Rettslig kjerne
Dommens rettslige kjerne er skillet mellom de harmoniserte klageordningene til fordel for berørte økonomiske aktører og medlemsstatenes adgang til å etablere supplerende offentlige kontroll- og håndhevingsmekanismer av eget tiltak. EU-domstolen slo fast at direktiv 89/665 og 92/13 ikke fullharmoniserer alle klagemuligheter på anskaffelsesområdet. Bestemmelsene om klageadgang for leverandører verken pålegger eller forbyr derfor nasjonale ordninger som gir en overvåkingsmyndighet adgang til å reagere på eget initiativ for å beskytte offentlige eller unionsrettslige finansielle interesser. Videre understreket domstolen at overvåkingsbestemmelsene i direktiv 2014/24 artikkel 83 og direktiv 2014/25 artikkel 99 tvert imot er forenlige med slike nasjonale ordninger. Samtidig er slike ordninger underlagt alminnelige EU-rettslige prinsipper, særlig rettssikkerhet og forholdsmessighet. Disse prinsippene kan være til hinder for en nasjonal ordning som uten tilstrekkelige grenser åpner for sen gjenopptakelse av reaksjoner mot eldre kontraktsendringer etter at tidligere frister er løpt ut. Den konkrete vurderingen av om de ungarske overgangs- og fristreglene oppfylte disse kravene, ble overlatt til den nasjonale domstolen.
Faktum
Sakene gjaldt ungarske offentlige kontrakter, herunder en kontrakt knyttet til byggingen av metrolinje 4 i Budapest. Etter kontraktsinngåelsen mente den ungarske anskaffelsesmyndighetens leder at partenes opptreden under kontraktsgjennomføringen innebar en ulovlig kontraktsendring, selv om det ikke nødvendigvis forelå en uttrykkelig skriftlig endringsavtale. Myndigheten innledet derfor på eget initiativ sak for den ungarske klagenemnda med krav om overtredelsesfastsettelse og bøter. Klagenemnda anvendte prosessreglene i den ungarske anskaffelsesloven av 2015, selv om de aktuelle kontraktene og de påståtte endringene stammet fra perioden under 2003-loven. Bakgrunnen var en overgangsregel som lot nye overvåkings- og håndhevingsregler gjelde også for eldre kontrakter. De berørte kontraktspartene anla søksmål og gjorde gjeldende at det stred mot EU-retten, særlig rettssikkerhet, at en myndighet kunne åpne slike saker etter at frister etter tidligere rett var utløpt.
Domstolens vurdering
EU-domstolen tok først stilling til om spørsmålene kunne realitetsbehandles. Den la til grunn at de aktuelle kontraktene oversteg EU-terskelverdiene og dermed lå innenfor EU-rettens materielle anvendelsesområde. Det var derfor relevant å avklare om de påberopte direktivene og de generelle prinsippene var til hinder for den ungarske ordningen.
Domstolen avviste at charteret artikkel 41 var relevant, fordi bestemmelsen retter seg mot Unionens institusjoner og ikke medlemsstatene. Den fant heller ikke grunnlag i det forelagte materialet for at retten til effektive rettsmidler etter charteret artikkel 47 var krenket ved at en nasjonal myndighet kunne åpne sak av eget tiltak.
Når det gjaldt direktiv 89/665 og 92/13, fremhevet domstolen at disse direktivene først og fremst sikrer at økonomiske aktører som har eller har hatt interesse i en kontrakt, og som har lidt eller kan lide tap ved en påstått overtredelse, skal ha effektive og raske klagemuligheter. Disse reglene beskytter leverandører mot vilkårlighet og sikrer håndheving av anskaffelsesreglene. Men artikkel 1 nr. 3 i de to direktivene innebærer ikke en full harmonisering av alle typer håndhevingsmekanismer på anskaffelsesområdet. De er derfor ikke til hinder for at en medlemsstat etablerer en særskilt offentligrettslig kontrollordning hvor en overvåkingsmyndighet av eget tiltak kan forfølge overtredelser for å beskytte EUs finansielle interesser.
Domstolen viste videre til direktiv 2014/24 artikkel 83 og direktiv 2014/25 artikkel 99 om overvåking av anvendelsen av anskaffelsesreglene. Disse bestemmelsene støtter at medlemsstatene kan ha myndigheter eller strukturer med ansvar for overvåking og oppfølging. De pålegger ikke nøyaktig den ungarske modellen, men de forbyr den heller ikke.
Det sentrale rettslige spørsmålet ble dermed om rettssikkerhetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet satte grenser for at nye nasjonale regler kunne brukes på eldre forhold. Domstolen understreket at regler om frister tjener rettssikkerheten. En nasjonal ordning som i praksis gjenåpner muligheten for myndighetsinngrep lenge etter at tidligere frister er utløpt, kan være problematisk dersom den gjør rettsstillingen uforutsigbar. Samtidig utelukket domstolen ikke at hensynet til overvåking, lovlig kontraktsgjennomføring og vern av EUs finansielle interesser kan begrunne en slik ordning. Det avgjørende er om ordningen er klar, forutsigbar og forholdsmessig. Vurderingen av dette, herunder om den tid som var gått var rimelig, måtte foretas av den nasjonale domstolen på grunnlag av de konkrete nasjonale reglene og sanksjonene.
Konklusjon
EU-domstolen slo fast at håndhevelsesdirektivene ikke fullharmoniserer alle klage- og kontrollordninger på anskaffelsesområdet. Medlemsstatene kan derfor gi en nasjonal overvåkingsmyndighet kompetanse til på eget initiativ å reagere mot ulovlige kontraktsendringer, også for å beskytte EUs finansielle interesser. Direktiv 2014/24 og 2014/25 er heller ikke til hinder for dette. Men utøvelsen av slik kompetanse må være forenlig med rettssikkerhetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet. Om de ungarske overgangs- og fristreglene oppfylte disse kravene, måtte den nasjonale domstolen avgjøre.
Praktisk betydning
Dommen er viktig fordi den klargjør at anskaffelsesrettslig håndheving ikke bare består av leverandørinitierte klager. Medlemsstatene kan etablere egne offentlige kontrollmekanismer som på eget initiativ undersøker ulovlige kontraktsendringer og andre anskaffelsesbrudd. For oppdragsgivere og kontraktsparter innebærer dette at risikoen for etterfølgende kontroll ikke nødvendigvis bortfaller fordi ingen leverandør klager. Samtidig understreker dommen at slike ordninger må være forankret i klare og forutsigbare fristregler. I praksis er avgjørelsen særlig relevant ved kontroll av kontraktsendringer, sanksjoner mot ulovlige direkteanskaffelser og spørsmål om hvor langt nasjonale overgangsregler kan gripe inn i eldre kontraktsforhold.
Ofte stilte spørsmål
Slår dommen fast at bare leverandører kan håndheve anskaffelsesreglene?
