiv 89/665»), og artikkel 1 nr. 1–3 i Rådets direktiv 92/13/EØF av 25. februar 1992 om samordning av lover og forskrifter om anvendelsen av EF-reglene for fremgangsmåten ved anbudsgivning innenfor vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon (EFT 1992, L 76, s. 14), som endret ved direktiv 2007/66 (heretter «direktiv 92/13»), og artikkel 47 i Den europeiske unions charter om grunnleggende rettigheter (heretter «charteret»). **2** Anmodningene er i forbindelse med sak C-439/14 fremsatt i en tvist mellom SC Star Storage SA og Institutul Național de Cercetare-Dezvoltare în Informatică (ICI) (nasjonalt institutt for IT-forskning og -utvikling, heretter «ICI») vedrørende en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt om anskaffelse av IT-fasiliteter og tjenester vedrørende forberedelsen, forvaltningen, utviklingen og gjennomføringen av en cloud computing-plattform, og i sak C-488/14 i en tvist mellom SC Max Boegl România SRL, SC UTI Grup SA, Astaldi SpA og SC Construcții Napoca SA (heretter «Max Boegl m.fl.»), på den ene side, og RA Aeroportul Oradea SA, Asocierea SC Porr Construct SRL, Teerag-Asdag Aktiengesellschaft, SC Col-Air Trading SRL, AZVI SA, Trameco SA og Iamsat Muntenia SA, på den andre side, vedrørende en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt vedrørende utvidelsesarbeider og modernisering av infrastrukturen i Oradea lufthavn (Romania). ## Rettsforskrifter ### EU-retten #### Direktiv 89/665 **3** Direktivets artikkel 1 med overskriften «Klageprosedyrenes virkeområde og adgang til disse prosedyrene» bestemmer i nr. 1–3: «1. Dette direktiv får anvendelse på kontrakter som omhandlet i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter [(EUT 2004, L 134, s. 114)], med mindre slike kontrakter er unntatt i henhold til artikkel 10–18 i nevnte direktiv. Kontrakter omfatter ifølge dette direktiv offentlige kontrakter, rammeavtaler, konsesjonskontrakter om offentlige bygge- og anleggsarbeider og dynamiske innkjøpsordninger. Medlemsstatene treffer, for så vidt angår kontrakter som hører under virkeområdet for direktiv 2004/18/EF, de nødvendige tiltak for å sikre at det effektivt og særlig så raskt som mulig kan inngis klage over oppdragsgivernes beslutninger på de betingelsene som er angitt i artikkel 2–2f i dette direktiv, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med fellesskapsretten vedrørende offentlige kontrakter eller de nasjonale reglene til gjennomføring av denne. 2. Medlemsstatene påser at det mellom virksomheter som kan gjøre gjeldende en skade i forbindelse med en prosedyre for tildeling av kontrakter, ikke finner sted forskjellsbehandling på grunn av det skillet som i dette direktiv foretas mellom de nasjonale reglene som gjennomfører fellesskapsretten, og de øvrige nasjonale reglene. 3. Medlemsstatene sikrer at det er adgang til klageprosedyrene etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse.» #### Direktiv 92/13 **4** Direktivets artikkel 1 med overskriften «Klageprosedyrenes virkeområde og adgang til disse prosedyrene» bestemmer i nr. 1–3: «1. Dette direktiv får anvendelse på kontrakter som omhandlet i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester («forsyningsdirektivet») [(EUT 2004, L 134, s. 1)], med mindre slike kontrakter er unntatt i henhold til artikkel 5 nr. 2, artikkel 18–26, artikkel 29 og 30 eller artikkel 62 i nevnte direktiv. Kontrakter omfatter ifølge dette direktiv offentlige vareinnkjøpskontrakter, bygge- og anleggskontrakter og tjenestekontrakter, rammeavtaler og dynamiske innkjøpsordninger. Medlemsstatene treffer for så vidt angår kontrakter som er omfattet av direktiv 2004/17/EF, de nødvendige tiltak for å sikre at det effektivt og særlig så raskt som mulig kan inngis klage over oppdragsgivernes beslutninger på de betingelsene som er angitt i artikkel 2–2f i dette direktiv, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med fellesskapsretten vedrørende inngåelse av kontrakter eller de nasjonale reglene til gjennomføring av denne. 