Rettslig kjerne
EU-domstolen presiserte at artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 fastsetter et minimumskrav til klageadgang, ikke en uttømmende regulering av hvem som kan få prøvd en påstått overtredelse i en anskaffelsesprosedyre. Tidligere praksis, særlig Espace Trianon og Sofibail, viste bare at direktivet ikke var til hinder for nasjonale regler som krevde at samtlige medlemmer av et konsortium måtte opptre samlet. Den dommen fastsatte derfor en nedre grense for hva direktivet krever, men utelukket ikke at nasjonal rett kan gi videre klageadgang. Når nasjonal rett åpner for at ett medlem av et ikke-juridisk konsortium kan klage individuelt, er dette forenlig med direktivet, så lenge de nasjonale prosessreglene ikke undergraver direktivets effektive virkning. Tvert imot kan en slik adgang fremme formålet om effektiv og rask prøving av oppdragsgiverens beslutninger.
Faktum
En italiensk oppdragsgiver kunngjorde en åpen anbudskonkurranse om blant annet helikopterredningstjenester med anslått verdi på 25 900 000 euro. Det kom inn to tilbud: ett fra Elilombarda som hovedmandatar i et konsortium under stiftelse sammen med Helitalia SpA, og ett fra Consorzio Elisoccorso San Raffaele. Kontrakten ble tildelt Consorzio. Elilombarda reiste deretter søksmål i eget navn og individuelt mot tildelingsbeslutningen. Consorzio gjorde gjeldende at klagen måtte avvises fordi den ikke var inngitt av selve konsortiet, men av bare ett av medlemmene. Førsteinstansdomstolen avviste ikke søksmålet og annullerte oppdragsgiverens tiltak. Under ankebehandlingen oppstod spørsmål om italiensk retts adgang til individuell klage fra ett konsortiemedlem var forenlig med artikkel 1 i direktiv 89/665, særlig i lys av dommen i Espace Trianon og Sofibail.
Domstolens vurdering
Domstolen behandlet saken ved begrunnet kjennelse fordi svaret kunne utledes klart av eksisterende rettspraksis. Den tok utgangspunkt i artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665, som pålegger medlemsstatene å sikre adgang til klageprosedyrene i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å få kontrakten, og som har lidt eller kan lide skade ved en påstått overtredelse. Formuleringen «i det minste» viste etter Domstolens syn at bestemmelsen bare fastsetter et minimumsnivå.
Domstolen viste deretter til GAT, hvor det er slått fast at direktivet oppstiller minstekrav til nasjonale håndhevelsesordninger. Den vurderte også Espace Trianon og Sofibail. Den tidligere saken gjaldt en nasjonal regel som krevde at samtlige medlemmer av et ikke-juridisk konsortium måtte opptre samlet for å få prøvd tildelingsbeslutningen. I den sammenheng hadde Domstolen godtatt at en slik regel ikke var i strid med direktivet. I den foreliggende saken understreket Domstolen at denne tidligere avgjørelsen bare fastla en nedre grense for klageadgangen som direktivet garanterer, og ikke utelukket at nasjonal rett kan gi videre adgang.
I mangel av uttrykkelige EU-regler om spørsmålet tilkommer det derfor medlemsstatene å fastsette om og på hvilke vilkår kompetansen til å klage også skal omfatte enkeltforetak som deltar i en sammenslutning som har inngitt tilbud. Dette nasjonale handlingsrommet er likevel begrenset av kravet om at de prosessuelle reglene ikke må skade direktivets effektive virkning. Domstolen viste her til Universale-Bau m.fl. og fremhevet at håndhevelsesdirektivet skal sikre effektiv og rask prøving av oppdragsgiveres ulovlige beslutninger.
Domstolen avviste argumentet om at individuell klageadgang for ett konsortiemedlem kunne undergrave dette formålet. Tvert imot mente den at en slik utvidet klageadgang synes å bidra til direktivets formål. Konklusjonen ble derfor at artikkel 1 ikke er til hinder for nasjonale regler som lar ett enkelt medlem av et konsortium uten juridisk personlighet klage individuelt over tildelingen.
