C-523/16 og C-536/16 – bot ved supplering av tilbud

DOMSTOLENS DOM (åttende avdeling) 28. februar 2018 ( *1 ) "Anmodning om prejudisiell

avgjørelse – offentlige anskaffelser – direktiv 2004/18/EF – artikkel 51 – retting av tilbud – direktiv 2004/17/EF – klargjøring av tilbud – nasjonal lovgivning som gjør tilbudsgiveres retting av den dokumentasjon som skal inngis, betinget av betaling av en straff – prinsipper for tildeling av offentlige kontrakter – likebehandlingsprinsippet – forholdsmessighetsprinsippet I forente saker C-523/16 og C-536/16, ANMODNINGER om prejudisiell

avgjørelse

etter TEUV artikkel 267 fra Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstolen for Lazio, Italia), avsagt ved avgjørelser av 13. og 15. juli 2016, mottatt ved EFTA-domstolen henholdsvis 12. og 24. oktober 2016, i sakene MA.T.I. SUD SpA v Centostazioni SpA, part i saken: China Taiping Insurance Co. Ltd (sak C-523/16), og Duemme SGR SpA v Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) (sak C-536/16), har avsagt følgende dom DOMSTOLEN (åttende avdeling) sammensatt av avdelingsleder J. Malenovský, samt dommerne D. Šváby og M. Vilaras (refererende dommer) Generaladvokat: Campos Sánchez-Bordona Sorenskriver: A. Calot Escobar, dommere, under henvisning til den skriftlige prosedyren etter å ha hørt innleggene fra – Duemme SGR SpA, representert ved advokatene F. Brunetti og F. Scanzano – Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR), representert ved advokat M. Brugnoletti – den italienske regjering, ved G. Palmieri, som partsrepresentant, bistått av F. Sclafani, avvocato dello Stato – Europakommisjonen, representert ved A. Tokár og C. Zadra, som partsrepresentanter som viser til generaladvokatens forslag til

avgjørelse

fremsatt under rettsmøtet den 15. november 2017 har avsagt følgende dom EFTA-domstolen Anmodningene om prejudisiell

avgjørelse

gjelder tolkningen av artikkel 45 og 51 i europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter, offentlige varekontrakter og offentlige tjenestekontrakter ( EUT 2004 L 134, s. 114 ) samt prinsippene om størst mulig konkurranse, forholdsmessighet, likebehandling og ikke-diskriminering ved tildeling av offentlige varekontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter. I sak C-523/16 ble det anmodet om en prejudisiell

avgjørelse

i en tvist mellom MA.T.I. SUD SpA og Centostazioni SpA om en prosedyre for tildeling av en offentlig kontrakt for "integrert drift for ordinært og ekstraordinært vedlikehold av [og] energiforsyning til eiendomskompleksene til jernbanestasjonene som tilhører Centostazioni jernbanenettverk". I sak C-536/16 ble det anmodet om en prejudisiell

avgjørelse

i en sak mellom Duemme SGR SpA ("Duemme") og Associazione Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza in favore dei Ragionieri e Periti Commerciali (CNPR) (sammenslutningen av den nasjonale velferds- og bistandskassen for regnskapsførere og revisorer (CNPR)) vedrørende en offentlig anskaffelsesprosedyre for inngåelse av en rammekontrakt for forvaltningen av CNPRs eiendomsportefølje. Lovgivning EU-rett Direktiv 2004/17/EF Betraktning 9 i europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av innkjøpsordningene for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester ("forsyningsdirektivet") ( EUT 2004 L 134, s. 1 ) fastsetter følgende: "For å sikre økt konkurranse om offentlige kontrakter som tildeles av oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester, bør det fastsettes bestemmelser om samordning på fellesskapsplan for kontrakter over en viss verdi. Denne samordningen er basert på kravene i artikkel 14, 28 og 49 i EF-traktaten og artikkel 97 i Euratom-traktaten, nemlig prinsippet om likebehandling, som prinsippet om ikke-diskriminering bare er et spesifikt uttrykk for, prinsippet om gjensidig anerkjennelse, prinsippet om forholdsmessighet og prinsippet om gjennomsiktighet. Gitt arten av de sektorer som berøres av en slik samordning, bør en slik samordning, samtidig som den sikrer anvendelsen av disse prinsippene, gi grunnlag for rettferdig handelspraksis og være så fleksibel som mulig. [...]" Artikkel 10 i dette direktivet, med overskriften "Prinsipper for tildeling av kontrakter", fastsetter følgende "Oppdragsgivere skal respektere prinsippene om likebehandling og ikke-diskriminering mellom foretak og skal opptre på en åpen måte." Direktiv 2004/

