C-518/17 Rudigier: forhåndskunngjøring etter forordning 1370/2007

DOMSTOLENS DOM (Niende Afdeling) 20. september 2018 * «Prejudisiell forelεggelse – offentlige kontrakter – offentlig personbefordring med jernbane og på vei – forordning (EF) nr. 1370/2007 – artikkel 5 nr. 1 – inngåelse av kontrakter om offentlig trafikbetjening – artikkel 7 nr. 2 – plikt til å offentliggjøre visse opplysninger senest ett år før offentliggjøringen av anbudskonkurransen i Den europeiske unions tidende – konsekvensene av manglende offentliggjøring – avlysning av anbudskonkurransen – direktiv 2014/24/EU – artikkel 27 nr. 1 – artikkel 47 nr. 1 – direktiv 2014/25/EU – artikkel 45 nr. 1 – artikkel 66 nr. 1 – kunngjøring av anbudskonkurranse» I sak C-518/17, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol, Østerrike) ved

avgjørelse

av 29. juni 2017, innkommet til Domstolen den 28. august 2017, i saken anlagt av Stefan Rudigier prosessdeltaker: Salzburger Verkehrsverbund GmbH, har DOMSTOLEN (Niende Afdeling), sammensatt av avdelingsformann C. Vajda og dommerne E. Juhász (refererende dommer) og K. Jürimäe, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitssekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige forhandling, etter at det er avgitt innlegg av: – Stefan Rudigier ved Rechtsanwalt C. Casati, – den østerrikske regjering ved M. Fruhmann, som befullmektiget, – Europa-Kommisjonen ved W. Mölls og P. Ondrůšek, som befullmektigede, * Prosessspråk: tysk. DA ECLI:EU:C:2018:757 1 RUDIGIER og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal pådømmes uten forslag til

avgjørelse

, har avsagt følgende Dom Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder tolkningen av artikkel 7 nr. 2 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 av 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og på vei og om opphevelse av Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 (EUT 2007, L 315, s. 1). Anmodningen er inngitt i forbindelse med en sak anlagt av Stefan Rudigier med påstand om avlysning av en anbudskonkurranse om levering av personbefordring med buss innledet av Salzburger Verkehrsverbund GmbH. Rettsregler EU-retten Forordning nr. 1370/2007 Av 20., 21., 29. og 30. betraktning til forordning nr. 1370/2007 fremgår følgende: «(20) Når en offentlig myndighet velger å overlate en oppgave av allmenn interesse til tredjemann, skal operatøren av offentlig trafikbetjening velges under overholdelse av [EU-]reglene om offentlige avtaler og konsesjoner, slik de følger av traktatens artikler 43–49, og prinsippene om gjennomsiktighet og likebehandling. Bestemmelsene i denne forordningen innskrenker således ikke de forpliktelsene som påhviler de offentlige myndighetene i henhold til direktivene om inngåelse av offentlige kontrakter, når kontrakter om offentlig trafikbetjening er omfattet av disse direktivene. (21) Det bør sikres en effektiv rettsbeskyttelse ikke bare for kontrakter som er omfattet av Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester [(EUT 2004, L 134, s. 1)] og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter [(EUT 2004, L 134, s. 114)], men også for kontrakter som inngås i henhold til denne forordningen. Det er behov for en effektiv klageprosedyre som oppfyller de relevante kravene i Rådets direktiv 89/665/EOF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter [(EFT 1989, L 395, s. 33)] og Rådets direktiv 92/13/EOF av 25. februar 1992 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse av EF-reglene for fremgangsmåten ved tilbudsgivning innenfor vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon [(EFT 1992, L 76, s. 14)]. […] 2 ECLI:EU:C:2018:757 RUDIGIER (29) Kompetente myndigheter som har til hensikt å inngå kontrakter om offentlig trafikbetjening, bør med unntak av hasteforanstaltninger og kontrakter som gjelder levering av et mindre antall kilometer, treffe de nødvendige skritt til offentliggjøring og gi melding om dette minst ett år på forhånd, slik at potensielle operatører av offentlig trafikbetjening får mulighet til å reagere. (30) Kontrakter om offentlige tjenesteytelseytelser som er inngått uten forutgående anbudskonkurranse, bør omfattes av økt gjennomsiktighet.» Artikkel 1 i forordning nr. 1370/2007 med overskriften «Formål og virkeområde» bestemmer: «1. Formålet med denne forordningen er å fastlegge hvordan de kompetente myndighetene innenfor rammene av [EU-]retten kan tilrettelegge den offentlige personbefordringen for å sikre levering av tjenester av allmenn interesse som blant annet er hyppigere, sikrere, bedre eller billigere enn hva som kan oppnås ved alene å la markedskreftene virke. […]

