C-568/08 Combinatie Spijker: klageordning og erstatning

# COMBINATIE SPIJKER INFRABOUW-DE JONGE KONSTRUKTIE M.FL. ## DOMSTOLENS DOM (Annen avdeling) ### 9. desember 2010 * I sak C-568/08, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 234 EF, inngitt av Rechtbank Assen (Nederland) ved

avgjørelse

av 17. desember 2008, inngått til Domstolen den 22. desember 2008, i saken: Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie, Van Spijker Infrabouw BV, De Jonge Konstruktie BV mot Provincie Drenthe, har --- \* Prosessspråk: nederlandsk. --- ## DOMSTOLEN (Annen avdeling) sammensatt av avdelingsformann J.N. Cunha Rodrigues (refererende dommer), og dommerne A. Arabadjiev, A. Rosas, A. Ó Caoimh og P. Lindh, generaladvokat: P. Cruz Villalón justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen, etter at det er avgitt innlegg av: — Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie, Van Spijker Infrabouw BV og De Jonge Konstruktie BV ved advocaat H. Hoogwout — Provincie Drenthe ved advocaten M. Mutsaers og A. Hoekstra-Borzymowska — den nederlandske regjering ved C. Wissels og Y. de Vries, som befullmektigede — Kommisjonen for De europeiske fellesskap ved M. Konstantinidis og S. Noë, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt forslag til