18I den andre betraktningen i direktiv 2004/18 heter det "Tildeling av kontrakter i medlemsstatene på vegne av staten, regionale eller lokale myndigheter og andre offentligrettslige organer skal være underlagt traktatens prinsipper, særlig prinsippene om fri bevegelighet for varer, etableringsfrihet og fri bevegelighet for tjenester og de prinsipper som følger av disse, som prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering, gjensidig anerkjennelse, forholdsmessighet og gjennomsiktighet. For offentlige kontrakter over en viss verdi er det imidlertid tilrådelig å fastsette en fellesskapssamordning av nasjonale framgangsmåter for tildeling av slike kontrakter basert på disse prinsippene for å sikre deres virkninger og garantere effektiv konkurranse ved tildeling av offentlige kontrakter. Disse samordningsreglene bør derfor tolkes i samsvar med både de regler og prinsipper som er nevnt ovenfor og de øvrige bestemmelser i traktaten." Artikkel 2 i dette direktivet, som også har overskriften "Prinsipper for tildeling av kontrakter", lyder som følger "Oppdragsgivere skal respektere prinsippene om likebehandling og ikke-diskriminering av økonomiske aktører og skal opptre på en åpen måte." Artikkel 45 i direktivet fastsetter følgende "1. Enhver søker eller tilbyder som har vært gjenstand for en rettskraftig dom som den offentlige oppdragsgiver er kjent med, på ett eller flere av følgende grunnlag, skal utelukkes fra deltakelse i en anskaffelsesprosedyre a) deltakelse i en kriminell organisasjon som definert i artikkel 2 nr. 1 i [felles tiltak 98/733/JIS av 21. desember 1998 vedtatt av Rådet på grunnlag av artikkel K.3 i traktaten om Den europeiske union om å gjøre det straffbart å delta i en kriminell organisasjon i medlemsstatene i Den europeiske union ( EFT 1998 L 351, s. 1 )] b) korrupsjon som definert i artikkel 3 i Rådets rettsakt av 26. mai 1997 [om utarbeidelse, på grunnlag av artikkel K.3 nr. 2 bokstav c) i traktaten om Den europeiske union, av en konvensjon om bekjempelse av korrupsjon som involverer tjenestemenn ved De europeiske fellesskap eller i medlemsstatene i Den europeiske union ( EFT 1997 C 195, s. 1 )] og artikkel 3 nr. 1 i felles tiltak 98/742/JIS [av 22. desember 1998 vedtatt av Rådet på grunnlag av artikkel K.3 i traktaten om Den europeiske union, om korrupsjon i den private sektor ( EFT 1998 L 358, s. 2 )] c) bedrageri i henhold til artikkel 1 i konvensjonen [utarbeidet på grunnlag av artikkel K.3 i traktaten om Den europeiske union] om beskyttelse av De europeiske fellesskaps finansielle interesser [( EFT 1995 C 316, s. 49 )] d) hvitvasking av penger som definert i artikkel 1 i rådsdirektiv 91/308/EØF av 10. juni 1991 om tiltak for å hindre at det finansielle system brukes til hvitvasking av penger [( EFT 1991 L 166, s. 77 )]. Medlemsstatene skal på grunnlag av sin nasjonale lovgivning og i samsvar med fellesskapsretten fastsette nærmere regler for anvendelsen av dette ledd. De kan fastsette unntak fra forpliktelsen fastsatt i første ledd om tvingende allmenne hensyn. Ved anvendelsen av dette ledd skal oppdragsgiverne, der det er hensiktsmessig, anmode søkerne eller tilbyderne om å fremlegge den dokumentasjon som er nevnt i nr. 3, og dersom de er i tvil om søkernes eller tilbydernes personlige situasjon, kan de henvende seg til vedkommende myndigheter for å innhente alle opplysninger de anser nødvendige om disse søkernes eller tilbydernes personlige situasjon. Dersom opplysningene gjelder en søker eller tilbyder som er etablert i et annet land enn den offentlige oppdragsgiveren, kan den offentlige oppdragsgiveren anmode vedkommende myndigheter om å samarbeide. Avhengig av nasjonal lovgivning i den medlemsstat der søkerne eller tilbyderne er etablert, skal slike anmodninger gjelde juridiske personer og/eller fysiske personer, herunder, der det er relevant, bedriftsledere eller andre personer med beslutnings- eller kontrollbeføyelser i et foretak som er autorisert til å representere, treffe beslutninger om eller kontrollere søkeren eller tilbyderen. 2. Enhver økonomisk aktør kan utelukkes fra å delta i en anskaffelsesprosedyre: a) hvis bo er under konkurs, likvidasjon, skifte eller tvangsakkord uten for konkurs, har innstilt sin virksomhet eller befinner seg i en lignende situasjon i henhold til en tilsvarende prosedyre fastsatt i nasjonal lovgivning b) hvis bo er under konkursbehandling, likvidasjon, tvangsakkord eller tvangsakkord utenfor konkurs eller annen tilsvarende behandling i henhold til nasjonal lovgivning c) er dømt for et straffbart forhold som angår hans yrkesutøvelse ved en rettskraftig dom i samsvar med nasjonal lovgivning d) har gjort seg skyldig i en alvorlig forsømmelse i yrkesutøvelsen, som kan bevises på en hvilken som helst måte som de oppdragsgivende myndigheter kan rettferdiggjøre e) ikke har oppfylt sine forpliktelser med hensyn til betaling av trygdeavgifter i henhold til lovbestemmelsene i det land der han er etablert, eller i det land der den offentlige oppdragsgiveren er hjemmehørende f) ikke har oppfylt sine forpliktelser med hensyn til betaling av skatter og avgifter i henhold til lovbestemmelsene i det landet der han er etablert eller i oppdragsgiverens land g) har gitt uriktige opplysninger i forbindelse med utlevering av opplysninger som kan kreves i henhold til denne avdeling, eller har unnlatt å gi disse opplysningene. Medlemsstatene skal på grunnlag av sin nasjonale lovgivning og i samsvar med fellesskapsretten fastsette nærmere regler for anvendelsen av dette ledd. 3. Oppdragsgiverne skal anerkjenne som tilstrekkelig bevis at den økonomiske aktøren ikke befinner seg i en av situasjonene nevnt i nr. 1 og nr. 2 bokstav a), b), c), e) og f): a) i tilfellene nevnt i nr. 1 og nr. 2 bokstav a), b) og c), fremleggelse av et strafferegister eller et tilsvarende dokument utstedt av en vedkommende rettslig eller administrativ myndighet i opprinnelseslandet eller det etterfølgende bostedslandet som viser at disse kravene er oppfylt b) i tilfellene nevnt i nr. 2 bokstav e) eller f), en attest utstedt av vedkommende myndighet i den berørte medlemsstaten. Dersom dokumentene eller attestene ikke er utstedt av vedkommende land eller ikke dekker alle tilfellene nevnt i nr. 1 og nr. 2 bokstav a), b) eller c), kan de erstattes av en erklæring under ed eller, i medlemsstater der edsavleggelse ikke er påkrevd, av en høytidelig erklæring avgitt av vedkommende person for en kompetent rettslig eller administrativ myndighet, en notarius publicus eller en kompetent yrkesorganisasjon i opprinnelseslandet eller et senere bostedsland. 4. Medlemsstatene skal utpeke de myndigheter og organisasjoner som er kompetente til å utstede de dokumenter, attester eller erklæringer som er nevnt i nr. 3, og underrette Kommisjonen om dette. Dette skal ikke berøre gjeldende bestemmelser om vern av personopplysninger. Artikkel 51 i direktiv 2004/18 fastsetter følgende "Den offentlige oppdragsgiveren kan anmode de økonomiske aktørene om å supplere eller presisere de støttedokumentene som er fremlagt i henhold til artikkel 45-50. Italiensk rett Artikkel 38 nr. 2a i lovdekret nr. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (lovdekret nr. 163 om vedtakelse av lov om offentlige kontrakter for bygge- og anleggsarbeider, tjenester og varer i henhold til direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF) av 12. april 2006 (generelt tillegg til GURI nr. 100 av 2. mai 2006) ("lov om offentlige kontrakter") fastsetter "Ved manglende og ufullstendige opplysninger og andre vesentlige uregelmessigheter med hensyn til de opplysninger og erstatningsdokumenter som er nevnt i nr. 2, skal tilbyderen som har forårsaket dem, være forpliktet til å betale til den offentlige oppdragsgiveren den boten som er angitt i kunngjøringen, hvis beløp ikke skal være mindre enn en tusendel eller mer enn en hundredel av kontraktens verdi og under ingen omstendigheter mer enn 50 000 EUR, og hvis betaling er garantert av den midlertidige garantien. I slike tilfeller skal oppdragsgiveren gi tilbyderen en frist på maksimalt ti dager til å fremlegge, supplere eller korrigere de nødvendige dokumentene, med angivelse av innholdet i dem og hvem som er ansvarlig for å ta dette skrittet. Ved mindre uregelmessigheter, eller til og med ved manglende eller ufullstendige opplysninger i dokumenter som ikke er strengt nødvendige, skal oppdragsgiveren ikke kreve retting eller ilegge noen straff. Dersom fristen overskrides, skal tilbyderen utelukkes fra konkurransen. Ingen endring av et tilbud etter fasen for aksept, retting eller utelukkelse av tilbudene – herunder som følge av en rettslig