2Denne forordningen får anvendelse på nasjonal og internasjonal offentlig personbefordring med jernbane og andre skinnekjøretøyer og på vei, med unntak av strekninger som overveiende drives av historisk interesse eller med turistmessig formål. […] […]» Forordningens artikkel 5 med overskriften «Inngåelse av kontrakter om offentlig trafikbetjening» bestemmer i nr. 1: «Kontrakter om offentlig trafikbetjening inngås etter reglene i denne forordningen. Servicekontrakter eller kontrakter om offentlig trafikbetjening som definert i direktiv [2004/17] eller [2004/18] vedrørende offentlig personbefordring med buss eller sporvogn inngås etter prosedyrene fastsatt i disse direktivene, i den utstrekning slike kontrakter ikke er utformet som konsesjonskontrakter om tjenesteyting som definert i disse direktivene. Dersom kontrakter skal inngås i samsvar med direktiv [2004/17] eller [2004/18], får nr. 2–6 ikke anvendelse.» Forordningens artikkel 7 med overskriften «Offentliggjøring» bestemmer i nr. 2: «Hver kompetent myndighet treffer slike foranstaltninger at det senest ett år før offentliggjøringen av anbudskonkurransen eller ett år før inngåelsen av kontrakten uten forutgående anbudskonkurranse offentliggjøres minst følgende opplysninger i Den europeiske unions tidende: a) navn og adresse på den kompetente myndigheten b) den typen kontrakt som forventes inngått c) den trafikbetjeningen og det geografiske området kontrakten potensielt omfatter. Kompetente myndigheter kan beslutte ikke å offentliggjøre disse opplysningene når en kontrakt om offentlig trafikbetjening gjelder en årlig levering av høyst 50 000 vognkilometer. Dersom disse opplysningene endres etter offentliggjøringen, skal den kompetente myndigheten så raskt som mulig offentliggjøre en beriktigelse. Startdatoen for kontrakten uten forutgående anbudskonkurranse eller for innkalling av bud berøres ikke av denne beriktigelsen. […]» ECLI:EU:C:2018:757 3 RUDIGIER Direktiv 2014/24/EU Artikkel 18 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om opphevelse av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65), som har overskriften «Anskaffelsesprinsipper», bestemmer i nr. 1: «De ordregivende myndigheter behandler økonomiske aktører likt og uten forskjellsbehandling og handler på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte. Anbudskonkurransen utformes ikke med det formål å utelukke denne fra direktivets virkeområde eller kunstig innskrenke konkurransen. Konkurransen anses som kunstig innskrenket dersom anbudskonkurransen er utformet med den hensikt urettmessig å favorisere visse økonomiske aktører eller stille dem mindre gunstig.» Direktivets artikkel 27 med overskriften «Åpen anbudskonkurranse» bestemmer: «

1Ved åpen anbudskonkurranse kan alle interesserte økonomiske aktører avgi tilbud som svar på en innkalling av tilbud. Minimumsfristen for mottak av tilbud er 35 dager regnet fra datoen for avsendelse av kunngjøringen av anbudskonkurransen. Tilbudet ledsages av de opplysninger for kvalitativ utvelgelse som den ordregivende myndigheten anmoder om. 2. Når de ordregivende myndighetene har offentliggjort en forhåndskunngjøring som ikke i seg selv ble brukt til innkalling av tilbud, kan minimumsfristen for mottak av tilbud som fastsatt i nr. 1 annet ledd, reduseres til 15 dager dersom alle de følgende betingelsene er oppfylt: a) forhåndskunngjøringen inneholdt alle de opplysningene som kreves for kunngjøringen av anbudskonkurransen i vedlegg V, del B, avsnitt I, i den utstrekning disse opplysningene forelå ved forhåndskunngjøringens offentliggjøring b) forhåndskunngjøringen ble sendt til offentliggjøring minst 35 dager og høyst 12 måneder før avsendelsen av kunngjøringen av anbudskonkurransen.