avgjørelse

i rettsmøtet den 14. september 2010, avsagt følgende ## Dom **1** Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 1 nr. 1 og 3, og artikkel 2 nr. 1 og 6, i Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT L 395, s. 33), som endret ved Rådets direktiv 92/50/EØF av 18. juni 1992 (EFT L 209, s. 1, heretter «direktiv 89/665»). **2** Anmodningen er inngitt under en sak mellom på den ene side Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie, Van Spijker Infrabouw BV og De Jonge Konstruktie BV (heretter «Combinatie») og på den andre side Provincie Drenthe (Drenthe-provinsen, heretter «Provincie») vedrørende tildeling av en offentlig bygge- og anleggskontrakt. --- ## Rettsforskrifter ### EU-rettslige forskrifter **3** Femte betraktning til direktiv 89/665 har følgende ordlyd: «da prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter bare strekker seg over en kort periode, er det viktig at de kompetente klageinstansene særlig har myndighet til å treffe midlertidige tiltak, slik at de kan avbryte en slik prosedyre eller stille gjennomføringen av beslutninger, som eventuelt måtte være truffet av oppdragsgiveren, i bero; den korte perioden som prosedyrene strekker seg over, nødvendiggjør hastebehandling av ovennevnte overtredelser». **4** Artikkel 1 nr. 1 og 3 i direktiv 89/665 bestemmer: «1. Medlemsstatene treffer, for så vidt angår prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter som faller inn under anvendelsesområdet for direktiv 71/305/EØF, 77/62/EØF og 92/50/EØF, de nødvendige tiltak for å sikre at det effektivt og særlig hurtigst mulig kan inngis klage over oppdragsgivernes beslutninger på de betingelser som er angitt i de følgende artikler, særlig artikkel 2 nr. 7, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med fellesskapsretten vedrørende offentlige kontrakter eller de nasjonale regler som gjennomfører denne retten. […] 3. Medlemsstatene sikrer at det er adgang til klageprosedyrene etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en offentlig innkjøps-, bygge- eller anleggskontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse. Medlemsstatene kan særlig kreve at en person som ønsker å benytte seg av en slik prosedyre, på forhånd har underrettet oppdragsgiveren om den påståtte overtredelsen og om at vedkommende har til hensikt å inngå klage.» **5** Artikkel 2 nr. 1–6 i direktiv 89/665 har følgende ordlyd: «1. Medlemsstatene påser at de tiltak som treffes med henblikk på klageprosedyrene omhandlet i artikkel 1, omfatter de nødvendige beføyelser til: a) hurtigst mulig og som hastesak å treffe midlertidige tiltak som har til formål å bringe den påståtte overtredelsen til opphør eller hindre at det påføres de berørte interesser annen skade, herunder tiltak med henblikk på å avbryte eller foranledige avbrytelse av den aktuelle prosedyren for inngåelse av en offentlig kontrakt eller stille gjennomføringen av enhver beslutning som er truffet av oppdragsgiveren, i bero b) å annullere eller foranledige annullering av ulovlige beslutninger, herunder å fjerne de diskriminerende tekniske, økonomiske eller finansielle spesifikasjoner i anbudsgrunnlaget, i anbudsbetingelsene eller i andre dokumenter i forbindelse med den aktuelle prosedyren for inngåelse av en kontrakt c) å tilkjenne skadelidte personer skadeserstatning. 2. Beføyelsene omhandlet i nr. 1 kan tillegges særlige instanser som har ansvaret for ulike aspekter av klageprosedyren. 3. Klageprosedyrene skal ikke i seg selv nødvendigvis automatisk ha oppsettende virkning for prosedyrene for inngåelse av kontrakter som de gjelder. 4. Medlemsstatene kan fastsette at den ansvarlige instansen, når den undersøker om det skal treffes midlertidige tiltak, kan ta hensyn til de sannsynlige følgene av slike tiltak for alle interesser som vil kunne skades, samt for allmennvellet, og beslutte ikke å gi sitt samtykke til dette, dersom de negative følgene av slike tiltak vil være større enn fordelene. En beslutning om ikke å tillate midlertidige tiltak berører ikke de øvrige rettighetene som den personen som anmoder om disse tiltakene, måtte gjøre krav på. 5. Når det kreves skadeserstatning med den begrunnelse at beslutningen er ulovlig, kan medlemsstatene bestemme at den anfektede beslutningen først skal annulleres av en instans som har den nødvendige kompetansen til dette. 6. Virkningene av utøvelsen av beføyelsene omhandlet i nr. 1 på kontrakten som følger etter tildeling av en kontrakt, fastsettes etter nasjonal rett. Videre kan en medlemsstat, unntatt når en beslutning skal annulleres før skadeserstatning ytes, bestemme at den ansvarlige instansens beføyelser etter inngåelsen av kontrakten som følger etter tildelingen, er begrenset til å yte skadeserstatning til enhver som har lidt skade på grunn av en overtredelse.» **6** I henhold til henholdsvis artikkel 36 i Rådets direktiv 93/37/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT L 199, s. 54) og artikkel 33 i Rådets direktiv 93/36/EØF av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp (EFT L 199, s. 1) oppheves Rådets direktiv 71/305/EØF av 26. juli 1971 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter (EFT 1971 II, s. 613) og Rådets direktiv 77/62/EØF av 21. desember 1976 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp (EFT L 13, s. 1). **7** Artikkel 82 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige varekontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT L 134, s. 114) bestemmer at direktiv 92/50, med unntak av artikkel 41, og direktiv 93/36 og 93/37 oppheves. Henvisninger til de opphevede direktivene gjelder som henvisninger til direktiv 2004/18. **8** I henhold til artikkel 7 bokstav c) i direktiv 2004/18, som endret ved Kommisjonens forordning (EF) nr. 2083/2005 av 19. desember 2005 (EUT L 333, s. 28), gjaldt dette direktivet mellom 1. januar 2006 og 31. desember 2007 for offentlige bygge- og anleggskontrakter, hvis anslåtte verdi eksklusive merverdiavgift tilsvarte eller oversteg 5 278 000 EUR. **9** Artikkel 9 nr. 5 bokstav a) i direktiv 2004/18 bestemmer: «Når et planlagt bygge- og anleggsarbeid eller et planlagt innkjøp av tjenester kan deles opp i en rekke delkontrakter som inngås samtidig, skal den anslåtte verdien av alle disse delkontraktene tilsammen legges til grunn. […]» ### Nasjonale bestemmelser **10** På tidspunktet for de faktiske omstendighetene i hovedsaken hadde Kongeriket Nederland ikke truffet noen spesifikke tiltak med henblikk på å gjennomføre direktiv 89/665 i nasjonal rett, idet medlemsstaten var av den oppfatning at den gjeldende nederlandske lovgivningen allerede oppfylte direktivets krav. **11** I