avgjørelse – kan anses som relevant for beregningen av gjennomsnittet av prosedyren eller for fastsettelsen av terskelen for unormalt lave tilbud." Artikkel 46 i lov om offentlige kontrakter fastsetter at "[d]e offentlige oppdragsgivere skal, innenfor de grenser som er fastsatt i artiklene 38 til 45, be tilbyderne om å supplere eller klargjøre de fremlagte attester, dokumenter eller erklæringer dersom de anser det nødvendig". Tvistene i hovedsaken og de forelagte prejudisielle spørsmål Sak C-523/

16Ved en kunngjøring offentliggjort i Den europeiske unions tidende den 8. januar 2016, innledet Centostazioni, som er en del av konsernet Ferrovie dello Stato Italiane SpA, en offentlig anbudskonkurranse for tildeling av en offentlig kontrakt med en anslått verdi på 170864780,81 euro, eksklusive merverdiavgift, for "integrert drift for ordinært og ekstraordinært vedlikehold av [og] energiforsyning til bygningene på jernbanestasjonene" som tilhører Centostazionis jernbanenettverk for en periode på 36 måneder. Denne kontrakten var delt inn i fire geografiske delkontrakter (Sør, Sentrum-Sør, Sentrum-Nord og Nordvest, Sentrum-Nord og Nordøst) som skulle tildeles i henhold til kriteriet om det økonomisk mest fordelaktige anbudet. I kunngjøringen punkt VI.3 bokstav w) var det fastsatt at oppdragsgiver kunne kreve retting av ethvert ufullstendig eller irregulært tilbud, med den følge at tilbyderen som ble pålagt å rette sitt tilbud, i henhold til artikkel 38 nr. 2a i lov om offentlige kontrakter, måtte betale en bot på 35 000 euro for å rette tilbudet. I punkt 1.1 G i konkurransegrunnlaget for den aktuelle kontrakt var det fastsatt at et tilbud inngitt av en midlertidig sammenslutning av foretak som ennå ikke var etablert som juridisk person, måtte ledsages, som påkrevd administrativ dokumentasjon, av en ad hoc-forpliktelseserklæring om å gi "lead company", som måtte identifiseres ved navn, kollektiv særattestasjonsfullmakt i tilfelle tildeling av en delkontrakt ("forpliktelseserklæringen"). Denne intensjonserklæringen måtte undertegnes av alle foretakene som inngikk i sammenslutningen, og det ble presisert at dersom en tilbyder deltok i flere delkontrakter i forskjellige former, måtte han inngi en intensjonserklæring for hver delkontrakt. MA.T.I. SUD, i egenskap av leder av det midlertidige joint venture dannet med Graded SpA ("joint venture"), innleverte et sett med anbudsdokumenter for del 1 og 2 av anskaffelsesprosedyren. Den 16. mars 2016 konstaterte anbudskomiteen at forpliktelseserklæringen som var nødvendig for tildelingen av del 2, der Ma.T.I. Sud var angitt som leder av sammenslutningen, manglet underskrift fra den juridiske representant for denne sammenslutning av foretak. I samsvar med artikkel 38 nr. 2a i lov om offentlige kontrakter anmodet følgelig oppdragsgiver sammenslutningen om å utbedre denne mangel innen syv dager, ellers ville den bli utelukket fra konkurransen, og om å betale en bot på 35 000 euro. Den 21. mars 2016 innleverte MA.T.I. SUD den påkrevde forpliktelseserklæringen undertegnet av de juridiske representantene for de to selskapene som utgjorde sammenslutningen. Selskapet anmodet også om annullering av den ilagte bot, og anførte at den aktuelle erklæring "verken manglet, var ufullstendig eller var beheftet med en vesentlig uregelmessighet". I den forbindelse hevdet selskapet at de aktuelle anbudsspesifikasjonene kun krevde en forpliktelseserklæring for hver av delkontraktene dersom sammenslutningen ønsket å delta "i en separat form". I den foreliggende sak hadde imidlertid foreningen erklært sin intensjon om å delta i delkontrakt 1 og 2 i samme form, med MA.T.I. SUD som leder, ved å inngi et tilsagnsbrev for delkontrakt 1 som inneholdt alle de nødvendige opplysninger. Den 30. mars 2016 oppfordret oppdragsgiver MA.T.I. SUD til å betale den ilagte boten, og opplyste at i motsatt fall ville beløpet bli trukket fra den midlertidige sikkerheten. Den 7. april 2016 reiste MA.T.I. SUD søksmål ved Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italia) med påstand om at boten skulle oppheves og annulleres, og anførte særlig at selskapet ikke hadde begått noen vesentlig uregelmessighet ved inngivelsen av de forberedende dokumenter for deltakelse i konkurransen. Den anmodende domstol anfører at ordningen med betalt bistand ved utarbeidelsen av anbudsdokumentene som er innført ved artikkel 38 nr. 2a i lov om offentlige anskaffelser, reiser tvil om dens gyldighet. Den anmodende domstol anfører at ordningen med betalt bistand til utarbeidelse av anbudsdokumenter som er innført ved lov om