3Dersom et av den ordregivende myndigheten behørig godtgjort akutt behov gjør det umulig å overholde fristen fastsatt i nr. 1 annet ledd, kan den fastsette en frist som ikke må være kortere enn 15 dager regnet fra datoen for avsendelsen av kunngjøringen av anbudskonkurransen. 4. Den ordregivende myndigheten kan redusere fristen i nr. 1 annet ledd for mottak av tilbud med fem dager dersom den aksepterer at tilbud kan inngis via elektroniske midler i samsvar med artikkel 22 nr. 1 første ledd og nr. 5 og 6.» Direktivets artikkel 47 med overskriften «Fastsettelse av frister» bestemmer i nr. 1: «Ved fastsettelsen av fristene for mottak av tilbud og søknader om deltagelse tar de ordregivende myndighetene hensyn til kontraktens kompleksitet og til den tiden som er nødvendig til utarbeidelse av tilbud, jf. dog minimumsfristene fastsatt i artiklene 27–31.» 4 ECLI:EU:C:2018:757 RUDIGIER Direktivets artikkel 48 med overskriften «Forhåndskunngjøringer» bestemmer i nr. 1: «De ordregivende myndighetene kan tilkjennegi sine planlagte offentlige anskaffelser gjennom offentliggjøring av en forhåndskunngjøring. Disse meldingene skal inneholde de i vedlegg V, del B, avsnitt I, anførte opplysningene. De offentliggjøres enten av Den europeiske unions publikasjonskontor eller av de ordregivende myndighetene i deres kjøperprofil, jf. vedlegg VIII punkt 2 bokstav b. Dersom forhåndskunngjøringen offentliggjøres av de ordregivende myndighetene i deres kjøperprofil, sender de en melding om offentliggjøringen i deres kjøperprofil til Den europeiske unions publikasjonskontor i samsvar med vedlegg VIII. Disse meldingene skal inneholde de i vedlegg V, del A, anførte opplysningene.» Del B, avsnitt I i vedlegg V til direktiv 2014/24, som direktivets artikkel 48 viser til, bestemmer at forhåndskunngjøringen blant annet skal inneholde opplysninger om identiteten til den ordregivende myndigheten, hovedstedet for utførelsen av tjenestene, en kort beskrivelse av kontrakten og særlig tjenestenes art, og dersom denne kunngjøringen ikke brukes til innkalling av tilbud, de foreløpige datoene for offentliggjøring av en kunngjøring av anbudskonkurransen eller kunngjøringer av anbudskonkurranser vedrørende den eller de kontrakter som er nevnt i denne forhåndskunngjøringen. I henhold til henholdsvis nr. 1 i artikkel 90 med overskriften «Gjennomføring og overgangsbestemmelser» og artikkel 91 med overskriften «Opphevelse» i direktiv 2014/24 hadde medlemsstatene plikt til å etterkomme dette direktivet senest den 18. april 2016, da direktiv 2004/18 ble opphevet. Direktiv 2014/25/EU Artikkel 36 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU av 26. februar 2014 om fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om opphevelse av direktiv 2004/17/EF (EUT 2014, L 94, s. 243) med overskriften «Anskaffelsesprinsipper» bestemmer i nr. 1: «Ordregivende enheter overholder prinsippene om likebehandling og ikke-forskjellsbehandling av økonomiske aktører og handler på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte. Utformingen av anbudskonkurransen må ikke foretas med den hensikt å utelukke kontrakten fra dette direktivets virkeområde eller kunstig innskrenke konkurransen. Konkurransen anses som kunstig innskrenket dersom anbudskonkurransen er utformet med den hensikt urettmessig å favorisere visse økonomiske aktører eller stille dem mindre gunstig.» Direktivets artikkel 45 med overskriften «Åpne anbudskonkurranser» bestemmer: «

1I åpne anbudskonkurranser kan alle interesserte økonomiske aktører inngi et tilbud som svar på en innkalling av tilbud. Fristen for mottak av tilbud skal være minst 35 dager regnet fra datoen for avsendelsen av kunngjøringen av anbudskonkurransen. Tilbudet skal ledsages av de opplysninger for kvalitativ utvelgelse som den ordregivende enheten anmoder om. ECLI:EU:C:2018:757 5 RUDIGIER 2. Når ordregivende enheter har offentliggjort en periodisk veiledende kunngjøring som ikke i seg selv ble brukt som innkalling av tilbud, kan fristen for mottak av tilbud, jf. nr. 1 annet ledd i denne artikkelen, forkortes til 15 dager dersom alle de følgende betingelsene er oppfylt: a) den periodiske veiledende kunngjøringen, foruten de opplysningene som kreves i vedlegg VI, del A, avdeling I, inneholdt alle de opplysningene som kreves i vedlegg VI, del A, avdeling II, i den utstrekning sistnevnte opplysninger forelå ved kunngjøringens offentliggjøring b) den periodiske veiledende kunngjøringen ble sendt til offentliggjøring minst 35 dager og høyst 12 måneder før datoen for avsendelsen av kunngjøringen av anbudskonkurransen.

3Dersom et hasttilfelle som er behørig dokumentert av den ordregivende enheten, medfører at fristen i nr. 1 annet ledd ikke kan overholdes, kan den fastsette en frist på minst 15 dager fra datoen for avsendelsen av kunngjøringen av anbudskonkurransen. 4. Den ordregivende enheten kan avkorte fristen for mottak av tilbud fastsatt i nr. 1 annet ledd med fem dager dersom den aksepterer at tilbud kan inngis elektronisk i samsvar med artikkel 40 nr. 4 første ledd og artikkel 40 nr. 5 og 6.» Direktivets artikkel 66 med overskriften «Fastsettelse av frister» bestemmer i nr. 1: «Ved fastsettelse av fristene for søknader om deltagelse og mottak av tilbud tar de ordregivende enhetene særlig hensyn til kontraktens kompleksitet og til den tiden som er nødvendig til utarbeidelse av tilbud, jf. dog minimumsfristene fastsatt i artiklene 45–49.» Samme direktivs artikkel 67 med overskriften «Periodiske veiledende kunngjøringer» bestemmer i nr. 1: «Ordregivende enheter kan kunngjøre sine hensikter vedrørende planlagte innkjøp ved å offentliggjøre en periodisk veiledende kunngjøring. Slike kunngjøringer skal inneholde de opplysningene som er angitt i vedlegg VI, del A, avdeling I. De offentliggjøres enten av Den europeiske unions publikasjonskontor eller av de ordregivende enhetene i deres kjøperprofil, som beskrevet i vedlegg IX punkt 2 bokstav b. Dersom den periodiske veiledende kunngjøringen offentliggjøres av de ordregivende enhetene i deres kjøperprofil, sender de en melding om at det offentliggjøres en periodisk veiledende kunngjøring i en kjøperprofil til Den europeiske unions publikasjonskontor, jf. vedlegg IX punkt