henhold til opplysningene i sakens akter henhører inngåelse av offentlige kontrakter under privatretten, tildeling av en offentlig kontrakt utgjør en privatrettslig handling, og beslutninger truffet av de administrative organer forut for tildelingen av en offentlig kontrakt betraktes som forberedende privatrettslige rettsakter. Sivilrettene er enekompetente i saker om inngåelse av offentlige kontrakter, for så vidt angår både vedtagelse av rettsbevarende tiltak og realitetsbehandlingen. Forvaltningsdomstolenes kompetanse er utelukket, med mindre annet er fastsatt ved lov. --- ## Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene **12** Det fremgår av forelæggelsesavgjørelsen at Provincie har besluttet å renovere to klapbroer i kommunen Emmen (Nederland) på Erica-Ter Apel-vannvegsforbindelsen. Forbindelsen har stor internasjonal betydning. Prosjektet har fått tildelt et EU-tilskudd på betingelse av at arbeidet er avsluttet innen en gitt frist. Utløpet av denne fristen var fastsatt til 1. juli 2008. **13** Kontrakten om renovering av klapbroer er omfattet av en offentlig EU-anbudskonkurranse. Anbudskunngjøringen av 13. juli 2007 er offentliggjort i Supplement til Den europeiske unions tidende. **14** Visse betingelser ble pålagt tilbyderne vedrørende blant annet faglig kompetanse, integritet og solvens. Tilbud ble også gjort betinget av oppfyllelse av krav blant annet vedrørende fremleggelse av dokumentasjon på tidspunktet for tilbudets inngivelse. Tildelingskriteriet var laveste pris. **15** Anbudskunngjøringen ble endret ved kunngjøring av 23. juli 2007. **16** Tilbudene, som skulle være innlevert innen 19. september 2007, ble åpnet på denne dato, og Provincie utarbeidet i denne anledning et referat. I dette referatet anførte Provincie blant annet at fire tilbydere hadde inngitt tilbud, og at det laveste tilbudet på 1 117 200 EUR ble avgitt av Machinefabriek Emmen BV (heretter «MFE»), mens Combinaties tilbud på 1 123 400 EUR ble plassert på andreplass. **17** Provincie meddelte ved brev av 2. oktober 2007 Combinatie at provinsen hadde til hensikt å tildele kontrakten til MFE, fordi denne virksomhetens tilbud var det laveste, uten å gi ytterligere forklaringer. **18** Ved brev av 9. oktober 2007 gjorde Combinatie innsigelse mot denne avgjørelsen, idet selskapet anførte at det forelå alvorlig tvil om hvorvidt MFE oppfylte kriteriene for tildeling av kontrakten. Dette brevet gav anledning til en telefonisk kontakt med provinsens myndigheter, der spørsmålet om hvorvidt et suksederende selskap kunne basere seg på referanser vedrørende det overtatte selskapet, ble reist. **19** Den 18. oktober 2007 anla Combinatie ved Rechtbank Assens avdeling med ansvar for foreløpige forholdsregler (heretter «voorzieningenrechter») en sak om foreløpige forholdsregler mot Provincie, der selskapet nedla påstand om at det ble fastslått at MFE hadde inngitt et ugyldig tilbud, at Combinatie hadde tilbudt den laveste prisen, og at Provincie skulle tildele kontrakten til Combinatie når den foretok tildelingen. **20** Ved brev av 1. november 2007 underrettet Provincie samtlige tilbydere om at den hadde besluttet å trekke tilbake anbudet, idet prosedyren for innkalling av tilbud var blitt gjennomgått internt av Provincies forvaltning og funnet å ha så store mangler at det ikke var mulig å la den fortsette. Ifølge brevet var de alvorligste manglene som følger: For det første ble kravet til erfaring redusert fra 60 % til 50 % av verdien av den omhandlede kontrakten, og omsetningskravet ble samtidig redusert fra 150 % til 125 % av denne. For det andre ble referanseperioden for beregningen av omsetningen forlenget fra tre til fem år. For det tredje ble kravet til erfaring endret slik at det ikke lenger var i full overensstemmelse med det opprinnelige kravet. For det fjerde ble disse endringene til slutt offentliggjort på nettsiden www.aanbestedingskalender.nl og ikke på den nettsiden der anbudskunngjøringen var blitt offentliggjort, nemlig www.ted.europa.eu. I brevet anførte Provincie videre at muligheten for et fornyet anbud var under overveielse. **21** Brevet av 1. november 2007 gav ikke Combinatie anledning til å heve det anlagte søksmålet. Selskapet har imidlertid endret sine påstander. **22** Den 9. november 2007 intervenerte MFE på Provincies oppfordring i saken om foreløpige forholdsregler. Selskapet nedla overfor voorzieningenrechter påstand om at det skulle tildeles kontrakten. **23** Ved kjennelse av 28. november 2007 fastslo voorzieningenrechter at MFEs argumentasjon, støttet på dokumenter inngitt under anbudsprosedyren og kommentert i rettsmøtet, vedrørende den omstendighet at det arbeidet som Machinefabriek Hidding BV, som i 2005 ble til Synmet Engineering & Production BV, tidligere hadde utført, kunne tilskrives selskapet, var overbevisende. Voorzieningenrechter fant videre at MFE oppfylte de betingelsene som Provincie hadde oppstilt i anbudskunngjøringen, og hadde inngitt de nødvendige opplysningene rettidig, at underskriften av erklæringsmodell K, som ble inngitt av en representant for MFE, skulle betraktes som tilstrekkelig, og at MFE hadde inngitt det laveste tilbudet. **24** Voorzieningenrechter fastslo videre at Provincie ikke hadde vært konsekvent ved fastsettelse av kravene til omsetning og erfaring, og at det var blitt foretatt innholdsmessige endringer i anbudet. Retten anførte imidlertid at endringene var blitt foretatt på et tidlig stadium av anbudsprosedyren, at det ikke var klart at disse endringene ble foretatt med henblikk på å begunstige en av tilbyderne, eller at tredjemann hadde avgitt tilbud etter endringen av prosjektet. Under disse omstendighetene fastslo voorzieningenrechter at endringene ikke var tilstrekkelig belastende til at de kunne berettige at anbudet ikke hadde vært tilstrekkelig gjennomsiktig. **25** Voorzieningenrechter fastslo at det på grunn av likebehandlingsprinsippet og prinsippet om beskyttelse av den berettigede forventning, samt på grunn av at det forut for avtaleinngåelsen forelå god tro, ikke lenger stod Provincie fritt for i denne fasen av anbudsprosedyren etter en annen anbudsprosedyre å tildele en kontrakt vedrørende samme arbeid til en annen virksomhet enn den som oppfylte de betingelsene som ble stilt ved det første anbudet. **26** Voorzieningenrechter nedla forbud mot tildeling av kontrakten til andre enn MFE og erklærte at denne avgjørelsen foreløpig kunne fullbyrdes. **27** Den 3. desember 2007 tildelte Provincie kontrakten til MFE. **28** Ved kjæremål av 11. desember 2007 til Gerechtshof Leeuwarden fremsatte Combinatie begjæring om utsettelse av fullbyrdelsen av voorzieningenrechters