Konklusjon
Artikkel 1 i direktiv 89/665 er ikke til hinder for at nasjonal rett åpner for at ett enkelt medlem av et konsortium uten juridisk personlighet kan klage individuelt over en tildelingsbeslutning. Domstolen slo ikke fast at medlemsstatene må gi slik adgang, men at direktivet tillater det. Kjennelsen klargjør dermed at håndhevelsesdirektivet oppstiller et minstenivå for klageadgang, og at medlemsstatene kan gi en videre prosessuell adgang så lenge direktivets effektive virkning ivaretas.
Praktisk betydning
Avgjørelsen er viktig for spørsmålet om klageadgang når tilbud er inngitt av sammenslutninger, konsortier eller andre grupperinger uten egen juridisk personlighet. Den viser at EU-retten ikke harmoniserer dette spørsmålet fullt ut, men overlater et betydelig prosessuelt handlingsrom til medlemsstatene. For offentlige anskaffelser betyr det at nasjonale regler kan gi både snevrere og videre løsninger, så lenge minimumsvernet etter håndhevelsesdirektivet respekteres og effektiv håndhevelse ikke svekkes. Dommen er derfor særlig relevant ved vurderingen av partsstatus, søksmålsinteresse og klageadgang i saker der flere foretak står bak ett felles tilbud.
Ofte stilte spørsmål
Må alle medlemmer av et konsortium klage samlet etter denne kjennelsen?
Nei. Kjennelsen sier at direktiv 89/665 ikke er til hinder for at nasjonal rett tillater ett enkelt medlem å klage individuelt. Den sier derimot ikke at medlemsstatene alltid må åpne for slik individuell klage.
Hva avklarer kjennelsen om håndhevelsesdirektivet?
Den avklarer at artikkel 1 i direktiv 89/665 bare oppstiller et minimumsvern for klageadgang. Medlemsstatene kan gi videre adgang til klage, så lenge de nasjonale reglene ikke svekker direktivets effektive virkning.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
Sak C-492/06 Consorzio Elisoccorso San Raffaele mot Elilombarda Srl og Azienda Ospedaliera Ospedale Niguarda Ca' Granda di Milano (anmodning om prejudisiell
avgjørelse
innlevert av Consiglio di Stato) «Offentlige kontrakter – direktiv 89/665/EØF – klageprosedyrer i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter – personer som kan ha adgang til klageprosedyrene – konsortium som avgir bud – rett for ethvert av medlemmene i et konsortium til å klage individuelt»
Sammendrag
av kjennelse Tilnærming av lovgivningene – klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter – direktiv 89/665 (Rådets direktiv 89/665, art. 1) Artikkel 1 i direktiv 89/665/EØF om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter, som endret ved direktiv 92/50, skal fortolkes slik at den ikke er til hinder for at en klage over en beslutning om tildeling av en offentlig kontrakt etter nasjonal rett kan inngis individuelt av ett enkelt av medlemmene i et konsortium som ikke er en juridisk person, og som i denne egenskap har deltatt i en prosedyre om tildeling av denne offentlige kontrakten uten å få tilslag. (jf. avsnitt 31 og konkl.) DOMSTOLENS KJENNELSE (Sjette avdeling) 4. oktober 2007 (*) «Offentlige kontrakter – direktiv 89/665/EØF – klageprosedyrer i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter – personer som kan ha adgang til klageprosedyrene – konsortium som avgir bud – rett for ethvert av medlemmene i et konsortium til å klage individuelt» I sak C-492/06, angående en anmodning om prejudisiell
avgjørelse
i henhold til artikkel 234 EF, innlevert av Consiglio di Stato (Italia) ved
avgjørelse
av 21. februar 2006, innkommet til Domstolen den 28. november 2006, i saken: Consorzio Elisoccorso San Raffaele mot Elilombarda Srl Azienda Ospedaliera Ospedale Niguarda Ca' Granda di Milano, har DOMSTOLEN (Sjette avdeling) sammensatt av avdelingsformann P. Kūris og dommerne L. Bay Larsen (refererende dommer) og J.-C. Bonichot, generaladvokat: Y. Bot justitssekretær: R. Grass, idet Domstolen har til hensikt å treffe
avgjørelse
ved begrunnet kjennelse i henhold til prosessreglementets artikkel 104 nr. 3 første ledd, og etter å ha hørt generaladvokaten, avsagt følgende Kjennelse Anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
