C-513/99 Concordia Bus Finland: miljøkriterier i tildeling

CONCORDIA BUS FINLAND DOM AVSAGT AV DOMSTOLEN 17. september 2002 * Sak C-513/99, ANMODNING til Domstolen i henhold til artikkel 234 EF fra Korkein hallinto-oikeus (Finland) om en prejudisiell

avgjørelse

i saken som er til behandling for denne domstolen mellom Concordia Bus Finland Oy Ab, tidligere Stagecoach Finland Oy Ab, og Helsingin kaupunki, HKL-Bussiliikenne, om tolkningen av artikkel 2(1)(a), (2)(c) og (4) og artikkel 34(1) i Rådets direktiv 93/38/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved innkjøp innenfor vann- og energiforsyning, transport samt telekommunikasjon (EFT 1993 L 199, s. 84), som endret ved akten om vilkårene for tiltredelse av Republikken Østerrike, Republikken Finland og Kongeriket Sverige og de tilpasninger av traktatene som Den europeiske union bygger på (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1), og artikkel 36(1) i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige tjenesteytelser (EFT 1992 L 209, s. 1), * Saksbehandlingsspråk: finsk. DOMSTOLEN, sammensatt av: G.C. Rodriguez Iglesias, president, P. Jann og F. Macken (avdelingspresidenter), C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, M. Wathelet, R. Schintgen og V. Skouris (referent), dommere, generaladvokat: J. Mischo, justissekretær: H. von Holstein, assisterende justissekretær, etter å ha behandlet de skriftlige innleggene inngitt på vegne av: — Concordia Bus Finland Oy Ab, ved M. Heinonen, oikeustieteen kandidaatti, — Helsingin kaupunki, ved A.-L. Salo-Halinen, som prosessfullmektig, — den finske regjering, ved T. Pynnä, som prosessfullmektig, CONCORDIA BUS FINLAND — den greske regjering, ved D. Tsagkaraki og K. Grigoriou, som prosessfullmektiger, — den nederlandske regjering, ved M.A. Fierstra, som prosessfullmektig, — den østerrikske regjering, ved C. Pesendorfer, som prosessfullmektig, — den svenske regjering, ved A. Kruse, som prosessfullmektig, — Europakommisjonen, ved M. Nolin, som prosessfullmektig, bistått av E. Savia, avocat, etter å ha gjennomgått rettsmøterapporten, etter å ha hørt de muntlige innleggene fra Concordia Bus Finland Oy Ab, representert ved M. Savola, asianajaja; Helsingin kaupunki, representert ved A.-L. Salo-Halinen; den finske regjering, representert ved T. Pynnä; den greske regjering, representert ved K. Grigoriou; den østerrikske regjering, representert ved M. Winkler, som prosessfullmektig; den svenske regjering, representert ved A. Kruse; den britiske regjering, representert ved R. Williams, Barrister; og Kommisjonen, representert ved M. Nolin, bistått av E. Savia, i rettsmøtet den 9. oktober 2001, etter å ha hørt generaladvokatens forslag til

avgjørelse

i rettsmøtet den 13. desember 2001, avsagt følgende Dom

1Ved kjennelse av 17. desember 1999, innkommet til Domstolen 28. desember 1999, har Korkein hallinto-oikeus (Høyeste forvaltningsdomstol) forelagt Domstolen tre prejudisielle spørsmål i henhold til artikkel 234 EF om tolkningen av artikkel 2(1)(a), (2)(c) og (4) og artikkel 34(1) i Rådets direktiv 93/38/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved innkjøp innenfor vann- og energiforsyning, transport samt telekommunikasjon (EFT 1993 L 199, s. 84), som endret ved akten om vilkårene for tiltredelse av Republikken Østerrike, Republikken Finland og Kongeriket Sverige og de tilpasninger av traktatene som Den europeiske union bygger på (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1) («direktiv 93/38»), og artikkel 36(1) i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige tjenesteytelser (EFT 1992 L 209, s. 1).

2Disse spørsmålene er forelagt i en sak mellom Concordia Bus Finland Oy Ab («Concordia») og Helsingin kaupunki (Helsingfors by) og HKL-Bussiliikenne («HKL») vedrørende gyldigheten av en

avgjørelse

truffet av Liikepalvelulautakunta (komiteen for forretningstjenester) i Helsingfors by om å tildele kontrakten for drift av en rute i Helsingfors' urbane bussnett til HKL. CONCORDIA BUS FINLAND Rettslig bakgrunn Fellesskapslovgivning Direktiv 92/50 3 Artikkel 1 i direktiv 92/50 bestemmer: «Ved anvendelsen av dette direktiv menes med: (a) kontrakter om offentlige tjenesteytelser: skriftlige gjensidig bebyrdende kontrakter inngått mellom en tjenesteleverandør og en oppdragsgiver, med unntak av: (ii) kontrakter som tildeles på de områder som er omhandlet i artikkel 2, 7, 8 og 9 i direktiv 90/531/EØF, eller som oppfyller vilkårene i artikkel 6(2) i samme direktiv; ...» 4 Artikkel 36 i direktiv 92/50, med overskriften «Kriterier for tildeling av kontrakter», lyder som følger: «

1Med forbehold for nasjonale lover, forskrifter og administrative bestemmelser om godtgjøring for visse tjenester, kan de kriterier som oppdragsgiveren legger til grunn for tildelingen av kontrakter, være: (a) der tildelingen skjer til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, ulike kriterier knyttet til kontrakten, f.eks.: kvalitet, tekniske fordeler, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, teknisk bistand og service etter salg, leveringsdato, leveringstid eller ferdigstillelsestid, pris; eller (b) utelukkende den laveste prisen. 2. Der kontrakten skal tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, skal oppdragsgiveren i kontraktsdokumentene eller i kunngjøringen av konkurransen angi de tildelingskriterier den har til hensikt å anvende, om mulig i prioritert rekkefølge.» CONCORDIA BUS FINLAND Direktiv 93/38 5 Artikkel 2 i direktiv 93/38 bestemmer: «1. Dette direktiv får anvendelse på oppdragsgivere som: (a) er offentlige myndigheter eller offentlige foretak og utøver en av de aktiviteter som er nevnt i nr. 2; (b) når de ikke er offentlige myndigheter eller offentlige foretak, har som en av sine aktiviteter noen av de som er nevnt i nr. 2, eller en kombinasjon av disse, og som driver sin virksomhet på grunnlag av særlige eller eksklusive rettigheter gitt av en kompetent myndighet i en medlemsstat.

