C-771/19 NAMA: avvist tilbyder kan angripe konkurrentens tilbud

DOMSTOLENS DOM (Tiende Avdeling) 24. mars 2021 * «Prejudisiell forelæggelse – inngåelse av kontrakter innen vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon – direktiv 92/13/EØF – klageprosedyrer – fasen forut for inngåelsen av kontrakten – vurdering av tilbud – avvisning av et teknisk tilbud og adgang for konkurrentens tilbud – utsettelse av gjennomføringen av denne rettsakten – den utelukkede tilbudsgiverens berettigede interesse i å anfekte lovligheten av tilslagsottakerens tilbud» I sak C-771/19, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) (øverste domstol i forvaltningsretlige saker (Avdelingen for saker om midlertidige forføyninger), Hellas) ved

avgjørelse

av 12. september 2019, inngått til Domstolen den 21. oktober 2019, i saken NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE – LDK Symvouloi Michanikoi AE, NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE, LDK Symvouloi Michanikoi AE mot Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (AEPP), Attiko Metro AE, prosessdeltakere: SALFO kai Synergates Anonymi Etairia Meletitikon Ypiresion Technikon Ergon – Grafeio Doxiadi Shymvouloi gia Anaptyxi kai Oikistiki AE – TPF Getinsa Euroestudios SL, SALFO kai Synergates Anonymi Etairia Meletitikon Ypiresion Technikon Ergon, Grafeio Doxiadi Shymvouloi gia Anaptyxi kai Oikistiki AE, TPF Getinsa Euroestudios SL, har * Prosessspråk: gresk. DA ECLI:EU:C:2021:232 1 NAMA M.FL. DOMSTOLEN (Tiende Avdeling), sammensatt av avdelingsformann M. Ilešič og dommerne E. Juhász (refererende dommer) og C. Lycourgos, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justissekretær: A. Calot Escobar, på grunnlag av den skriftlige forhandlingen, etter at det er avgitt innlegg av: – NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE – LDK Symvouloi Michanikoi AE, LDK Symvouloi Michanikoi AE, NAMA Symvouloi Michanikoi kai Meletites AE, ved dikigoroi S. Vlachopoulos og N. Gountza – Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (AEPP), ved dikigoroi S. Karatza og F. Katsigianni – Attiko Metro AE ved dikigoroi G. Arvanitis og E. Christofilopoulos – SALFO kai Synergates Anonymi Etairia Meletitikon Ypiresion Technikon Ergon – Grafeio Doxiadi Shymvouloi gia Anaptyxi kai Oikistiki AE – TPF Getinsa Euroestudios SL ved dikigoros K. Vrettos – den greske regjering ved K. Georgiadis, Z. Chatzipavlou og D. Tsagkaraki, som befullmektigede – Europakommisjonen ved A. Bouchagiar, P. Ondrůšek og L. Haasbeek, som befullmektigede, og idet Domstolen etter å ha hørt generaladvokaten har besluttet at saken skal pådømmes uten forslag til

