C-50/14 CASTA: direkte tildeling til frivillige i syketransport

Samling av avgjørelser DOMSTOLENS DOM (Femte avdeling) 28. januar 2016 * «Prejudisiell forelæggelse — offentlige kontrakter — artikkel 49 TEUV og 56 TEUV — direktiv 2004/18/EF — syketransporttjenester — nasjonal lovgivning som tillater de regionale helsemyndighetene å overlate syketransportvirksomhet til registrerte frivillige sammenslutninger som oppfyller de lovfestede kravene, ved direkte tildeling og uten kunngjøring, mot godtgjørelse av de avholdte utgiftene — lovlig» I sak C-50/14, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstolen i Piemonte, Italia) ved

avgjørelse

av 9. januar 2014, innkommet til Domstolen den 3. februar 2014, i saken: Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) m.fl. mot Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4), Regione Piemonte, parter: Associazione Croce Bianca del Canavese m.fl., Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria, har DOMSTOLEN (Femte avdeling) sammensatt av presidenten for Fjerde avdeling, T. von Danwitz, som fungerende president for Femte avdeling, og dommerne D. Šváby (refererende dommer), A. Rosas, E. Juhász og C. Vajda, generaladvokat: N. Wahl justitssekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen, * Prosessspråk: italiensk. DA ECLI:EU:C:2016:56 1 CASTA M.FL. etter at det er avgitt innlegg av: — Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) m.fl. ved avvocati M. Bellardi og P. Troianello — Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4) ved avvocato F. Dealessi — Associazione Croce Bianca del Canavese m.fl. ved avvocati E. Thellung De Courtelary og C. Tamburini — Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Liguria ved avvocato R. Damonte — den italienske regjering ved G. Palmieri, som befullmektiget, bistått av avvocato dello Stato P. Gentili — den tsjekkiske regjering ved M. Smolek, J. Vláčil og T. Müller, som befullmektigede — Europa-Kommisjonen ved L. Pignataro-Nolin og A. Tokár, som befullmektigede, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal pådømmes uten forslag til

avgjørelse

, avsagt følgende Dom Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder tolkningen av artikkel 49 TEUV og 56 TEUV. Anmodningen er inngitt i forbindelse med en tvist mellom på den ene siden Consorzio Artigiano Servizio Taxi e Autonoleggio (CASTA) og to innehavere av transportvirksomheter (heretter «CASTA m.fl.») og på den andre siden Azienda sanitaria locale di Ciriè, Chivasso e Ivrea (ASL TO4) (den lokale helsemyndigheten i Ciriè, Chivasso og Ivrea (ASL TO4)) og Regione Piemonte (regionen Piemonte). Tvisten gjelder dels tildelingen, uten anbudskonkurranse, av transporten av dialysepasienter til ulike helseinstitusjoner for perioden fra juni til desember 2013, til Associazione Croce Bianca del Canavese og flere andre frivillige sammenslutninger (heretter «Associazione Croce Bianca m.fl.»), dels godkjenningen av tilknyttede utgifter. Rettslige rammer EU-retten Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT L 134, s. 114, og rettelse i EUT L 351, s. 44), som endret ved Kommisjonens forordning (EU) nr. 1251/2011 av 30. november 2011 (EUT L 319, s. 43, heretter «direktiv 2004/18»), inneholder i artikkel 1 nr. 2 og 5 følgende definisjoner: «2. a) Med 'offentlige kontrakter' menes gjensidig bebyrdende avtaler som inngås skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som gjelder utførelse av arbeider, levering av varer eller tjenesteyting som omfattes av dette direktiv. [...] d) Med 'offentlige tjenestekontrakter' menes offentlige kontrakter, med unntak av offentlige bygge- og anleggskontrakter og vareinnkjøpskontrakter, som gjelder tjenester nevnt i vedlegg II. [...]

5Med 'rammeavtale' menes en avtale inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere økonomiske aktører med det formål å fastsette vilkårene for de kontrakter som skal inngås i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og eventuelt planlagte mengder.» Anvendeligheten av direktiv 2004/18 på inngåelse av offentlige tjenestekontrakter er underlagt ulike betingelser, blant annet med hensyn til verdien av disse kontraktene og arten av de aktuelle tjenestene. Direktiv 2004/18 får i henhold til artikkel 7 bokstav b) første og tredje strekpunkt for det første blant annet anvendelse på offentlige tjenestekontrakter med en verdi (eksklusive merverdiavgift) som svarer til eller overstiger 200 000 EUR, når disse kontraktene henholdsvis gjelder tjenestene i vedlegg II A til direktivet og inngås av andre oppdragsgivere enn de sentrale innkjøpsmyndighetene omhandlet i vedlegg IV, eller gjelder de tjenestene som er nevnt i vedlegg II B til direktivet. I henhold til direktivets artikkel 9 nr. 9 skal det for rammeavtaler tas hensyn til den anslåtte maksimumsverdien av alle kontrakter som forventes tildelt innenfor den aktuelle rammeavtalens løpetid. Artikkel 9 nr. 8 bokstav b) nr. ii) i direktiv 2004/18 presiserer at den verdien som skal tas i betraktning for tidsubegrensede kontrakter, er begrenset til kontraktens månedlige verdi multiplisert med