2De relevante aktiviteter for dette direktivs formål er: (c) drift av nett som yter tjenester til allmennheten innen transport med jernbane, automatiserte systemer, sporvogn, trolleybuss, buss eller kabel. Når det gjelder transporttjenester, skal et nett anses å foreligge der tjenesten ytes på driftsvilkår fastsatt av en kompetent myndighet i en medlemsstat, f.eks. vilkår om hvilke ruter som skal betjenes, kapasiteten som skal gjøres tilgjengelig, eller hyppigheten av tjenestene; 4. Ytelse av busstransporttjenester til allmennheten skal ikke anses som en relevant aktivitet i henhold til nr. 2(c) dersom andre enheter fritt kan yte disse tjenestene, enten generelt eller i et bestemt geografisk område, på samme vilkår som oppdragsgiverne. ...»

6I henhold til artikkel 34 i direktiv 93/38: «

1Med forbehold for nasjonale lover, forskrifter og administrative bestemmelser om godtgjøring for visse tjenester, skal de kriterier som oppdragsgiverne legger til grunn for tildelingen av kontrakter, være: (a) det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, under hensyntaken til ulike kriterier avhengig av den aktuelle kontrakten, f.eks.: leveringsdato eller ferdigstillelsesdato, CONCORDIA BUS FINLAND driftskostnader, kostnadseffektivitet, kvalitet, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, tekniske fordeler, service etter salg og teknisk bistand, forpliktelser med hensyn til reservedeler, leveringssikkerhet og pris; eller (b) utelukkende den laveste prisen.

2I det tilfellet som er nevnt i nr. 1(a), skal oppdragsgiverne i kontraktsdokumentene eller i kunngjøringen av konkurransen angi alle kriterier de har til hensikt å anvende ved tildelingen, om mulig i prioritert rekkefølge. ...» 7 Artikkel 45(3) og (4) i direktiv 93/38 bestemmer: «

3Direktiv 90/531/EØF skal opphøre å gjelde fra det tidspunkt dette direktiv skal anvendes av medlemsstatene, og dette berører ikke medlemsstatenes forpliktelser med hensyn til fristene fastsatt i artikkel 37 i nevnte direktiv. 4. Henvisninger til direktiv 90/531/EØF skal forstås som henvisninger til dette direktiv.» Nasjonal lovgivning

8Direktiv 92/50 og 93/38 ble gjennomført i finsk rett ved Julkisista hankinnoista annettu laki (lov om offentlige anskaffelser) 1505/1992, som endret ved lov 1523/1994 og lov 725/1995 («lov 1505/1992»).

9I henhold til § 1 i lov 1505/1992 skal statlige og lokale myndigheter og andre oppdragsgivere som er angitt i loven, overholde lovens bestemmelser for å fremme konkurranse og sikre rettferdig og ikke-diskriminerende behandling av deltakere i anbudskonkurranser.

10I henhold til § 2 i lov 1505/1992 er kommunale myndigheter oppdragsgivere. 11 § 7(1) i lov 1505/1992 bestemmer for det første at kontrakter skal tildeles på best mulige vilkår, og for det andre at det tilbudet som godkjennes, er det billigste i pris eller det som er mest fordelaktige sett fra et samlet økonomisk perspektiv. 12 Fremgangsmåtene for tildeling av offentlige kontrakter i Finland er nærmere regulert ved forskrift 243/1995 om vare-, tjeneste- og bygge- og anleggskontrakter over terskelverdiene og ved forskrift 567/1994 om kontrakter inngått av enheter innenfor vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon som overstiger terskelverdien, som endret ved forskrift 244/1995 («forskrift 567/1994»). CONCORDIA BUS FINLAND 13 § 4(1) i forskrift 243/1995 utelukker fra sitt virkeområde kontrakter som forskrift 567/1994 gjelder for. § 1(10) i sistnevnte utelukker fra sitt virkeområde kontrakter som forskrift 243/1995 gjelder for. 14 § 43 i forskrift 243/1995 bestemmer: «1. Oppdragsgiveren skal godkjenne enten det tilbudet som totalt sett er det mest økonomisk fordelaktige etter vurderingskriteriene for kontrakten, eller det tilbudet som er lavest i pris. Kriterier for vurdering av samlet økonomisk fordel kan for eksempel være pris, leveringstid, ferdigstillelsesdato, brukskostnader, kvalitet, livssykluskostnader, estetiske eller funksjonsmessige egenskaper, tekniske fordeler, vedlikeholdstjenester, leveringspålitelighet, teknisk bistand og miljøspørsmål. ...» 15 Tilsvarende fastsetter § 21(1) i forskrift 567/1994 at oppdragsgiveren skal godkjenne det tilbudet som totalt sett er det mest økonomisk fordelaktige etter vurderingskriteriene for leveransen, tjenesten eller bygge- og anleggsarbeidet, eller det tilbudet som er lavest i pris. Kriterier for vurdering av samlet økonomisk fordel kan for eksempel være pris, leveringstid, brukskostnader, livssykluskostnader, kvalitet, miljøvirkninger, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, tekniske fordeler, vedlikeholdstjenester og teknisk bistand. Tvisten i hovedsaken og de forelagte prejudisielle spørsmål Organiseringen av busstransporttjenester i Helsingfors by

16Det fremgår av kjennelsen om forhåndsavgjørelse at Helsingfors bystyre den 27. august 1997 besluttet progressivt å innføre anbudskonkurranser for hele Helsingfors' busstransportnett, slik at den første ruten som skulle tildeles, ville begynne å driftes fra rutetabellen for høsten 1998.