Nei. Dommen fastslår at håndhevelsesdirektivene sikrer minimumsklageadgang for berørte økonomiske aktører, men at de ikke uttømmende regulerer alle håndhevingsmekanismer. Medlemsstatene kan derfor også gi offentlige overvåkingsmyndigheter kompetanse til å gripe inn på eget initiativ.
Sier dommen at eldre kontraktsendringer alltid kan forfølges etter nye nasjonale regler?
Nei. Dommen sier at EU-retten ikke i seg selv utelukker slike ordninger, men at de må respektere rettssikkerhetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet. Den konkrete vurderingen av om nasjonale overgangs- og fristregler er lovlige, må foretas av den nasjonale domstolen.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
# Samling av avgjørelser ## DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling) ### 26. mars 2020* *«Prejudisiell forelæggelse – offentlige anskaffelser – klageprosedyrer i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter – direktiv 89/665/EØF – fremgangsmåten ved anbudsgivning innenfor vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon – direktiv 92/13/EØF – inngåelse av offentlige kontrakter – direktiv 2014/24/EU og 2014/25/EU – overvåking av anvendelsen av reglene om offentlige anskaffelser – nasjonale bestemmelser som tillater visse organer å iverksette en prosedyre på eget initiativ i tilfelle av en ulovlig endring av en kontrakt under gjennomføring – utløp av retten til å iverksette prosedyren på eget initiativ – rettssikkerhetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet»* --- I de forente sakene C-496/18 og C-497/18, angående en anmodning om prejudisiell
avgjørelse
i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest, Ungarn) ved
avgjørelse
av 7. juni 2018, innkommet til Domstolen den 30. juli 2018, i sakene Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. (sak C-496/18), Sixense Soldata (sak C-496/18), Budapesti Közlekedési Zrt. (forente saker C-496/18 og C-497/18), mot Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság, prosessdeltaker: Közbeszerzési Hatóság Elnöke, har **DOMSTOLEN (Fjerde avdeling)**, sammensatt av avdelingsformann M. Vilaras (refererende dommer) og dommerne S. Rodin, D. Šváby, K. Jürimäe og N. Piçarra, generaladvokat: M. Bobek, justissekretær: fullmektig R. Șereș, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen og etter rettsmøtet den 4. september 2019, --- \* Prosessspråk: ungarsk. DA ECLI:EU:C:2020:240 1 --- DOM AV 26.3.2020 – FORENTE SAKER C-496/18 OG C-497/18 HUNGEOD M.FL. etter at det er avgitt innlegg av: – Budapesti Közlekedési Zrt. ved ügyvéd T.J. Misefay, – Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság ved É. Horváth, som befullmektiget, – Közbeszerzési Hatóság Elnöke ved T.A. Cseh, som befullmektiget, – den ungarske regjering ved M.Z. Fehér, som befullmektiget, – Europa-Kommisjonen ved L. Haasbeek, P. Ondrůšek og A. Sipos, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til
avgjørelse
i rettsmøtet den 21. november 2019, avsagt følgende ## Dom **1** Anmodningene om prejudisiell
avgjørelse
gjelder i det vesentlige fortolkningen av artikkel 1 nr. 1 og 3 i Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT 1989, L 395, s. 33), som endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF av 11. desember 2007 (EUT 2007, L 335, s. 31) (heretter «direktiv 89/665»), artikkel 1 nr. 1 og 3 i Rådets direktiv 92/13/EØF av 25. februar 1992 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse av EF-reglene for fremgangsmåten ved anbudsgivning innenfor vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon (EFT 1992, L 76, s. 14), som endret ved direktiv 2007/66 (heretter «direktiv 92/13»), artikkel 83 nr. 1 og 2 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om opphevelse av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65), artikkel 99 nr. 1 og 2 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU av 26. februar 2014 om fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om opphevelse av direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243), artikkel 41 og 47 i Den europeiske unions charter om grunnleggende rettigheter (heretter «charteret») samt rettssikkerhetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet. **2** Disse anmodningene er blitt inngitt i forbindelse med to tvister mellom dels Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. (heretter «Hungeod»), Sixense Soldata (heretter «Sixense») og Budapesti Közlekedési Zrt. (sak C-496/18), dels Budapesti Közlekedési (sak C-497/18) mot Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (klagenemnda under den ungarske myndigheten for offentlige kontrakter, Ungarn) (heretter «klagenemnda») vedrørende endringer under gjennomføringen av kontrakter som er inngått etter prosedyrer for inngåelse av offentlige kontrakter. 2 ECLI:EU:C:2020:240 --- DOM AV 26.3.2020 – FORENTE SAKER C-496/18 OG C-497/18 HUNGEOD M.FL. ## Rettsregler ### EU-retten #### Direktiv 89/665 **3** Artikkel 1 i direktiv 89/665 fastsetter: «1. […] Medlemsstatene treffer, for så vidt angår kontrakter som henhører under anvendelsesområdet for [Europaparlamentets og Rådets] direktiv 2004/18/EF [av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004, L 134, s. 114)], de nødvendige tiltak for å sikre at det effektivt og navnlig så raskt som mulig kan inngis klage over oppdragsgivernes beslutninger på de betingelsene som er angitt i artikkel 2–2f i dette direktiv, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med fellesskapsretten vedrørende offentlige anskaffelser eller de nasjonale reglene til gjennomføring av denne. […] 3. Medlemsstatene sikrer at klageadgang for domstol foreligger etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse.» **4** Artikkel 2d i direktiv 89/665 med overskriften «Rettsvirkningen «uten virkning»» ble innsatt ved direktiv 2007/66 og er avfattet som følger: «1. Medlemsstatene påser at en klageinstans som er uavhengig av oppdragsgiver, betrakter en kontrakt som værende uten virkning, eller at en klageinstans beslutter at den er uten virkning, i hvert av følgende tilfeller: a) dersom oppdragsgiver har tildelt en kontrakt uten forutgående offentliggjøring av en kunngjøring av konkurranse i Den europeiske unions tidende, selv om dette ikke er tillatt i henhold til direktiv 2004/18/EF […] 2. Følgene av at en kontrakt anses for å være uten virkning, fastsettes i nasjonal rett. […]» #### Direktiv 92/13 **5** Artikkel 1 i direktiv 92/13 bestemmer: «1. […] Medlemsstatene treffer for så vidt angår kontrakter som er