3Disse meldingene skal inneholde de i vedlegg VI, del B, anførte opplysningene.» I henhold til del A, avdeling I, i vedlegg VI til direktiv 2014/25, som direktivets artikkel 67 nr. 1 viser til, skal den periodiske veiledende kunngjøringen inneholde opplysninger om blant annet den ordregivende enhetens identitet og det kontoret det kan rettes henvendelse til. Ifølge henholdsvis nr. 1 i artikkel 106 med overskriften «Gjennomføring og overgangsbestemmelser» og artikkel 107 med overskriften «Opphede rettsakter» i direktiv 2014/25 hadde medlemsstatene plikt til å etterkomme direktivet senest den 18. april 2016, da direktiv 2004/17 ble opphevet. 6 ECLI:EU:C:2018:757 RUDIGIER Direktiv 89/665 Artikkel 1 i direktiv 89/665/EOF, som endret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU av 26. februar 2014 (EUT 2014, L 94, s. 1) (heretter «direktiv 89/665»), med overskriften «Klageprosedyrenes virkeområde og adgang til disse prosedyrene», bestemmer i nr. 1: «Dette direktivet får anvendelse på kontrakter som omhandlet i [direktiv 2014/24], med mindre slike kontrakter er unntatt i henhold til artikkel 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17 og 37 i nevnte direktiv. […] Medlemsstatene treffer, for så vidt angår kontrakter som henhører under virkeområdet for direktiv [2014/24] […], de nødvendige foranstaltninger for å sikre at det effektivt og særlig så raskt som mulig kan inngis klage over de ordregivende myndigheters beslutninger på de betingelsene som er angitt i artiklene 2 til 2f i dette direktivet, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med EU-retten vedrørende offentlige anskaffelser eller de nasjonale reglene til gjennomføring av denne.» Følgende fremgår av artikkel 2 nr. 1 i direktiv 89/665: «Medlemsstatene påser at de foranstaltningene som treffes med henblikk på klageprosedyrene omhandlet i artikkel 1, omfatter de nødvendige beføyelsene til: a) så raskt som mulig og som hastebehandling å treffe midlertidige forføyninger som har til formål å bringe den påståtte overtredelsen til opphør eller hindre at det påføres de berørte interessene annen skade, herunder foranstaltninger med henblikk på å avbryte eller foranledige avbrytelse av den aktuelle prosedyren for inngåelse av en offentlig kontrakt eller stille gjennomføringen av enhver beslutning truffet av den ordregivende myndigheten i bero b) å annullere eller foranledige annullering av ulovlige beslutninger, herunder å fjerne de diskriminerende tekniske, økonomiske eller finansielle spesifikasjonene i anbudsgrunnlaget, i anbudsbetingelsene eller i andre dokumenter i forbindelse med den aktuelle prosedyren for inngåelse av en kontrakt c) å tilkjenne skadelidte personer erstatning.» Direktivets artikkel 2d nr. 1 og 2 bestemmer: «1. Medlemsstatene påser at en klageinstans som er uavhengig av den ordregivende myndigheten, anser en kontrakt som uten virkning, eller at en klageinstans beslutter at den er uten virkning i hvert av følgende tilfeller: a) dersom den ordregivende myndigheten har tildelt en kontrakt uten forutgående offentliggjøring av en kunngjøring av anbudskonkurransen i Den europeiske unions tidende, selv om dette ikke er tillatt i henhold til direktiv [2014/24] […] b) dersom bestemmelsene i dette direktivets artikkel 1 nr. 5, artikkel 2 nr. 3 eller artikkel 2a nr. 2, er overtrådt, og denne overtredelsen har fratatt tilbudsgiveren muligheten til å iverksette rettslige skritt forut for inngåelsen av kontrakten, forutsatt at en slik overtredelse er kombinert med en overtredelse av direktiv [2014/24] […], og denne overtredelsen har påvirket mulighetene for å få tildelt kontrakten for den tilbudsgiveren som klager ECLI:EU:C:2018:757 7 RUDIGIER c) i tilfeller omhandlet i dette direktivets artikkel 2b bokstav c annet ledd, dersom medlemsstaten har anvendt muligheten til å unnta kontrakter basert på en rammeavtale og en dynamisk innkjøpsordning fra standstill-perioden. 2. Følgene av at en kontrakt anses som uten virkning, fastlegges i nasjonal rett. Det kan fastsettes i nasjonal rett at alle allerede oppfylte kontraktlige forpliktelser annulleres med tilbakevirkende kraft, eller at annulleringens omfang begrenses til de forpliktelsene som ennå ikke er blitt oppfylt. I sistnevnte tilfelle beslutter medlemsstatene å anvende andre sanksjoner, jf. artikkel 2e nr. 2.» Direktiv 92/13 Artikkel 1 i direktiv 92/13/EØF, som endret ved direktiv 2014/23 (heretter «direktiv 92/13»), med overskriften «Klageprosedyrenes virkeområde og adgang til disse prosedyrene», bestemmer i nr. 1: «Dette direktivet får anvendelse på kontrakter som omhandlet i [direktiv 2014/25/EU], med mindre slike kontrakter er unntatt i henhold til artikkel 18–24, artikkel 27–30, artikkel 34 eller 55 i nevnte direktiv. […] Medlemsstatene treffer, for så vidt angår kontrakter som er omfattet av direktiv [2014/25] […], de nødvendige foranstaltninger for å sikre at det effektivt og særlig så raskt som mulig kan inngis klage over de ordregivende enheters beslutninger på de betingelsene som er angitt i artiklene 2 til 2f i dette direktivet, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med