2. Medlemsstatene påser at det mellom virksomheter som kan gjøre gjeldende en skade i forbindelse med en anbudskonkurranse, ikke finner sted forskjellsbehandling på grunn av det skillet som i dette direktiv foretas mellom de nasjonale reglene til gjennomføring av fellesskapsretten og de øvrige nasjonale reglene. 3. Medlemsstatene sikrer at det er adgang til klageprosedyrene etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse.» #### Direktiv 2007/66 **5** Betraktning 36 til direktiv 2007/66 har følgende ordlyd: «Dette direktiv overholder de grunnleggende rettighetene og prinsippene som er anerkjent bl.a. i [charteret]. Dette direktiv tar særlig sikte på å sikre adgangen til effektive rettsmidler og til en upartisk domstol i samsvar med [charterets] artikkel 47 første og andre ledd.» #### Direktiv 2004/17 **6** Artikkel 16 bokstav b) i direktiv 2004/17 bestemmer: «Med mindre de er utelukket i henhold til unntakene i artikkel 19–26 eller i henhold til artikkel 30 vedrørende utøvelsen av den berørte aktiviteten i den berørte medlemsstaten, får dette direktiv anvendelse på kontrakter hvis anslåtte verdi ekskl. merverdiavgift tilsvarer minst følgende terskelverdier: [...] b) 5 186 000 EUR for bygge- og anleggskontrakter.» #### Direktiv 2004/18 **7** Artikkel 7 bokstav b) og c) i direktiv 2004/18 bestemmer: «Dette direktiv gjelder for offentlige kontrakter som ikke er omfattet av unntaksbestemmelsene i artikkel 10 og 11 og artikkel 12–18, og hvis anslåtte verdi eksklusive merverdiavgift tilsvarer eller overstiger følgende terskelverdier: [...] b) 207 000 [EUR]: — for offentlige vareinnkjøpskontrakter og offentlige tjenestekontrakter som inngås av andre oppdragsgivere enn dem som er omfattet av vedlegg IV, — for offentlige vareinnkjøpskontrakter som inngås av oppdragsgivere som omhandlet i vedlegg IV, som opererer på forsvarsområdet, når disse kontraktene gjelder varer som ikke er omfattet av vedlegg V, — for offentlige tjenestekontrakter som inngås av en oppdragsgiver, når disse kontraktene gjelder tjenestene i kategori 8 i vedlegg II A, telekommunikasjonstjenestene i kategori 5 hvis CPV-koder tilsvarer referansenumrene CPC 7524, 7525 og 7526, og/eller de tjenestene som er nevnt i vedlegg II B. c) 5 186 000 [EUR] for offentlige bygge- og anleggsarbeider.» ### Rumensk rett **8** Artikkel 271a og 271b i Ordonanța de Urgență a Guvernului no 34/2006, privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii (regjeringens hastedekret nr. 34/2006 om prosedyrer for inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter, offentlige vareinnkjøpskontrakter og offentlige tjenestekontrakter), som endret og supplert ved Ordonanța de Urgență a Guvernului no 51/2014 (regjeringens hastedekret nr. 51/2014) (heretter «OUG nr. 34/2006»), bestemmer: «Artikkel 271a 1) For å beskytte oppdragsgiveren mot risikoen for eventuell ukorrekt atferd skal opphavsmannen til en klage stille en oppfyllelsesgaranti som er gyldig under hele perioden mellom datoen for inngivelsen av klagen/søksmålet/anken og den datoen da avgjørelsen fra det nasjonale rådet for klagesaker/den kompetente rettens dom blir endelig. 2) Det gis avslag på klagen/søksmålet/anken dersom klagerens opphavsmann ikke fremlegger bevis for å ha stilt garantien nevnt i nr. 1. 3) Oppfyllelsesgarantien stilles gjennom bankoverføring eller et garantimiddel utstedt i henhold til lovbestemte betingelser av en bankinstitusjon eller et forsikringsselskap. Originalen av garantidokumentet innleveres til oppdragsgiverens hovedkontor, og en kopi innleveres til det nasjonale rådet for klagesaker eller retten sammen med klagen/søksmålet/anken. 