omfattet av [Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester («forsyningsdirektivet») (EUT 2004, L 134, s. 1)], de nødvendige tiltak for å sikre at det effektivt og navnlig så raskt som mulig kan inngis klage over oppdragsgivernes beslutninger på de betingelsene som er angitt i artikkel 2–2f i dette direktiv, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med fellesskapsretten vedrørende inngåelse av kontrakter eller de nasjonale reglene til gjennomføring av denne. […] 3. Medlemsstatene sikrer at klageadgang for domstol foreligger etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse. […]» **6** Artikkel 2d i direktiv 92/13 med overskriften «Rettsvirkningen «uten virkning»» ble innsatt ved direktiv 2007/66 og fastsetter følgende: «1. Medlemsstatene påser at en klageinstans som er uavhengig av oppdragsgiver, betrakter en kontrakt som værende uten virkning, eller at en klageinstans beslutter at den er uten virkning, i hvert av følgende tilfeller: a) dersom oppdragsgiver har tildelt en kontrakt uten forutgående offentliggjøring av en kunngjøring av konkurranse i Den europeiske unions tidende, selv om dette ikke er tillatt i henhold til direktiv 2004/17/EF […] 2. Følgene av at en kontrakt anses for å være uten virkning, fastsettes i nasjonal rett. […]» #### Direktiv 2007/66 **7** 2., 25., 27. og 36. betraktning til direktiv 2007/66 har følgende ordlyd: «(2) Direktiv [89/665] og [92/13] får [...] bare anvendelse på kontrakter som henhører under direktiv [2004/18] og [2004/17], slik disse er fortolket av De europeiske fellesskaps domstol, uavhengig av hvilken anskaffelsesprosedyre eller -metode som anvendes, herunder plan- og designkonkurranser, kvalifikasjonsordninger og dynamiske innkjøpsordninger. I henhold til Domstolens praksis bør medlemsstatene sikre at det finnes effektive og raske muligheter for å klage over oppdragsgiveres beslutninger om hvorvidt en bestemt kontrakt henhører under det personelle og materielle anvendelsesområdet for direktiv [2004/18] og [2004/17]. […] (25) Av hensyn til rettssikkerheten for så vidt angår oppdragsgivernes beslutninger er det på lengre sikt nødvendig å innføre en rimelig minimumsfrist for foreldelse av klager som har til formål å få fastslått at den aktuelle kontrakten er uten virkning. […] (27) Ettersom dette direktiv forbedrer de nasjonale klagemulighetene, navnlig i forbindelse med kontrakter som er ulovlig tildelt direkte, bør de økonomiske aktørene oppfordres til å benytte de nye mekanismene. Av hensyn til rettssikkerheten kan det bare i en begrenset periode gjøres gjeldende at en kontrakt er uten virkning. Disse tidsfristene bør respekteres. […] (36) I dette direktiv overholdes de grunnleggende rettighetene og de prinsippene som anerkjennes i bl.a. [charteret]. Dette direktiv har navnlig til formål å sikre adgangen til effektive rettsmidler og til en upartisk domstol i samsvar med charterets artikkel 47 første og andre ledd.» #### Direktiv 2014/24 **8** Følgende fremgår av 121. og 122. betraktning til direktiv 2014/24: «(121) Evalueringen har vist at det fortsatt er betydelig rom for forbedring i anvendelsen av EU-reglene om offentlige anskaffelser. Med henblikk på en mer effektiv og konsekvent anvendelse av reglene er det avgjørende å få et godt overblikk over eventuelle strukturelle problemer og generelle mønstre i de nasjonale politikkene for offentlige anskaffelser for å kunne håndtere eventuelle problemer mer målrettet. [...] (122) I henhold til direktiv [89/665] skal det foreligge adgang til visse klageprosedyrer, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse av EU-retten på området offentlige anskaffelser eller nasjonale regler til gjennomføring av denne lovgivningen. Disse klageprosedyrene bør ikke berøres av dette direktiv. Borgere, berørte aktører, organiserte eller ikke, og andre personer eller organer som ikke har adgang til klageprosedyrer i henhold til direktiv [89/665], har imidlertid som skattebetalere en legitim interesse i sunne anskaffelsesprosedyrer. De bør derfor ha mulighet for, ut over gjennom klageprosedyren i medhold av direktiv [89/665], og uten at det nødvendigvis innebærer at de får søksmålskompetanse ved domstolene, å angi eventuelle krenkelser av dette direktiv til en kompetent myndighet eller struktur [...]» **9** Artikkel 83 nr. 1 og 2 i direktiv 2014/24 har følgende ordlyd: «
1For effektivt å sikre korrekt og effektiv gjennomføring sikrer medlemsstatene at oppgavene i denne artikkelen minst utføres av én eller flere myndigheter, instanser eller strukturer. De underretter Kommisjonen om alle myndigheter, organer eller strukturer som er kompetente til disse oppgavene. 2. Medlemsstatene sikrer at anvendelsen av reglene om offentlige anskaffelser overvåkes. […]» #### Direktiv 2014/25 **10** 127. og 128. betraktning til direktiv 2014/25 er i det vesentlige likelydende med 121. og 122. betraktning til direktiv 2014/24. **11** Artikkel 99 nr. 1 og 2 i direktiv 2014/25 fastsetter: «
1For effektivt å sikre en korrekt og effektiv gjennomføring sikrer medlemsstatene at i det minste oppgavene i denne artikkelen utføres av én eller flere myndigheter, instanser eller strukturer. De underretter Kommisjonen om alle myndigheter eller strukturer som er kompetente til disse oppgavene. 2. Medlemsstatene sikrer at anvendelsen av reglene om offentlige anskaffelser overvåkes. […]» ### Ungarsk rett #### Lov av 2003 om offentlige kontrakter **12** § 303 nr. 1 i közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (lov nr. CXXIX av 2003 om offentlige kontrakter, heretter «loven av 2003 om offentlige kontrakter») har følgende ordlyd: «Partene kan bare endre den delen av kontrakten som er utarbeidet på grunnlag av de betingelsene som er fastsatt i kunngjøringen av konkurransen eller i de tilhørende dokumentene, og på grunnlag av tilbudsinnholdet, dersom kontrakten som følge av en omstendighet som er oppstått etter kontraktens inngåelse – av en årsak som ikke kunne forutses på tidspunktet for kontraktens inngåelse – krenker en av kontraktspartenes berettigede forventninger.» **13** § 306/A i loven av 2003 om offentlige kontrakter har følgende ordlyd: «Enhver kontrakt som faller inn under denne lovens anvendelsesområde, er ugyldig når a) anskaffelsesprosedyren ulovlig ble tilsidesatt på tidspunktet for inngåelsen av kontrakten […]» **14** § 307 i loven av 2003 om offentlige kontrakter har følgende ordlyd: «(1) Oppdragsgiver er i samsvar med den malen som er særskilt fastsatt i loven, forpliktet til å utarbeide