EU-retten vedrørende offentlige anskaffelser eller de nasjonale reglene til gjennomføring av denne.» Artikkel 2 i direktiv 92/13 med overskriften «Krav til klageprosedyrene» bestemmer i nr. 1: «Medlemsstatene påser at de foranstaltningene som treffes med henblikk på klageprosedyrene omhandlet i artikkel 1, omfatter de nødvendige beføyelsene til: enten a) så raskt som mulig og som hastebehandling å treffe midlertidige forføyninger som har til formål å bringe den påståtte overtredelsen til opphør eller forhindre at det påføres de berørte interessene annen skade, herunder foranstaltninger med henblikk på å suspendere eller foranledige suspensjon av den aktuelle anskaffelsesprosedyren eller gjennomføringen av enhver beslutning truffet av oppdragsgiveren og b) å annullere eller foranledige annullering av ulovlige beslutninger, herunder å fjerne de diskriminerende tekniske, økonomiske eller finansielle spesifikasjonene i kunngjøringen av anbudskonkurransen, den periodiske veiledende kunngjøringen, kunngjøringen om anvendelse av et kvalifikasjonssystem, anmodningen om å inngi bud, anbudsbetingelsene eller ethvert annet dokument i forbindelse med den aktuelle anskaffelsesprosedyren eller 8 ECLI:EU:C:2018:757 RUDIGIER c) så raskt som mulig, som hastebehandling, dersom det lar seg gjøre, og om nødvendig ved en avsluttende prosedyre med hensyn til sakens substans, å treffe andre foranstaltninger enn de i bokstav a og b nevnte, som har til formål å bringe den konstaterte overtredelsen til opphør og forhindre at det påføres de berørte interessene skade, herunder særlig muligheten for å kreve betaling av et bestemt beløp, dersom overtredelsen ikke bringes til opphør eller unngås. Medlemsstatene kan foreta dette valget for så vidt angår samtlige oppdragsgivere eller for visse kategorier av oppdragsgivere som fastlegges på grunnlag av objektive kriterier, idet de under alle omstendigheter skal sikre at de trufne foranstaltningene er effektive hva angår det formål å forhindre at det påføres de berørte interessene skade. påberåpt seg, ikke er til skade for ham. Under disse omstendigheter har Verwaltungsgerichtshof (forvaltningsdomstol) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Kommer artikkel 7 nr. 2 i forordning [nr. 1370/2007] også til anvendelse ved inngåelse av en kontrakt om trafikkbetjening i henhold til denne forordningens artikkel 5 nr. 1 annet punktum, vedrørende persontransport med buss i henhold til en prosedyre fastsatt i anskaffelsesdirektivene (direktiv [2004/17] eller [2004/18])? 2) Dersom det første spørsmålet besvares bekreftende: Medfører en tilsidesettelse av plikten til å offentliggjøre de opplysningene som er angitt i artikkel 7 nr. 2 bokstav a)–c) i forordning [nr. 1370/2007], senest ett år før offentliggjøringen av konkurransen, at en anbudskonkurranse som er gjennomført uten slik offentliggjøring ett år før innbydelsen til å gi tilbud, men i henhold til denne forordningens artikkel 5 nr. 1 annet punktum etter en prosedyre i henhold til anskaffelsesdirektivene, skal anses for å være ulovlig? 3) Dersom det andre spørsmålet besvares bekreftende: Er de EU-rettslige reglene som gjelder for inngåelse av offentlige kontrakter, til hinder for nasjonal lovgivning som åpner for å se bort fra den annullasjonen som er fastsatt i artikkel 2 nr. 1 bokstav b) i direktiv [89/665], av en anbudskonkurranse som på grunn av manglende offentliggjøring i henhold til artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007 skal anses for ulovlig, dersom ulovligheten ikke hadde vesentlig innflytelse på utfallet av anskaffelsesprosedyren, idet den berørte operatøren kunne reagere rettidig, og det ikke forelå noen begrensning av konkurransen?» ECLI:EU:C:2018:757 11 RUDIGIER Om de prejudisielle spørsmålene Innledende bemerkninger Det skal innledningsvis bemerkes at offentliggjøringen av den i hovedsaken omhandlede anbudskonkurransen i Den europeiske unions tidende fant sted 20. april 2016, det vil si to dager etter utløpet av fristen for gjennomføring av direktiv 2014/24 og 2014/25 i medlemsstatenes nasjonale rett og etter opphevelsen av direktiv 2004/17 og 2004/18 i henhold til henholdsvis artikkel 90 og 91 i direktiv 2014/24, og artikkel 106 og 107 i direktiv 2014/25. Herav følger at det er direktiv 2014/24 eller direktiv 2014/25 som kommer til anvendelse i hovedsaken, og ikke direktiv 2004/17 eller direktiv 2004/18, som nevnt i spørsmålene fra den forelagte retten (jf. analogt dom av 10.7.2014, Impresa Pizzarotti, C-213/13, EU:C:2014:2067, avsnitt 31–33). Det skal videre bemerkes at disse spørsmålene uten forskjell viser til direktiv 2004/17 og til direktiv 2004/18. Den omstendighet at den forelagte retten ikke har identifisert det direktivet som kommer til anvendelse i hovedsaken, er imidlertid ikke til hinder for at Domstolen besvarer de nevnte spørsmålene, ettersom besvarelsene av disse kan formuleres på identisk vis på grunnlag av direktiv 2014/24 eller på grunnlag av direktiv 2014/25, hvilke direktiver har opphevet og erstattet henholdsvis direktiv 2004/18 og direktiv 2004/