4) Beløpet for oppfyllelsesgarantien fastsettes i forhold til den anslåtte verdien av den kontrakten som skal tildeles, i henhold til følgende: a) 1 % av den anslåtte verdien, dersom denne er lavere enn terskelverdiene i artikkel 55 nr. 2 bokstav a) og b), b) 1 % av den anslåtte verdien, dersom denne er lavere enn terskelverdiene i artikkel 55 nr. 2 bokstav c), men ikke høyere enn et beløp i [rumenske leu (RON)] tilsvarende 10 000 [EUR], beregnet på grunnlag av den valutakursen som den rumenske nasjonalbanken fastsatte på datoen for garantistillelsen, c) 1 % av den anslåtte verdien, dersom denne er lik eller høyere enn terskelverdiene i artikkel 55 nr. 2 bokstav a) og b), men ikke høyere enn et beløp i RON tilsvarende 25 000 [EUR], beregnet på grunnlag av den valutakursen som den rumenske nasjonalbanken fastsatte på datoen for garantistillelsen, d) 1 % av den anslåtte verdien, dersom denne er lik eller høyere enn terskelverdiene i artikkel 55 nr. 2 bokstav c), men ikke høyere enn et beløp i RON tilsvarende 100 000 [EUR] i henhold til den valutakursen som den rumenske nasjonalbanken fastsatte på datoen for garantistillelsen. 5) Oppfyllelsesgarantien skal være gyldig i minst 90 dager, være ugjenkallelig og fastsette ubetinget betaling på oppdragsgiverens første anmodning, dersom det gis avslag på klagen/søksmålet/anken. 6) Dersom avgjørelsen fra det nasjonale rådet for klagesaker eller rettens dom ikke er blitt endelig på den siste gyldighetsdagen for oppfyllelsesgarantien, og klagens opphavsmann ikke har forlenget gyldigheten av oppfyllelsesgarantien på de betingelsene som er fastsatt i nr. 1–5, tilbakeholder oppdragsgiveren oppfyllelsesgarantien. Bestemmelsene i artikkel 271b nr. 3–5 får tilsvarende anvendelse. 7) Bestemmelsene i nr. 1–6 får likeledes tilsvarende anvendelse når søksmålet mot avgjørelsen fra det nasjonale rådet for klagesaker er anlagt av en annen person enn oppdragsgiveren eller klagerens opphavsmann i henhold til artikkel 281. Artikkel 271b 1) Dersom det nasjonale rådet for klagesaker eller retten (for det tilfelle at klagerens opphavsmann har henvendt seg direkte til retten) gir avslag på klagen/søksmålet/anken, skal oppdragsgiveren tilbakeholde oppfyllelsesgarantien fra og med den datoen da avgjørelsen fra det nasjonale rådet for klagesaker/rettens dom blir endelig. Denne tilbakeholdelsen får anvendelse på de delene det er gitt avslag på klagen for. 2) Bestemmelsene i nr. 1 får også anvendelse dersom klagerens opphavsmann trekker klagen/søksmålet/anken tilbake. 3) Tiltaket i nr. 1 får ikke anvendelse dersom det nasjonale rådet for klagesaker/retten gir avslag på klagen fordi den er uten gjenstand, eller dersom klagen/søksmålet/anken frafalles fordi oppdragsgiveren vedtar de nødvendige korrigerende tiltak i henhold til artikkel 256c nr. 1. 4) Dersom det nasjonale rådet for klagesaker tar klagen til følge, eller den kompetente retten tiltrer den anken som er inngitt til prøving av det avslaget det nasjonale rådet for klagesaker har gitt på klagen, skal oppdragsgiveren tilbakebetale klagens opphavsmann oppfyllelsesgarantien innen fem dager fra den datoen da avgjørelsen/dommen blir endelig. 5) Dersom klagens opphavsmann fremlegger saken direkte for retten, og retten tiltrer denne, får bestemmelsene i nr. 4 tilsvarende anvendelse. 6) De beløpene som oppdragsgiveren mottar ved innkreving av oppfyllelsesgarantien, inngår i myndighetens budsjett.» ## Tvistene i hovedsakene og de prejudisielle spørsmålene ### Sak C-439/14 **9** Den 1. april 2014 offentliggjorde ICI i sin egenskap av oppdragsgiver en kunngjøring i Sistemul Electronic de Achiziții Publice (det elektroniske systemet for offentlige anskaffelser, heretter «SEAP») om avholdelse av en åpen anbudskonkurranse med henblikk på tildeling av en offentlig kontrakt om anskaffelse av IT-fasiliteter og tjenester vedrørende forberedelsen, forvaltningen, utviklingen og gjennomføringen av en cloud computing-plattform samt tilhørende konkurransegrunnlag. Kontrakten, som hadde en anslått verdi av 61 287 713,71 RON (ca. 13 700 000 EUR) eksklusive merverdiavgift, skulle tildeles på grunnlag av «laveste pris». **10** Som følge av anmodninger fra økonomiske operatører offentliggjorde ICI i SEAP en rekke forklarende merknader til betingelsene i konkurransegrunnlaget. **11** Den 30. juni 2014 klaget Star Storage over forklarende merknad nr. 4 og 5 av 24. juni 2014 og nr. 7 av 26. juni 2014 til Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (nasjonalt råd for klagesaker, heretter «CNSC»). **12** Ved