en melding om endringen av kontrakten og om gjennomføringen av kontrakten, og til å offentliggjøre den ved en melding i Közbeszerzési Értesítő [(tidende om offentlige anskaffelser)]. Denne meldingen skal avgis senest innen 15 arbeidsdager fra endringen av kontrakten eller fra begge parters oppfyllelse av kontrakten. Vedrørende en kontrakt som er inngått for en lengre periode enn ett år eller for en ubegrenset periode, utarbeides det hvert år fra tidspunktet for kontraktens inngåelse en melding om kontraktens delvise gjennomføring. Innenfor rammene av opplysningsplikten med hensyn til kontraktens gjennomføring – dersom gjennomføringen finner sted på en annen dato eller på andre datoer enn den fastsatte – skal den av oppdragsgiver anerkjente datoen for kontraktens gjennomføring og datoen for erlæggelsen av vederlag særskilt angis. Den parten som har inngått kontrakten som tilbyder, skal i meldingen erklære hvorvidt vedkommende er enig i dette. […] (3) Formanden for rådet for offentlige anskaffelser tar initiativ til på eget initiativ å iverksette en prosedyre ved [klagenemnda], dersom det er sannsynlig at endringen av kontrakten er skjedd i strid med § 303, eller at gjennomføringen av kontrakten er skjedd i strid med § 304 eller med § 305.» **15** § 327 i loven av 2003 om offentlige kontrakter bestemmer: «(1) Følgende organer eller personer kan ta initiativ til på eget initiativ å iverksette prosedyrer for [klagenemnda], dersom de under utøvelsen av sin kompetanse har fått kjennskap til adferd eller unnlatelser som er i strid med denne loven: a) formanden for rådet for offentlige anskaffelser […] (2) Et organ kan på eget initiativ iverksette en prosedyre ved [klagenemnda]: a) på initiativ av et av de i nr. 1 bokstav a), b) og d)–i) omhandlede organene senest 30 dager etter det tidspunktet da dette organet får kjennskap til overtredelsen, eller, dersom anskaffelsesprosedyren er blitt tilsidesatt, datoen for inngåelsen av kontrakten, eller – dersom denne datoen ikke kan fastslås – fra den datoen da det aktuelle organet fikk kjennskap til at en av partene har påbegynt gjennomføringen av kontrakten, men senest ett år etter overtredelsens inntreden, eller innenfor en frist på tre år i tilfelle der anskaffelsesprosedyren er blitt tilsidesatt. […]» **16** § 328 i loven av 2003 om offentlige kontrakter fastsetter: «(1) Formanden for rådet for offentlige anskaffelser tar initiativ til å iverksette en prosedyre på eget initiativ ved [klagenemnda] […] c) i det i § 307 nr. 3 omhandlede tilfellet. (2) § 327 nr. 2–7 får anvendelse på det initiativet som er omhandlet i nr. 1 ovenfor.» **17** § 379 nr. 2 i loven av 2003 om offentlige kontrakter har følgende ordlyd: «Rådet [for offentlige anskaffelser] […] l) følger nøye endringen og gjennomføringen av kontrakter som er inngått etter en offentlig anskaffelsesprosedyre (§ 307 nr. 4) […]» #### Lov av 2015 om offentlige kontrakter **18** § 2 nr. 8 i közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (lov nr. CXLIII av 2015 om offentlige kontrakter, heretter «loven av 2015 om offentlige kontrakter») bestemmer: «Med mindre nærværende lov bestemmer noe annet, er kontrakter som er inngått etter en offentlig anskaffelsesprosedyre, underlagt bestemmelsene i sivilloven.» **19** § 148 nr. 1 i loven av 2015 om offentlige kontrakter har følgende ordlyd: «En prosedyre ved [klagenemnda] innledes på anmodning eller på eget initiativ.» **20** § 152 nr. 1 og 2 i loven av 2015 om offentlige kontrakter fastsetter: «(1) Følgende organer eller personer kan ta initiativ til på eget initiativ å iverksette prosedyrer for [klagenemnda], dersom de under utøvelsen av sin kompetanse har fått kjennskap til adferd eller unnlatelser som er i strid med denne loven: a) Közbeszerzési Hatóság Elnöke [(formanden for myndigheten for offentlige kontrakter, Ungarn)] […] (2) Et eller en av de i nr. 1 nevnte organene eller personene kan ta initiativ til på eget initiativ å iverksette en prosedyre for [klagenemnda] senest 60 dager etter det tidspunktet da det aktuelle organet får kjennskap til overtredelsen, men a) senest innenfor en frist på tre år etter overtredelsens inntreden b) som et unntak fra bokstav a) ovenfor, når det er foretatt innkjøp uten at det er gjennomført en anskaffelsesprosedyre, innenfor en frist på høyst fem år fra kontraktens inngåelse, eller – dersom denne datoen ikke kan fastslås – fra en av partenes første gjennomføring av kontrakten, eller c) som et unntak fra bokstav a) og b), når det er skjedd anskaffelser som følge av støtte, i den perioden for oppbevaring av de dokumentene som er særskilt fastsatt i loven om betaling og anvendelse av den aktuelle støtten, men som minimum innenfor en frist på fem år fra overtredelsens inntreden – når det er skjedd anskaffelser uten gjennomføring av en offentlig anskaffelsesprosedyre, fra datoen da kontrakten ble inngått, eller, dersom denne datoen ikke kan fastslås, fra det tidspunktet da en av partene har påbegynt gjennomføringen av kontrakten.» **21** § 153 i loven av 2015 om offentlige kontrakter har følgende ordlyd: «(1) Formanden for myndigheten for offentlige kontrakter tar initiativ til på eget initiativ å iverksette prosedyren for [klagenemnda] […] c) Dersom det i lys av resultatet av den administrative overvåkingen som myndigheten for offentlige kontrakter har gjennomført i samsvar med § 187 nr. 2 bokstav j), eller endog uten at det er foretatt en administrativ overvåking, er sannsynlig at endringen eller gjennomføringen av kontrakten er skjedd i strid med denne loven, navnlig i tilfelle av en overtredelse av den i § 142 nr. 2 omhandlede art. […] (3) § 152 nr. 2–8 får anvendelse på det initiativet som er omhandlet i nr. 1 og 2.» **22** § 187 nr. 1 og 2 i loven av 2015 om offentlige kontrakter fastsetter: «(1) Myndigheten for offentlige kontrakter har til oppgave å bidra effektivt til utformingen av politikken på anskaffelsesområdet samt til utforming og utbredelse av en adferd som er i samsvar med lovgivningen om inngåelse av offentlige kontrakter, med henblikk på å fremme åpenhet og gjennomsiktighet i forbindelse med anvendelse av offentlige midler, idet det tas hensyn til samfunnsinteressen og oppdragsgivernes og tilbydernes interesser. (2) Myndigheten […] j) følger nøye endringen av kontrakter som er inngått etter en offentlig anskaffelsesprosedyre, og i forbindelse med den administrative kontrollen [...] skal gjennomføringen likeledes overvåkes – i samsvar med de særlige bestemmelsene som er fastsatt i loven – og