avgjørelse

av 28. november 2007. **29** Begjæringen ble ved mellomkjennelse av 30. januar 2008 forkastet med den begrunnelse at MFE ifølge Gerechtshof hadde en rimelig interesse i fullbyrdelse av den av voorzieningenrechter avsagte kjennelsen. **30** Gerechtshof Leeuwarden anførte at kontrakten, som i mellomtiden var blitt inngått mellom Provincie og MFE, skulle betraktes som gyldig inngått, og at bare i unntakstilfeller kan den omstendighet at anbudsprosedyren er beheftet med feil, i seg selv medføre at denne gyldigheten kan anfektes. Gerechtshof fastslo at det for Combinatie alene gjensto muligheten for, i tilfelle av at det ble fastslått at det forelå en tilsidesettelse av lovgivningen om offentlige anbud, å kreve erstatning. **31** Den 19. desember 2007 iverksatte Combinatie en anke av kjennelsen om foreløpige forholdsregler med påstand om opphevelse av denne og om å bli tildelt kontrakten. Etter kunngjøring av Gerechtshof Leeuwardens kjennelse av 30. januar 2008 ble ankesaken hevet, og selskapet besluttet å saksøke Provincie for Rechtbank Assen med henblikk på å oppnå erstatning. Stevningen ble uttatt den 29. februar 2008. **32** Innenfor rammen av denne saken har Rechtbank Assen anført at beslutningen av 1. november 2007, der Provincie valgte å trekke tilbake anbudskunngjøringen av 2. oktober 2007 og foreta fornyet anbud, utgjør den eneste korrekte anvendelsen av anbudslovgivningen. Retten er av den oppfatning at Provincie ikke kunne redusere kravet om erfaring fra 60 % til 50 % og kravet til omsetning fra 150 % til 125 %, at den ikke kunne forlenge referanseperioden for beregning av omsetningen fra tre til fem år, og at den burde ha offentliggjort disse endringene til anbudet på samme nettside som den der anbudskunngjøringen var blitt offentliggjort. Rechtbank Assen fastslo at den av disse grunnene ville avsi en endelig

avgjørelse

som skulle tre i stedet for voorzieningenrechters

avgjørelse

. Rechtbank Assen anførte at ettersom kontrakten allerede var blitt tildelt og arbeidet var blitt påbegynt, kanskje til og med avsluttet, var det eneste som gjensto spørsmålet om eventuell erstatning til Combinatie. **33** Rechtbank Assen har reist spørsmålet om den ulovlige handlingen skal tilskrives Provincie, når hensyn tas til de foreliggende omstendighetene og den lovmessige rammen for rettslig beskyttelse der den fant sted. Retten er av den oppfatning at de vesentlige samfunnsinteressene som Provincie viser til, voorzieningenrechters dagjeldende kjennelse og den nederlandske lovgivers valg av rettslig beskyttelsesordning kan tjene til begrunnelse for dette. **34** Under disse omstendighetene har Rechtbank Assen besluttet å utsette saken og å forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) a) Skal artikkel 1 nr. 1 og 3, og artikkel 2 nr. 1 og 6, i direktiv 89/665 fortolkes slik at disse bestemmelsene ikke er blitt iakttatt, dersom den rettslige beskyttelsen som skal ytes av nasjonale domstoler i tvister om anbudsprosedyrer som er omfattet av fellesskapsbestemmelsene, begrenses av at motstridende beslutninger kan treffes i et system der både forvaltningsdomstoler og sivile domstoler kan ha kompetanse med hensyn til den samme beslutningen og dens konsekvenser? b) Er det i denne forbindelse tillatt at forvaltningsdomstolen er begrenset til å foreta en bedømmelse av og treffe

avgjørelse

om anbudsprosedyren, og i så fall hvorfor og/eller under hvilke betingelser? c) Er det i denne forbindelse tillatt at Algemene wet bestuursrecht, som vanligvis regulerer adgangen til å anlegge søksmål for forvaltningsdomstolen, utelukker en slik adgang i forbindelse med avgjørelser om inngåelse av en kontrakt mellom oppdragsgiveren og en av tilbyderne, og i så fall hvorfor og/eller under hvilke betingelser? d) Har besvarelsen av [det andre] spørsmålet betydning i denne sammenhengen? 2) a) Skal artikkel 1 nr. 1 og 3, og artikkel 2 nr. 1 og 6, i direktiv 89/665 fortolkes slik at disse bestemmelsene ikke er blitt iakttatt, dersom den eneste prosedyren for oppnåelse av en rask

avgjørelse

er kjennetegnet ved den omstendighet at den i det vesentlige er rettet mot et raskt foreløpig forholdsregel, at det ikke finner sted noen utveksling av synspunkter mellom advokater, at det som regel bare forekommer skriftlig bevisføring, og at de rettslige bevisreglene ikke finner anvendelse? b) Hvis ikke, gjelder dette også dersom dommen ikke fører til den endelige avgjørelsen av rettsstillingen og ikke inngår i en prosess som fører til en endelig

avgjørelse

? c) Vil det gjøre en forskjell i denne sammenhengen dersom dommen bare er bindende for partene i saken, mens andre parter kan ha interesse?» 3) Er det forenlig med direktiv 89/665 at en domstol under en prosedyre om foreløpige forholdsregler instruerer oppdragsgiveren til å treffe en