avgjørelse

av 18. juli 2014 avviste CNSC, bl.a. på grunnlag av artikkel 271a nr. 2 i OUG nr. 34/2006, klagen fordi Star Storage ikke hadde stilt en oppfyllelsesgaranti. **13** Den 5. august 2014 brakte Star Storage saken inn for Curtea de Apel Bucureşti (lagmannsretten i Bucureşti, Romania) med påstand om annullasjon av avvisningsavgjørelsen, med den begrunnelse at plikten til å stille en oppfyllelsesgaranti som er fastsatt i rumensk rett, både var i strid med den rumenske grunnloven og EU-retten. **14** Den forelagte retten er av den oppfatning at oppfyllelsesgarantien, på grunn av sin størrelse og de reglene den reguleres ved, er egnet til i høy grad å skade de økonomiske operatørenes adgang til en effektiv klageprosedyre vedrørende oppdragsgivernes handlinger. **15** Under disse omstendighetene har Curtea de Apel Bucureşti (lagmannsretten i Bucureşti) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «Skal bestemmelsene i artikkel 1 nr. 1 tredje ledd og artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 [...] fortolkes slik at de er til hinder for bestemmelser som gjør adgangen til klageprosedyrene vedrørende oppdragsgivernes beslutninger betinget av plikten til på forhånd å stille en «oppfyllelsesgaranti» som den som er fastsatt i artikkel 271a og 271b i [OUG] nr. 34/2006?» ### Sak C-488/14 **16** Den 21. januar 2014 offentliggjorde RA Aeroportul Oradea i sin egenskap av oppdragsgiver en kunngjøring i SEAP om avholdelse av en åpen anbudskonkurranse med henblikk på tildeling av en offentlig kontrakt om utvidelsesarbeider og modernisering av infrastrukturen i Oradea lufthavn (Romania). Den anslåtte kontraktsverdien var 101 232 054 RON (ca. 22 800 000 EUR) eksklusive merverdiavgift, og kontrakten skulle tildeles på grunnlag av «det økonomisk mest fordelaktige tilbudet». **17** I henhold til den rapporten som ble utarbeidet etter evalueringen av tilbudene, ble tilbudet avgitt av sammenslutningen bestående av SC Max Boegl România SRL, SC UTI Grup SA og Astaldi SpA avvist, mens tilbudet avgitt av sammenslutningen bestående av SC Construcții Napoca SA, SC Aici Cluj SA og CS Icco Energ SRL, i henhold til tildelingskriteriet ble plassert på andreplass. **18** De to sammenslutningene innga hver sin klage over rapporten til CNSC. Ved

avgjørelse

av 10. juli 2014 forkastet CNSC disse klagene som ubegrunnede. De to sammenslutningene anket hver sin sak til prøving av denne avgjørelsen til Curtea de Apel Oradea (lagmannsretten i Oradea). **19** Under rettsmøtet den 10. september 2014 henledet Curtea de Apel Oradea (lagmannsretten i Oradea) saksøkernes oppmerksomhet på at de, henset til ikrafttredelsen av artikkel 271a og 271b i OUG nr. 34/2006 den 1. juli 2014, måtte stille en «oppfyllelsesgaranti». Max Boegl m.fl. nedla derpå påstand om at Curtea Constituțională (forfatningsdomstolen, Romania) skulle forelegges en innsigelse om at disse bestemmelsene var grunnlovsstridige, og at Domstolen skulle forelegges et prejudisielt spørsmål. **20** Under disse omstendighetene har Curtea de Apel Oradea (lagmannsretten i Oradea, Romania) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «Skal artikkel 1 nr. 1–3 i direktiv 89/665 og artikkel 1 nr. 1–3 i direktiv 92/13 [...] fortolkes slik at de er til hinder for bestemmelser som gjør adgangen til klageprosedyrene vedrørende oppdragsgivernes beslutninger betinget av plikten til på forhånd å stille en «oppfyllelsesgaranti» som den som er fastsatt i artikkel 271a og 271b i OUG nr. 34/2006?» ## Saksbehandlingen for Domstolen **21** Ved kjennelser av 13. november 2014 og 10. desember 2014 tok Domstolens president ikke til følge anmodningene inngitt av Curtea de Apel Bucureşti (lagmannsretten i Bucureşti) og Curtea de Apel Oradea (lagmannsretten i Oradea) om at sakene C-439/14 og C-488/14 skulle undergis den fremskyndede prosedyren i henhold til artikkel 105 nr. 1 i Domstolens prosessreglement. **22** Ved