treffer bl.a. de i § 153 nr. 1 bokstav c) og § 175 omhandlede tiltak […]» **23** § 197 nr. 1 i loven av 2015 om offentlige kontrakter har følgende ordlyd: «Bestemmelsene i denne loven får anvendelse på kontrakter som er inngått i henhold til prosedyrer for tildeling [...] eller offentlige anskaffelsesprosedyrer som er påbegynt etter dens ikrafttredelse, på utvelgelsesprosedyrer som er iverksatt etter denne datoen, samt på kontrollprosedyrer vedrørende disse, som er begjært, iverksatt eller innledet på en myndighets eget initiativ, herunder tvisteløsningsprosedyrer forut for en rettssak. §§ 139, 141, 142 og § 153 nr. 1 bokstav c) samt § 175 får anvendelse på muligheten for uten å gjennomføre en ny offentlig anskaffelsesprosedyre å endre kontrakter som er inngått etter prosedyrer for inngåelse av offentlige kontrakter som er påbegynt før nærværende lovs ikrafttredelse, samt på overvåking av endringer og gjennomføring av kontrakter, idet bestemmelsene i kapittel XXI for øvrig får anvendelse på klageprosedyrene i forbindelse med slike kontrakter.» #### Dekret nr. 4/2011 **24** § 1 nr. 1 i 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet (regjeringsdekret nr. 4/2011 av 28.1.2011 om anvendelse av støtte fra Den europeiske fond for regionalutvikling, Den europeiske sosialfond og Samhørighetsfonden for programmeringsperioden 2007–2013, heretter «regjeringsdekret nr. 4/2011») fastsetter: «Dette dekretes anvendelsesområde omfatter inngåelse og gjennomføring av forpliktelser – mot vederlag eller med tilskudd – for Den europeiske fond for regionalutvikling, Den europeiske sosialfond pluss og Samhørighetsfonden [...] for programmeringsperioden 2007–2013 – bortsett fra støtten fra de europeiske territoriale samarbeidsprogrammene – overvåking av gjennomføringen, fysiske personer, juridiske personer og organer som ikke er juridiske personer, som er involvert i anvendelsen, avviklingen og kontrollen av disse, og søkere, adressater og støttemottakere.» **25** § 80 nr. 3 i regjeringsdekret nr. 4/2011 har følgende ordlyd: «Støttemottakeren og de organene som er involvert i utbetalingen av støtte, fører et særskilt regnskap for hvert prosjekt, registrerer alle de dokumentene som er knyttet til prosjektet særskilt, og oppbevarer dem inntil den 31. desember 2020.» #### Sivilloven **26** § 200 nr. 2 i Polgári perrendtartásról szóló 1959. évi IV. törvény (lov behandling av klager over inngåelse av offentlige kontrakter i forbindelse med avgjørelser truffet av oppdragsgivere, fortolkes slik at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som med hensyn til offentlige kontrakter som er inngått før denne lovgivningens ikrafttredelse, etter utløpet av fristen i henhold til medlemsstatens tidligere lovgivning for undersøkelse av overtredelser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter som er begått før ikrafttredelsen av denne lovgivningen, generelt tillater den kompetente ([overvåknings])myndigheten som er opprettet i medhold av denne lovgivningen, å innenfor den i nevnte lovgivning fastsatte fristen selv iverksette en prosedyre for å undersøke en konkret overtredelse i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter og treffe
avgjørelse
om realiteten og som følge av dette fastslå at det er begått en overtredelse, fastsette en sanksjon vedrørende inngåelse av offentlige kontrakter og anvende virkningene av kontraktens ugyldighet? ECLI:EU:C:2020:240 11 DOM AV 26.3.2020 – FORENTE SAKER C-496/18 OG C-497/18 HUNGEOD M.FL. 2) Kan de rettsregler og prinsipper som er nevnt i det første spørsmålet – utover den faktiske utøvelsen av (den subjektive og personlige) retten til etterprøving som aktører berørt av inngåelsen av en offentlig kontrakt har – få anvendelse på retten til å iverksette og behandle en klageprosedyre som de ([overvåknings])myndighetene opprettet i medhold av medlemsstatens lovgivning har, hvilke myndigheter har myndighet til på eget initiativ å identifisere og undersøke overtredelser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter og har til oppgave å ivareta samfunnsmessige interesser? 3) Følger det av artikkel 99 nr. 1 og 2 i [direktiv 2014/25] at lovgivningen i en medlemsstat, ved vedtakelse av en ny lov – med sikte på å beskytte EUs finansielle interesser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter – generelt kan tillate ([overvåknings])myndigheter som i henhold til medlemsstatens lovgivning har myndighet til på eget initiativ å identifisere og undersøke overtredelser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter, og som har til oppgave å ivareta samfunnsmessige interesser, å undersøke overtredelser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter som er begått før ikrafttredelsen av denne loven, og iverksette og behandle en prosedyre, selv om fristene i henhold til den tidligere lovgivningen er utløpt? 4) Har det i betraktning av de rettsregler og prinsipper som er nevnt i det første spørsmålet, ved vurderingen av om den i det første og det tredje spørsmålet beskrevne undersøkelsesmyndigheten som er tillagt ([overvåknings])myndighetene, er forenlig med EU-retten, noen betydning hvilke rettslige, forskriftsmessige, tekniske eller organisatoriske lakuner eller andre former for hindringer som ligger til grunn for det forhold at overtredelsen i forbindelse med inngåelsen av offentlige kontrakter ikke ble undersøkt da den ble begått? 5) Skal [charterets] artikkel 41 nr. 1 og artikkel 47 [...], 2., 25., 27. og 36. betraktning til [direktiv 2007/66], artikkel 1 nr. 1 og 3 i [direktiv 92/13] og i denne forbindelse rettssikkerhetsprinsippet, som er et alminnelig EU-rettslig prinsipp, og kravet om effektiv og rask behandling av klager over inngåelse av offentlige kontrakter i forbindelse med avgjørelser truffet av oppdragsgivere og forholdsmessighetsprinsippet, fortolkes slik at den nasjonale domstol – selv om den i det første til det fjerde spørsmålet nevnte myndigheten i betraktning av disse prinsippene kan tillegges de ([overvåknings])myndighetene som i henhold til medlemsstatens lovgivning har myndighet til på eget initiativ å identifisere og undersøke overtredelser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter, og som har til oppgave å ivareta samfunnsmessige interesser – kan ta stilling til om den tid som er gått mellom at overtredelsen ble begått, utløpet av den tidligere gjeldende undersøkelsesfristen og iverksettelsen av prosedyren om undersøkelse av overtredelsen, er rimelig og forholdsmessig, og av dette utlede den rettslige følgen av at den omtvistede avgjørelsen er uten virkning, eller en annen rettslig følge som følger av medlemsstatens lovgivning?