48For det andre er inngåelsen av kontrakter som gjelder tjenestene oppført i direktivets vedlegg II A, i henhold til artikkel 20 og 21 i direktiv 2004/18 underlagt direktivets artikkel 23–55, mens inngåelsen av kontrakter som gjelder tjenestene oppført i direktivets vedlegg II B, kun er underlagt direktivets artikkel 23 og artikkel 35 nr. 4, som henholdsvis omhandler de tekniske spesifikasjonene og meddelelsen om resultatet av anskaffelsesprosedyren. I henhold til artikkel 22 i direktiv 2004/18 skal kontrakter som på samme tid gjelder tjenester omhandlet i vedlegg II A til dette direktivet og tjenester oppført i vedlegg II B til dette, inngås enten i samsvar med direktivets artikkel 23–55, dersom verdien av tjenestene oppført i vedlegg II A er større enn verdien av tjenestene oppført i vedlegg II B, eller i motsatt fall kun i henhold til direktivets artikkel 23 og artikkel 35 nr. 4. Kategori 2 i vedlegg II A til direktiv 2004/18 omfatter landtransport, herunder sikkerhetstransport og kurertjenester unntatt postbesørgelse. Kategori 25 i vedlegg II B til direktivet omfatter helse- og sosialtjenester. Inngåelsen av en rammeavtale medfører i henhold til artikkel 32 nr. 2 i direktiv 2004/18 at oppdragsgiverne følger de prosedyrereglene som er fastsatt i dette direktivet, i alle faser av denne avtalen frem til tildelingen av kontrakter basert på denne. Italiensk rett I kraft av solidaritetsprinsippet, som er nedfelt i artikkel 2 i Den italienske republikkens grunnlov, og nærhetsprinsippet, som er sikret i denne rettsaktens artikkel 118, tildeler italiensk rett på så vel nasjonalt som regionalt plan de frivillige sammenslutningene – som kjennetegnes ved fravær av formål om fortjeneste, en overvekt av levering av frivillige tjenester og den kommersielle eller produktive aktivitetens marginale karakter – en aktiv rolle på området for helsetjenester. Artikkel 1 og 45 i lov nr. 833 om innføring av en nasjonal helsetjeneste (legge n. 833 – Istituzione del servizio sanitario nazionale) av 23. desember 1978 (ordinært tillegg til GURI nr. 360 av 28.12.1978) anerkjenner dermed den rollen som de frivillige sammenslutningene og velgjørende institusjoner opprettet med sikte på å bidra til gjennomføringen av den nasjonale helsetjenestens institusjonelle formål, spiller for driften av denne helsetjenesten. Det er fastsatt at dette bidraget organiseres ved avtaler inngått med de lokale helseenhetene i henhold til planlegging og lovgivning vedtatt på regionalt nivå. Den frivillige karakteren av slik deltakelse er på nasjonalt nivå regulert i lov nr. 266 om rammelov for frivillig virksomhet (legge n. 266 – Legge-quadro sul volontariato) av 11. august 1991 (GURI nr. 196 av 22.8.1991, heretter «lov nr. 266/1991»). Denne lovens artikkel 1 fastslår prinsippet om anerkjennelse av den frivillige aktiviteten med følgende ordlyd: «Den italienske republikk anerkjenner frivillig arbeids sosiale verdi og funksjon som uttrykk for solidaritet og pluralisme og arbeider for å fremme utviklingen av dette under opprettholdelse av dets autonomi og arbeider for å fremme individuelle bidrag i forbindelse med forfølgelsen av de sosiale, sivile og kulturelle målene som fastsettes av staten, regionene, de selvstyrende provinsene Trento og Bolzano og de lokale kollektive enhetene.» I henhold til artikkel 3 i lov nr. 266/1991 forstås ved en frivillig sammenslutning et organ som er opprettet med det formål å utøve frivillig arbeid, og som bevisst og hovedsakelig benytter individuelle, frivillige og ulønnte ytelser fra sine medlemmer, og samme artikkel gir bare et slikt organ mulighet til å benytte lønnede arbeidstakere eller selvstendige, dersom det er nødvendig for at organet fungerer korrekt eller av hensyn til kvalifiserte eller spesialiserte aktiviteter. Denne artikkelen bestemmer likeledes at de frivillige organene utøver sin virksomhet enten ved hjelp av egne strukturer eller innenfor rammene av offentlige strukturer eller strukturer som har inngått avtale med disse sistnevnte. Artikkel 5 i lov nr. 266/1991 opplister de midlene som de frivillige sammenslutningene kan finansiere seg med. Blant disse inngår godtgjørelser som foretas på grunnlag av avtaler inngått med offentlige enheter, og inntekter fra marginale kommersielle eller produktive aktiviteter. Denne lovens artikkel 7 regulerer inngåelsen av slike avtaler med offentlige enheter, som skal avgrense sammenslutningenes virksomhet, blant annet med hensyn til tjenestenes kvalitet, og likeledes fastsette de nærmere vilkårene for godtgjørelse av de avholdte utgiftene. Denne avgrensningen er overfor regionen Piemonte presisert og gjennomført ved regionallov nr. 38 om bruk og fremme av frivillig arbeid (legge regionale n. 38 – Valorizzazione e promozione del volontariato) av 29. august 1994. Denne lovens artikkel 9 bestemmer blant annet at de avtalene som inngås mellom på den ene siden denne regionen selv, de lokale kollektive enhetene eller de andre offentlige organene etablert på dens område, og på den andre siden de frivillige organisasjonene, skal presisere typen av berørte brukere, de tjenestene som skal leveres, og de nærmere vilkårene for leveringen av disse tjenestene, samt de nærmere vilkårene for godtgjørelse av forsikringsutgifter og dokumenterte kostnader som den medkontraherende organisasjonen har avholdt med sikte på den virksomheten som er gjenstand for den aktuelle avtalen, og den nærmere fremgangsmåten for kontroll med gjennomføringen av denne avtalen, herunder ved hjelp av regelmessige møter mellom de ansvarlige for de offentlige tjenesteenhetene og de driftsansvarlige for denne organisasjonen. 2 ECLI:EU:C:2016:56 CASTA M.FL. Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene ASL TO4 leverer innenfor rammene av den nasjonale helsetjenesten transporttjenester til dialysepasienter og sikrer dermed faktisk tilgang til helseinstitusjoner når disse personene ikke har mulighet til selv å komme frem til disse. Denne tjenesten oppfyller det dobbelte målet om å gjøre en helsetjeneste tilveiebrakt innenfor rammene av den nasjonale helsetjenesten fysisk og økonomisk tilgjengelig. Generaldirektøren i ASL TO4 tildelte ved sin