avgjørelse

avsagt av Domstolens president den 13. november 2014 ble sakene C-439/14 og C-488/14 forent med henblikk på den skriftlige og muntlige behandlingen og dommen. **23** Ved dom nr. 5 av 15. januar 2015 tok Curtea Constituțională (forfatningsdomstolen) delvis til følge den påstanden som henholdsvis Star Storage og Max Boegl m.fl. hadde nedlagt, om at artikkel 271a og 271b i OUG nr. 34/2006 var grunnlovsstridige. **24** Ved skriv av 21. juli 2015 fremsendte Domstolen i henhold til prosessreglementets artikkel 101 en anmodning til Curtea de Apel Bucureşti (lagmannsretten i Bucureşti) og Curtea de Apel Oradea (lagmannsretten i Oradea) om å fremkomme med utdypende opplysninger og oppfordret dem til å inngi sine merknader vedrørende dom nr. 5 avsagt av Curtea Constituțională (forfatningsdomstolen) den 15. januar 2015 og dens mulige innvirkning på deres anmodning om en prejudisiell

avgjørelse

. **25** Ved skriv av 11. august 2015, innkommet til Domstolen den 26. august 2015, opplyste Curtea de Apel Oradea (lagmannsretten i Oradea) i det vesentlige at Curtea Constituțională (forfatningsdomstolen) ved dom nr. 5 av 15. januar 2015 hadde tatt påstanden om grunnlovsstridighet med hensyn til artikkel 271b nr. 1 og 2 i OUG nr. 34/2006 til følge, men forkastet påstanden om grunnlovsstridighet med hensyn til bestemmelsene i artikkel 271a og artikkel 271b nr. 3–6 i OUG nr. 34/2006, slik at dens prejudisielle anmodning ikke lenger gjaldt disse sistnevnte bestemmelsene. **26** Ved skriv av 14. september 2015, innkommet til Domstolen den 23. september 2015, opplyste Curtea de Apel Bucureşti (lagmannsretten i Bucureşti) likeledes i det vesentlige at Curtea Constituțională (forfatningsdomstolen) ved dom nr. 5 av 15. januar 2015 hadde fastslått at plikten til å stille en oppfyllelsesgaranti som betingelse for at en klage kan tas til realitetsbehandling, var i overensstemmelse med grunnloven, og at det derfor var nødvendig å undersøke hvorvidt bestemmelsene i artikkel 271a og 271b i OUG nr. 34/2006, som var erklært å være i overensstemmelse med den rumenske grunnloven, og som gjør anvendelsen av klagemulighetene i forbindelse med prosedyrer for inngåelse av offentlige kontrakter betinget av at det stilles en «oppfyllelsesgaranti», kan anses for å være forenlige med prinsippet om effektiv rettslig beskyttelse, som er beskyttet av artikkel 1 nr. 1–3 i direktiv 89/665 og artikkel 1 nr. 1–3 i direktiv 92/13, sammenholdt med charterets artikkel 47. **27** Curtea de Apel Bucureşti (lagmannsretten i Bucureşti) er videre av den oppfatning at den rumenske lovgivningen nødvendiggjør en grundig analyse av, for det første, den omstendigheten at oppfyllelsesgarantien kommer i tillegg til en «budgaranti», som tilbyderen i henhold til artikkel medlemsstatene med sikte på å sikre en effektiv anvendelse av EU-reglene om inngåelse av offentlige kontrakter, særlig på et stadium der overtredelsene ennå kan bringes til opphør (jf. i denne retning dom av 12.12.2002, Universale-Bau m.fl., C-470/99, EU:C:2002:746, avsnitt 71, av 11.9.2014, Fastweb, C-19/13, EU:C:2014:2194, avsnitt 34, og av 12.3.2015, eVigilo, C-538/13, EU:C:2015:166, avsnitt 50). Verken direktiv 89/665/EØF eller direktiv 92/13/EØF inneholder bestemmelser som spesifikt fastsetter vilkårene for utøvelsen av disse klagemulighetene. Domstolen har således allerede fastslått at direktiv 89/665/EØF bare fastsetter de minstekrav som de klageordninger som er innført i de nasjonale rettssystemer, skal oppfylle, med sikte på å sikre overholdelse av EU-retten vedrørende offentlige kontrakter (jf. bl.a. dom av 27.2.2003, Santex, C-327/00, EU:C:2003:109, avsnitt 47, av 19.6.2003, GAT, C-315/01, EU:C:2003:360, avsnitt 45, og av 30.9.2010, Strabag m.fl., C-314/09, EU:C:2010:567, avsnitt 33). Det følger imidlertid av fast rettspraksis at de prosessuelle vilkårene for klageadgang, som skal sikre overholdelsen av de rettigheter EU-retten tillegger de søkere og tilbydere som berøres av oppdragsgivernes beslutninger, ikke må skade den effektive virkningen av direktiv 89/665/EØF og 92/13/EØF, hvis formål er å sikre at det effektivt og særlig så raskt som mulig kan inngis 10 ECLI:EU:C:2016:688 DOM AV 15.9.2016 – FORENTE SAKER C-439/14 OG C-488/14 STAR STORAGE M.FL. klage over oppdragsgivernes ulovlige beslutninger (jf. bl.a. dom av 12.12.2002, Universale-Bau m.fl., C-470/99, EU:C:2002:746, avsnitt 72, av 27.2.2003, Santex, C-327/00, EU:C:2003:109, avsnitt 51, og av 3.3.2005, Fabricom, C-21/03 og C-34/03, EU:C:2005:127, avsnitt 42, kjennelse av 4.10.2007, Consorzio Elisoccorso San Raffaele, C-492/06, EU:C:2007:583, avsnitt 29, samt dom av 12.3.2015, eVigilo, C-538/13, EU:C:2015:166, avsnitt 40, og av 6.10.2015, Orizzonte Salute, C-61/14, EU:C:2015:655, avsnitt 47). Det skal særlig sikres at verken effektiviteten av direktiv 89/665/EØF og direktiv 92/13/EØF (jf. dom av 18.6.2002, HI, C-92/00, EU:C:2002:379, avsnitt 58 og 59, og av 11.12.2014, Croce Amica One Italia, C-440/13, EU:C:2014:2435, avsnitt 40) eller de rettigheter Unionen tillegger borgerne (dom av 12.12.2002, Universale-Bau m.fl., C-470/99, EU:C:2002:746, avsnitt 72, og av 28.1.2010, Uniplex (UK), C-406/08, EU:C:2010:45, avsnitt 49), bringes i fare. Det skal videre bemerkes at direktiv 2007/66/EF – og dermed også direktiv 89/665/EØF og direktiv 92/13/EØF, som det endrer og supplerer – slik det fremgår av fortalens punkt 36, har til formål å sikre full respekt for adgangen til effektive rettsmidler og til en upartisk domstol i samsvar med charterets artikkel 47 første og annet ledd. Når medlemsstatene fastsetter de prosessuelle reglene for klageadgangen, som skal sikre beskyttelsen av de rettigheter direktiv 89/665/EØF og direktiv 92/13/EØF tillegger de søkere og tilbydere som belastes av oppdragsgivernes beslutninger, skal de derfor sikre adgangen til effektive rettsmidler og til en upartisk domstol, slik den er fastsatt i charterets artikkel