17I henhold til regelverket for kollektivtrafikk i Helsingfors by er planlegging, utvikling, gjennomføring og øvrig organisering og tilsyn av kollektivtrafikken, med mindre annet er bestemt, lagt til Joukkoliikennelautakunta (komiteen for kollektivtrafikk) og Helsingin kaupungin liikennelaitos (Helsingfors bys transportavdeling, «transportavdelingen»), som er underordnet denne.

18I henhold til gjeldende regelverk er komiteen for forretningstjenester i Helsingfors by ansvarlig for avgjørelser om tildeling av kollektivtransporttjenester innenfor CONCORDIA BUS FINLAND byen i samsvar med målene vedtatt av Helsingfors bystyre og komiteen for kollektivtrafikk. I tillegg er innkjøpsenheten i Helsingfors by ansvarlig for gjennomføringen av virksomhet knyttet til kontrakter om bykollektivtransporttjenester. 19 Transportavdelingen er en kommunal næringsvirksomhet som operativt og økonomisk er delt inn i fire produksjonsenheter (buss, trikk, T-bane samt spor- og eiendomstjenester). Produksjonsenheten for buss er HKL. Avdelingen omfatter også en hovedenhet bestående av en planleggingsenhet og en administrasjons- og økonomisenhet. Planleggingsenheten fungerer som bestillerkontor og har ansvaret for å utarbeide forslag til komiteen for kollektivtrafikk vedrørende hvilke ruter som skal utlyses, og hvilket servicenivå som skal kreves. Produksjonsenhetene er økonomisk atskilt fra resten av transportavdelingen og har særskilt regnskapsføring og separate balanser. Anbudskonkurransen i hovedsaken

20Ved brev av 1. september 1997 og en kunngjøring publisert i Den europeiske unions tidende den 4. september 1997 inviterte innkjøpsenheten i Helsingfors by til å inngi tilbud for drift av det urbane bussnettverket innenfor Helsingfors by, i samsvar med ruter og rutetabeller beskrevet i et dokument med syv delkontrakter. Hovedsaken gjelder delkontrakt 6 av kunngjøringen om konkurransen, som gjelder rute 62.

21Det fremgår av saksdokumentene at kontrakten ifølge kunngjøringen om konkurransen ville bli tildelt den virksomheten hvis tilbud var det økonomisk mest fordelaktige for byen totalt sett. Dette ble vurdert etter tre kategorier av kriterier: samlet driftspris, kvaliteten på bussflåten og operatørens kvalitets- og miljøledelse. 22 Når det gjaldt den samlede prisen som ble krevd, ville det mest fordelaktige tilbudet få 86 poeng, og poengtallet for de øvrige tilbudene ble beregnet etter følgende formel: Poengantall = den mest fordelaktige tilbudets årlige driftsgodtgjørelse dividert med det aktuelle tilbudets beløp og multiplisert med 86. 23 Når det gjaldt kvaliteten på kjøretøyflåten, kunne en tilbyder motta inntil 10 tilleggspoeng basert på en rekke kriterier. Det ble blant annet gitt poeng for bruk av busser med nitrogenoksidutslipp under 4 g/kWh (+2,5 poeng/buss) eller under 2 g/kWh (+3,5 poeng/buss) og med eksternt støynivå under 77 dB (+1 poeng/buss).

24Hva angikk operatørens kvalitets- og miljøprogram, skulle det gis tilleggspoeng for ulike sertifiserte kvalitetskriterier og for et sertifisert miljøvernprogram. 25 Innkjøpskontoret i Helsingfors by mottok åtte tilbud for delkontrakt 6, herunder tilbudene fra HKL og fra Swebus Finland Oy Ab («Swebus», deretter Stagecoach Finland Oy Ab («Stagecoach»), og så Concordia). Sistnevntes tilbud besto av to tilbud, betegnet A og B. CONCORDIA BUS FINLAND 26 Komiteen for forretningstjenester besluttet den 12. februar 1998 å velge HKL som operatør for ruten i delkontrakt 6, ettersom HKLs tilbud ble ansett som det økonomisk mest fordelaktige totalt sett. I henhold til kjennelsen om forhåndsavgjørelse hadde Concordia (da Swebus) inngitt det lavest prisede tilbudet, med 81,44 poeng for tilbud A og 86 poeng for tilbud B. HKL fikk 85,75 poeng. Når det gjaldt bussflåten, fikk HKL flest poeng med 2,94 poeng; Concordia (da Swebus) fikk 0,77 poeng for sitt A-tilbud og -1,44 poeng for sitt B-tilbud. De 2,94 poengene HKL fikk for kjøretøyflåten, inkluderte maksimal poengsum for nitrogenoksidutslipp under 2 g/kWh og støynivå under 77 dB. Concordia (da Swebus) fikk ingen tilleggspoeng for kriteriene knyttet til bussenes nitrogenoksidutslipp og støynivå. HKL og Concordia fikk maksimal poengsum for sin kvalitets- og miljøsertifisering. Under disse omstendighetene mottok HKL det høyeste samlede poengtallet med 92,69. Concordia (da Swebus) kom på andreplass med 86,21 poeng for tilbud A og 88,56 poeng for tilbud B. Saksbehandlingen for de nasjonale domstoler og tribunaler 27 Concordia (da Swebus) fremsatte en begjæring for Kilpailuneuvosto (det finske konkurranserådet) om at avgjørelsen til komiteen for forretningstjenester skulle oppheves, og anførte blant annet at tildelingen av tilleggspoeng til en flåte med nitrogenoksidutslipp og støynivåer under visse grenser var urettferdig og diskriminerende. Concordia anførte at det var gitt tilleggspoeng for bruk av en busstype som i praksis kun én tilbyder, HKL, faktisk var i stand til å tilby. 28 Kilpailuneuvosto avviste begjæringen. Det var av den oppfatning at oppdragsgiveren hadde rett til å definere hvilken type kjøretøy som ønsket benyttet. Tildelingskriterienes vekt måtte imidlertid fastlegges objektivt under hensyntaken til oppdragsgiverens behov og tjenestekvaliteten. Oppdragsgiveren måtte om nødvendig kunne begrunne sitt valg og anvendelsen av vurderingskriteriene. 29 Kilpailuneuvosto bemerket at Helsingfors bys beslutning om å gi preferanse til lavutslippsbusser var en miljøpolitisk beslutning med sikte på å redusere skadene på miljøet forårsaket av busstrafikk. Dette utgjorde ikke en prosessuell mangel. Dersom dette kriteriet ble anvendt på en urettferdig måte overfor en tilbyder, var det mulig å gripe inn. Kilpailuneuvosto fant imidlertid at alle tilbydere hadde mulighet til, dersom de ønsket det, å anskaffe busser drevet på naturgass. Det konkluderte derfor med at det ikke var godtgjort at det aktuelle kriteriet diskriminerte Concordia. 30 Concordia (da Stagecoach) anket til Korkein hallinto-oikeus med krav om at avgjørelsen til Kilpailuneuvosto ble opphevet. Concordia anførte at tildelingen av tilleggspoeng til de minst forurensende og minst støyende bussene favoriserte HKL, som i praksis var den eneste tilbyderen i stand til å benytte en flåte som kunne oppnå disse poengene. Concordia anførte videre at det ved den samlede vurderingen av tilbudene ikke kan tas hensyn til økonomiske faktorer som ikke er direkte knyttet til tilbudets gjenstand.