avgjørelse

, avsagt følgende Dom Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 1 nr. 3, artikkel 2 nr. 1 bokstav a) og b), og artikkel 2a nr. 2 i Rådets direktiv 92/13/EØF av 25. februar 1992 om samordning av lover og administrative bestemmelser om anvendelse av EF-reglene for fremgangsmåten ved tilbudsgivning innen vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon (EFT 1992 L 76 s. 14), som endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU av 26. februar 2014 (EUT 2014 L 94 s. 1) (heretter «direktiv 92/13»), sammenholdt med Domstolens praksis vedrørende disse bestemmelsene. Denne anmodningen er blitt fremsatt i forbindelse med en sak om utsettelse av gjennomføring, som er iverksatt av en sammenslutning av virksomheter og av de selskapene som denne består av (heretter «NAMA») i forhold til Archi Exetasis Prodikastikon Prosfigon (myndigheten med ansvar for behandlingen av administrative klager innen offentlige kontrakter (AEPP), Hellas) og Attiko Metro AE vedrørende lovligheten av en beslutning truffet av sistnevnte som oppdragsgiver om vurderingen av de tekniske tilbudene som var blitt inngitt innenfor rammen av en prosedyre for inngåelse av offentlige kontrakter om transport. Rettsregler EU-retten Ifølge andre betraktning til direktiv 92/13 er «de nåværende mekanismene på såvel nasjonalt plan som fellesskapsplan til sikring av [en effektiv anvendelse av reglene om inngåelse av kontrakter] […] ikke alltid tilstrekkelige». Artikkel 1 i direktiv 92/13 med overskriften «Klageprosedyrenes anvendelsesområde og adgang til disse prosedyrene» bestemmer følgende i nr. 1 og 3: «1. Dette direktiv får anvendelse på kontrakter som omhandlet i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/25/EU [av 26. februar 2014 om fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter innen vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om oppheving av direktiv 2004/17/EF (EUT 2014 L 94 s. 243)], med mindre slike kontrakter er unntatt i henhold til artikkel 18–24, artikkel 27–30, artikkel 34 eller 55 i nevnte direktiv. […] Medlemsstatene treffer, for så vidt angår kontrakter som er omfattet av direktiv 2014/25/EU eller direktiv 2014/23/EU, de nødvendige tiltak for å sikre at det effektivt og særlig så raskt som mulig kan inngis klage over oppdragsgivernes beslutninger på de betingelsene som er angitt i artikkel 2 til 2f i dette direktivet, med den begrunnelse at beslutningene er i strid med EU-retten vedrørende offentlige anskaffelser eller de nasjonale reglene til gjennomføring av denne. […] 3. Medlemsstatene sikrer at det er adgang til klageprosedyrene etter nærmere bestemmelser som medlemsstatene kan fastsette, i det minste for personer som har eller har hatt interesse i å oppnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge av en påstått overtredelse.» Artikkel 2 i dette direktivet med overskriften «Krav til klageprosedyrene» bestemmer: «1. Medlemsstatene påser at de tiltakene som treffes med henblikk på de klageprosedyrene som er omhandlet i artikkel 1, omfatter de nødvendige beføyelsene til: enten a) hurtigst mulig og som hastesak å treffe midlertidige tiltak som har til formål å bringe den påståtte overtredelsen til opphør eller forhindre at det påføres de berørte interesser annen skade, herunder tiltak med henblikk på å suspendere eller foranledige suspensjon av den aktuelle anbudskonkurransen eller gjennomføringen av enhver beslutning som er truffet av oppdragsgiveren b) å annullere eller foranledige annullering av ulovlige beslutninger, herunder å fjerne de diskriminerende tekniske, økonomiske eller finansielle spesifikasjonene i kunngjøringen om anbudskonkurransen, den periodiske veiledende kunngjøringen, kunngjøringen om bruk av et kvalifikasjonssystem, anmodningen om å inngi tilbud, konkurransegrunnlaget eller ethvert annet dokument i forbindelse med den aktuelle anbudskonkurransen eller c) hurtigst mulig, som hastesak, hvis det lar seg gjøre, og om nødvendig ved en avsluttende prosedyre vedrørende sakens substans, å treffe andre tiltak enn de som er nevnt i bokstav a) og b), som har til formål å bringe den konstaterte overtredelsen til opphør og forhindre at det påføres de berørte interesser skade, herunder særlig muligheten for å kreve betaling av et bestemt beløp dersom overtredelsen ikke bringes til opphør eller unngås. Medlemsstatene kan foreta dette valget for så vidt angår samtlige oppdragsgivere eller for visse kategorier av oppdragsgivere som fastsettes på grunnlag av objektive kriterier, idet de under alle omstendigheter skal sikre at de trufne tiltakene er effektive med hensyn til formålet om å forhindre at det påføres de berørte interesser skade d) og, i begge ovennevnte tilfeller, å tilkjenne skadelidte personer skadeserstatning. Når det kreves skadeserstatning med den begrunnelse at en beslutning er ulovlig, kan medlemsstatene bestemme at den anfektede beslutningen, hvis deres nasjonale rettssystem krever det, og hvis dette rettssystemet omfatter instanser med den nødvendige kompetansen til dette, først skal annulleres eller erklæres ulovlig.