avgjørelse

nr. 381 av 31. mai 2013, ved en avtale, for perioden fra juni til desember 2013 den nevnte tjenesten til de frivillige sammenslutningene som var tilsluttet Associazione nazionale pubblica assistenza (ANPAS) – Comitato regionale Piemonte (den nasjonale sammenslutningen for offentlig bistand – den regionale komiteen for Piemonte), dvs. Associazione Croce Bianca m.fl. Partene i hovedsaken som har avgitt skriftlige innlegg for Domstolen, har oppgitt ulike beløp med hensyn til den budsjettposten som er beregnet til å dekke de aktuelle utgiftene i løpet av denne perioden, hvilke varierer fra 195 975,37 til 277 076,61 EUR. CASTA m.fl., som er næringsdrivende innenfor sektorene for taxitransport og biludleie med sjåfør, eller deres representanter, har anlagt sak til prøving av denne avgjørelsen ved Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstolen i Piemonte), idet de blant annet har påberopt seg at det er skjedd en tilsidesettelse av EU-retten. Det fremgår av de saksdokumentene som Domstolen har tilgang til, at CASTA m.fl. frem til 30. mai 2013 har levert den i hovedsaken omhandlede tjenesten til ASL TO4. Det fremgår dessuten av disse saksdokumentene at regionen Piemontes utøvende organ (Giunta regionale del Piemonte) og ANPAS – Comitato regionale Piemonte, i egenskap av regionalt samordningsorgan, har inngått en avtale med sikte på å regulere forholdet mellom de lokale helsemyndighetene i denne regionen og de frivillige sammenslutningene hva angår syketransport. Denne avtalen ble godkjent ved en