47I den foreliggende sak pålegger artikkel 271a nr. 1–5 i OUG nr. 34/2006 enhver person som deltar i en prosedyre for inngåelse av en offentlig kontrakt, og som har til hensikt å anfekte en beslutning som oppdragsgiver har truffet, enten for CNSC eller direkte for retten, å stille en oppfyllelsesgaranti som vilkår for at enhver klagesak kan tas til realitetsbehandling. Garantien, hvis størrelse tilsvarer 1 % av den aktuelle offentlige kontraktens anslåtte verdi, og som høyst kan utgjøre 25 000 EUR for offentlige innkjøps- og tjenestekontrakter og 100 000 EUR for offentlige bygge- og anleggskontrakter, skal stilles overfor oppdragsgiver enten gjennom bankoverføring eller ved et garantimiddel utstedt av et bankinstitusjon eller et forsikringsselskap, og være gyldig i minst 90 dager. I henhold til artikkel 271b nr. 4 og 5 i OUG nr. 34/2006 skal garantien imidlertid tilbakebetales innen fem dager fra den dato da avgjørelsen er blitt endelig, dersom klagesaken tas til følge, men likeledes dersom klagesaken frafalles eller avvises, og sett hen til dom nr. 5 av 15. januar 2015 og nr. 750 av 4. november 2015 avsagt av Curtea Constituțională (forfatningsdomstolen) er oppdragsgiverens tilbakeholdelse av garantien fra og med dette tidspunkt uten rettsgrunnlag. Som generaladvokaten har anført i punkt 37 i forslaget til