2De beføyelsene som er omhandlet i nr. 1 og artikkel 2d og 2e, kan tillegges særlige instanser som har ansvaret for ulike aspekter av klageprosedyren. 3. Når det for et organ i første instans som er uavhengig av oppdragsgiveren, innbringes en klage over en beslutning om tildeling, påser medlemsstatene at oppdragsgiveren tidligst kan inngå kontrakten når klageinstansen har truffet

avgjørelse

enten vedrørende en begjæring om midlertidige tiltak eller en klage. Suspensjonen opphører tidligst ved utløpet av standstill-perioden i artikkel 2a nr. 2 og artikkel 2d nr. 4 og 5. […] 9. Når de instansene som er ansvarlige for klageprosedyrene, ikke er rettsinstanser, skal deres avgjørelser alltid begrunnes skriftlig. I så fall skal det dessuten treffes disposisjoner for å sikre de prosedyrene der enhver foranstaltning som antas å være ulovlig, og som treffes av den kompetente myndigheten i første instans, eller enhver antatt forsømmelse i utøvelsen av de beføyelsene som er tildelt denne, kan påklages eller innbringes for en annen instans som er en domstol i henhold til [artikkel 267 TEUV], og som er uavhengig i forhold til oppdragsgiveren og til myndigheten i første instans. […]» Artikkel 2a i nevnte direktiv med overskriften «Standstill-periode» fastsetter: «1. Medlemsstatene påser at de personene som er omhandlet i artikkel 1 nr. 3, har tilstrekkelige frister som sikrer effektive muligheter for å klage over oppdragsgiveres tildelingsbeslutninger, idet de vedtar de nødvendige bestemmelsene som oppfyller minimumskravene i nr. 2 og i artikkel 2c.

2En avtaleinngåelse etter beslutningen om tildeling av en kontrakt som er omfattet av direktiv 2014/25/EU eller direktiv 2014/23/EU, kan tidligst finne sted etter utløpet av en frist på minst ti kalenderdager regnet fra dagen etter den datoen da tildelingsbeslutningen er blitt sendt til de berørte tilbudsgiverne og søkerne, dersom forsendelsen er skjedd per telefaks eller på elektronisk vei, eller dersom forsendelsen er skjedd med et annet kommunikasjonsmiddel, etter utløpet av en frist på enten minst 15 kalenderdager regnet fra dagen etter den datoen da tildelingsbeslutningen er blitt sendt til de berørte tilbudsgiverne og søkerne, eller minst ti kalenderdager regnet fra dagen etter den datoen da beslutningen om tildeling av en kontrakt mottas. Tilbudsgivere anses for å være berørt dersom de ennå ikke er endelig utelukket. En utelukkelse er endelig dersom den er meddelt de berørte tilbudsgiverne og enten er funnet lovlig av en uavhengig klageinstans eller ikke lenger kan bli gjenstand for klageprosedyre. Søkere anses for å være berørt dersom oppdragsgiveren ikke har stilt opplysninger til rådighet om at deres søknad er avvist innen meddelelsen om beslutningen om tildeling til de berørte tilbudsgiverne. […]» Gresk rett Nomos n. 4412/2016, Dimosies Symvasis Ergon Promithion kai Ypiresion (lov nr. 4412/2016 om offentlige avtaler om bygge- og anleggsarbeider, innkjøp og tjenesteyting) (FEK A' 147/8.8.2016), som endret (heretter «lov nr. 4412/2016»), omorganiserte domstolsbeskyttelsen vedrørende offentlige kontrakter i perioden forut for inngåelsen av kontrakten, blant annet ved å opprette en uavhengig, sentral administrativ myndighet, nemlig AEPP, med ansvar for å foreta en administrativ undersøkelse av rettsakter vedtatt av oppdragsgiverne, og ved å innføre en mulighet for å nedlegge påstand om utsettelse av gjennomføringen og om annullasjon av denne myndighetens avgjørelser. Artikkel 346 nr. 1 og 2 i lov nr. 4412/2016 bestemmer: «1. Enhver berørt part som har en interesse i at en kontrakt som omhandlet i artikkel 1 nr. 2 bokstav a) eller b) annulleres, og som har lidt skade eller vil kunne lide skade som følge av oppdragsgiverens gjennomføringsrettsakt eller unnlatelse som er i strid med nasjonal rett eller EU-retten, kan på de særlige betingelsene som er fastsatt i artikkel 360, inngi klage til [AEPP] og anmode om midlertidige beskyttelsestiltak i samsvar med artikkel 366, om annullasjon av oppdragsgiverens ulovlige rettsakt eller unnlatelse i henhold til artikkel 367 eller om annullasjon av en ulovlig inngått kontrakt i medhold av artikkel 368. 2. Enhver berørt part som har lidt skade eller vil kunne lide skade ved AEPPs