17Det første prejudisielle spørsmålet Med sitt første spørsmål ønsker den forelagte retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007 skal fortolkes slik at plikten til å offentliggjøre en forhåndskunngjøring, som er fastsatt i denne bestemmelsen, kommer til anvendelse på kontrakter om offentlig persontransport med buss, som i prinsippet inngås i henhold til de prosedyrene som er fastsatt ved direktiv 2014/24 eller ved direktiv 2014/

25Domstolen har i den forbindelse allerede fastslått at i henhold til artikkel 5 nr. 1 i forordning nr. 1370/2007, med henblikk på tildeling av en kontrakt om offentlig persontransport med buss, er det bare bestemmelsene i denne forordningens artikkel 5 nr. 2–6 som ikke kommer til anvendelse, mens denne forordningens øvrige bestemmelser fortsatt kommer til anvendelse (dom av 27.10.2016, Hörmann Reisen, C-292/15, EU:C:2016:817, avsnitt 41). Det følger herav at den nevnte forordningens artikkel 7 nr. 2 kommer til anvendelse på kontrakter om offentlig persontransport inngått i henhold til de prosedyrene som er fastsatt ved direktiv 2014/24 eller ved direktiv 2014/

25Denne konklusjonen støttes av formålet med forordning nr. 1370/2007. Forordning nr. 1370/2007, som kun omhandler offentlig persontransport med jernbane og på vei, fastsetter regler for inngrep i de generelle ordningene for offentlige kontrakter, som dem som er regulert ved direktiv 2014/24 eller direktiv 2014/

25Denne forordningen inneholder særregler som enten trer i stedet for eller slutter seg til de generelle reglene i direktiv 2014/24 eller i direktiv 2014/25, alt etter om det direktivet som kommer til anvendelse, fastsetter regler på de områdene som er regulert ved den nevnte forordningen (jf. i denne retning dom av 27.10.2016, Hörmann Reisen, C-292/15, EU:C:2016:817, avsnitt 44–47). En slik fortolkning av artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007 bekreftes av en undersøkelse av artikkel 48 nr. 1 i direktiv 2014/24 og av artikkel 67 nr. 1 i direktiv 2014/25, hvis formål delvis kan sammenlignes med den nevnte artikkel 7 nr. 2. 12 ECLI:EU:C:2018:757 RUDIGIER I motsetning til artikkel 48 nr. 1 i direktiv 2014/24, sammenholdt med bestemmelsene i vedlegg V del B avsnitt I til dette direktivet, og artikkel 67 nr. 1 i direktiv 2014/25, sammenholdt med bestemmelsene i vedlegg VI del A avsnitt I til dette direktivet, kommer bestemmelsene i den nevnte forordningens artikkel 7 nr. 2 obligatorisk til anvendelse på oppdragsgiver eller oppdragsgiveren og omhandler ikke bare den situasjonen der oppdragsgiver eller oppdragsgiveren påtenker å offentliggjøre en anbudskonkurranse, men også den situasjonen der vedkommende har til hensikt å inngå en kontrakt uten forutgående konkurranse. Offentliggjøringer foretatt i medhold av disse direktivene er videre ikke underlagt den bindende fristen på ett år, som går forut for offentliggjøringen av anbudskonkurransen, og må ikke nødvendigvis foretas i Den europeiske unions tidende. Artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007 pålegger således mer spesifikke forpliktelser enn dem som følger av direktiv 2014/24 og 2014/25, og har som lex specialis forrang for disse (jf. i denne retning dom av 27.10.2016, Hörmann Reisen, C-292/15, EU:C:2016:817, avsnitt 47). Herav følger at det første spørsmålet skal besvares med at artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007 skal fortolkes slik at plikten til å offentliggjøre en forhåndskunngjøring, som er fastsatt i denne bestemmelsen, kommer til anvendelse på kontrakter om offentlig persontransport med buss, som i prinsippet inngås i henhold til de prosedyrene som er fastsatt ved direktiv 2014/24 eller ved direktiv 2014/