avgjørelse

om anbud, som senere i en prosedyre for en ordinær domstol antas å være i strid med fellesskapsbestemmelsene om anbud? 4) a) Hvis svaret på [det tredje] spørsmålet er benektende, skal oppdragsgiveren da anses for ansvarlig, og i så fall i hvilken forstand? b) Gjelder det samme dersom spørsmålet besvares bekreftende? c) Dersom denne myndigheten er forpliktet til å betale erstatning, fastsetter fellesskapsretten da kriterier for fastsettelsen og vurderingen av denne erstatningen, og i så fall hvilke kriterier? d) Dersom oppdragsgiveren ikke kan anses for å være ansvarlig, kan det da i henhold til fellesskapsretten utpekes en annen ansvarlig og på hvilket grunnlag? 5) Dersom det viser seg å være umulig eller svært vanskelig i henhold til nasjonal lovgivning og/eller ved hjelp av svarene på ovenstående spørsmål å pålegge et ansvar, hva skal den nasjonale domstolen gjøre?» --- ## Om de prejudisielle spørsmålene ### Innledende bemerkninger **35** I henhold til artikkel 1 nr. 1 i direktiv 89/665 finner direktivet anvendelse for så vidt angår prosedyrene for inngåelse av offentlige kontrakter som henhører under anvendelsesområdet for direktiv 71/305, idet dette direktivet er blitt erstattet av direktiv 93/37, som igjen er blitt erstattet av direktiv 2004/18. **36** Ifølge artikkel 7 bokstav c) i direktiv 2004/18 finner dette direktivet – såvel på tidspunktet for offentliggjøringen av anbudskunngjøringen som på tidspunktet for tildelingen av kontrakten som er omhandlet i hovedsaken – anvendelse på offentlige bygge- og anleggskontrakter, hvis anslåtte verdi eksklusive merverdiavgift tilsvarte eller oversteg 5 278 000 EUR. **37** Det følger av forelæggelseskjennelsen at verdien av det valgte budet i den prosedyren som har gitt anledning til tvisten i hovedsaken, var på 1 117 200 EUR, inklusiv merverdiavgift. **38** Derfor reiser det seg et spørsmål om kontrakten som er omhandlet i hovedsaken, faller innenfor anvendelsesområdet for direktiv 2004/18 eller ikke. **39** Domstolen anmodet den 8. desember 2009 den forelæggende retten om utdyping av forelæggelsen i henhold til artikkel 104 nr. 5 i Domstolens prosessreglement, med henblikk på presisering av den anslåtte verdien av kontrakten som er omhandlet i hovedsaken, og særlig en presisering av om denne kontrakten inngikk i et bygge- og anleggsarbeid i den forstand dette uttrykket er anvendt i direktivets artikkel 9 nr. 5 bokstav a), i hvilket tilfelle den samlede verdien av dette bygge- og anleggsarbeidet skulle legges til grunn. **40** Ved brev av 28. januar 2010, inngått til Domstolens justissekretariat den 2. februar 2010, har den forelæggende retten anført at kontrakten som er omhandlet i hovedsaken, gjelder arbeid som er en del av et større prosjekt, nemlig Erica-Ter Apel-vannvegsforbindelsen, hvis samlede verdi anslås til 6 100 000 EUR. **41** Det er mulig å utlede av dette svaret at kontrakten som er omhandlet i hovedsaken, er en del av et bygge- og anleggsarbeid i den forstand dette uttrykket er anvendt i artikkel 9 nr. 5 bokstav a) i direktiv 2004/18, hvis samlede verdi overskrider terskelverdien for anvendelse av dette. Det skal følgelig fastslås at denne kontrakten faller innenfor anvendelsesområdet for dette direktivet og dermed for direktiv 89/665. ### Det første spørsmålet **42** Det fremgår av fast rettspraksis at det utelukkende tilkommer den nasjonale rettsinstansen, for hvilken en tvist er brakt inn, og som har ansvaret for den rettsavgjørelsen som skal treffes, på grunnlag av omstendighetene i den konkrete saken å vurdere såvel om en prejudisiell

avgjørelse

er nødvendig for at den kan avmuligheten for en realitetsprosedyre som er atskilt fra en prosedyre med sikte på tildeling av midlertidige forføyninger. COMBINATIE SPIJKER INFRABOUW-DE JONGE KONSTRUKTIE M.FL. **57** Det må således fastslås at direktiv 89/665/EOF overlater medlemsstatene et skjønn ved valget av de prosessuelle garantier de ønsker å fastsette, og de tilhørende formaliteter. **58** Det skal bemerkes at karakteren av den i hovedsaken omhandlede saken om midlertidige forføyninger er forbundet med de prosedyrene som skal sikre at det så raskt som mulig treffes midlertidige forføyninger, og at den i seg selv er i overensstemmelse med bestemmelsene i artikkel 1 nr. 1 og artikkel 2 nr. 1 bokstav a) i direktiv 89/665/EOF. **59** Det følger av de ovennevnte bemerkninger at direktiv 89/665/EOF ikke er til hinder for en ordning der den eneste prosedyren for å oppnå en rask

avgjørelse

er kjennetegnet ved at den er rettet mot en rask midlertidig forføyning, at det ikke finner sted noen utveksling av synspunkter mellom advokater, at det som regel bare forekommer skriftlig bevisføring, og at de rettslige bevisreglene ikke kommer til anvendelse. **60** Med det andre spørsmålet bokstav b) ønsker den foreleggende retten opplyst om den ovennevnte vurderingen også gjelder dersom dommen i saken om midlertidige forføyninger ikke fører til en endelig