avgjørelse

truffet av Piemontes regionalråd den 12. november 2007 og er blitt forlenget. Den foreleggende retten har bemerket at den i hovedsaken omhandlede avtalen i sin helhet omhandler en rekke transporttjenester, slik som akuttransport, av hvilke transporten av dialysepasienter bare utgjør en mindre del. ASL TO4 har dessuten inngått avtaler med andre frivillige sammenslutninger som likeledes omhandler syketransporttjenester, men som ikke er omhandlet i hovedsaken. Ifølge denne retten er det fastsatt i de nevnte avtalene at det bare kan ytes godtgjørelse av de reelle utgiftene tilsvarende de kostnadene som er godtgjort ved dokumentasjon. Den foreleggende retten har presisert at det likeledes er foreskrevet at de personene som utfører de av disse avtalene omfattede tjenestene, skal tildeles et lokale i nærheten av sykehusfasilitetene og matkuponger, men den finner at disse tiltakene ikke er i strid med prinsippet om begrensning av finansielle overføringer til kun godtgjørelse av dokumenterte utgifter, ettersom de utelukkende tar sikte på å muliggjøre leveringen av de aktuelle tjenestene i sin helhet under hensyntagen til akuttransporttjenesten. Det fremgår av forelæggelsesavgjørelsen at benyttelsen av frivillige sammenslutninger til å utføre de omhandlede tjenestene har gjort det mulig for ASL TO4 å oppnå betydelige besparelser i utgiftene til den utførte tjenesten. Den foreleggende retten har anført at EU-retten synes å gi tjenester av sosial og helsemessig karakter en særlig stilling når en medlemsstat velger å overlate utførelsen av disse til organisasjoner uten formål om fortjeneste. Den har i denne forbindelsen henvist til dom Sodemare m.fl. (C-70/95, EU:C:1997:301) og til de på det tidspunktet pågående forarbeidene til det nye direktivet om offentlige kontrakter, som siden førte til vedtakelsen av Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF (EUT L 94, s. 65), særlig til 28. betraktning til dette. Det er i denne betraktningen blant annet angitt at dette direktivet ikke bør gjelde visse nødtjenester som utføres av ideelle organisasjoner eller sammenslutninger, ettersom disse organisasjonenes særlige karakter ville være vanskelig å bevare dersom tjenesteleverandørene måtte velges ut etter prosedyrene i dette direktivet. Den foreleggende retten har likeledes – blant annet ved henvisning til dom Ambulanz Glöckner (C-475/99, EU:C:2001:577) – bemerket at fraværet av formål om fortjeneste hos et organ som utøver en økonomisk aktivitet, blant annet syketransportaktivitet, ifølge Domstolens praksis ikke fører til å utelukke karakteren av virksomhet som omhandlet i TEUV-traktatens bestemmelser, slik at de frivillige sammenslutningene kan utøve en økonomisk aktivitet i konkurranse med andre økonomiske aktører, blant annet ved å delta i anskaffelsesprosedyrer. Den foreleggende retten har tilføyd at det i denne rettspraksisen likeledes er fastslått at begrepet «gjensidig bebyrdende avtale» som omhandlet i artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18 også omfatter kontrakter der det avtalte vederlaget er begrenset til godtgjørelse av utgiftene avholdt til levering av den tjenesten som er gjenstand for kontrakten, med henvisning til blant annet dom Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce m.fl. (C-159/11, EU:C:2012:817). Henset til samtlige disse konstateringene finner den foreleggende retten det nødvendig å samordne prinsippene for beskyttelse av konkurransen med de spesifikke supplerende kravene om frivillige sammenslutningers medvirkning til utførelse av sosiale tjenester og helsetjenester innenfor rammene av den offentlige helsetjenesten, idet det bemerkes at selv om det er riktig at slike sammenslutninger i prinsippet har fått adgang til å delta i anskaffelsesprosedyrer i egenskap av «økonomiske aktører» som omhandlet i direktiv 2004/18, innebærer dette likevel ikke at de av den grunn er forpliktet til under alle omstendigheter å opptre som slike aktører, og enda mindre at den kommersielle aktiviteten utgjør deres eksistensgrunnlag. Å pålegge disse organene å utøve en kommersiell aktivitet i stedet for å bare tillate dem dette ville for øvrig få det paradoksale resultatet at det ville bli praktisk ugjennomførlig å benytte frivillig arbeid i forhold til helsetjenester i vid forstand, til tross for at den sosiale samhørigheten, nærheten og til og med den økonomiske bærekraften i tjenestene som leveres av de offentlige organene, er særlig viktig innenfor denne sektoren. Ettersom de i hovedsaken omhandlede avtalene gjelder tjenester som henhører under den offentlige helsetjenesten, og utformingen av disse avtalene nøye overholder prinsippet om godtgjørelse av utgifter, finner den foreleggende retten at de frivillige sammenslutningene utøver den av disse avtalene berørte virksomheten utenfor det kommersielle området, noe som begrunner et unntak fra plikten til å gjennomføre en anbudskonkurranse. Dette gjelder så meget desto mer ettersom lovgiver ved vedtakelsen av direktiv 2014/24 fastslo at bevaring av den særlige karakteren hos organisasjonene uten formål om fortjeneste er vanskelig forenlig med deltakelse i en utvelgelse innenfor rammene av en anskaffelsesprosedyre, og at et tilbud fra et frivillig organ – på grunn av selve benyttelsen av frivillig arbeidskraft – ville være vanskelig sammenlignbart med et tilbud fra en tradisjonell økonomisk aktør. Ifølge den foreleggende retten skal den aktuelle administrative myndigheten imidlertid foreta en sammenligning mellom tilbudene fra de interesserte frivillige sammenslutningene – som eventuelt har hjemsted i en annen medlemsstat enn Den italienske republikk – med sikte på å sikre seg at godtgjørelsene ikke dekker unødige administrasjonskostnader. Dersom det legges til grunn at de frivillige sammenslutningene kan orientere seg mot det alminnelige markedet, forekommer det til slutt ifølge den foreleggende retten nødvendig å sikre seg at det foreligger visse begrensninger med sikte på å unngå konkurransefordreining på markedet i forhold til de klassiske økonomiske aktørene. Det forholdet at den italienske lovgivningen forbyr disse sammenslutningene å utøve annen enn marginal kommersiell aktivitet, er tilstrekkelig til å utelukke risikoen for enhver betydningsfull fordreiningsvirkning. Det kunne imidlertid overveies å fastlegge omfanget av denne marginale karakteren med utgangspunkt i de begrensningene som er fastsatt i direktiv 2014/24 med hensyn til en oppdragsgivers mulighet for å kontrahere direkte med en annen oppdragsgiver. Under disse omstendighetene har Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (den regionale forvaltningsdomstolen i Piemonte) besluttet å utsette saken og å forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Er EU-lovgivningen vedrørende offentlige kontrakter – i det foreliggende tilfellet, som omhandler [fra anvendelsesområdet for direktiv 2004/18] utelukkede kontrakter, de alminnelige prinsippene om fri konkurranse, forbud mot forskjellsbehandling, gjennomsiktighet og forholdsmessighet – til hinder for nasjonale bestemmelser som tillater direkte tildeling av kontrakter vedrørende syketransporter til frivillige organisasjoner hvis virksomhet fortrinnsvis er basert på ulønnet arbeid, og hvis vederlag er begrenset til godtgjørelse av utgifter? 2) Dersom den omhandlede tildelingsformen anses for å være forenlig med [EU-lovgivningen], skal det da foretas en innledende sammenligning av tilbudene fra flere aktører av samme art (eventuelt også aktører fra andre medlemsstater) som oppfyller betingelsene for direkte tildeling, for å begrense risikoen for pådragelse av unødige eller urimelige kostnader, og skal de nasjonale bestemmelsene som tillater direkte tildeling, følgelig tolkes i samsvar med dette? 3) Dersom den omhandlede tildelingsformen anses for å være forenlig med [EU-lovgivningen], skal de frivillige organisasjonene som tildeles kontrakter direkte, da være undergitt presise prosentvise grenser for parallell adgang til markedet, og skal den nasjonale bestemmelsen som foreskriver at disse organisasjonenes kommersielle aktiviteter skal ha marginal karakter, følgelig tolkes i samsvar med dette?» Realitetsbehandling av anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