offentlige anskaffelser artikkel 38 nr. 2a reiser tvil om dens forenlighet med EU-retten, og særlig med direktiv 2004/18 artikkel 51, som gir mulighet til å supplere eller presisere attester og dokumenter som ledsager tilbud inngitt i forbindelse med en anbudskonkurranse, uten at det ilegges noen sanksjoner, og med prinsippene om forholdsmessighet, uttømmende utelukkelsesgrunner, gjennomsiktighet i anskaffelsesprosedyrer, størst mulig deltakelse i konkurransen og størst mulig grad av konkurranse. Den understreker at selv om ordningen med bistand ved utarbeidelsen av konkurransegrunnlaget generelt synes å være forenlig med artikkel 51 i direktiv 2004/18, som den er avledet av, er dette ikke tilfellet med boten som følger med den. I tillegg til å oppmuntre offentlige oppdragsgivere til å drive en form for "jakt på feil", har denne særegenhet en avskrekkende effekt på tilbyderes deltakelse i anskaffelsesprosedyrer, siden de utsettes for risikoen for å bli ilagt store bøter bare på grunn av vesentlige uregelmessigheter som påvirker deres tilbud, uavhengig av om de har til hensikt å benytte seg av bistand ved utarbeidelsen av anbudsdokumentene. Den anmodende domstol bemerker særlig at denne bot er fastsatt på forhånd av oppdragsgiver og – selv innenfor grensene fra minst én promille til maksimalt én prosent og med et absolutt tak på 50 000 euro – er svært vilkårlig, at den ikke kan tilpasses alvorlighetsgraden av den begåtte uregelmessighet, og at den anvendes automatisk på enhver vesentlig uregelmessighet som oppdages. Domstolen har også understreket at innføringen av betalt bistand ved utarbeidelsen av anbudsdokumentene, som er fastsatt i artikkel 38(2a) i lov om offentlige kontrakter, for det første har til hensikt å sikre seriøsiteten i forespørsler om å delta og i tilbudene som inngis, og dermed ansvarliggjøre tilbyderne ved inngivelsen av anbudsdokumentene, og for det andre å kompensere oppdragsgiver for den byrde kontrollaktivitetene påfører denne. Domstolen anser imidlertid at denne ordning, på grunn av den særlige karakteren av den sanksjon som er fastsatt, ikke er forenlig med forholdsmessighetsprinsippet, i den utstrekning anvendelsen av den kan føre til at den offentlige oppdragsgiver mottar en kompensasjon som er åpenbart uforholdsmessig i forhold til de tilleggsaktiviteter den eventuelt må utføre. En stor bot er desto mer uforholdsmessig ettersom fristen for å ferdigstille de ufullstendige dokumenter er begrenset (10 dager) og derfor ikke forlenger anskaffelsesprosedyren i urimelig grad. Det er også uforenlig med likebehandlingsprinsippet, ettersom en tilbyder som har begått en uregelmessighet som er vesentlig, men av begrenset betydning, og en tilbyder som har begått alvorlige brudd på bestemmelsene i kunngjøringen, kan ilegges en bot på samme beløp. Dette system er også i strid med prinsippet om å maksimere konkurransen ved å ha en avskrekkende virkning på foretakenes, særlig små og mellomstore foretaks, deltakelse i offentlige anskaffelser. Under disse omstendigheter besluttet Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) å utsette saken og å forelegge EFTA-domstolen følgende prejudisielle spørsmål "1) Er artikkel 38 para. 2a i [lov om offentlige kontrakter], i den versjon som var gjeldende på tidspunktet for den omtvistede kunngjøringen, i den utstrekning den fastsetter betaling av en "bot" på et beløp som skal fastsettes av oppdragsgiver ("ikke mindre enn en tusendel og ikke mer enn en hundrededel av kontraktsverdien, og under enhver omstendighet ikke mer enn 50 000 euro, hvis betaling er garantert av den midlertidige garantien"), i strid med EU-retten, tatt i betraktning det ekstremt høye beløpet og den forhåndsbestemte karakteren av boten, hvis nivå ikke justeres i henhold til den spesifikke situasjonen som skal reguleres, nemlig alvorlighetsgraden av den uregelmessighet som kan rettes opp, selv om medlemsstatene kan ilegge et gebyr for utøvelsen av oppfyllelsesfullmakten i løpet av korrigeringsprosedyren? 2) Hvis nei, er artikkel 38 nr. 2a i [lov om offentlige anskaffelser] (i den versjon som var i kraft på det tidspunkt som er nevnt ovenfor) i strid med EU-retten, i den utstrekning gebyret for utøvelsen av fullmakt til å oppfylle under prosedyren kan anses å være uforenlig med prinsippet om størst mulig åpning av markedet for konkurranse, som er formålet med dette rettsinstitutt, det vil si at den oppgave som er pålagt den aktuelle anbudskomité, faller inn under dens forpliktelser i henhold til denne lov av hensyn til den allmenne interesse i å forfølge dette mål?" Sak C-536/