avgjørelse

av rettsforholdet og ikke inngår i en prosess som fører til en endelig

avgjørelse

. **61** En midlertidig forføyning fører i sin natur ikke til en endelig

avgjørelse

av rettsforholdet. Videre følger virkningene av den beslutningsprosessen som denne forføyningen er en del av, av den aktuelle medlemsstatens interne rettsorden. Følgelig er direktiv 89/665/EOF ikke til hinder for vedtakelse av en slik forføyning. **62** Med det andre spørsmålet bokstav c) ønsker den foreleggende retten opplyst om det vil gjøre en forskjell dersom dommen i saken om midlertidige forføyninger bare er bindende for partene, mens andre kan ha interesse i den. **63** Denne del av spørsmålet bygger på en forutsetning som ikke er bekreftet i hovedsaken. Innenfor rammen av denne saken har saken om midlertidige forføyninger således ikke vært begrenset til saksøker og saksøkte, henholdsvis Combinatie og Provincie. Derimot har en tredjepart, nemlig MFE, fått adgang til å intervenere for å forsvare sine interesser, for øvrig med et positivt resultat. **64** Under disse omstendighetene skal denne del av spørsmålet ikke besvares. **65** På bakgrunn av de ovennevnte bemerkninger skal det andre spørsmålet besvares med at artikkel 1 nr. 1 og 3 og artikkel 2 nr. 1 og 6 i direktiv 89/665/EOF ikke er til hinder for en ordning der den eneste prosedyren for å oppnå en rask domstolsavgjørelse er kjennetegnet ved at den er rettet mot en rask midlertidig forføyning, at det ikke finner sted noen utveksling av synspunkter mellom advokater, at det som regel bare forekommer skriftlig bevisføring, at de rettslige bevisreglene ikke kommer til anvendelse, og at dommen ikke fører til den endelige avgjørelsen av rettsforholdet og ikke inngår i en prosess som fører til en endelig

avgjørelse

. ### Det tredje spørsmålet **66** Med det tredje spørsmålet ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om direktiv 89/665/EOF skal fortolkes slik at det er til hinder for at en domstol under en prosedyre om midlertidige forføyninger instruerer oppdragsgiveren om å treffe en

avgjørelse

om tildeling av en offentlig kontrakt, som senere i en prosedyre for en ordinær domstol anses å være i strid med direktiv 2004/18/EF. COMBINATIE SPIJKER INFRABOUW-DE JONGE KONSTRUKTIE M.FL. **67** Som angitt i denne dommens premiss 42 tilkommer det den nasjonale retten å vurdere relevansen av de spørsmålene den foreelegger Domstolen, på grunnlag av omstendighetene i den konkrete saken. **68** Den foreleggende rettens tredje spørsmål bygger på en forutsetning om at en domstol i hovedsaken under prosedyren om midlertidige forføyninger har instruert oppdragsgiveren om å tildele den omhandlede kontrakten til MFE. **69** Denne forutsetningen er i henhold til opplysningene i forelggelsesavgjørelsen uriktig. Som den foreleggende retten har fastslått, har voorzieningenrechter forbudt Provincie å tildele kontrakten til andre enn MFE. Det fremgår imidlertid ikke av sakens dokumenter at voorzieningenrechter har pålagt Provincie å tildele MFE kontrakten. **70** Combinatie, den nederlandske regjeringen og Kommisjonen har i denne forbindelse som svar på et spørsmål fra Domstolen anført at Provincie kunne etterkomme voorzieningenrechters dom av 28. november 2007 på flere andre måter enn ved å tildele den i hovedsaken omhandlede kontrakten til MFE. **71** Det fremgår videre av de svarene Domstolen har mottatt at Provincie kunne avstå fra å tildele kontrakten, bringe saken inn for en domstol til realitetsbehandling eller iverksette anke av dommen om midlertidige forføyninger av 28. november 2007, eller endelig utsette tildelingen av kontrakten i påvente av om Combinatie ville bringe en eventuell anke til prøving av dommen om midlertidige forføyninger. **72** For så vidt angår dette fjerde alternativet fremgår det av sakens dokumenter at Combinatie faktisk brakte en anke inn den 11. desember 2007 til prøving av dommen om midlertidige forføyninger, mens Provincie hadde tildelt kontrakten til MFE den 3. desember 2007. **73** Følgelig bekreftes ikke forutsetningen om at voorzieningenrechter har instruert oppdragsgiveren om å treffe en

avgjørelse

om tildeling av en offentlig kontrakt i hovedsaken. **74** For å kunne gi den foreleggende retten et nyttig svar er det således nødvendig å omformulere det tredje spørsmålet. Med sitt spørsmål ønsker den foreleggende retten opplyst om direktiv 89/665/EOF skal fortolkes slik at det er til hinder for at en domstol som skal treffe

avgjørelse

om midlertidige forføyninger, for å vedta en midlertidig forføyning, foretar en fortolkning av direktiv 2004/18/EF som den domstolen som treffer

avgjørelse

om realiteten, etterfølgende fastslår er uriktig. **75** Som understreket i denne

dommens premisser

52–54, pålegger direktiv 89/665/EOF medlemsstatene å innføre tiltak for å sikre at det kan fremsettes begjæringer om midlertidige forføyninger i forbindelse med avgjørelser vedrørende tildeling av offentlige kontrakter, som kan være i strid med EU-retten eller de nasjonale reglene som gjennomfører denne retten. **76** Det aktuelle direktivets artikkel 2 nr. 2 bestemmer at slike saker kan behandles av særskilte instanser som er atskilt fra dem som er ansvarlige for realitetsbehandlingen, slik som erstatningssaker. **77** Sett hen til muligheten for å innføre en slik ordning kan det ikke utelukkes at den domstolen som skal treffe

avgjørelse

om midlertidige forføyninger, og den domstolen som skal realitetsbehandle saken, som i forlengelsen av hverandre skal behandle samme sak, legger en ulik fortolkning av den anvendelige EU-retten til grunn. For det første skal domstolen under en sak om midlertidige forføyninger treffe

avgjørelse

innenfor rammen av en hastesak, der både bevisinnsamlingen og vurderingen av partenes anførsler nødvendigvis er mer summarisk enn innenfor rammen av realitetsbehandlingen av saken. For det andre er det, i motsetning til den domstolen som realitetsbehandler saken, ikke en oppgave for den domstolen som treffer