avgjørelse

av en administrativ klage i henhold til artikkel 360, kan anlegge søksmål med påstand om utsettelse av gjennomføringen og om annullasjon av den nevnte avgjørelsen for de kompetente rettsinstansene, jf. artikkel 372. Oppdragsgiveren har samme søksmålskompetanse dersom AEPP har gitt medhold i den administrative klagen.» Artikkel 347 i lov nr. 4412/2016 fastsetter: «1. [AEPP] opprettes med henblikk på å treffe

avgjørelse

i tvister som oppstår under den fasen av prosedyren som går forut for inngåelsen av offentlige kontrakter om bygge- og anleggsarbeider, innkjøp og tjenesteyting, når det forelегges en administrativ klage, jf. bestemmelsene i nærværende avsnitt avdeling II [...] 2. AEPP er funksjonelt, administrativt og økonomisk uavhengig og er ikke underlagt kontroll eller tilsyn fra statlige organer eller andre administrative myndigheter. Det er alene underlagt parlamentets kontroll i medhold av sine vedtekter.» Artikkel 360 i lov nr. 4412/2016 bestemmer: «1. Enhver berørt part som har eller har hatt en interesse i å få tildelt en bestemt kontrakt som er omhandlet av nærværende lov, og som har lidt skade eller vil kunne lide skade som følge av oppdragsgiverens gjennomføringsrettsakt eller unnlatelse som er i strid med nasjonal lovgivning eller EU-retten, skal, innen den berørte part anlegger sak i medhold av avsnitt 3, inngi en administrativ klage til AEPP over oppdragsgiverens rettsakt eller unnlatelse. 2. Utøvelsen av en administrativ klage er en betingelse for å kunne anlegge et søksmål i medhold av avsnitt 3 til prøving av oppdragsgivernes gjennomføringsrettsakter eller unnlatelser. 3. Oppdragsgivernes gjennomføringsrettsakter eller unnlatelser under anbudskonkurransen kan gjøres til gjenstand for andre administrative klager enn de som er omhandlet i nr. 1.» Ifølge artikkel 372 i lov nr. 4412/2016 kan den personen som godtgjør en berettiget interesse, nedlegge påstand om utsettelse av gjennomføringen og annullasjon av AEPPs

avgjørelse

for Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige saker) når den offentlige kontrakten henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2014/25. Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene Ved kunngjøring om anbudskonkurranse offentliggjort den 24. januar 2018 iverksatte Attiko Metro en åpen anbudskonkurranse med henblikk på tildeling av en kontrakt vedrørende tjenesteyting med teknisk rådgivning vedrørende prosjektet med utvidelse av undergrunnsbanenettet i Athen (Hellas) til en verdi av ca. 21,5 mill. EUR. Tildelingskriteriet var kriteriet om det økonomisk mest fordelaktige tilbudet på grunnlag av det beste forholdet mellom kvalitet og pris. Ifølge kunngjøringen om anbudskonkurransen omfattet prosedyrens første fase kontrollen av søkernes dokumentasjon og tekniske tilbud, mens den andre fasen omfattet åpningen av de økonomiske tilbudene og den samlede vurderingen. Fire operatører innga hvert sitt tilbud. Som ledd i prosedyrens første fase foreslo oppdragsgiverens vurderingsutvalg for det første å avvise én søkers tilbud under kontrollen av dokumentasjonen og tilbudene fra to andre søkere, herunder NAMA, under kontrollen av de tekniske tilbudene. For det andre foreslo vurderingsutvalget å gi sammenslutningen SALFO og de tre selskapene som denne består av (heretter «SALFO»), adgang til prosedyrens andre fase. Før oppdragsgiveren traff endelig