31I sin kjennelse om forhåndsavgjørelse uttaler Korkein hallinto-oikeus for det første at det for å avgjøre om forskrift 243/1995 eller forskrift 567/1994 er anvendelig i den foreliggende saken, er nødvendig å undersøke om kontrakten som er gjenstand for hovedsaken, faller innenfor virkeområdet til direktiv 92/50 eller direktiv 93/38. Retten bemerker at vedlegg VII til direktiv 93/38 for Finlands vedkommende nevner både offentlige eller private enheter som driver busstransport i samsvar med Laki CONCORDIA BUS FINLAND luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä (lov om konsesjonspliktig persontransport på vei) 343/1991, og også transportavdelingen som driver T-bane- og trikkenettet i Helsingfors. 32 Retten uttaler videre at behandlingen av saken også krever tolkning av fellesskapsrettslige bestemmelser om hvorvidt en kommune, ved tildeling av en kontrakt av den typen som er gjenstand for hovedsaken, kan ta hensyn til økonomiske hensyn knyttet til den tilbudte bussflåten. Dersom Concordias argumenter vedrørende poengene tildelt for miljøkriteriene og for øvrig ble tatt til følge, ville det innebære at poengtallet tilbud B oppnådde, oversteg poengtallet til HKL. 33 Retten bemerker at artikkel 36(1)(a) i direktiv 92/50 og artikkel 34(1)(a) i direktiv 93/38 ikke nevner miljøspørsmål i opplistingen av kriterier for å fastslå det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Den bemerker at Domstolen i sak 31/87 Gebroeders Beentjes [1988] Sml. 4635 og sak C-324/93 Evans Medical and Macfarlan Smith [1995] Sml. I-563 har fastslått at oppdragsgiverne ved valget av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet fritt kan velge de kriterier som skal legges til grunn for tildelingen av kontrakten. Valget kan imidlertid bare omfatte kriterier som er utformet med sikte på å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. 34 Retten viser endelig til Kommisjonens melding av 11. mars 1998, «Offentlige anskaffelser i Den europeiske union» (KOM(1998) 143 endelig), der Kommisjonen anser det som legitimt å ta hensyn til miljøhensyn ved valget av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet totalt sett, dersom arrangøren av anbudsprosedyren selv direkte drar nytte av produktets økonomiske kvaliteter.

35På denne bakgrunn besluttet Korkein hallinto-oikeus å utsette saken og forelegge Domstolen følgende spørsmål til prejudisiell

avgjørelse

: «1. Skal bestemmelsene om virkeområdet til Rådets direktiv 93/38/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved innkjøp innenfor vann- og energiforsyning, transport samt telekommunikasjon ..., særlig artikkel 2(1)(a), (2)(c) og (4), tolkes slik at dette direktivet gjelder for en by som er oppdragsgiver ved tildeling av en kontrakt om drift av busstransport innenfor byen, dersom — byen er ansvarlig for planlegging, utvikling, gjennomføring og øvrig organisering og tilsyn av kollektivtrafikken i sitt område, — byen for disse funksjonene har en komité for kollektivtrafikk og en bytransportavdeling som er underordnet denne, — det innenfor bytransportavdelingen finnes en planleggingsenhet som fungerer som en bestillerenhet og utarbeider forslag til komiteen for kollektivtrafikk om hvilke ruter som bør utlyses, og hvilket tjenestekvalitetsnivå som bør kreves, og CONCORDIA BUS FINLAND — det innenfor bytransportavdelingen finnes produksjonsenheter, økonomisk atskilt fra resten av transportavdelingen, herunder en enhet som yter busstransporttjenester og deltar i anbudskonkurranser knyttet til dette? 2. Skal fellesskapsbestemmelsene om offentlige anskaffelser, særlig artikkel 36(1) i Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter om offentlige tjenesteytelser ... eller den tilsvarende artikkel 34(1) i direktiv 93/38/EØF, tolkes slik at en by som er oppdragsgiver ved organisering av en anbudskonkurranse om drift av busstransport innenfor byen, blant tildelingskriteriene for tildeling på grunnlag av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, i tillegg til tilbudsprisen og transportoperatørens kvalitets- og miljøprogram og ulike andre egenskaper ved bussflåten, kan ta hensyn til lave nitrogenoksidutslipp og lavt støynivå fra bussflåten som tilbys av en tilbudsgivende virksomhet, på en måte som er annonsert på forhånd i kunngjøringen om konkurransen, slik at dersom nitrogenoksidutslippene eller støynivået fra de enkelte bussene er under et visst nivå, kan tilleggspoeng for flåten tas i betraktning ved sammenligningen?