gjelder fortolkningen av artikkel 1 i Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT L 395, s. 33), som endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 (EFT L 209, s. 1, heretter «direktiv 89/665»). Anmodningen er blitt fremmet i en sak vedrørende tildelingen av en offentlig kontrakt mellom Consorzio Elisoccorso San Raffaele (heretter «Consorzio») og Elilombarda Srl (heretter «Elilombarda»), som er hovedmandatar i et konsortium under stiftelse. Rettslige bestemmelser Fellesskapsbestemmelser Artikkel 1 i direktiv 89/665 bestemmer: «1. Medlemsstatene treffer, for så vidt angår prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter som henhører under anvendelsesområdet for direktiv 71/305/EØF, 77/62/EØF og 92/50/EØF [...], de nødvendige tiltak for å sikre at det effektivt og særlig hurtigst mulig kan inngis klage over oppdragsgivernes beslutninger på de betingelsene som er angitt i de følgende artiklene, særlig artikkel 2 nr. 7, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med fellesskapsretten vedrørende offentlige kontrakter eller de nasjonale reglene som gjennomfører denne retten. […] 3. Medlemsstatene sikrer at det er adgang til klageprosedyrene etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en offentlig innkjøps-, bygge- eller anleggskontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse. Medlemsstatene kan særlig kreve at en person som ønsker å benytte seg av en slik prosedyre, på forhånd har underrettet oppdragsgiveren om den påståtte overtredelsen og om at vedkommende akter å inngi klage.» Artikkel 2 nr. 1 i dette direktivet bestemmer: «Medlemsstatene påser at de tiltakene som treffes med henblikk på de i artikkel 1 omhandlede klageprosedyrene, omfatter de nødvendige beføyelsene til: […] b) å annullere eller foranledige annullering av ulovlige beslutninger, herunder å fjerne de diskriminerende tekniske, økonomiske eller finansielle spesifikasjonene i anbudsmaterialet, i anbudsbetingelsene eller i andre dokumenter i forbindelse med den aktuelle prosedyren for inngåelse av en kontrakt […]» Følgende er fastsatt i artikkel 26 nr. 1 i direktiv 92/50: «Det kan avgis bud av sammenslutninger av tjenesteleverandører. Det kan ikke kreves av slike sammenslutninger at de med henblikk på avgivelse av bud antar en bestemt rettslig form, men den utvalgte sammenslutningen kan være nødt til det når den har fått tildelt oppdraget.» Nasjonale bestemmelser Den nasjonale lovgivningen om inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (jf. henholdsvis lov nr. 109 av 11.2.1994 (GURI nr. 41 av 19.2.1994), lovdekret nr. 358 av 24.7.1992 (GURI nr. 188 av 11.8.1992) og lovdekret nr. 157 av 17.3.1995 (GURI nr. 104 av 6.5.1995)) verken utelukker eller begrenser muligheten for at virksomheter som deltar i et «konsortium» eller en «sammenslutning av virksomheter», individuelt inngir klage. I henhold til Consiglio di Statos faste rettspraksis er medlemmene av et konsortium eller en sammenslutning av virksomheter kompetente til individuelt å angripe rettsakter vedrørende en åpen anbudskonkurranse som de har deltatt i. Tvisten i hovedsaken og det prejudisielle spørsmålet Azienda Ospedaliera Ospedale Niguarda Ca' Granda di Milano kunngjorde som oppdragsgiver den 30. november 2004 en åpen anbudskonkurranse med en anbudssum på 25 900 000 EUR, som blant annet omfattet utførelse av helikopteredningsteneste. Det ble innlevert to bud. Det første ble innlevert av Elilombarda, som er hovedmandatar i et konsortium under stiftelse, bestående av dette selskapet og Helitalia SpA, det andre av Consorzio, som består av Elilario Italia SpA og Air Viaggi San Raffaele Srl. Den 28. april 2005 tildelte oppdragsgiveren kontrakten til Consorzio, som fikk meddelelse om denne avgjørelsen ved brev av 10. mai 2005. Elilombarda innga i eget navn og individuelt en klage over denne avgjørelsen til Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (heretter «TAR Lombardia»). Innenfor rammen av denne prosedyren nedla