25Det andre og det tredje prejudisielle spørsmålet Med det andre og det tredje spørsmålet, som bør behandles samlet, ønsker den forelagte retten nærmere bestemt opplyst om den ulovligheten som følger av en tilsidesettelse av eller unnlatelse i forbindelse med plikten til å offentliggjøre en forhåndskunngjøring fastsatt i artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007, kan medføre annullasjon av en behørig offentliggjort anbudskonkurranse. Det skal innledningsvis bemerkes at ifølge 21. betraktning til denne forordningen bør det sikres effektiv rettslig beskyttelse ikke bare for kontrakter som er omfattet av direktiv 2004/17 og 2004/18, som henholdsvis er blitt opphevet og erstattet av direktiv 2014/25 og 2014/24, men også for kontrakter som inngås i henhold til denne forordningen. Videre er det behov for en effektiv klageprosedyre som oppfyller de relevante kravene i direktiv 89/665 og direktiv 92/

13Det fremgår av så vel artikkel 2 nr. 1 i direktiv 89/665 som av artikkel 2 nr. 1 i direktiv 92/13 at medlemsstatene skal påse at deres lovgivning, blant andre tiltak, gjør det mulig å annullere eller foranledige annullasjon av ulovlige beslutninger. Derimot inneholder EU-retten om inngåelse av offentlige kontrakter ingen generell regel hvoretter den ulovligheten som en handling eller unnlatelse på et gitt tidspunkt i prosedyren er beheftet med, gjør alle senere handlinger i denne prosedyren ulovlige og kan begrunne annullasjon av disse. Det er bare i bestemte nærmere definerte situasjoner at denne lovgivningen foreskriver et slikt resultat. Av så vel artikkel 2d i direktiv 89/665 som av artikkel 2d i direktiv 92/13 fremgår det at kontrakter som er beheftet med de ulovlighetene som er oppregnet i disse to artiklene, skal betraktes som værende uten virkning, idet det blant disse ulovlighetene opptrer den situasjonen at oppdragsgiveren har inngått en kontrakt uten forutgående offentliggjøring av en kunngjøring i Den europeiske unions tidende, selv om dette ikke er tillatt i henhold til henholdsvis direktiv 2014/24 eller direktiv 2014/25. ECLI:EU:C:2018:757 13 RUDIGIER Selv om den ikke tillatte unnlatelsen av å offentliggjøre en konkurransekunngjøring i Den europeiske unions tidende generelt bør medføre at den aktuelle kontrakten betraktes som værende uten virkning, er et slikt resultat imidlertid ikke foreskrevet ved EU-retten om offentlige anskaffelser i tilfelle av manglende overholdelse av plikten til å offentliggjøre en forhåndskunngjøring som omhandlet i artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007. For så vidt som EU-lovgiver ikke har fastsatt noen spesifikk bestemmelse vedrørende tilsidesettelse av artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007, hører slike bestemmelser inn under nasjonal rett. I mangel av prosessuelle presiseringer i EU-retten om sanksjoner i forbindelse med en rettighet, og i samsvar med Domstolens faste praksis, er de prosessuelle bestemmelsene som har til formål å sikre beskyttelsen av de rettighetene som borgerne har i medhold av EU-retten, underlagt de nasjonale rettsreglene i hver medlemsstat. Disse reglene må imidlertid ikke være mindre gunstige enn de rettsmidlene som er fastsatt i nasjonal rett (ekvivalensprinsippet), og de må heller ikke i praksis gjøre det umulig eller uforholdsmessig vanskelig å utøve de rettighetene som tillegges i henhold til Unionens rettsorden (effektivitetsprinsippet) (jf. i denne retning dom av 5.4.2017, Marina del Mediterráneo m.fl., C-391/15, EU:C:2017:268, avsnitt 32 og den deri nevnte rettspraksis). Hva angår ekvivalensprinsippet for det første, skal det bemerkes at det er en betingelse for at dette prinsippet er overholdt, at den omtvistede regelen kommer til anvendelse uten forskjell på søksmål som vedrører tilsidesettelse av EU-retten, og søksmål som vedrører tilsidesettelse av nasjonal rett, og der saksgjenstand og søksmålsgrunnlag er de samme (dom av 8.7.2010, Bulicke, C-246/09, EU:C:2010:418, avsnitt 26 og den deri nevnte rettspraksis). Det påhviler den forelagte retten i den foreliggende saken å undersøke om dette prinsippet er blitt overholdt. Hva angår effektivitetsprinsippet, skal det bemerkes at den rettigheten som økonomiske aktører har i medhold av artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007, har til formål, som det i det vesentlige fremgår av 29. betraktning til denne forordningen, å gjøre det mulig for økonomiske aktører å reagere på oppdragsgiverens eller oppdragsgiverens hensikter, særlig på den typen tildeling som denne myndigheten eller enheten påtenker å anvende (anbudskonkurranse eller inngåelse av en kontrakt uten forutgående anbudskonkurranse), og å gi de økonomiske aktørene tid til bedre å forberede seg på anbudskonkurransen. Det skal i den forbindelse konstateres at undersøkelsen av overholdelsen av effektivitetsprinsippet skal gjennomføres på ulik måte alt avhengig av om det påtenkes å inngå en kontrakt uten forutgående anbudskonkurranse eller å gjennomføre