avgjørelse

om midlertidige forføyninger, å ta endelig stilling til de anførslene som er fremsatt for den, men midlertidig å beskytte de relevante interessene, eventuelt ved å avveie dem mot hverandre. COMBINATIE SPIJKER INFRABOUW-DE JONGE KONSTRUKTIE M.FL. **78** EU-lovgiver har anerkjent den særlige oppgaven til den domstolen som treffer

avgjørelse

om midlertidige forføyninger, i artikkel 2 nr. 1 bokstav a) og artikkel 4 i direktiv 89/665/EOF ved særlig å understreke den midlertidige karakteren av de forføyningene som treffes av den domstolen som treffer

avgjørelse

om midlertidige forføyninger. **79** Det ligger i klageordningen fastsatt i dette direktivet at den domstolen som realitetsbehandler saken, kan henholde seg til en annen fortolkning av EU-retten og særlig av direktiv 2004/18/EF enn den som domstolen i saken om midlertidige forføyninger har lagt til grunn. En slik forskjell i vurderingen medfører ikke at et rettssystem som det i hovedsaken omhandlede ikke oppfyller kravene i direktiv 89/665/EOF. **80** Følgelig skal det tredje spørsmålet besvares med at direktiv 89/665/EOF skal fortolkes slik at det ikke er til hinder for at en domstol som skal treffe

avgjørelse

om midlertidige forføyninger, for å vedta en midlertidig forføyning, foretar en fortolkning av direktiv 2004/18/EF som den domstolen som treffer

avgjørelse

om realiteten, etterfølgende fastslår er uriktig. ### Det fjerde spørsmålet **81** Med det fjerde spørsmålet bokstav a) og b) ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om en oppdragsgiver skal anses for ansvarlig når den har truffet en

avgjørelse

om tildeling av en offentlig kontrakt som følge av instrukser i denne retning fra den domstolen som skal treffe

avgjørelse

om midlertidige forføyninger, og denne avgjørelsen under en etterfølgende sak om realiteten erklæres uforenlig med EU-rettens bestemmelser om offentlige anskaffelser. **82** Disse spørsmålene bygger på en forutsetning om at den domstolen som skal treffe

avgjørelse

om midlertidige forføyninger, i hovedsaken har gitt oppdragsgiveren instrukser vedrørende tildeling av den omhandlede kontrakten til en bestemt aktør. **83** Som det fremgår av denne