Den italienske regjeringen har bestridt at anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

kan tas under realitetsbehandling, ettersom forelæggelsesavgjørelsen ikke inneholder tilstrekkelige opplysninger om arten av de tjenestene som er omhandlet i hovedsaken eller om tilstedeværelsen av en grenseoverskridende interesse, slik at det ikke er mulig å avgjøre om EU-retten faktisk er anvendelig i den foreliggende saken. Denne formalitetsinnsigelsen må forkastes. For det første er de opplysningene som er inntatt i forelæggelsesavgjørelsen om arten av de tjenestene som utgjør gjenstanden for avtalene omhandlet i hovedsaken – det vil si syketransporttjenester, og særlig transporttjenester til dialysepasienter som ikke er selvhjulpne med hensyn til sine behandlingsbehov, samt den sammenhengen disse avtalene er inngått i – tilstrekkelige til å gi de berørte mulighet for på en hensiktsmessig måte å fremlegge sine merknader til de stilte spørsmålene og til å gi Domstolen grunnlag for å besvare disse. For det andre må det konstateres at den foreleggende domstolen ganske visst – slik det fremgår av det første stilte spørsmålet – legger til grunn at direktiv 2004/18 ikke kan anvendes i det foreliggende tilfellet, slik at bare de relevante prinsippene i traktaten og den gjennomsiktighetsplikten disse medfører, kommer til anvendelse. Denne forutsetningen er imidlertid ikke den eneste som skal tas i betraktning. ECLI:EU:C:2016:56 3 CASTA M.FL. Det skal således for det første påpekes at direktiv 2004/18 gjelder for offentlige tjenestekontrakter, som i dette direktivets artikkel 1 nr. 2 bokstav d) defineres som offentlige kontrakter, med unntak av offentlige bygge- og anleggskontrakter og vareinnkjøpskontrakter, og som gjelder tjenester nevnt i vedlegg II til det nevnte direktivet. Dette vedlegget er inndelt i to deler, A og B. Syketransporttjenester som de i hovedsaken omhandlede kan ifølge de opplysningene som er fremlagt av den foreleggende domstolen, både falle inn under kategori 2 i vedlegg II A til direktiv 2004/18, for så vidt angår transportaspektene ved disse tjenestene, og under kategori 25 i vedlegg II B til dette direktivet for så vidt angår de medisinske aspektene ved disse tjenestene (jf. hva angår akutte syketransporttjenester dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, avsnitt 34 og den der nevnte rettspraksis). Når det dreier seg om tjenester av blandet karakter som både faller inn under vedlegg II A og vedlegg II B til direktiv 2004/18, får dette direktivets artikkel 22 anvendelse. I kraft av denne artikkelen skal offentlige bekreftende fall, om den i hovedsaken omhandlede avtalen er inngått på grunnlag av denne rammeavtalen. Det skal i denne forbindelse for det første bemerkes at den verdien som skal tas hensyn til ved rammeavtaler, i henhold til artikkel 9 nr. 9 i direktiv 2004/18 er den anslåtte maksimumsverdien av alle de kontrakter som forventes tildelt innenfor den aktuelle rammeavtalens løpetid. Hva for det andre angår anvendeligheten av direktiv 2004/18 eller av de alminnelige prinsippene om gjennomsiktighet og likebehandling som følger av artikkel 49 TEUV og 56 TEUV, på en slik rammeavtale, gjelder de vurderingene som er anført i bl.a. denne dommens premiss 37, 38, 41 og

42Dersom den foreleggende retten måtte fastslå at direktiv 2004/18 kommer fullt ut til anvendelse på denne rammeavtalen, skal det bemerkes at inngåelsen av en rammeavtale i henhold til dette direktivets artikkel 32 nr. 2 innebærer at oppdragsgiverne følger de prosedyrereglene som er oppstilt i nevnte direktiv, i alle faser av denne rammeavtalen frem til tildelingen av de kontrakter som er basert på denne. Denne bestemmelsen krever dessuten at de kontrakter som er basert på en rammeavtale, skal inngås på de vilkårene som er fastsatt i denne rammeavtalen og etter prosedyrene i artikkel 32 nr. 3 og 4 i direktiv 2004/18. Selv om den foreleggende retten legger til grunn at de alminnelige prinsippene om gjennomsiktighet og likebehandling som følger av artikkel 49 TEUV og 56 TEUV kommer til anvendelse, har den imidlertid ikke fastslått de nødvendige forhold som gjør det mulig for Domstolen å etterprøve om det i hovedsaken foreligger en klar grenseoverskridende interesse. Som det følger av artikkel 94 i Domstolens prosessreglement, skal Domstolen i en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

kunne finne en fremstilling av de faktiske opplysningene som ligger til grunn for spørsmålene, samt av sammenhengen bl.a. mellom opplysningene og spørsmålene. Følgelig skal fastslåelsen av de nødvendige forhold som gjør det mulig å etterprøve om det foreligger en klar grenseoverskridende interesse, samt mer generelt samtlige de fastslåelser som de nasjonale rettene skal foreta, og som anvendeligheten av en avledet rettsakt eller den primære EU-retten avhenger av, foretas før forelæggelsen for Domstolen (dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 47). ECLI:EU:C:2016:56 9 CASTA M.FL. Som følge av den samarbeidsånden som eksisterer i forholdet mellom de nasjonale rettene og Domstolen innenfor rammen av den prejudisielle prosedyren, fører slike manglende forutgående fastslåelser fra den foreleggende rettens side vedrørende en eventuell tilstedeværelse av en klar grenseoverskridende interesse imidlertid ikke til at anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

skal avvises fra realitetsbehandling, dersom Domstolen til tross for disse manglene på bakgrunn av de opplysningene som fremgår av saksdokumentene, finner at den er i stand til å gi den foreleggende retten et nyttig svar. Dette er særlig tilfelle dersom forelæggelsesavgjørelsen inneholder tilstrekkelig relevante opplysninger til å foreta en bedømmelse av om det eventuelt foreligger en slik interesse. Domstolens svar forutsetter imidlertid at den foreleggende retten på grunnlag av en inngående vurdering av alle de relevante omstendighetene i forbindelse med hovedsaken fastslår at det foreligger en klar grenseoverskridende interesse (dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 48 og den deri nevnte rettspraksis). Med dette forbeholdet skal det derfor fastslås at de alminnelige prinsippene om gjennomsiktighet og likebehandling som følger av artikkel 49 TEUV og 56 TEUV, i prinsippet kan komme til anvendelse på de avtalene som er omhandlet i hovedsaken og, i tilfelle, på den rammeavtalen som regulerer disse. Det skal følgelig fastslås at anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