avgjørelse

om dette, anmodet den om ytterligere opplysninger om erfaringen til det laget som NAMA hadde foreslått. Ved

avgjørelse

truffet av oppdragsgiverens styre den 6. mars 2019 ble vurderingsutvalgets ovennevnte forslag godtatt. NAMAs tilbud ble nærmere bestemt utelukket etter prosedyren, fordi erfaringen til visse medlemmer av dets lag vedrørende utførelsen av bygge- og anleggsarbeider ikke oppfylte kravene i kunngjøringen om anbudskonkurransen. Den 26. mars 2019 innga NAMA en administrativ klage til AEPP over avgjørelsen, der det anfektet både avvisningen av sitt tekniske tilbud og at SALFOs tekniske tilbud ble gitt adgang. Ved

avgjørelse

av 21. mai 2019 ga AEPP NAMA medhold i klagen, utelukkende for så vidt som den var rettet mot de grunnene i oppdragsgiverens

avgjørelse

som vedrørte beviset for erfaringen vedrørende ett av medlemmene av det foreslåtte laget. For øvrig ble klagen avvist. Etter den delvise avvisningen av den administrative klagen har NAMA anlagt sak for den forelегgende retten i nærværende sak, Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) (øverste domstol i forvaltningsretlige saker (Avdelingen for saker om midlertidige forføyninger)), med påstand om for det første utsettelse av gjennomføringen av AEPPs