« Sak C-497/18 Den 3. juli 2009 offentliggjorde Budapesti Közlekedési i egenskap av oppdragsgiver i Den europeiske unions tidende et anbud med sikte på tildeling av en offentlig kontrakt vedrørende «levering av tjenester som nødvendiggjør en sakkyndig vurdering av forvaltningen av DBR-prosjektet i løpet av den første fasen i byggingen av Metrolinje 4, sjuende del: Ekspert i risikostyring», hvis anslåtte verdi oversteg Fellesskapets terskelverdier og mottok EU-finansiering. Kontrakten ble tildelt Matrics Consult Ltd med hjemsted i Det forente kongerike. Kontrakten ble inngått den 14. mai 2009. Den ble sagt opp av Budapesti Közlekedési den 16. november 2011 med virkning fra den 31. desember 2011. Den 30. mai 2017 innbrakte lederen for anskaffelsesmyndigheten saken for klagenemnda, idet klagenemnda ble anmodet om å fastslå dels at Budapesti Közlekedési og Matrics Consults hadde begått overtredelser, dels å ilegge dem bøter. Lederen for myndigheten for offentlige 12 ECLI:EU:C:2020:240 DOM AV 26.3.2020 – FORENTE SAKER C-496/18 OG C-497/18 HUNGEOD M.FL. kontrakter fastslo at selv om kontraktspartene ikke hadde endret denne kontrakten skriftlig, hadde de på grunn av sin atferd i forbindelse med betaling av fakturaer og utstedelse av attester for ytelse fraveket de betalingsbetingelsene som ble fastsatt på tidspunktet for anbudet og innarbeidet i denne kontrakten, i en slik grad at disse endringene må betraktes som en endring av kontrakten. Ifølge lederen for myndigheten for offentlige kontrakter hadde disse partene således tilsidesatt § 303 nr. 1 i loven av 2003 om offentlige kontrakter. Han angav den 31. mars 2017 som den datoen han fikk kjennskap til overtredelsen, idet denne overtredelsen ble ansett for å ha funnet sted den 8. februar 2010. I sin
avgjørelse
av 18. august 2017 fastslo klagenemnda først at de prosessuelle bestemmelsene i loven av 2015 om offentlige kontrakter fikk anvendelse i den foreliggende saken, ettersom loven, selv om den først trådte i kraft den 1. november 2015 og i prinsippet bare gjaldt avtaler som var inngått etter denne datoen, i medhold av overgangsbestemmelsene i lovens § 197 nr. 1 fikk anvendelse på overvåkingen av de endringene av kontrakter som ble foretatt før lovens ikrafttredelse. Etter å ha konstatert en tilsidesettelse av § 303 i loven av 2003 om offentlige kontrakter ila klagenemnda hva angår realiteten Budapesti Közlekedési å betale en bot på 27 000 000 HUF (ca. 88 938 EUR) og Matrics Consults en bot på 13 000 000 HUF (ca. 42 822 EUR). Budapesti Közlekedési og Matrics Consults anla søksmål til prøving av klagenemndas
avgjørelse
for Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest). Den foreleggende retten har fremlagt lignende betraktninger som dem det er redegjort for i sak C-496/18, slik som fremstilt i nærværende doms avsnitt 35–
41På denne bakgrunn har Fővárosi Törvényszék (retten i første instans i Budapest) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Skal [charterets] artikkel 41 nr. 1 og artikkel 47 [...], 2., 25., 27. og 36. betraktning til [direktiv 2007/66/], artikkel 1 nr. 1 og 3 i [direktiv 89/665] og i denne forbindelse rettssikkerhetsprinsippet, som er et alminnelig EU-rettslig prinsipp, og kravet om effektiv og rask behandling av klager over inngåelse av offentlige kontrakter i forbindelse med avgjørelser truffet av oppdragsgivere, fortolkes slik at de er til hinder for en medlemsstats lovgivning, som med hensyn til offentlige kontrakter som er inngått før denne lovgivningens ikrafttredelse, etter utløpet av fristen i henhold til medlemsstatens tidligere lovgivning for undersøkelse av overtredelser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter som er begått før ikrafttredelsen av denne lovgivningen, generelt tillater den kompetente ([overvåknings])myndigheten som er opprettet i medhold av denne lovgivningen, å innenfor den i nevnte lovgivning fastsatte fristen selv iverksette en prosedyre for å undersøke en konkret overtredelse i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter og som følge av dette fastslå at det er begått en overtredelse, fastsette en sanksjon vedrørende inngåelse av offentlige kontrakter og anvende virkningene av den offentlige kontraktens ugyldighet? 2) Kan de rettsregler og prinsipper som er nevnt i det første spørsmålet – utover den faktiske utøvelsen av (den subjektive og personlige) retten til etterprøving som aktører berørt av inngåelsen av en offentlig kontrakt har – få anvendelse på retten til å iverksette og behandle en klageprosedyre som de ([overvåknings])myndighetene opprettet i medhold av medlemsstatens lovgivning har, hvilke myndigheter har myndighet til på eget initiativ å identifisere og undersøke overtredelser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter og har til oppgave å ivareta samfunnsmessige interesser? 3) Følger det av artikkel 83 nr. 1 og 2 i [direktiv 2014/24] at lovgivningen i en medlemsstat, ved vedtakelse av en ny lov – med sikte på å beskytte EUs finansielle interesser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter – generelt kan tillate ([overvåknings])myndigheter som i henhold til ECLI:EU:C:2020:240 13 DOM AV 26.3.2020 – FORENTE SAKER C-496/18 OG C-497/18 HUNGEOD M.FL. medlemsstatens lovgivning har myndighet til på eget initiativ å identifisere og undersøke overtredelser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter, og som har til oppgave å ivareta samfunnsmessige interesser, å undersøke overtredelser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter som er begått før ikrafttredelsen av denne loven, og iverksette og behandle en prosedyre, selv om fristene i henhold til den tidligere lovgivningen er utløpt? 4) Har det i betraktning av de rettsregler og prinsipper som er nevnt i det første spørsmålet, ved vurderingen av om den i det første og det tredje spørsmålet beskrevne undersøkelsesmyndigheten som er tillagt ([overvåknings])myndighetene, er forenlig med EU-retten, noen betydning hvilke rettslige, forskriftsmessige, tekniske eller organisatoriske lakuner eller andre former for hindringer som ligger til grunn for det forhold at overtredelsen i forbindelse med inngåelsen av offentlige kontrakter ikke ble undersøkt da den ble begått? 