3Dersom svaret på foregående spørsmål er bekreftende, skal fellesskapsbestemmelsene om offentlige anskaffelser da vesentlige begrensninger i valget av kriterier for tildeling av offentlige kontrakter. For det første må de valgte kriteriene knytte seg til den kontrakten som skal tildeles, og gjøre det mulig å fastslå det økonomisk mest fordelaktige tilbudet for denne. For det andre må kriteriene være egnet til å styre oppdragsgivers skjønn på et objektivt grunnlag og må ikke inneholde elementer av vilkårlighet. Etter den tyske regjeringens syn må tildelingskriteriene dessuten ha en direkte tilknytning til kontraktens gjenstand, ha virkninger som kan måles objektivt, og være kvantifiserbare på det økonomiske plan. 50 Den svenske regjering anfører likeledes at oppdragsgivers valg er begrenset, idet tildelingskriteriene må ha tilknytning til den kontrakten som skal tildeles og være egnet til å fastslå det tilbudet som er mest fordelaktig fra et økonomisk synspunkt. Den tilføyer at kriteriene også må være i samsvar med traktatens bestemmelser om fri bevegelighet for varer og tjenester. 51 Etter den britiske regjeringens syn må bestemmelsene i artikkel 36 nr. 1 i direktiv 92/50 og artikkel 34 nr. 1 i direktiv 93/38 tolkes slik at en oppdragsgiver, ved organisering av en tildelingsprosedyre for drift av busstransporttjenester, blant andre tildelingskriterier kan ta miljøkriterier i betraktning ved vurderingen av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, forutsatt at disse kriteriene muliggjør en sammenligning av alle tilbud, er knyttet til de tjenestene som skal ytes, og er forhåndskunngjort.

52Kommisjonen anfører at kriteriene for tildeling av offentlige kontrakter som kan tas i betraktning ved vurderingen av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, må oppfylle fire betingelser. De må være objektive, gjelde for alle tilbud, ha en strikt tilknytning til den aktuelle kontraktens gjenstand, og innebære en direkte økonomisk fordel for oppdragsgiveren. Rettens bemerkninger 53 Artikkel 36 nr. 1 bokstav a) i direktiv 92/50 fastsetter at de kriteriene som oppdragsgiveren kan legge til grunn ved tildeling av kontrakter, når tildelingen skjer til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, kan være ulike kriterier knyttet til kontrakten, som for eksempel kvalitet, tekniske fordeler, estetiske og funksjonelle egenskaper, teknisk bistand og ettersalgsservice, leveringsdato, leveringstid eller ferdigstillelsestid, eller pris. CONCORDIA BUS FINLAND

54For å avgjøre om og under hvilke betingelser oppdragsgiveren i henhold til artikkel 36 nr. 1 bokstav a) kan ta hensyn til kriterier av økologisk art, må det for det første bemerkes at, slik det fremgår av bestemmelsens ordlyd, særlig bruken av uttrykket «for eksempel», er oppregningen av kriterier som kan benyttes ved tildeling av en offentlig kontrakt til det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, ikke uttømmende (se også i denne retning sak C-19/00 SIAC Construction [2001] Sml. I-7725, avsnitt 35).

55For det andre kan artikkel 36 nr. 1 bokstav a) ikke tolkes slik at hvert enkelt tildelingskriterium som oppdragsgiveren benytter for å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, nødvendigvis må være av rent økonomisk karakter. Det kan ikke utelukkes at faktorer som ikke er av rent økonomisk art, kan påvirke verdien av et tilbud sett fra oppdragsgiverens synspunkt. Denne slutningen støttes også av bestemmelsens ordlyd, som uttrykkelig nevner kriteriet om et tilbuds estetiske egenskaper. 56 Formålet med samordningen på fellesskapsplan av prosedyrene for tildeling av offentlige kontrakter er, som Domstolen allerede har fastslått, å fjerne hindringer for fri bevegelighet for tjenester og varer (se blant annet SIAC Construction, avsnitt 32).

57I lys av dette formålet, og av ordlyden i tredje punktum i første ledd i artikkel 130r nr. 2 i EF-traktaten, som ved Amsterdam-traktaten med visse endringer ble overført til artikkel 6 EF, og som bestemmer at kravene til miljøvern må integreres i definisjonen og gjennomføringen av Fellesskapets politikk og virksomhet, må det konkluderes med at artikkel 36 nr. 1 bokstav a) i direktiv 92/50 ikke utelukker at oppdragsgiveren kan benytte kriterier knyttet til bevaring av miljøet ved vurderingen av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. 58 Dette betyr imidlertid ikke at ethvert kriterium av denne art kan tas i betraktning av oppdragsgiveren. 59 Selv om artikkel 36 nr. 1 bokstav a) i direktiv 92/50 overlater til oppdragsgiveren å velge de kriteriene den ønsker å legge til grunn ved tildelingen av kontrakten, kan dette valget likevel bare gjelde kriterier som tar sikte på å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet (se i denne retning, vedrørende offentlige bygge- og anleggskontrakter, Beentjes, avsnitt 19, Evans Medical og Macfarlan Smith, avsnitt 42, og SIAC Construction, avsnitt 36). Ettersom et tilbud nødvendigvis knytter seg til kontraktens gjenstand, følger det av dette at tildelingskriteriene som kan anvendes i henhold til denne bestemmelsen, selv også må ha tilknytning til kontraktens gjenstand.