avgjørelse

av 21. mai 2019 og av avgjørelsen truffet av oppdragsgiveren Attiko Metros styre den 6. mars 2019, og for det andre om at det treffes enhver egnet foranstaltning til å sikre den midlertidige beskyttelsen av saksøkerens interesser som ledd i fortsettelsen av den aktuelle anbudskonkurransen. Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) (øverste domstol i forvaltningsretlige saker (Avdelingen for saker om midlertidige forføyninger)) har avvist eller forkastet NAMAs anførsler om for det første at dets utelukkelse fra prosedyren var ulovlig fordi oppdragsgiveren hadde foretatt en uriktig vurdering av visse av dets eksperters erfaring, og for det andre at likebehandlingsprinsippet var blitt tilsidesatt ved vurderingen av tilbudsgivernes tekniske tilbud fordi oppdragsgiveren undersøkte tilbudene ulikt. Den forelегgende retten har anført at det følger av dens faste praksis at en tilbudsgiver som er blitt utelukket fra avviklingen av en anbudskonkurranse, bare kan godtgjøre en interesse i å anfekte lovligheten av en annen tilbudsgivers deltakelse i denne prosedyren dersom likebehandlingsprinsippet er blitt tilsidesatt ved vurderingen av tilbudene. Denne retten ønsker imidlertid opplyst i hvilken utstrekning den løsningen som blant annet følger av dom av 11. mai 2017, Archus og Gama (C-131/16, EU:C:2017:358), likeledes får anvendelse på en anmodning om utsettelse av gjennomføringen som en utelukket tilbudsgiver ikke har fremsatt på det endelige tidspunktet for tildelingen av den offentlige kontrakten, men på et tidligere tidspunkt i prosedyren for inngåelsen av denne, slik som fasen for kontroll med dokumentasjonen for deltakelse eller kontrollen med og vurderingen av de tekniske tilbudene. Domstolen har ennå ikke behandlet dette spørsmålet, og det har gitt opphav til forskjeller i fortolkningen innen avdelingen for saker om midlertidige forføyninger under Symvoulio tis Epikrateias (øverste domstol i forvaltningsretlige saker), noe som endelig har ført denne til å henvise hovedsaken til en avdeling satt i plenum med fem dommere. Den foreliggende retten har anført at ifølge denne avdelingen for saker om midlertidige forføyninger skal en tilbudsgiver som utelukkes fra en anbudskonkurranse, anses for å være blitt endelig utelukket når den berørte parten ikke har anfektet avgjørelsen om utelukkelse av vedkommende, eller når denne avgjørelsen er blitt rettskraftig. Vedkommende kan derimot ikke anses for å være blitt endelig utelukket når AEPP har avvist den administrative klagen som vedkommende hadde inngitt, men fristen for å anlegge søksmål med påstand om annullasjon eller om utsettelse av gjennomføringen i medhold av lov nr. 4412/2016 ennå ikke er utløpt. På samme måte er en tilbudsgiver hvis anmodning om utsettelse av gjennomføring, rettet mot AEPPs avvisning av den berørte partens administrative klage, er blitt avvist, ikke endelig utelukket dersom vedkommende har rett til å anlegge søksmål med påstand om annullasjon av denne avvisningen, eller dersom det manglende medholdet i annullasjonssøksmålet som den berørte parten har anlagt, ikke er blitt endelig. Den foreliggende retten har videre presisert at anerkjennelsen av den utelukkede tilbudsgiverens søksmålsinteresse i forhold til avgjørelsen om å gi en av dens konkurrenters tilbud adgang og om tildeling av kontrakten til sistnevnte forutsetter at tvisten ikke fører til en endelig annullasjon av den aktuelle anbudskonkurransen, dvs. at det blir umulig å gjenoppta den. Det er i denne forbindelse av mindre betydning når den berørte tilbudsgiveren utelukkes under anbudskonkurransen, ettersom søksmålsinteressen foreligger på alle tidspunkter under denne prosedyren. NAMA har dermed i prinsippet søksmålsinteresse i å reise de andre klagepunktene som det har fremsatt i forhold til SALFO, ut over klagepunktene vedrørende en tilsidesettelse av likebehandlingsprinsippet ved vurderingen. Endelig har den foreliggende retten anført at den ikke har tiltrådt den i hovedsaken omhandlede påstanden om utsettelse av gjennomføringen for så vidt som NAMA anfektet lovligheten av dets utelukkelse fra anbudskonkurransen og av å gi SALFOs tilbud adgang, idet det påberopte seg en anførsel om at de anfektede avgjørelsene tilsidesatte likebehandlingsprinsippet ved vurderingen. Denne retten ønsker derimot opplyst om NAMA til støtte for påstanden om utsettelse av gjennomføring kan påberope seg anførsler rettet mot avgjørelsen om å gi SALFOs tilbud adgang vedrørende den manglende overholdelsen av betingelsene i kunngjøringen om anbudskonkurransen, av bestemmelsene i lov nr. 4412/2016 samt av prinsippet om likebehandling av tilbudsgiverne og gjennomsiktighetsprinsippet. På denne bakgrunn har Symvoulio tis Epikrateias (Epitropi Anastolon) (øverste domstol i forvaltningsretlige saker (Avdelingen for saker