avgjørelse

, utgjør oppfyllelsesgarantien som en forutsetning for å få en klage behandlet således en begrensning av retten til effektive rettsmidler for en domstol slik den er sikret ved charterets artikkel 47, som i henhold til charterets artikkel 52 nr. 1 bare er begrunnet dersom den er fastsatt i lovgivningen, respekterer rettighetens vesentlige innhold og under iaktakelse av forholdsmessighetsprinsippet er nødvendig og faktisk svarer til mål av allmenn interesse som er anerkjent av Den europeiske union, eller et behov for beskyttelse av andres rettigheter og friheter (jf. dom av 4.5.2016, Pillbox 38, C-477/14, EU:C:2016:324, avsnitt 160). Det må fastslås at rettsgrunnlaget for oppfyllelsesgarantien i hovedsakene klart og tydelig fremgår av OUG nr. 34/2006, slik at det skal anses for å være fastsatt i nasjonal lovgivning (jf. dom av 27.5.2014, Spasic, C-129/14 PPU, EU:C:2014:586, av 6.10.2015, Delvigne, C-650/13, EU:C:2015:648, avsnitt 47, og av 17.12.2015, WebMindLicenses, C-419/14, EU:C:2015:832, avsnitt 81). Det forhold at oppfyllelsesgarantien kan nå det betydelige beløpet på 25 000 EUR eller 100 000 EUR, kan dessuten ikke føre til den konklusjon at plikten til å stille en slik garanti bringer det vesentlige innholdet av retten til effektive rettsmidler i fare, idet oppdragsgiverne under alle omstendigheter ikke kan tilbakeholde denne garantien, uavhengig av sakens utfall. ECLI:EU:C:2016:688 11 DOM AV 15.9.2016 – FORENTE SAKER C-439/14 OG C-488/14 STAR STORAGE M.FL. Det må imidlertid fortsatt undersøkes om oppfyllelsesgarantien svarer til et mål av allmenn interesse, og om den i så fall oppfyller forholdsmessighetsprinsippet som omhandlet i charterets artikkel 52 nr. 1. Artikkel 271a nr. 1 i OUG nr. 34/2006 presiserer at formålet med oppfyllelsesgarantien er å beskytte oppdragsgiver mot risikoen for en eventuell ukorrekt adferd. Den rumenske regjering har så vel i sitt skriftlige innlegg som under rettsmøtet anført at oppfyllelsesgarantiens hovedformål er å gjøre prosedyrer for inngåelse av offentlige kontrakter smidigere ved å forebygge misbruk av klagemulighetene og enhver forsinkelse av kontraktsinngåelsen. Det skal i denne sammenheng konstateres at bekjempelse av misbruk av klagemuligheter, slik generaladvokaten har anført i punkt 44 i forslaget til

avgjørelse

, er et legitimt mål som ikke bare bidrar til virkeliggjørelsen av de formål som forfølges med direktiv 89/665/EØF og direktiv 92/13/EØF, men likeledes i videre forstand til en ordnet rettspleie. Et økonomisk krav som den oppfyllelsesgarantien som er omhandlet i hovedsakene, utgjør således et tiltak som er egnet til å avskrekke uberettigede klager og til å sikre at alle rettsubjekter – under hensyn til en ordnet rettspleie – kan få behandlet sine klager innen kortest mulige frister i samsvar med charterets artikkel 47 nr. 1 og 2. Selv om hensynet til en ordnet rettspleie kan begrunne at det pålegges en økonomisk begrensning for en persons mulighet til å klage, skal det med begrensningen fortsatt bestå et rimelig forhold mellom de anvendte midler og det forfulgte mål (jf. i denne retning dom av 22.12.2010, DEB, C-279/09, EU:C:2010:811, avsnitt 47 og 60). I denne sammenheng bemerkes at selv om plikten til å stille oppfyllelsesgarantien utgjør et tiltak som er mindre avskrekkende i sin nåværende form enn i sin opprinnelige form, idet den ikke lenger automatisk og ubetinget kan tilbakeholdes av oppdragsgiver når klagen avvises eller forkastes, forholder det seg slik at denne plikten er egnet til å virkeliggjøre målet om bekjempelse av misbruk som den rumenske lovgivningen forfølger. For det første utgjør oppfyllelsesgarantien, slik generaladvokaten har anført i punkt 55 i forslaget til