16Ved en kunngjøring av en kontrakt offentliggjort i Den europeiske unions tidende i oktober 2014, innledet CNPR en offentlig anskaffelsesprosedyre for inngåelse av en rammekontrakt med en anslått verdi på 20650000,00 euro, eksklusive merverdiavgift, for forvaltningen av eiendomsporteføljen til dette forsorgs- og hjelpefond, som den ønsket å overlate til fem enheter. I henhold til artikkel 38 nr. 2a i lov om offentlige anskaffelser ble det i kunngjøringen for denne konkurransen fastsatt at ved manglende eller ufullstendig erklæring og i alle andre tilfeller av vesentlige uregelmessigheter ville tilbyderen bli pålagt å betale en bot på 50 000 euro og ville ha ti dager på seg til å utfylle og/eller rette opp erklæringen ved å fremlegge de manglende dokumenter. I konkurransegrunnlaget for den aktuelle kontrakten var det spesifisert at tilbyderne, under trussel om utelukkelse fra konkurransen på grunn av manglende oppfyllelse, måtte fremlegge en erklæring på tro og love om at vilkårene fastsatt i artikkel 38 i lov om offentlige kontrakter var oppfylt. Under sitt første offentlige møte åpnet den aktuelle anbudskomiteen konvoluttene med tilbudene og fant at Duemme hadde unnlatt å vedlegge de ovennevnte tro- og loveerklæringer om at det ikke var avsagt rettskraftig dom mot visepresidenten og daglig leder i dette selskapet. I henhold til artikkel 38(2a) i lov om offentlige kontrakter og artikkel 7 i de nevnte anbudsvilkårene anmodet anbudskomiteen Duemme om å fremskaffe de manglende erklæringer og å betale den tilsvarende bot, nemlig EUR 50 000. Duemme fullførte den påkrevde dokumentasjonen innen den fastsatte fristen, men nektet å betale hele boten, og bestred prinsippet om boten. CNPR sendte deretter Duemme en anmodning om å betale den aktuelle boten, og opplyste at CNPR i tilfelle nektelse ville trekke boten fra den midlertidige sikkerhetsstillelsen. Den 9. januar 2015 reiste Duemme søksmål ved Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) med påstand om annullering av denne bot, særlig med den begrunnelse at artikkel 38 nr. 2a i lov om offentlige kontrakter var uforenlig med artikkel 51 i direktiv 2004/18. Samtidig betalte tilbyderen 8 500 euro til oppdragsgiver som betaling for den reduserte bot, noe oppdragsgiver godtok som en forskuddsbetaling. Under disse omstendigheter besluttet Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) å utsette saken og å forelegge EFTA-domstolen to prejudisielle spørsmål som er identiske med spørsmålene i sak C-523/

16Ved kjennelse av 15. november 2016 besluttet EFTA-domstolens president å forene sakene C-523/16 og C-536/16 med henblikk på den skriftlige og muntlige forhandling og dommen. Innledende bemerkninger Innledningsvis må det bemerkes at selv om spørsmålene som den anmodende domstol har forelagt i både sak C-523/16 og sak C-536/16, i svært generelle vendinger gjelder tolkningen av EU-retten, uttalte den anmodende domstol i sine foreleggelsesbeslutninger, uten ytterligere presiseringer, at den var i tvil om hvorvidt lov om offentlige anskaffelser artikkel 38 nr. 2a i lov om offentlige anskaffelser er forenlig, for det første, med direktiv 2004/18 artikkel 51 og prinsippene om størst mulig konkurranse, likebehandling, gjennomsiktighet og forholdsmessighet og, for det andre, med artikkel 59 nr. 4 annet ledd i europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF ( EUT 2014 L 94, s. 65 ). Tatt i betraktning datoene for offentliggjøring av kunngjøringene som er omtvistet i hovedsaken, nemlig januar 2016 i sak C-523/16 og oktober 2014 i sak C-536/16, får direktiv 2014/24, hvis frist for gjennomføring utløp 18. april 2016 i henhold til artikkel 90 i nevnte direktiv, imidlertid ikke anvendelse ratione temporis på tvistene i hovedsaken. Disse datoer ligger derfor nødvendigvis etter den dato da den offentlige oppdragsgiver valgte hvilken type prosedyre den ønsket å følge, og fattet en endelig beslutning om hvorvidt det forelå en plikt til å organisere en forutgående anbudskonkurranse for tildelingen av den aktuelle offentlige kontrakt. Det følger av EFTA-domstolens faste rettspraksis at det direktiv som får anvendelse på området for offentlige anskaffelser, i prinsippet er det direktiv som er i kraft på det tidspunkt den offentlige oppdragsgiver foretar et slikt valg. Derimot kommer ikke bestemmelsene i et direktiv der fristen for gjennomføring er utløpt etter dette tidspunkt, til anvendelse (se i denne retning dom av 5. oktober 2000, Kommisjonen mot Frankrike, C-337/98 , EU:C:2000:543 , avsnitt , , og , av 11. juli 2013, Kommisjonen mot Nederland, C-576/10 , EU:C:2013:510 , avsnitt – , av 10. juli 2014, Impresa Pizzarotti, C-213/13 , EU:C:2014:2067 , avsnitt – , av 7. april 2016, partner Apelski Dariusz, C-324/14 , EU:C:2016:214 , avsnitt , og av 27. oktober 2016, Hörmann Reisen, C-292/15 , EU:C:2016:817 , avsnitt og ). Det bør også påpekes at gitt kontraktsgjenstanden i hovedsaken i sak C-523/16, er det direktiv 2004/17, og ikke direktiv 2004/18, som, slik Kommisjonen bemerker, sannsynligvis vil komme til anvendelse. Direktiv 2004/17 inneholder imidlertid ingen bestemmelser som ligner dem i direktiv 2004/18 artikkel