5) Skal [charterets] artikkel 41 nr. 1 og artikkel 47 [...], 2., 25., 27. og 36. betraktning til [direktiv 2007/66], artikkel 1 nr. 1 og 3 i [direktiv 89/665] og i denne forbindelse rettssikkerhetsprinsippet, som er et alminnelig EU-rettslig prinsipp, og kravet om effektiv og rask behandling av klager over inngåelse av offentlige kontrakter i forbindelse med avgjørelser truffet av oppdragsgivere og forholdsmessighetsprinsippet, fortolkes slik at den nasjonale domstol – selv om den i det første til det fjerde spørsmålet nevnte myndigheten i betraktning av disse prinsippene kan tillegges de ([overvåknings])myndighetene som i henhold til medlemsstatens lovgivning har myndighet til på eget initiativ å identifisere og undersøke overtredelser i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter, og som har til oppgave å ivareta samfunnsmessige interesser – kan ta stilling til om den tid som er gått mellom at overtredelsen ble begått, utløpet av den tidligere gjeldende fristen for undersøkelse og iverksettelsen av prosedyren om undersøkelse av overtredelsen, er rimelig og forholdsmessig, og av dette utlede den rettslige følgen av at den omtvistede avgjørelsen er uten virkning, eller en annen rettslig følge som følger av medlemsstatens lovgivning?« Ved
avgjørelse
truffet av Domstolens president den 18. september 2018 er sakene C-496/18 og C-497/18 blitt forenet med henblikk på den skriftlige og muntlige forhandlingen samt dommen. Realitetsbehandling av anmodningene om prejudisiell
avgjørelse
Lederen for myndigheten for offentlige kontrakter og den ungarske regjeringen er av den oppfatning at anmodningene om prejudisiell
avgjørelse
skal avvises med henvisning til at den i hovedsaken omhandlede lovgivningen, mer spesifikt § 303 i loven av 2003 om offentlige kontrakter og § 197 i loven av 2015 om offentlige kontrakter, ikke er omfattet av EU-rettens anvendelsesområde. I denne henseende bemerkes at det ifølge fast rettspraksis er en presumpsjon for at de spørsmålene om EU-rettens fortolkning som den nasjonale domstolen har forelagt på bakgrunn av de rettslige og faktiske omstendigheter som den har ansvaret for å fastlegge – og hvis riktighet det ikke tilkommer Domstolen å etterprøve – er relevante. Når disse spørsmålene gjelder fortolkningen av EU-retten, er Domstolen i prinsippet forpliktet til å treffe
avgjørelse
(jf. i denne retning dom av 17.10.2019, Comida paralela 12, C-579/18, EU:C:2019:875, avsnitt 18 og den der nevnte rettspraksis). Det tilkommer således utelukkende de nasjonale domstolene, for hvem en tvist er innbrakt, og som har ansvaret for den rettslige avgjørelsen som skal treffes, på grunnlag av omstendighetene i hver sak å vurdere såvel om en prejudisiell
avgjørelse
er nødvendig for at de kan avsi dom, som relevansen av de spørsmålene som de forelegger Domstolen (dom av 17.10.2019, Comida paralela 12, C-579/18, EU:C:2019:875, avsnitt 19 og den der nevnte rettspraksis). 14 ECLI:EU:C:2020:240 DOM AV 26.3.2020 – FORENTE SAKER C-496/18 OG C-497/18 HUNGEOD M.FL. Imidlertid kan Domstolen, dersom det klart fremgår at den ønskede fortolkningen av EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsaken eller dens gjenstand, eller når Domstolen ikke har de faktiske og rettslige opplysningene som er nødvendige for at den kan foreta en saklig korrekt besvarelse av de forelagte spørsmålene, avvise en prejudisiell forelegnelse (dom av 17.10.2019, Comida paralela 12, C-579/18, EU:C:2019:875, avsnitt 20 og den der nevnte rettspraksis). I det foreliggende tilfellet ønsker den foreleggende retten med sine prejudisielle spørsmål opplyst om ulike bestemmelser i EU-retten, uansett om det er tale om charteret, direktiv 89/665 og direktiv 92/13 om klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter eller direktiv 2014/24 og 2014/25 om inngåelse av offentlige kontrakter samt visse generelle prinsipper i denne retten, blant annet rettssikkerhetsprinsippet og forholdsmessighetsprinsippet, er til hinder for den i den ungarske lovgivningen fastsatte muligheten for å tillate en nasjonal overvåkningsmyndighet i henhold til en ny lov på eget initiativ å iverksette en prosedyre for overvåking av endringene av en offentlig kontrakt, slik at overvåkningsmyndigheten kan ilegge avtalepartene sanksjoner, og disse kontraktsendringene eventuelt erklæres ugyldige av den nasjonale domstolen. Det fremgår av forelegnelsesavgjørelsene at de kontraktene som var gjenstand for de i hovedsakene omhandlede endringene, på tidspunktet for deres inngåelse var omfattet av EU-rettens anvendelsesområde, ettersom de tilknyttede offentlige kontraktene oversteg de i de relevante EU-reglene fastsatte terskelverdiene. Det forekommer for øvrig særlig nødvendig for den foreleggende retten å søke veiledning om spørsmålet om hvorvidt de direktivene eller de generelle EU-rettslige prinsippene som den har henvist til, er til hinder for en prosedyre på eget initiativ som den i hovedsaken omhandlede. Endelig fremgår det ikke av noen av de saksdokumentene Domstolen har tilgang til, at den ønskede fortolkningen av EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsaken eller dens gjenstand, eller at Domstolen ikke har de faktiske og rettslige opplysningene som er nødvendige for at den kan gi en hensiktsmessig besvarelse av de forelagte spørsmålene. Av dette følger at anmodningene om prejudisiell
avgjørelse
kan tas til realitetsbehandling. Om de prejudisielle spørsmålene Innledende bemerkninger Ifølge den foreleggende retten avhenger avgjørelsen av tvistene i hovedsakene av spørsmålet om hvorvidt de i nærværende doms avsnitt 56 nevnte direktivene og generelle EU-rettslige prinsippene er til hinder for en nasjonal lovgivning, hvoretter en nasjonal overvåkningsmyndighet på eget initiativ kan iverksette en klageprosedyre med hensyn til endringer av offentlige kontrakter, selv om disse endringene finner sted i henhold til en tidligere gjeldende lovgivning, og selv om den i denne lovgivningen fastsatte fristen for å iverksette etterprøving allerede var utløpt på tidspunktet for prosedyrens iverksettelse. Det skal for det første fastslås at de bestemmelsene i charteret som den foreleggende retten har henvist til, ikke er relevante for å opplyse den aktuelle retten innenfor rammen av tvistene i hovedsakene. For det første fremgår det klart av ordlyden i charterets artikkel 41 at denne bestemmelsen ikke er rettet mot medlemsstatene, men utelukkende mot Unionens institusjoner, organer, kontorer og byråer (jf. i denne retning dom av 21.12.2011, Cicala, C-482/10, EU:C:2011:868, avsnitt 28, og av 9.3.2017, Doux, C-141/15, EU:C:2017:188, avsnitt 60). ECLI:EU:C:2020:240 15 DOM AV 26.3.2020 – FORENTE