kan tas under realitetsbehandling. Om de prejudisielle spørsmålene Det første spørsmålet Med det første spørsmålet ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om EU-rettslige regler på området for offentlige kontrakter skal fortolkes slik at de er til hinder for en nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, som tillater de lokale myndighetene – ved direkteanskaffelse og uten noen form for offentliggjøring – å overdra leveringen av syketransporttjenester til frivillige sammenslutninger som kun mottar en godtgjørelse for de til dette formål faktisk avholdte utgiftene for leveringen av disse tjenestene. Det skal først påpekes at en kontrakt ikke kan falle utenfor begrepet offentlig kontrakt alene på grunn av at vederlaget er begrenset til godtgjørelse av de utgiftene som er avholdt i forbindelse med leveringen av den avtalte tjenesten, eller at denne kontrakten inngås med en enhet som ikke har fortjeneste som formål (jf. i denne retning dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 36 og 37 og den deri nevnte rettspraksis). Besvarelsen av det stilte spørsmålet varierer imidlertid alt etter om direktiv 2004/18 kommer fullt ut til anvendelse, eller om det derimot skal tas hensyn til de alminnelige prinsippene om gjennomsiktighet og likebehandling som følger av artikkel 49 TEUV og 56 TEUV. I det første tilfellet skal det fastslås at direktiv 2004/18 er til hinder for en nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, som tillater de lokale myndighetene – ved direkteanskaffelse og uten noen form for offentliggjøring – å overdra leveringen av syketransporttjenester til frivillige organisasjoner (jf. i denne retning dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 44). I det andre tilfellet skal det for det første bemerkes at EU-retten på området for offentlige kontrakter, særlig for så vidt som den gjelder offentlige tjenestekontrakter, tar sikte på å sikre fri bevegelighet for tjenester og størst mulig adgang til en ufordreiet konkurranse i medlemsstatene, og for det andre fastslås at anvendelsen av en nasjonal lovgivning som den i 10 ECLI:EU:C:2016:56 CASTA M.FL. hovedsaken omhandlede fører til et resultat som er i strid med disse formålene, ettersom den utelukker enheter med et ikke-frivillig formål fra de omhandlede markedene (jf. i denne retning dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 51 og 52). Tildelingen av en kontrakt til en virksomhet beliggende i kontraktens oppdragsgivers medlemsstat utgjør likeledes en forskjellsbehandling av virksomheter som kan være interessert i denne kontrakten, og som har hjemsted i en annen medlemsstat, dersom det ikke er gjennomsiktighet. Med mindre den er begrunnet ut fra objektive omstendigheter, er en slik forskjellsbehandling, som ved å utelukke alle virksomheter som har hjemsted i en annen medlemsstat, hovedsakelig er til skade for disse virksomhetene, uttrykk for indirekte forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, hvilket er forbudt i henhold til artikkel 49 TEUV og 56 TEUV (jf. i denne retning dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 52 og den deri nevnte rettspraksis). Det fremgår imidlertid av flere opplysninger – nemlig de nasjonale rettslige rammene, arten av de aktuelle tjenestene som inngår i sammenhengen i det nasjonale helsevesenet, den foreleggende rettens fastslåelser med hensyn til den positive innvirkningen på budsjettet av avtaler som de i hovedsaken omhandlede og, i all vesentlighet, den frivillige karakteren av de sammenslutningene som er medsignatarer av slike avtaler – at benyttelsen av frivillige sammenslutninger til å organisere syketransporttjenesten kan begrunnes med prinsippene om universalitet og solidaritet så vel som i hensyn til økonomisk effektivitet og hensiktsmessighet, for så vidt som den gir mulighet for at denne tjenesten av allmenn interesse sikres av organisasjoner som hovedsakelig er opprettet med henblikk på å tjene den offentlige interesse, under forutsetning av budsjetmessig økonomisk likevekt. Det tas imidlertid hensyn til slike formål innenfor EU-retten. I denne forbindelse bemerkes for det første at EU-retten ikke begrenser medlemsstatenes kompetanse til selv å utforme sine offentlige helsesystemer og trygdeordninger (dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 55 og den deri nevnte rettspraksis). Medlemsstatene kan riktignok ikke under utøvelsen av denne kompetansen innføre eller opprettholde uberettigede begrensninger i utøvelsen av de grunnleggende frihetene innenfor helsetjenesten. Ved bedømmelsen av om dette forbudet overholdes, skal det imidlertid tas hensyn til den omstendigheten at menneskers liv og helse står øverst blant de godene og interessene som er beskyttet ved traktaten, og at det tilkommer medlemsstatene, som råder over en skjønnsmargin, å treffe bestemmelse om det nivået for beskyttelse av folkehelsen som de ønsker å sikre, og hvordan dette nivået skal nås (dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 56 og den deri nevnte rettspraksis). Dessuten er det ikke bare risikoen for et alvorlig inngrep i trygdeordningens økonomiske likevekt som i seg selv kan utgjøre et tvingende allment hensyn som kan begrunne en begrensning av prinsippet om fri utveksling av tjenester, men dessuten kan formålet bestående i å opprettholde en stabil lege- og sykehustjeneste som alle har tilgang til, av hensyn til folkehelsen, også være omfattet av en av unntakene begrunnet i hensyn til folkehelsen, i den utstrekning et slikt formål bidrar til å oppnå et høyt folkehelsebeskyttelsesnivå. Tiltak som dels forfølger det generelle formålet om å sikre at det på den aktuelle medlemsstatens område er tilstrekkelig og vedvarende tilgang til et balansert tilbud av god medisinsk behandling, dels søker å sikre en styring av kostnadene og i størst mulig utstrekning unngå ethvert sløsing med økonomiske, tekniske og menneskelige ressurser, er således omfattet (dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 57 og den deri nevnte rettspraksis). For det andre kan en medlemsstat innenfor rammen av den skjønnsmarginen den råder over til å fastsette nivået for beskyttelse av folkehelsen og til å utforme sin trygdeordning, mene at en anvendelse av frivillige organisasjoner er i samsvar med det sosiale formålet om ECLI:EU:C:2016:56 11 CASTA M.FL. en syketransporttjeneste og er av en karakter som kan bidra til styring av kostnader knyttet til denne tjenesten (jf. i denne retning dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 59). En ordning vedrørende tilretteleggingen av en syketransporttjeneste som den i hovedsaken omhandlede, som tillater de kompetente myndighetene å gjøre bruk av frivillige sammenslutninger, skal imidlertid rent faktisk fremme det sosiale formålet samt forfølge de formålene vedrørende solidaritet og budsjetmessig effektivitet som denne ordningen hviler på (dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 60). I denne forbindelse gjelder at de frivillige organisasjonene under utøvelsen av denne virksomheten ikke må forfølge andre formål enn de som er nevnt i denne dommens foregående premiss, at de hverken oppnår noen gevinst ved sine tjenester ut over godtgjørelsen av de variable, faste og løpende kostnadene som er nødvendige for å levere tjenesten, eller skaffer sine medlemmer noen gevinst. Selv om det er tillatt å anvende arbeidstakere, ettersom organisasjonene ellers nesten ville bli fratatt muligheten til å handle effektivt på adskillige områder der solidaritetsprinsippet naturlig kan gjennomføres, skal de aktuelle organisasjonenes virksomhet nøye overholde de kravene som stilles