51I denne sammenheng bør det imidlertid bemerkes at selv om direktiv 2004/17 ikke inneholder noen uttrykkelig bestemmelse om dette, har EFTA-domstolen anerkjent at den offentlige oppdragsgiver kan oppfordre en tilbyder til å klargjøre sitt tilbud eller til å rette en åpenbar vesentlig feil i sitt tilbud, forutsatt at en rekke krav er oppfylt, og særlig at en slik oppfordring er rettet til alle tilbydere som er i samme situasjon, at alle tilbydere behandles likt og rettferdig, og at en slik avklaring eller retting ikke er det samme som å inngi et nytt tilbud (jf. dom av 11. mai 2017, Archus og Gama, C-131/16 , EU:C:2017:358 , avsnitt – og den rettspraksis som det vises til der). Videre fremgår det av saksframlegget for EFTA-domstolen at lov om offentlige kontrakter artikkel 230 fastsetter at artikkel 38 nr. 2a får anvendelse på de spesifikke sektorer som er omhandlet i direktiv 2004/17. Selv om den anmodende domstol, som nevnt i avsnitt 34 i denne dom, formelt har begrenset sine foreleggelser om prejudisiell

avgjørelse

til tolkningen av direktiv 2004/18 artikkel 51, er dette ikke til hinder for at EFTA-domstolen kan opplyse den om alle momenter vedrørende tolkningen av EU-retten som kan være nyttige for avgjørelsen av de saker som står for den, selv om den henviser til dem i disse spørsmål (se, i denne retning, dom av 12. desember 1990, SARPP, C-241/89 , EU:C:1990:459 , avsnitt , og av 24. januar 2008, Lianakis m.fl, C-532/06 , EU:C:2008:40 , avsnitt ). Under disse omstendigheter, og ettersom det er klart at det er opp til den nasjonale domstol å avgjøre hvilket direktiv som får anvendelse i sak C-523/16, må spørsmålene EFTA-domstolen er forelagt i de to foreleggelser om prejudisiell

avgjørelse

forstås slik at de ikke bare gjelder direktiv 2004/18 artikkel 51, men også, mer generelt, prinsippene for tildeling av offentlige kontrakter – særlig prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet, slik de er nedfelt i direktiv 2004/17 artikkel 10 og direktiv 2004/18 artikkel 2 – og prinsippet om forholdsmessighet. De forelagte prejudisielle spørsmål Med sine to spørsmål, som må vurderes samlet, ønsker den anmodende domstol nærmere bestemt opplyst om EU-retten, og særlig direktiv 2004/18 artikkel 51, prinsippene for tildeling av offentlige kontrakter – som omfatter prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet som nevnt i direktiv 2004/17 artikkel 10 og direktiv 2004/18 artikkel 2 – og forholdsmessighetsprinsippet må tolkes slik at de er til hinder for en nasjonal lovgivning som innfører en ordning med bistand ved utarbeidelsen av anbudsdokumenter, som innebærer at den offentlige oppdragsgiver i forbindelse med en offentlig anbudskonkurranse kan kreve at en tilbyder hvis tilbud inneholder vesentlige uregelmessigheter i denne lovgivnings forstand, retter sitt tilbud på betingelse av at vedkommende betaler en bot, hvis størrelse – fastsatt på forhånd av den offentlige oppdragsgiver og garantert av den midlertidige garanti – ikke står i forhold til hvor alvorlig den uregelmessighet som skal rettes, er. For det første er det grunn til å minne om at direktiv 2004/18 artikkel 51 fastsetter at oppdragsgiver i forbindelse med en framgangsmåte for tildeling av en offentlig kontrakt kan anmode økonomiske aktører om å supplere eller klargjøre dokumentene som er inngitt i henhold til artikkel 45 til 50 i nevnte direktiv. Denne bestemmelse er dermed begrenset til å gi oppdragsgiveren mulighet til å be tilbydere som inngir tilbud i forbindelse med en anskaffelsesprosedyre, om å supplere eller klargjøre dokumentene som skal inngis, for å kunne vurdere vilkårene for at deres tilbud kan tas i betraktning, og for å bevise deres økonomiske og finansielle stilling og deres faglige og tekniske kunnskap eller evne. Verken denne bestemmelse eller noen annen bestemmelse i direktiv 2004/18 angir fremgangsmåten for hvordan en slik rettelse kan foretas, eller hvilke vilkår som kan gjelde for en slik rettelse. Det følger av dette at i forbindelse med de tiltak for gjennomføring av direktiv 2004/18 som de er forpliktet til å vedta, står medlemsstatene i prinsippet – som generaladvokaten påpeker i punkt 57 i sitt forslag til