SAKER C-496/18 OG C-497/18 HUNGEOD M.FL. For det andre skal det bemerkes at medlemsstatene ved sin fastsettelse av de prosessuelle betingelsene for klageadgangen, som skal sikre overholdelsen av de rettighetene EU-retten tillegger de søkere og tilbydere som er berørt av oppdragsgivernes beslutninger, skal påse at de ikke er til skade for de rettighetene Unionen tillegger borgerne, særlig retten til adgang til effektive rettsmidler og til en upartisk domstol i samsvar med charterets artikkel 47 (jf. i denne retning dom av 15.9.2016, Star Storage m.fl., C-439/14 og C-488/14, EU:C:2016:688, avsnitt 43–45, og kjennelse av 14.2.2019, Cooperativa Animazione Valdocco, C-54/18, EU:C:2019:118, avsnitt 30). Det fremgår imidlertid ikke av noen av de for Domstolen fremlagte saksdokumentene at klageprosedyren som iverksettes på eget initiativ, for overtredelser av reglene om offentlige anskaffelser, skader adgangen til effektive rettsmidler eller til en upartisk domstol. Ettersom de ulike prejudisielle spørsmålene overlapper hverandre på flere punkter, skal de samles og omformuleres med henblikk på å gi den foreleggende retten så presis en besvarelse som mulig. Det skal derfor fastslås at den foreleggende retten innledningsvis med det andre spørsmålet i begge saker nærmere bestemt ønsker opplyst om 25. og 27. betraktning til direktiv 2007/66, artikkel 1 nr. 1 og 3 i direktiv 89/665, artikkel 1 nr. 1 og 3 i direktiv 92/13, artikkel 83 nr. 1 og 2 i direktiv 2014/24 samt artikkel 99 nr. 1 og 2 i direktiv 2014/25 pålegger eller forbyr medlemsstatene å vedta en lovgivning i henhold til hvilken en overvåkningsmyndighet med henblikk på å beskytte EUs finansielle interesser kan iverksette en klageprosedyre på eget initiativ med henblikk på å overvåke overtredelser av lovgivningen i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter, dernest med det første, det tredje og det fjerde spørsmålet i begge saker ønsker opplyst om det generelle prinsippet om rettssikkerhet er til hinder for at en nasjonal lovgivning, i forbindelse med en klageprosedyre iverksatt av en overvåkningsmyndighet på eget initiativ til beskyttelse av EUs finansielle interesser, med henblikk på å overvåke lovligheten av endringer i offentlige kontrakter fastsetter iverksettelse av en slik prosedyre innenfor en i lovgivningen fastsatt frist for å iverksette etterprøving, selv om den i den tidligere lovgivningen fastsatte fristen for å iverksette etterprøving som gjaldt på tidspunktet for disse endringene, er utløpt, og endelig med det femte spørsmålet i begge saker ønsker opplyst om forholdsmessighetsprinsippet, dersom det første, det tredje og det fjerde spørsmålet besvares benektende, er til hinder for at en nasjonal domstol kan ta stilling til om den tid som er gått mellom at overtredelsen ble begått, utløpet av den tidligere gjeldende undersøkelsesfristen og iverksettelsen av prosedyren om undersøkelse av overtredelsen, er rimelig og forholdsmessig, og av dette utlede den rettslige følgen av at den omtvistede administrative avgjørelsen er uten virkning, eller en annen rettslig følge som følger av medlemsstatens lovgivning. Det andre spørsmålet Med det andre spørsmålet i begge saker ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om 25. og 27. betraktning til direktiv 2007/66, artikkel 1 nr. 1 og 3 i direktiv 89/665, artikkel 1 nr. 1 og 3 i direktiv 92/13, artikkel 83 nr. 1 og 2 i direktiv 2014/24 samt artikkel 99 nr. 1 og 2 i direktiv 2014/25 pålegger eller forbyr medlemsstatene å vedta en lovgivning, hvoretter en overvåkningsmyndighet med henblikk på å beskytte EUs finansielle interesser kan iverksette en klageprosedyre på eget initiativ med henblikk på å overvåke overtredelser av lovgivningen i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter. For det første skal det bemerkes at selv om den ungarske regjeringen har gjort gjeldende at betraktningene til en EU-rettsakt ikke er bindende, kan man ikke skille en rettsakts konklusjon fra dens betraktninger, hvorfor den om nødvendig må fortolkes under hensyntagen til de betraktningene som har ført til dens vedtakelse (dom av 27.6.2000, Kommisjonen mot Portugal, C-404/97, EU:C:2000:345, avsnitt 41, og av 4.12.2019, Consorzio Tutela Aceto Balsamico di Modena, C-432/18, EU:C:2019:1045, avsnitt 29). 16 ECLI:EU:C:2020:240 DOM AV 26.3.2020 – FORENTE SAKER C-496/18 OG C-497/18 HUNGEOD M.FL. Det følger av dette at direktiv 2007/66 skal fortolkes i lys av 25. og 27. betraktning til dette. For det andre skal det fremheves at direktiv 89/665 og 92/13, særlig deres artikkel 1 nr. 3, begrenser seg til å fastsette en plikt for medlemsstatene til å sikre at det er adgang til klageprosedyrene i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse (jf. i denne retning dom av 21.10.2010, Symvoulio Apochetefseon Lefkosias, C-570/08, EU:C:2010:621, avsnitt 37). Disse bestemmelsene har således til formål å beskytte økonomiske aktører mot vilkårlighet fra oppdragsgiverens side og skal dermed sikre at det finnes effektive klagemuligheter i alle medlemsstatene med henblikk på å sikre en effektiv anvendelse av EU-reglene om inngåelse av offentlige kontrakter, særlig på et stadium hvor overtredelsene ennå kan bringes til opphør (dom av 15.9.2016, Star Storage m.fl., C-439/14 og C-488/14, EU:C:2016:688, avsnitt 41). Selv om direktiv 89/665 og 92/13 inneholder et krav om at virksomheter som har eller har hatt interesse i å få tildelt en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse, skal ha adgang til klagemuligheter, kan artikkel 1 nr. 3 i direktiv 89/665 og artikkel 1 nr. 3 i direktiv 92/13, slik generaladvokaten har fremhevet i punkt 63 i forslaget til
avgjørelse
, likevel ikke anses for å foreta en fullstendig harmonisering, og derfor forstås slik at den gjelder alle tilgjengelige klagemuligheter vedrørende offentlige kontrakter. Disse bestemmelsene skal derfor fortolkes slik at de verken pålegger eller forbyr medlemsstatene å fastsette at det skal foreligge klagemuligheter til fordel for nasjonale overvåkningsmyndigheter, med henblikk på at disse til beskyttelse av EUs finansielle interesser kan fastslå overtredelser av lovgivningen i forbindelse med inngåelse av offentlige kontrakter. Verken 25. og 27. betraktning til eller artikkel 1 og 2 i direktiv 2007/66, hvorved det ble innsatt en artikkel 2d i henholdsvis direktiv 89/665 og direktiv 92/13, taler imot en slik fortolkning. Ved i det vesentlige å fastsette at medlemsstatene påser nærmere bestemt opplyst, om det generelle prinsippet om