Consorzio en avvisningspåstand, som ble støttet på en anførsel om at klagen ikke var inngitt av selve konsortiet, som ifølge Consorzio var den eneste som var kompetent til å inngi klage med henblikk på ivaretakelse av sin interesse i å bli tilslagningsmottaker i forbindelse med anbudskonkurransen, men av ett enkelt av de næringsdrivende som utgjør dette konsortiet. TAR Lombardia unnlot under henvisning til Consiglio di Statos rettspraksis å ta avvisningspåstanden til følge, ga saksøkeren medhold og annullerte de tiltakene som oppdragsgiveren hadde vedtatt. Consorzio anket avgjørelsen til Consiglio di Stato, som innledningsvis skal prøve TAR Lombardias
avgjørelse
om å ta den av Elilombarda inngitte klagen under realitetsbehandling. Consiglio di Stato fremhever i foreleggelsesavgjørelsen dels at den nasjonale lovgivningen om inngåelse av offentlige kontrakter verken utelukker eller begrenser muligheten for virksomheter som deltar i en sammenslutning, til individuelt å inngi klage, dels at TAR Lombardia faktisk anvendte de prinsippene som i denne henseende er fastlagt i Consiglio di Statos rettspraksis. Consiglio di Stato ønsker imidlertid, i betraktning av hva Domstolen fastslo i dom av 8. september 2005, Espace Trianon og Sofibail (sak C-129/04, Sml. I, s. 7805), avklart hvorvidt artikkel 1 i direktiv 89/665 er til hinder for en klage over en
avgjørelse
om tildeling av en kontrakt, som inngis individuelt av et medlem i et bydende konsortium. Consiglio di Stato har derfor besluttet å utsette saken og å forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «Skal artikkel 1 i [...] direktiv 89/665 [...] fortolkes slik at den er til hinder for at en klage over beslutningen om tildeling av en offentlig kontrakt etter nasjonal rett kan inngis individuelt av ett av medlemmene i et konsortium som ikke er en juridisk person, og som i denne egenskap har deltatt i en prosedyre om tildeling av en offentlig kontrakt uten å få tilslag?» Om det prejudisielle spørsmålet I medhold av prosessreglementets artikkel 104 nr. 3 første ledd kan Domstolen, dersom besvarelsen av et prejudisielt spørsmål klart kan utledes av rettspraksis, etter å ha hørt generaladvokaten, treffe
avgjørelse
ved begrunnet kjennelse. Med spørsmålet ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 1 i direktiv 89/665 skal fortolkes slik at den er til hinder for at en klage over en beslutning om tildeling av en offentlig kontrakt etter nasjonal rett kan inngis individuelt av ett enkelt av medlemmene i et konsortium som ikke er en juridisk person, og som i denne egenskap har deltatt i en prosedyre om tildeling av denne offentlige kontrakten uten å få tilslag. Det bemerkes i denne henseende at medlemsstatene i medhold av nevnte direktivs artikkel 1 nr. 3 skal sikre at det er adgang til de av dem fastsatte klageprosedyrene «i det minste» for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en offentlig kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse av fellesskapsretten vedrørende offentlige kontrakter eller de nasjonale reglene som gjennomfører denne retten. Det følger av dette at direktiv 89/665 kun fastsetter minstekravene som de klageprosedyrene som er innført i de nasjonale rettsordener, skal oppfylle, med henblikk på å sikre overholdelsen av fellesskapsretten vedrørende offentlige kontrakter (jf. bl.a. dom av 19.6.2003, sak C-315/01, GAT, Sml. I, s. 6351, avsnitt 45 og den der siterte rettspraksis). I dommen i saken Espace Trianon og Sofibail har Domstolen fortolket artikkel 1 i direktiv 89/665 i en situasjon der det i henhold til nasjonal rett var en betingelse at en klage med påstand om annullering av en beslutning om tildeling av en offentlig kontrakt skulle anlegges av samtlige medlemmer i et budgivende konsortium. For så vidt angår en situasjon som den som lå til grunn for de forelagte prejudisielle spørsmålene, bemerket Domstolen i nevnte doms avsnitt 19–21 at: – et konsortium kan betraktes som en person som har interesse i å oppnå en offentlig kontrakt i den forstand dette