avgjørelse – ikke bare fritt til å innta muligheten for å korrigere anbud i sin nasjonale lovgivning (se, i denne retning, dom 24. mai 2016, MT Højgaard og Züblin, C-396/14 , EU:C:2016:347 , avsnitt ), men også for å regulere denne muligheten. Følgelig kan medlemsstatene beslutte å gjøre denne mulighet for retting betinget av betaling av en bot, slik det i det foreliggende tilfelle er fastsatt i artikkel 38 nr. 2a i lov om offentlige kontrakter. Når medlemsstatene benytter seg av muligheten fastsatt i direktiv 2004/18 artikkel 51, må de imidlertid sikre at de ikke setter oppnåelsen av direktivets mål i fare, og at de ikke undergraver effektiviteten av dets bestemmelser eller andre relevante bestemmelser og prinsipper i EU-retten, særlig prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering, gjennomsiktighet og forholdsmessighet (se, i denne retning, dom 2. juni 2016, Falk Pharma, C-410/14 , EU:C:2016:399 , avsnitt ). Det bør også bemerkes at artikkel 51 i direktiv 2004/18 ikke kan tolkes slik at den gir oppdragsgiver adgang til å godkjenne ethvert rettsmiddel for unnlatelser som i henhold til de uttrykkelige bestemmelsene i konkurransegrunnlaget skal føre til at tilbyderen utelukkes (dom av 6. november 2014, Cartiera dell'Adda, C-42/13 , EU:C:2014:2345 , avsnitt , og av 10. november 2016, Ciclat, C-199/15 , EU:C:2016:853 , avsnitt ). For det andre har EFTA-domstolen, selv om direktiv 2004/17 ikke inneholder en bestemmelse tilsvarende artikkel 51 i direktiv 2004/18, lagt til grunn at ingen av disse to direktiver er til hinder for at opplysningene i en tilbyders tilbud kan korrigeres eller suppleres i enkelttilfeller, blant annet fordi det åpenbart bare er nødvendig med en klargjøring eller for å fjerne åpenbare innholdsmessige feil, forutsatt at visse krav er oppfylt (dom av 29. mars 2012, SAG ELV Slovensko m.fl, C-599/10 , EU:C:2012:191 , avsnitt , og av 11. mai 2017, Archus og Gama, C-131/16 , EU:C:2017:358 , avsnitt og den rettspraksis som det vises til der). EFTA-domstolen har således blant annet lagt til grunn at en anmodning om avklaring ikke kan avhjelpe en unnlatelse av å fremlegge et dokument eller opplysninger som skulle ha vært fremlagt eller meddelt i samsvar med konkurransegrunnlaget, siden det er opp til den offentlige oppdragsgiver å overholde de kriterier som han selv har fastsatt strengt (se, i denne retning, dom av 10. oktober 2013, Manova, C-336/12 , EU:C:2013:647 , avsnitt , og av 11. mai 2017, Archus og Gama, C-131/16 , EU:C:2017:358 , avsnitt ). En slik anmodning må således ikke føre til at en tilbyder faktisk inngir et nytt tilbud (dom av 29. mars 2012, SAG ELV Slovensko m.fl, C-599/10 , EU:C:2012:191 , para. , og av 11. mai 2017, Archus og Gama, C-131/16 , EU:C:2017:358 , avsnitt ). For det tredje må det minnes om at det følger av forholdsmessighetsprinsippet – som utgjør et generelt unionsrettslig prinsipp som må overholdes ved tildeling av kontrakter i medlemsstatene, slik det fremgår både av niende betraktning i fortalen til direktiv 2004/17 og av andre betraktning i fortalen til direktiv 2004/18 – at de tiltak som vedtas av medlemsstatene, ikke må gå lenger enn det som er nødvendig for å nå dette mål (se, i denne retning, dom av 16. desember 2008, Michaniki, C-213/07 , EU:C:2008:731 , avsnitt og , av 19. mai 2009, Assitur, C-538/07 , EU:C:2009:317 , avsnitt og , av 23. desember 2009, Serrantoni og Consorzio stabile edili, C-376/08 , EU:C:2009:808 , avsnitt , og av 22. oktober 2015, Impresa Edilux og SICEF, C-425/14 , EU:C:2015:721 , avsnitt ). I lys av det ovenstående er det opp til den anmodende domstol, som har eksklusiv kompetanse til å fastslå og vurdere de faktiske forhold i tvistene i hovedsaken, å vurdere, med hensyn til omstendighetene i de to hovedsaker, om de rettelser som de offentlige oppdragsgivere har bedt om gjaldt oversendelse av dokumenter hvis manglende oversendelse ville føre til utelukkelse av tilbyderne, eller om de tvert imot åpenbart bare utgjorde anmodninger om klargjøring av tilbudene som krevde punktvise rettelser eller tilføyelser eller korrigering av åpenbare materielle feil. Når dette er sagt, må det legges til grunn at selve begrepet vesentlig uregelmessighet, som ikke er definert i lov om offentlige kontrakter artikkel 38 nr. 2a, slik generaladvokaten påpeker i punkt 60 og 61 i sitt forslag til

avgjørelse

, ikke synes å være forenlig verken med bestemmelsene i direktiv 2004/18 artikkel 51 eller med kravene som gjelder for klargjøring av et tilbud i forbindelse med en offentlig kontrakt som omfattes av direktiv 2004/17, i henhold til EFTA-domstolens rettspraksis som er gjengitt i avsnitt 49 til 52 i denne dom. Det følger av dette at ordningen med bistand til utarbeidelse av konkurransegrunnlaget som er fastsatt i lov om offentlige kontrakter artikkel 38 nr. 2a, ikke kan komme til anvendelse i et tilfelle der tilbudet inngitt av en tilbyder ikke kan korrigeres eller klargjøres i henhold til den rettspraksis som er omtalt i avsnitt 49 til 52 i denne dom, og følgelig kan tilbyderen ikke ilegges noen sanksjon i et slikt tilfelle. Under disse omstendigheter er det bare dersom den anmodende domstol skulle konkludere med at de anmodninger om retting eller avklaring som er fremsatt av de offentlige oppdragsgivere, oppfylte de krav som er oppstilt i avsnitt 49 til 52 i denne dom, at det ville være opp til denne domstol å vurdere om de bøter som ble ilagt i de to hovedsøksmål etter lov om offentlige kontrakter artikkel 38 nr. 2a, var ilagt i samsvar med forholdsmessighetsprinsippet. Domstolen, som har til oppgave å gi den anmodende domstol nyttige svar på dens spørsmål, har imidlertid kompetanse til å veilede den anmodende domstol, på grunnlag av saksdokumentene i hovedsaken og de skriftlige og muntlige innlegg som er inngitt til den, på en slik måte at det blir lettere for den å treffe en