60Det skal for det første minnes om at Domstolen allerede har fastslått at oppdragsgiveren for å fastslå det økonomisk mest fordelaktige tilbudet må kunne vurdere de innkomne tilbudene og treffe en beslutning på grunnlag av kvalitative og kvantitative kriterier knyttet til den aktuelle kontrakten (se i denne retning, vedrørende offentlige bygge- og anleggskontrakter, sak 274/

83Kommisjonen mot Italia [1985] Sml. 1077, avsnitt 25). CONCORDIA BUS FINLAND

61Det fremgår videre av rettspraksis at et tildelingskriterium som har den virkning at oppdragsgiveren gis ubegrenset frihet med hensyn til tildeling av kontrakten til en tilbyder, vil være uforenlig med artikkel 36 nr. 1 bokstav a) i direktiv 92/50 (se i denne retning Beentjes, avsnitt 26, og SIAC Construction, avsnitt 37).

62Det skal videre bemerkes at de kriteriene som vedtas for å fastslå det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, må anvendes i samsvar med alle de saksbehandlingsreglene som er fastsatt i direktiv 92/50, særlig reglene om kunngjøring. Det følger av dette at alle slike kriterier i henhold til artikkel 36 nr. 2 i dette direktivet må angis uttrykkelig i konkurransegrunnlaget eller kunngjøringen, om mulig i synkende rekkefølge etter viktighet, slik at operatørene er i stand til å gjøre seg kjent med deres eksistens og rekkevidde (se i denne retning, vedrørende offentlige bygge- og anleggskontrakter, Beentjes, avsnitt 31 og 36, og sak C-225/

98Kommisjonen mot Frankrike [2000] Sml. I-7445, avsnitt 51).

63Endelig må slike kriterier være i samsvar med alle grunnleggende prinsipper i fellesskapsretten, særlig ikke-diskrimineringsprinsippet slik det følger av traktatens bestemmelser om etableringsfrihet og fri bevegelighet for tjenester (se i denne retning Beentjes, avsnitt 29, og Kommisjonen mot Frankrike, avsnitt 50). 64 Av det ovenstående følger at når oppdragsgiveren beslutter å tildele en kontrakt til den tilbyderen som avgir det økonomisk mest fordelaktige tilbudet i henhold til artikkel 36 nr. 1 bokstav a) i direktiv 92/50, kan den ta hensyn til kriterier knyttet til bevaring av miljøet, forutsatt at de har tilknytning til kontraktens gjenstand, ikke gir oppdragsgiveren ubegrenset frihet, er uttrykkelig angitt i konkurransegrunnlaget eller kunngjøringen, og er i samsvar med alle grunnleggende prinsipper i fellesskapsretten, særlig ikke-diskrimineringsprinsippet.

65Hva angår hovedsaken, må det for det første fastslås at kriterier knyttet til nivået av nitrogenoksidutslipp og støynivå fra busser, slik som de aktuelle kriteriene i disse sakene, må anses som knyttet til gjenstanden for en kontrakt om levering av bytransporttjenester med buss.

66Videre er kriterier som innebærer at tilbud som oppfyller visse spesifikke og objektivt kvantifiserbare miljøkrav, gis tilleggspoeng, ikke av en slik art at de gir oppdragsgiveren ubegrenset frihet.

67Som angitt i avsnitt 21 til 24 ovenfor var de aktuelle kriteriene i hovedsaken dessuten uttrykkelig angitt i kunngjøringen som ble publisert av innkjøpsenheten i Helsingfors by.

68Endelig faller spørsmålet om de aktuelle kriteriene i hovedsaken særlig er i samsvar med ikke-diskrimineringsprinsippet, under behandlingen av svaret på det tredje spørsmålet, som nettopp omhandler dette punktet. CONCORDIA BUS FINLAND 69 Svaret på det andre spørsmålet er følgelig, i lys av det ovenstående, at artikkel 36 nr. 1 bokstav a) i direktiv 92/50 skal tolkes slik at når oppdragsgiveren i forbindelse med en offentlig kontrakt om levering av bytransporttjenester med buss beslutter å tildele kontrakten til den tilbyderen som avgir det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, kan den ta hensyn til økologiske kriterier som nivået av nitrogenoksidutslipp eller støynivå fra busser, forutsatt at de har tilknytning til kontraktens gjenstand, ikke gir oppdragsgiveren ubegrenset frihet, er uttrykkelig angitt i konkurransegrunnlaget eller kunngjøringen, og er i samsvar med alle grunnleggende prinsipper i fellesskapsretten, særlig ikke-diskrimineringsprinsippet. Det tredje spørsmålet