til dem i den nasjonale lovgivningen (dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 61). Sett hen til det alminnelige prinsippet i EU-retten om forbud mot rettslig misbruk, kan anvendelsen av denne lovgivningen ikke utvides til å dekke rettsstridige former for praksis foretatt av frivillige organisasjoner eller av deres medlemmer. De frivillige organisasjonenes virksomhet kan således bare utøves av arbeidstakere innenfor de grensene som er nødvendige for at de fungerer korrekt. Hva angår godtgjørelse av utgifter skal det sikres at det ikke kan oppnås noen gevinst, heller ikke indirekte, under dekke av frivillig virksomhet, samt at den frivillige utelukkende kan få godtgjort de utgiftene som rent faktisk er blitt avholdt til den utførte aktiviteten, innenfor grenser som på forhånd er blitt fastsatt av organisasjonene selv (dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl., C-113/13, EU:C:2014:2440, premiss 62). I det tilfellet som er anført i denne dommens premiss 55 tilkommer det den foreleggende retten å foreta alle de nødvendige vurderingene med henblikk på å etterprøve om den i hovedsaken omhandlede avtalen og, i tilfelle, rammeavtalen, slik disse er regulert i den gjeldende lovgivningen, rent faktisk bidrar til det sosiale formålet samt til forfølgelsen av formålene om solidaritet og budsjetmessig effektivitet. På bakgrunn av samtlige ovennevnte betraktninger skal det første spørsmålet besvares med at artikkel 49 TEUV og 56 TEUV skal fortolkes slik at de ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, som tillater de lokale myndighetene – ved direkteanskaffelse og uten noen form for offentliggjøring – å overdra leveringen av syketransporttjenester til frivillige sammenslutninger, for så vidt som den rettslige og kontraktsmessige rammen som disse organenes virksomhet utøves under, rent faktisk bidrar til et sosialt formål samt til forfølgelsen av formålene om solidaritet og budsjetmessig effektivitet. Det andre spørsmålet Med det andre spørsmålet, som hviler på den forutsetning at direktiv 2004/18 ikke kommer til anvendelse på en avtale som den i hovedsaken omhandlede, ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om en offentlig myndighet som – når en medlemsstat tillater de offentlige myndighetene å gjøre direkte bruk av frivillige sammenslutninger til utførelse av visse oppgaver, under overholdelse av de betingelsene som i denne forbindelse er fastsatt i EU-retten – ønsker å inngå avtaler med slike sammenslutninger, er forpliktet til å foreta en innledende sammenligning av ulike sammenslutningers tilbud med henblikk på å unngå eventuelle unødige kostnader. 12 ECLI:EU:C:2016:56 CASTA M.FL. Det skal i denne forbindelse bemerkes at det følger av konklusjonen i dom Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» m.fl. (C-113/13, EU:C:2014:2440), og av denne dommens premiss 67, at når alle de betingelsene som i henhold til EU-retten gir en medlemsstat mulighet til å fastsette bruken av frivillige sammenslutninger er oppfylt, kan leveringen av syketransporttjenester overdras til disse sammenslutningene ved direkteanskaffelse og uten noen form for offentliggjøring. Det manglende kravet om offentliggjøring innebærer at de offentlige myndighetene som på de nevnte betingelsene gjør bruk av frivillige sammenslutninger, i henhold til EU-retten ikke er forpliktet til å foreta en sammenligning mellom de frivillige organisasjonene. Det skal imidlertid bemerkes at lovligheten av benyttelsen av frivillige sammenslutninger, som fremhevet i premiss 60 i dom Azienda sanitaria locale n. 5 »Spezzino« m.fl. (C-113/13, EU:C:2014:2440) og i denne dommens premiss 63, bl.a. er underlagt den betingelsen at denne benyttelsen rent faktisk bidrar til formålet om budsjetmessig effektivitet. De nærmere vilkårene for gjennomføringen av denne benyttelsen – slik de er fastsatt i de avtalene som er inngått med disse sammenslutningene, og i en eventuell rammeavtale – skal følgelig likeledes bidra til oppfyllelsen av dette formålet. Som angitt i premiss 62 i dom Azienda sanitaria locale n. 5 »Spezzino« m.fl. (C-113/13, EU:C:2014:2440) og i denne dommens premiss 65, gjelder det alminnelige prinsippet om forbud mot rettslig misbruk dessuten hva angår godtgjørelsen av de utgiftene som de frivillige sammenslutningene har avholdt. Det andre spørsmålet skal heretter besvares med at når en medlemsstat tillater de offentlige myndighetene å gjøre direkte bruk av frivillige sammenslutninger til utførelse av visse oppgaver, er en offentlig myndighet som ønsker å inngå avtaler med slike sammenslutninger, ikke i henhold til EU-retten forpliktet til å foreta en innledende sammenligning av ulike sammenslutningers tilbud. Det tredje spørsmålet Med det tredje spørsmålet, som hviler på den forutsetning at direktiv 2004/18 ikke kommer til anvendelse på en avtale som den i hovedsaken omhandlede, ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om en medlemsstat – når den tillater de offentlige myndighetene å gjøre direkte bruk av frivillige sammenslutninger til utførelse av visse oppgaver, under overholdelse av de betingelsene som i denne forbindelse er fastsatt i EU-retten, og tillater disse sammenslutningene å utøve visse kommersielle aktiviteter – i denne forbindelse skal fastsette presise grenser, uttrykt ved en prosentandel av de nevnte sammenslutningenes aktiviteter eller ressurser. Hva innledningsvis angår selve prinsippet om hvorvidt en organisasjon uten fortjenesteformål kan utøve virksomhet på markedet, fremgår det av premiss 48 i dom CoNISMa (C-305/08, EU:C:2009:807) at dette spørsmålet henhører under de nasjonale lovgivernes kompetanse. I henhold til premiss 61 i dom Azienda sanitaria locale n. 5 »Spezzino« m.fl. (C-113/13, EU:C:2014:2440) og denne dommens premiss 64 skal de frivillige sammenslutningenes virksomhet dessuten nøye overholde de kravene som stilles til dem i den nasjonale lovgivningen. Domstolen har således fastslått at reguleringen av disse sammenslutningenes virksomhet innenfor de ved denne dommen fastsatte grensene henhører under medlemsstatenes kompetanse. Det tilkommer følgelig den nasjonale lovgiveren, som – samtidig med å tillate de offentlige myndighetene å benytte frivillige sammenslutninger til utførelse av visse oppgaver – har valgt å gi disse sammenslutningene mulighet til å utfolde kommersiell virksomhet på markedet, å treffe beslutning om hvorvidt det er å foretrekke å regulere denne virksomheten ved å fastsette en numerisk grense eller ved å karakterisere den på annen måte. ECLI:EU:C:2016:56 13 CASTA M.FL. En overholdelse av de grensene som er fastsatt i premiss 60–62 i dom Azienda sanitaria locale n. 5 »Spezzino« m.fl. (C-113/13, EU:C:2014:2440) og gjengitt i denne dommens premiss 63–65, innebærer imidlertid grunnleggende at selve karakteren av disse frivillige sammenslutningene overholdes. Det følger herav at enhver kommersiell virksomhet som slike sammenslutninger utøver på markedet, skal være marginal og understøtte forfølgelsen av deres frivillige virksomhet. Det tredje spørsmålet skal følgelig besvares med at når en medlemsstat som tillater de offentlige myndighetene å gjøre direkte bruk av frivillige sammenslutninger til utførelse av visse oppgaver, tillater disse sammenslutningene å utøve visse kommersielle aktiviteter, tilkommer det denne medlemsstaten å fastsette de grensene innenfor hvilke disse aktivitetene kan utføres. Disse grensene skal dog sikre at de nevnte kommersielle aktivitetene er marginale i forhold til slike sammenslutningers samlede virksomhet og understøtter forfølgelsen av disse sammenslutningenes frivillige virksomhet.