avgjørelse

, en økonomisk byrde for klageren, som denne stiller ved bankoverføring, eller som utgjør en bankgaranti. Oppfyllelsesgarantiens størrelse fastsettes som en prosentandel av prisen på den aktuelle offentlige kontrakten, som kan være opptil 25 000 EUR for offentlige innkjøps- og tjenestekontrakter og 100 000 EUR for offentlige bygge- og anleggskontrakter. Så vel det forhold at et så betydelig beløp skal stilles ved bankoverføring, som behovet for å treffe de tiltak som er nødvendige med sikte på å stille en bankgaranti og betale gebyrer i forbindelse med dette, kan tilskynde klagerne til å utvise en viss forsiktighet i forhold til å anlegge sak. For så vidt som oppfyllelsesgarantien påvirker klagerens ressurser eller som et minimum kredittmuligheter, inntil garantien frigis, er den egnet til å tilskynde klagerne til å vise omhu i forbindelse med de saker de anlegger, i samsvar med det krav om rask behandling av klagen som er fastsatt i artikkel 1 nr. 1 i direktiv 89/665/EØF og i artikkel 1 nr. 1 i direktiv 92/13/EØF. Slik den rumenske regjering har gjort gjeldende under rettsmøtet, kan det ikke utelukkes at et slikt økonomisk krav tilskynder potensielle klagere til grundig å overveie om de har interesse i å anlegge sak, og deres mulighet for å vinne saken, og det har således avskrekkende virkning på fremsettelse av påstander som er åpenbart grunnløse eller bare har til formål å forhale saken (jf. analogt dom av 6.10.2015, Orizzonte Salute, C-61/14, EU:C:2015:655, avsnitt 73). For så vidt som det følger av dom nr. 5 av 15. januar 2015 og nr. 750 av 4. november 2015 avsagt av Curtea Constituțională (forfatningsdomstolen) at det ikke lenger er mulig for oppdragsgiver å tilbakeholde oppfyllelsesgarantien automatisk og ubetinget, og oppfyllelsesgarantien ikke 12 ECLI:EU:C:2016:688 DOM AV 15.9.2016 – FORENTE SAKER C-439/14 OG C-488/14 STAR STORAGE M.FL. lenger skal betales på første anmodning, kan det for det andre ikke antas at selve plikten til å stille denne garantien som vilkår for at en klage kan tas til realitetsbehandling, går ut over hva som er nødvendig for å nå målet om bekjempelse av misbruk som den skal forfølge. Oppfyllelsesgarantien, som er på 1 % av den offentlige kontraktens verdi, og hvis tak er fastsatt i henhold til kontraktens art, er således beskjeden (jf. dom av 6.10.2015, Orizzonte Salute, C-61/14, EU:C:2015:655, avsnitt 58), særlig for de tilbydere som vanligvis skal godtgjøre å ha en viss finansiell kapasitet. Garantien kan dernest og under alle omstendigheter stilles som en bankgaranti. Den skal endelig bare stilles i den perioden som løper mellom sakens anlegg og den endelige avgjørelsen av den. I sitt svar på Domstolens anmodning om utdypende opplysninger anmodet Curtea de Apel București (appelldomstolen i Bucuresti) til slutt Domstolen om å besvare spørsmålet under hensyntaken til den samlede summen av oppfyllelsesgarantien og budgarantien, som tilbyderne likeledes skal stille i henhold til artikkel 43a i OUG nr. 34/2006. Curtea de Apel București (appelldomstolen i Bucuresti) har imidlertid ikke fremkommet med utdypende opplysninger i denne forbindelse, verken med hensyn til den nåværende ordningen for budgarantien eller dens forbindelse med oppfyllelsesgarantien. Under disse omstendighetene kan Domstolen ikke ta stilling til dette forholdet. På bakgrunn av det ovennevnte skal de forelagte spørsmål besvares med at artikkel 1 nr. 1–3 i direktiv 89/665/EØF og artikkel 1 nr. 1–3 i direktiv 92/13/EØF, sammenholdt med charterets artikkel 47, skal fortolkes slik at de ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som den som er gjenstand for hovedsakene, der muligheten for at klager vedrørende en oppdragsgivers handling kan tas til realitetsbehandling, gjøres betinget av en plikt for klageren til å stille en oppfyllelsesgaranti til fordel for oppdragsgiver, når denne garantien skal tilbakebetales til klageren uavhengig av sakens utfall.

Sakskostnader

Ettersom behandlingen av sakene i forhold til partene i hovedsakene utgjør et ledd i de saker som verserer for de foreleggende domstoler, tilkommer det disse å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgifter som er påløpt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premisser avsa Domstolen (Tredje avdeling) følgende dom: Artikkel 1 nr. 1–3 i Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageordningene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøpskontrakter samt bygge- og anleggskontrakter, som endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF av 11. desember 2007, og artikkel 1 nr. 1–3 i direktiv 92/13/EØF av 25. februar 1992 om samordning av lover og administrative bestemmelser om anvendelse av EF-reglene for fremgangsmåten ved tilbudsgivning innenfor vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon, som endret ved direktiv 2007/66/EF, sammenholdt med artikkel 47 i Den europeiske unions pakt om grunnleggende rettigheter, skal fortolkes slik at de ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som den i hovedsakene omhandlede, som gjør muligheten for at klager vedrørende en oppdragsgivers handling kan tas til realitetsbehandling, betinget av en plikt for klageren til å stille en oppfyllelsesgaranti til fordel for oppdragsgiver, når denne garantien skal tilbakebetales til klageren uavhengig av sakens utfall. Underskrifter ECLI:EU:C:2016:688 13