70Med sitt tredje spørsmål spør den nasjonale domstolen i det vesentlige om likebehandlingsprinsippet er til hinder for at det tas hensyn til kriterier knyttet til miljøvern, slik som de aktuelle kriteriene i hovedsaken, fordi oppdragsgiverens eget transportforetak er ett av få foretak som er i stand til å tilby en bussflåte som oppfyller disse kriteriene. Innlegg til Domstolen 71 Concordia anfører at muligheten for å benytte gassdrevne busser, som i praksis var de eneste som oppfylte tilleggskriteriet om reduserte nitrogenoksidutslipp og støynivå, var svært begrenset. På datoen for utlysning av anbudet fantes det bare én gassstasjon i hele Finland. Dens kapasitet gjorde det mulig å forsyne omtrent 15 gassdrevne busser. Kort tid før utlysningen av anbudet bestilte HKL 11 nye gassdrevne busser, noe som medførte at stasjonens kapasitet var fullt utnyttet og at det ikke var mulig å levere drivstoff til andre kjøretøyer. Dessuten var stasjonen bare midlertidig. 72 Concordia konkluderer med at HKL var den eneste tilbyderen som hadde en reell mulighet til å tilby gassdrevne busser. Selskapet foreslår derfor at svaret på det tredje spørsmålet bør være at tildeling av poeng basert på nitrogenoksidutslipp og redusert støynivå fra bussene ikke kan tillates, i det minste ikke i et tilfelle der ikke alle operatørene i den aktuelle sektoren, selv ikke i teorien, har mulighet til å tilby tjenester som gir rett til slike poeng. 73 Helsingfors by anfører at den verken etter fellesskapslovgivningen eller finsk lovgivning var forpliktet til å utlyse sine egne busstransporttjenester. Ettersom en tildelingsprosedyre alltid innebærer merarbeid og merutgifter, ville den ikke hatt noen rimelig grunn til å organisere en slik prosedyre dersom den hadde visst at det foretaket den eier var det eneste som var i stand til å tilby en bussflåte som oppfylte vilkårene i kunngjøringen, eller dersom den virkelig hadde ønsket å forbeholde seg driften av denne transporten. 74 Den finske regjeringen anfører at vurderingen av objektiviteten til de kriteriene som fremgår av den aktuelle anbudsinvitasjonen i hovedsaken, i siste instans er et spørsmål for den nasjonale domstolen. 75 Den nederlandske regjeringen anfører at det av Domstolens rettspraksis følger at tildelingskriteriene må være objektive og at det ikke må forekomme diskriminering CONCORDIA BUS FINLAND mellom tilbyderne. Den bemerker imidlertid at Domstolen i avsnitt 32 og 33 i dommen i sak C-27/98 Fracasso og Leitschutz [1999] Sml. I-5697 faktisk fastslo at der det, etter en prosedyre for tildeling av en offentlig kontrakt, bare gjenstår ett tilbud, er oppdragsgiveren ikke forpliktet til å tildele kontrakten til den eneste tilbyderen som anses egnet. Men det følger ikke av dette at dersom de anvendte tildelingskriteriene resulterer i at det bare gjenstår én tilbyder, er disse kriteriene ulovlige. Det er i alle tilfeller den nasjonale domstolen som må avgjøre om konkurransen i den aktuelle saken i hovedsaken faktisk ble forvrengt. 76 Etter den østerrikske regjeringens syn kan bruken av tildelingskriteriene i hovedsaken i prinsippet tillates, selv i et tilfelle der, som her, bare et relativt lite antall tilbydere er i stand til å oppfylle disse kriteriene. Etter Domstolens rettspraksis (sak 45/

87Kommisjonen mot Irland [1988] Sml. 4929) synes det imidlertid å foreligge en grense for lovligheten av visse minstekrav av økologisk art når de anvendte kriteriene begrenser markedet for de aktuelle tjenestene eller varene i en slik grad at det bare gjenstår én tilbyder. Det er imidlertid ingen holdepunkter for at dette var tilfelle i hovedsaken. 77 Den svenske regjeringen anfører at det å ta hensyn til kriteriet om nitrogenoksidutslipp på den måten det ble gjort i den aktuelle saken i hovedsaken, innebar at en tilbyder med gass- eller alkoholdrevne busser ble belønnet. Etter regjeringens syn var det ingenting som hindret de øvrige tilbyderne fra å anskaffe slike busser. De hadde vært tilgjengelige på markedet i flere år. 78 Den svenske regjeringen hevder at tildeling av tilleggspoeng for lave nitrogenoksidutslipp og støynivå fra de bussene som tilbyderen har tenkt å benytte, ikke utgjør direkte diskriminering, men anvendes uten forskjellsbehandling. Det synes heller ikke å dreie seg om indirekte diskriminering, i den forstand at dette nødvendigvis har den virkning at HKL favoriseres. 79 Den britiske regjeringen mener at direktiv 93/38 ikke forbyr tildeling av tilleggspoeng ved vurderingen av tilbud der det på forhånd er kjent at få foretak vil være i stand til å oppnå disse tilleggspoengene, så lenge oppdragsgiveren på kunngjøringsstadiet har gjort det kjent at slike tilleggspoeng kan oppnås.

80Kommisjonen mener at den, sett hen til de ulike synspunktene som partene i hovedsaken har gitt uttrykk for, ikke er i stand til å avgjøre om de anvendte kriteriene er i strid med prinsippet om likebehandling av tilbyderne. Det er derfor den nasjonale domstolen som må ta stilling til dette spørsmålet og avgjøre, på grunnlag av objektive, relevante og sammenfallende bevis, om disse kriteriene ble vedtatt med det ene formål å velge ut det foretaket som til slutt ble valgt, eller om de ble utformet med dette for øye. Rettens bemerkninger

81Det må fastslås at plikten til å overholde likebehandlingsprinsippet er et sentralt element i direktivene om offentlige anskaffelser, som særlig tar sikte på å fremme utviklingen av effektiv konkurranse på de områdene de gjelder, og som fastsetter tildelingskriterier med sikte på å sikre slik konkurranse (se i denne retning sak C-243/

89Kommisjonen mot Danmark [1993] Sml. I-3353, avsnitt 33). CONCORDIA BUS FINLAND 82 Tildelingskriteriene må således, i henhold til rettspraksis som det er vist til i avsnitt 63 ovenfor, overholde ikke-diskrimineringsprinsippet slik det følger av traktatens bestemmelser om etableringsfrihet og fri bevegelighet for tjenester.