Sakskostnader

Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgiftene som er avholdt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene avsier Domstolen (Femte avdeling) følgende dom: 1) Artikkel 49 TEUV og 56 TEUV skal fortolkes slik at de ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede, som tillater de lokale myndighetene – ved direkteanskaffelse og uten noen form for offentliggjøring – å overdra leveringen av syketransporttjenester til frivillige sammenslutninger, for så vidt som den rettslige og kontraktsmessige rammen som organenes virksomhet utøves under, rent faktisk bidrar til et sosialt formål samt til forfølgelsen av formålene om solidaritet og budsjetmessig effektivitet. 2) Når en medlemsstat tillater de offentlige myndighetene å gjøre direkte bruk av frivillige sammenslutninger til utførelse av visse oppgaver, er en offentlig myndighet som ønsker å inngå avtaler med slike sammenslutninger, ikke i henhold til EU-retten forpliktet til å foreta en innledende sammenligning av ulike sammenslutningers tilbud. 3) Når en medlemsstat som tillater de offentlige myndighetene å gjøre direkte bruk av frivillige sammenslutninger til utførelse av visse oppgaver, tillater disse sammenslutningene å utøve visse kommersielle aktiviteter, tilkommer det denne medlemsstaten å fastsette de grensene innenfor hvilke disse aktivitetene kan utføres. Disse grensene skal dog sikre at de nevnte kommersielle aktivitetene er marginale i forhold til slike sammenslutningers samlede virksomhet og understøtter forfølgelsen av disse sammenslutningenes frivillige virksomhet. Underskrifter 14 ECLI:EU:C:2016:56