avgjørelse

(se i denne retning dom av 30. mars 1993 i Thomas m.fl, C-328/91 , EU:C:1993:117 , avsnitt av 14. mars 2017, G4S Secure Solutions, C-157/15 , EU:C:2017:203 , avsnitt , og av 21. september 2017, SMS-gruppen, C-441/16 , EU:C:2017:712 , avsnitt ). I den foreliggende sak må det legges til grunn at det etter lov om offentlige kontrakter artikkel 38 nr. 2a er opp til oppdragsgiver å fastsette, innenfor rammen av det intervall som er definert i nevnte bestemmelse, størrelsen på den bot som kan ilegges en tilbyder som må rette sitt tilbud. Den anmodende domstol ba EFTA-domstolen ta i betraktning at boten fastsettes på forhånd av den offentlige oppdragsgiver, og at botens størrelse er høy og ikke kan justeres i forhold til hvor alvorlig den uregelmessighet som skal rettes, er. Denne domstol har også uttalt at innføringen av en slik bot er begrunnet i behovet for, på den ene side, å ansvarliggjøre tilbyderne ved å oppmuntre dem til å utarbeide tilbudene sine med omhu og aktsomhet, og, på den annen side, å kompensere for den tilleggsbyrde som enhver retting utgjør for den offentlige oppdragsgiver. I denne sammenheng bør det for det første bemerkes at oppdragsgivers forhåndsfastsettelse av botens størrelse i kunngjøringen, som Europakommisjonen påpekte i sine skriftlige kommentarer, oppfyller kravene som følger av prinsippene om likebehandling av tilbydere, gjennomsiktighet og rettssikkerhet, siden denne forhåndsfastsettelse objektivt sett gjør det mulig å unngå enhver form for diskriminering eller vilkårlig behandling av tilbydere fra oppdragsgivers side. Likevel synes den automatiske anvendelse av boten som på denne måte er forhåndsfastsatt, uavhengig av arten av de rettelser som er foretatt av den uaktsomme tilbyder, og derfor uten noen individuell begrunnelse, ikke å være forenlig med kravene som følger av overholdelse av forholdsmessighetsprinsippet. For det andre må det bemerkes at ileggelse av en bot riktignok er et egnet virkemiddel for å oppnå de legitime mål medlemsstaten forfølger når det gjelder, for det første, behovet for å ansvarliggjøre tilbyderne når de inngir sine tilbud, og, for det andre, behovet for å kompensere for den økonomiske byrde som en eventuell retting kan utgjøre for den offentlige oppdragsgiver. Som generaladvokaten påpeker i punkt 74 i sitt forslag til

avgjørelse

, synes imidlertid bøter som dem oppdragsgiverne ila i kunngjøringene i de to hovedsaker, i seg selv å være åpenbart uforholdsmessige sett i lys av de grenser som både retting av et tilbud etter direktiv 2004/18 artikkel 51 og klargjøring av et tilbud etter direktiv 2004/17 må holde seg innenfor. Dette er særlig tilfelle med en bot som den oppdragsgiveren ila i sak C-523/16, som er åpenbart uforholdsmessig i lys av de faktiske forhold i saken, nemlig at det manglet en underskrift på en forpliktelseserklæring med angivelse av hovedselskapet i gruppen som innga anbudet. I lys av det ovenstående må de forelagte spørsmål besvares som følger: – EU-retten, og særlig direktiv 2004/18 artikkel 51, prinsippene for tildeling av offentlige kontrakter – som omfatter prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet som nevnt i direktiv 2004/17 artikkel 10 og direktiv 2004/18 artikkel 2 – og forholdsmessighetsprinsippet må tolkes slik at de i prinsippet ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning som innfører en ordning med bistand ved utarbeidelsen av anbudsdokumentene, som innebærer at den offentlige oppdragsgiver, i forbindelse med en offentlig kontraktstildeling, kan anmode enhver tilbyder hvis tilbud inneholder vesentlige uregelmessigheter i denne lovgivnings forstand, om å rette sitt tilbud mot betaling av en bot, forutsatt at botens størrelse er forenlig med forholdsmessighetsprinsippet, som det tilkommer den anmodende domstol å fastsette. – Derimot skal disse bestemmelser og prinsipper tolkes slik at de er til hinder for en nasjonal lovgivning som innfører en ordning med bistand ved utarbeidelsen av konkurransegrunnlaget, i henhold til hvilken den offentlige oppdragsgiver kan kreve at en tilbyder, mot betaling av et gebyr, fremlegger et dokument hvis manglende fremleggelse, i henhold til de uttrykkelige vilkår i konkurransegrunnlaget, skal føre til at tilbyderen utelukkes eller til at de uregelmessigheter som berører tilbudet, elimineres, slik at de rettelser eller endringer som foretas, tilsvarer inngivelse av et nytt tilbud. Saksomkostninger Ettersom denne sak for hovedsakens parter er et ledd i den sak som verserer for den anmodende domstol, er det opp til denne domstol å treffe

avgjørelse

om saksomkostninger. Bortsett fra de kostnader som er påløpt for disse parter, kan kostnader påløpt ved inngivelse av innlegg for EFTA-domstolen ikke kreves dekket. På denne bakgrunn fastsetter EFTA-domstolen (åttende avdeling) følgende: EU-retten, og særlig artikkel 51 i europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter, offentlige varekontrakter og offentlige tjenestekontrakter, prinsippene for tildeling av offentlige kontrakter – som omfatter prinsippene om likebehandling og gjennomsiktighet som nevnt i artikkel 10 i europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/17/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige kontrakter om bygge- og anleggsarbeider mars 2004 om samordning av innkjøpsordningene for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester ("forsyningsdirektivet") og artikkel 2 i direktiv 2004/18 – og forholdsmessighetsprinsippet må tolkes slik at de i prinsippet ikke er til hinder for nasjonal lovgivning som innfører en ordning med bistand til utarbeidelse av anbudsdokumenter, som innebærer at den offentlige oppdragsgiver, i forbindelse med en offentlig anbudskonkurranse, kan anmode enhver tilbyder hvis tilbud inneholder vesentlige uregelmessigheter i denne lovgivnings forstand, om å rette sitt tilbud mot betaling av en bot, forutsatt at botens størrelse er forenlig med forholdsmessighetsprinsippet, som det tilkommer den anmodende domstol å fastsette. Derimot skal disse bestemmelser og prinsipper tolkes slik at de er til hinder for en nasjonal lovgivning som innfører en ordning med bistand ved utarbeidelsen av konkurransegrunnlaget, der den offentlige oppdragsgiver kan kreve at en tilbyder, mot betaling av et gebyr, fremlegger et dokument hvis manglende fremleggelse, i henhold til de uttrykkelige vilkår i konkurransegrunnlaget, skal føre til at tilbyderen utelukkes eller til at de uregelmessigheter som påvirker tilbudet, fjernes, slik at de rettelser eller endringer som foretas, tilsvarer inngivelse av et nytt tilbud. Underskrifter ( *1 ) – Saksspråk: italiensk. Øverst