dommens premisser

69–73, kan denne forutsetningen imidlertid ikke bekreftes i hovedsaken. **84** Det er under disse omstendighetene unødvendig å besvare det fjerde spørsmålet bokstav a) og b). **85** Med det fjerde spørsmålet bokstav c) ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om EU-retten, i tilfelle oppdragsgiveren er forpliktet til å betale erstatning som følge av en overtredelse av EU-rettens bestemmelser om offentlige anskaffelser, fastsetter kriterier for fastsettelsen og vurderingen av denne erstatningen, og i bekreftende fall hvilke kriterier. **86** Artikkel 2 nr. 1 bokstav c) i direktiv 89/665/EOF angir klart at medlemsstatene skal fastsette muligheten for å tilkjenne skadeserstatning i tilfelle av overtredelse av EU-rettens bestemmelser om offentlige anskaffelser, men inneholder ingen presisering verken hva angår vilkårene for å anse en oppdragsgiver for ansvarlig, eller for så vidt angår fastsettelsen av størrelsen på den erstatningen som kan ilegges. **87** Bestemmelsen utgjør en konkretisering av prinsippet om at staten er ansvarlig for tap som er påført borgerne på grunn av overtredelser av EU-retten som kan tilregnes staten. I henhold til rettspraksis utviklet etter vedtakelsen av direktiv 89/665/EOF, men nå fast, er dette prinsippet nedfelt i Unionens rettsorden. Domstolen har fastslått at skadelidte borgere har rett til erstatning dersom tre vilkår er oppfylt, nemlig at den EU-rettslige bestemmelsen som er overtrådt, har til formål å tillegge dem rettigheter, at overtredelsen av denne bestemmelsen er tilstrekkelig kvalifisert, og at det er en direkte årsakssammenheng mellom denne overtredelsen og borgernes tap (dom av 19.11.1991, forente saker C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, COMBINATIE SPIJKER INFRABOUW-DE JONGE KONSTRUKTIE M.FL. premiss 35, av 5.3.1996, forente saker C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factortame, Sml. I, s. 1029, premiss 31 og 51, og av 24.3.2009, sak C-445/06, Danske Slagterier, Sml. I, s. 2119, premiss 19 og 20). **88** Per i dag er det i Domstolens praksis ikke fastsatt detaljerte kriterier for fastsettelsen og vurderingen av erstatningen for så vidt angår klagesaker på området for tildeling av offentlige kontrakter. **89** Hva angår EU-retten skal det bemerkes at direktiv 89/665/EOF ble vesentlig endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF av 11. desember 2007 om endring av direktiv 89/665/EOF og 92/13/EOF (EUT L 335, s. 31), som er vedtatt etter tidspunktet for de faktiske omstendighetene i hovedsaken. EU-lovgiver har imidlertid på dette tidspunktet unnlatt å vedta bestemmelser på dette punktet. **90** I mangel av EU-rettslige bestemmelser på området tilkommer det den enkelte medlemsstat å fastsette i sitt rettssystem de kriteriene for fastsettelsen og vurderingen av erstatning for overtredelse av EU-rettens bestemmelser om offentlige anskaffelser (jf. analogt dom av 19.6.2003, sak C-315/01, GAT, Sml. I, s. 6351, premiss 46, og av 30.9.2010, sak C-314/09, Strabag m.fl., Sml. I, s. 8769, premiss 33), for så vidt som ekvivalensprinsippet og effektivitetsprinsippet er iakttatt (jf. i denne retning dom av 13.7.2006, forente saker C-295/04 – C-298/04, Manfredi m.fl., Sml. I, s. 6619, premiss 98). **91** Det fremgår av fast rettspraksis at prosessuelle regler for søksmål til sikring av beskyttelsen av de rettighetene som EU-retten gir borgerne, ikke må være mindre gunstige enn dem som gjelder for tilsvarende søksmål på grunnlag av nasjonal rett (ekvivalensprinsippet), og de må heller ikke i praksis gjøre det umulig eller uforholdsmessig vanskelig å utøve de rettighetene som tillegges i henhold til Unionens rettsorden (effektivitetsprinsippet) (jf. bl.a. dom av 16.12.1976, sak 33/76, Rewe-Zentralfinanz og Rewe-Zentral, Sml. s. 1989, premiss 5, av 13.3.2007, sak C-432/05, Unibet, Sml. I, s. 2271, premiss 43, av 15.4.2008, sak C-268/06, Impact, Sml. I, s. 2483, premiss 46, og av 8.7.2010, sak C-246/09, Bulicke, Sml. I, s. 7003, premiss 25). **92** Følgelig skal det fjerde spørsmålet bokstav c) besvares med at for så vidt angår statens ansvar for tap som er påført borgerne på grunn av overtredelser av EU-retten som kan tilregnes staten, har skadelidte borgere rett til erstatning dersom den EU-rettslige bestemmelsen som er overtrådt, har til formål å tillegge dem rettigheter, at overtredelsen av denne bestemmelsen er tilstrekkelig kvalifisert, og at det er en direkte årsakssammenheng mellom denne overtredelsen og borgernes tap. I mangel av EU-rettslige bestemmelser på området tilkommer det den enkelte medlemsstat i sitt rettssystem, når disse vilkårene er oppfylt, å fastsette de kriteriene for fastsettelsen og vurderingen av erstatning for overtredelse av EU-rettens bestemmelser om offentlige anskaffelser, for så vidt som ekvivalensprinsippet og effektivitetsprinsippet er iakttatt. **93** Sett hen til dette svaret er det unødvendig å besvare det fjerde spørsmålet bokstav d). ### Det femte spørsmålet **94** Med det femte spørsmålet ønsker den foreleggende retten opplyst hva den nasjonale domstolen skal gjøre dersom det viser seg å være umulig eller svært vanskelig å ilegge ansvar. COMBINATIE SPIJKER INFRABOUW-DE JONGE KONSTRUKTIE M.FL. **95** Sett hen til besvarelsen av de foregående spørsmålene og sakens dokumenter er det ingenting som tyder på at dette skulle være tilfellet i hovedsaken. **96** Dette spørsmålet skal således ikke besvares. ###

Sakskostnader

**97** Ettersom behandlingen av saken overfor hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgifter som er avholdt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premissene fastslår Domstolen (Andre avdeling): 1) Artikkel 1 nr. 1 og 3 og artikkel 2 nr. 1 og 6 i Rådets direktiv 89/665/EOF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter samt bygge- og anleggskontrakter, som endret ved Rådets direktiv 92/50/EOF av 18. juni 1992, er ikke til hinder for en ordning der den eneste prosedyren for å oppnå en rask domstolsavgjørelse er kjennetegnet ved at den er rettet mot en rask midlertidig forføyning, at det ikke finner sted noen utveksling av synspunkter mellom advokater, at det som regel bare forekommer skriftlig bevisføring, at de rettslige bevisreglene ikke kommer til anvendelse, og at dommen ikke fører til den endelige avgjørelsen av rettsforholdet og ikke inngår i en prosess som fører til en endelig

avgjørelse

. 2) Direktiv 89/665/EØF, som endret ved direktiv 92/50/EØF, skal fortolkes slik at det ikke er til hinder for at en domstol som skal treffe

avgjørelse

om midlertidige forføyninger, for å vedta en midlertidig forføyning, foretar en fortolkning av Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter, som den domstolen som treffer

avgjørelse

om realiteten, etterfølgende fastslår er uriktig. 3) For så vidt angår statens ansvar for tap som er påført borgerne på grunn av overtredelser av EU-retten som kan tilregnes staten, har skadelidte borgere rett til erstatning dersom den EU-rettslige bestemmelsen som er overtrådt, har til formål å tillegge dem rettigheter, at overtredelsen av denne bestemmelsen er tilstrekkelig kvalifisert, og at det er en direkte årsakssammenheng mellom denne overtredelsen og borgernes tap. I mangel av EU-rettslige bestemmelser på området tilkommer det den enkelte medlemsstat i sitt rettssystem, når disse vilkårene er oppfylt, å fastsette de kriteriene for fastsettelsen og vurderingen av erstatning for overtredelse av EU-rettens bestemmelser om offentlige anskaffelser, for så vidt som ekvivalensprinsippet og effektivitetsprinsippet er iakttatt. Underskrifter