uttrykket er brukt i artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665, ettersom denne personen ved å avgi sitt bud på den omhandlede offentlige kontrakten har godtgjort sin interesse i å oppnå kontrakten, og at – det i hovedsaken ikke er noe til hinder for at medlemmene samlet, enten i sin egenskap av medlem eller i eget navn, inngir en klage med påstand om annullering av de omtvistede beslutningene. Domstolen nådde således i nevnte doms avsnitt 22 til den konklusjonen at den omhandlede nasjonale prosessuelle regelen ikke begrenset adgangen til å inngi en klage på en måte som var i strid med artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/
665Domstolen fastslo følgelig at nevnte direktivs artikkel 1 ikke er til hinder for at det etter nasjonal rett i en medlemsstat kun er samtlige medlemmer av et konsortium som ikke er en juridisk person, og som i denne egenskap har deltatt i en prosedyre om tildeling av en offentlig kontrakt uten å få nevnte kontrakt tildelt, som kan inngi en klage til prøving av beslutningen om tildeling av denne. Domstolen har hermed, slik Elilombarda og Kommisjonen for De europeiske fellesskap med rette har bemerket i sine skriftlige innlegg, alene i forhold til de i hovedsaken foreliggende omstendighetene fastsatt en nedre grense for den ved direktiv 89/665 sikrede klageadgangen på området for offentlige anskaffelser. Den har på ingen måte utelukket at andre medlemsstater i sin nasjonale rett kan tildele en videre adgang for slike klager ved å definere begrepet klageadgang bredere enn det minimumet som er garantert ved direktivet. I mangel av uttrykkelige bestemmelser om dette påhviler det hver medlemsstats nasjonale rettsorden å fastsette hvorvidt og under hvilke omstendigheter kompetansen til å inngi klage kan utvides til å omfatte virksomheter som deltar i en sammenslutning som som sådan avgir bud. Det presiseres i denne henseende at når det dreier seg om de prosessuelle betingelsene for klageadgangen, som skal sikre overholdelsen av de rettighetene fellesskapsretten gir de søkerne og tilbyderne som berøres av oppdragsgivernes beslutninger, må disse ikke være til skade for den effektive virkningen av direktiv 89/665 (dom av 12.12.2002, sak C-470/99, Universale-Bau m.fl., Sml. I, s. 11617, avsnitt 72), som har til formål å sikre at oppdragsgivernes rettsstridige avgjørelser så hurtig som mulig kan bli gjenstand for en effektiv prøving. I motsetning til hva den kypriotiske regjeringen har gjort gjeldende, bringer en fortolkning av nevnte direktivs artikkel 1 som tillater at kompetansen til å inngi klage utvides til å omfatte hvert av medlemmene i et konsortium som er tilbyder i en prosedyre om tildeling av en offentlig kontrakt, ikke dette formålet i fare, men synes derimot å bidra til å oppfylle dette formålet. Det forelagte spørsmålet skal derfor besvares med at artikkel 1 i direktiv 89/665 skal fortolkes slik at den ikke er til hinder for at en klage over en beslutning om tildeling av en offentlig kontrakt etter nasjonal rett kan inngis individuelt av ett enkelt av medlemmene i et konsortium som ikke er en juridisk person, og som i denne egenskap har deltatt i en prosedyre om tildeling av denne offentlige kontrakten uten å få tilslag.
Sakskostnader
Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe
avgjørelse
om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgifter som er avholdt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene kjenner Domstolen (Sjette avdeling) for rett: Artikkel 1 i Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter, som endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992, skal fortolkes slik at den ikke er til hinder for at en klage over en beslutning om tildeling av en offentlig kontrakt etter nasjonal rett kan inngis individuelt av ett enkelt av medlemmene i et konsortium som ikke er en juridisk person, og som i denne egenskap har deltatt i en prosedyre om tildeling av denne offentlige kontrakten uten å få tilslag. Underskrifter *Prosessspråk: italiensk.