83I den foreliggende saken skal det for det første bemerkes at, slik det fremgår av anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

, var tildelingskriteriene i hovedsaken objektive og ble anvendt uten forskjellsbehandling på alle tilbud. Kriteriene hadde videre en direkte tilknytning til den tilbudte bussflåten og utgjorde en integrert del av et poengtildelingssystem. Endelig kunne det under dette systemet tildeles tilleggspoeng på grunnlag av andre kriterier knyttet til bussflåten, som bruk av lavgulvsbusser, antall sitteplasser og klappeseter samt bussenes alder. 84 Concordia erkjente dessuten under rettsmøtet at selskapet vant anbudet for rute 15 i Helsingfors bys busstransportnett, selv om denne anbudsinvitasjonen spesifikt krevde drift med gassdrevne kjøretøyer.

85Det må derfor fastslås at det, i en slik faktisk sammenheng, ikke i seg selv kan utgjøre et brudd på likebehandlingsprinsippet at ett av kriteriene som oppdragsgiveren har vedtatt for å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, bare kunne oppfylles av et lite antall foretak, hvorav ett var et foretak som tilhørte oppdragsgiveren.

86Under disse omstendigheter må svaret på det tredje spørsmålet være at likebehandlingsprinsippet ikke er til hinder for at det tas hensyn til kriterier knyttet til miljøvern, slik som de aktuelle kriteriene i hovedsaken, utelukkende fordi oppdragsgiverens eget transportforetak er ett av få foretak som er i stand til å tilby en bussflåte som oppfyller disse kriteriene. Det første spørsmålet

87Med sitt første spørsmål spør den nasjonale domstolen i det vesentlige om svaret på det andre og tredje spørsmålet ville være annerledes dersom prosedyren for tildeling av den aktuelle offentlige kontrakten i hovedsaken falt innenfor anvendelsesområdet for direktiv 93/38.

88I denne forbindelse skal det for det første bemerkes at bestemmelsene i artikkel 36 nr. 1 bokstav a) i direktiv 92/50 og artikkel 34 nr. 1 bokstav a) i direktiv 93/38 i det vesentlige har samme ordlyd.

89For det andre har bestemmelsene om tildelingskriterier i rådsforordning 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp (EFT 1993 L 199 s. 1) og i rådsdirektiv 93/37/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT 1993 L 199 s. 54) i det vesentlige samme ordlyd som artikkel 36 nr. 1 bokstav a) i direktiv 92/50 og artikkel 34 nr. 1 bokstav a) i direktiv 93/38. CONCORDIA BUS FINLAND

90For det tredje skal det bemerkes at disse direktivene samlet sett utgjør kjernen i fellesskapsretten om offentlige kontrakter og tar sikte på å nå lignende mål på sine respektive områder.

91Under disse omstendigheter er det ingen grunn til å gi en ulik tolkning av to bestemmelser som hører inn under samme område av fellesskapsretten og som i det vesentlige har samme ordlyd.

92Det skal også bemerkes at Domstolen allerede har fastslått i avsnitt 33 i Kommisjonen mot Danmark at plikten til å overholde likebehandlingsprinsippet er et sentralt element i alle direktivene om offentlige anskaffelser. Saksdokumentene i hovedsaken har ikke avslørt noe som tilsier at tolkningen av dette prinsippet, hva angår oppdragsgiverens valg av tildelingskriterier, i dette tilfellet bør avhenge av det særskilte direktivet som gjelder for den aktuelle kontrakten. 93 Svaret på det første spørsmålet må derfor være at svaret på det andre og tredje spørsmålet ikke ville vært annerledes dersom prosedyren for tildeling av den offentlige kontrakten i hovedsaken falt innenfor anvendelsesområdet for direktiv 93/38.

Sakskostnader

94De kostnader som er påløpt for den finske, greske, nederlandske, østerrikske, svenske og britiske regjering samt for Kommisjonen, som har inngitt innlegg til Domstolen, kan ikke tilkjennes erstattet. Ettersom disse sakene utgjør et ledd i en tvist som verserer for den nasjonale domstolen, tilkommer avgjørelsen om

sakskostnader

denne domstolen. På dette grunnlag har DOMSTOLEN i svar på de spørsmål som Korkein hallinto-oikeus har forelagt ved kjennelse av 17. desember 1999, avsagt slik DOM: 1. Artikkel 36 nr. 1 bokstav a) i rådsdirektiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av offentlige tjenestekontrakter skal tolkes slik at når oppdragsgiver i forbindelse med en offentlig kontrakt om levering av bytransporttjenester med buss beslutter å tildele kontrakten til den tilbyderen som avgir det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, kan den ta hensyn til økologiske kriterier som nivået av nitrogenoksidutslipp eller støynivå fra busser, forutsatt at de har tilknytning til kontraktens gjenstand, ikke gir oppdragsgiver ubegrenset frihet, er uttrykkelig angitt i konkurransegrunnlaget eller kunngjøringen, og er i samsvar med alle grunnleggende prinsipper i fellesskapsretten, særlig ikke-diskrimineringsprinsippet. CONCORDIA BUS FINLAND 2. Likebehandlingsprinsippet er ikke til hinder for at det tas hensyn til kriterier knyttet til miljøvern, slik som de aktuelle kriteriene i hovedsaken, utelukkende fordi oppdragsgivers eget transportforetak er ett av få foretak som er i stand til å tilby en bussflåte som oppfyller disse kriteriene. 3. Svaret på det andre og tredje spørsmålet ville ikke vært annerledes dersom prosedyren for tildeling av den offentlige kontrakten i hovedsaken falt innenfor anvendelsesområdet for rådsdirektiv 93/38/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene for innkjøp innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon. Rodriguez Iglesias Jann Macken Gulmann Edward La Pergola Wathelet Schintgen Skouris Avsagt i offentlig rettsmøte i Luxembourg 17. september 2002. R. Grass G.C. Rodriguez Iglesias Justissekretær President