en anbudskonkurranse. I tilfelle av inngåelse av en kontrakt uten forutgående anbudskonkurranse kan manglende forhåndskunngjøring resultere i at den økonomiske aktøren ikke kan gjøre innsigelse før kontrakten inngås, noe som innebærer en risiko for at denne aktøren endelig fratas muligheten til å delta i anbudskonkurransen. En slik situasjon kan bringe effektivitetsprinsippet i fare. Når en tilsidesettelse av artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007 skjer i en kontekst der oppdragsgiver eller oppdragsgiveren påtenker å gjennomføre en senere ordinær anbudskonkurranse, er en slik tilsidesettelse derimot ikke i seg selv til hinder for at den økonomiske aktøren reelt kan delta i anbudskonkurransen. For så vidt angår den bekymringen som den forelagte retten har gitt uttrykk for, hvoretter en tilsidesettelse av artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007 kan resultere i at en økonomisk aktør som allerede har til oppgave å oppfylle en kontrakt, drar fordel av det forspranget som denne aktøren har i forhold til sine konkurrenter, skal det bemerkes at oppdragsgiver eller oppdragsgiveren ved fastsettelsen av tidsfrister for mottak av tilbud på grunnlag av artikkel 47 i direktiv 2014/24 eller artikkel 66 i direktiv 2014/25 skal ta hensyn til kontraktens kompleksitet og til den tiden som er nødvendig for utarbeidelse av tilbud. I tilfelle av at den økonomiske aktøren fører bevis for at denne etter offentliggjøringen av en anbudskonkurranse og i mangel av en forhåndskunngjøring er blitt stilt betydelig dårligere i forhold til den økonomiske aktøren som allerede har til oppgave å oppfylle kontrakten, og som som følge herav har et presist kjennskap til samtlige denne kontraktens karakteristika, kan det imidlertid fastslås at effektivitetsprinsippet er blitt tilsidesatt, noe som kan medføre annullasjon av denne anbudskonkurransen. At den økonomiske aktøren således er blitt stilt dårligere kan også utgjøre en tilsidesettelse av likebehandlingsprinsippet. Det er den forelagte retten som skal foreta denne vurderingen under hensyntagen til de relevante forholdene i den aktuelle saken. I den foreliggende saken fremgår det av forelæggelsesavgjørelsen at de økonomiske aktørene ble gitt en frist på 49 dager etter offentliggjøringen av den i hovedsaken omhandlede anbudskonkurransen til å fremsette tilbud, noe som er lengre enn de minimumsfristene som er fastsatt i direktiv 2014/24 og 2014/25. Dessuten var den aktuelle økonomiske aktøren i besittelse av opplysninger vedrørende en eventuell anbudskonkurranse lang tid før anbudskonkurransen ble offentliggjort. Uavhengig av et søksmål som det omhandlet i nærværende doms avsnitt 69 har en økonomisk aktør videre rett til å anlegge søksmål mot oppdragsgiver eller oppdragsgiveren med den begrunnelse at fristen for inngivelse av tilbud i konkurransegrunnlaget var for kort, noe som er i strid med artikkel 47 i direktiv 2014/24 eller artikkel 66 i direktiv 2014/25, hvoretter det skal tas hensyn til kontraktens kompleksitet og til den tiden som er nødvendig for utarbeidelse av tilbud. Det andre og det tredje spørsmålet skal derfor besvares slik at artikkel 7 nr. 2 i forordning nr. 1370/2007 skal fortolkes slik at en tilsidesettelse av plikten til å offentliggjøre en forhåndskunngjøring fastsatt i denne bestemmelsen, ikke medfører annullasjon av den aktuelle anbudskonkurransen, forutsatt at ekvivalensprinsippet, effektivitetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet er overholdt, hvilket det tilkommer den forelagte retten å undersøke.

Sakskostnader

Ettersom behandlingen av saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den forelagte retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgiftene som er påløpt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene kjenner Domstolen (Niende avdeling) for rett: Artikkel 7 nr. 2 i Europaparlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1370/2007 av 23. oktober 2007 om offentlig persontransport med jernbane og på vei og om oppheving av rådsforordning (EØF) nr. 1191/69 og (EØF) nr. 1107/70 skal fortolkes slik at – plikten til å offentliggjøre en forhåndskunngjøring, som er fastsatt i denne bestemmelsen, kommer til anvendelse på kontrakter om offentlig persontransport med buss, som i prinsippet inngås i henhold til de prosedyrene som er fastsatt ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF eller ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU av 26. februar 2014 om fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om oppheving av direktiv 2004/17/EF, ECLI:EU:C:2018:757 15 RUDIGIER – en tilsidesettelse av plikten til å offentliggjøre en forhåndskunngjøring fastsatt i denne bestemmelsen ikke medfører annullasjon av den aktuelle anbudskonkurransen, forutsatt at ekvivalensprinsippet, effektivitetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet er overholdt, hvilket det tilkommer den forelagte retten å undersøke. Underskrifter 16 ECLI:EU:C:2018:757