om midlertidige forføyninger)) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) a) Skal artikkel 1 nr. 3, artikkel 2 nr. 1 bokstav a) og b), samt artikkel 2a nr. 2 i [direktiv 92/13], lest i lys av [dom av 4. juli 2013, Fastweb (C-100/12, EU:C:2013:448), av 5. april 2016, PFE (C-689/13, EU:C:2016:199), av 11. mai 2017, Archus og Gama (C-131/16, EU:C:2017:358), og av 5. september 2019, Lombardi (C-333/18, EU:C:2019:675)], fortolkes slik at de er til hinder for en nasjonal rettspraksis der den utelukkede tilbudsgiveren – dersom oppdragsgiveren ikke i den avsluttende fasen for tildeling av kontrakten, men i en tidligere fase i anbudskonkurransen (for eksempel fasen for undersøkelse av de tekniske tilbudene) treffer beslutning om å utelukke en tilbudsgiver og derimot gi en annen berørt aktør (konkurrent) adgang til deltakelse – for det tilfellet at den kompetente retten forkaster tilbudsgiverens anmodning om utsettelse for så vidt angår den delen der vedkommende utelukkes fra anbudskonkurransen, opprettholder en søksmålsinteresse i, ved samme anmodning om utsettelse, å oppnå utelukkelsen av den andre tilbudsgiveren ved utelukkende å gjøre gjeldende at sistnevnte er blitt gitt adgang til deltakelse i strid med prinsippet om likebehandling [ved vurderingen av de respektive] tilbudene? b) Dersom [det første spørsmålet bokstav a)] besvares bekreftende, skal ovennevnte bestemmelser da fortolkes slik at den utelukkede tilbudsgiveren i lys av det ovenstående, ved anmodningen om utsettelse, kan påberope seg enhver form for mangel ved konkurrentens deltakelse i anbudskonkurransen, dvs. også fremsette innsigelse mot [andre] uregelmessigheter?» Dette direktivs artikkel 2 nr. 1 bokstav a) og b) fastsetter de krav som nasjonale tiltak truffet med sikte på klageprosedyrene omhandlet i direktivets artikkel 1 må oppfylle, herunder at disse klageprosedyrene for det første skal gjøre det mulig å treffe midlertidige forføyninger med det formål å bringe den påståtte overtredelsen til opphør eller forhindre at det påføres de berørte interesser ytterligere skade, og for det andre å annullere eller foranledige annullering av ulovlige avgjørelser. Det nevnte direktivets artikkel 2a fastsetter regler om de frister som personene omhandlet i direktivets artikkel 1 nr. 3 skal ha for å kunne iverksette effektive klager over oppdragsgiveres tildelingsbeslutninger. Artikkel 2a nr. 2 foreskriver således at avtaleinngåelse etter tildelingsbeslutningen først kan finne sted etter utløpet av en frist som beregnes på grunnlag av den måten beslutningen om tildeling av kontrakten er blitt sendt til de berørte tilbudsgiverne og søkerne, og presiserer særlig betingelsene for at tilbudsgivere eller søkere kan anses for å være berørt. Hva angår tilbudsgivere angis i dette nummers annet ledd at de anses for å være berørt dersom de ennå ikke er endelig avvist, og at en avvisning er endelig dersom den er meddelt de berørte tilbudsgiverne og enten er funnet lovlig av en uavhengig klageinstans eller ikke lenger kan bli gjenstand for klageprosedyre. I en sak der bestemmelsene i artikkel 1 nr. 3 i Rådets direktiv 89/665/EØF av 21. desember 1989 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen av klageprosedyrene i forbindelse med inngåelse av offentlige innkjøps- samt bygge- og anleggskontrakter (EFT 1989 L 395 s. 33) skulle fortolkes, fastslo Domstolen at tilbudsgiverne som begjæres avvist, innenfor rammene av en anbudskonkurranse har en berettiget interesse som svarer til interessen i at de andre tilbudsgivernes tilbud avvises, slik at de kan få tildelt kontrakten (jf. i denne retning dom av 4.7.2013, Fastweb, C-100/12, EU:C:2013:448, avsnitt 33). I avsnitt 27 i dom av 5. april 2016, PFE (C-689/13, EU:C:2016:199), fastslo Domstolen at for det første kan avvisning av en tilbudsgiver føre til at den andre tilbudsgiveren oppnår kontrakten direkte innenfor rammene av samme klageprosedyre, og for det andre at ved avvisning av begge tilbudsgiverne og en ny åpen anbudskonkurranse vil hver av tilbudsgiverne kunne delta i denne og således indirekte oppnå kontrakten. I samme doms avsnitt 29 presiserte Domstolen at antallet deltakere i den aktuelle anbudskonkurransen, så vel som antallet deltakere som hadde inngitt klage samt uoverensstemmelsene mellom de begrunnelsene de fremfører, ikke var relevante for anvendelsen av det i rettspraksis utviklede prinsippet som følger av dom av 4. juli 2013, Fastweb (C-100/12, EU:C:2013:448). Det i rettspraksis utviklede prinsippet som er nevnt i foregående avsnitt, og som ble utviklet under anvendelsesområdet for direktiv 89/665, kan overføres på den rettsbeskyttelsesordningen som ble innført ved direktiv 92/13 (jf. i denne retning dom av 11.5.2017, Archus og Gama, C-131/16, EU:C:2017:358, avsnitt 50–53). Det må imidlertid undersøkes om dette prinsippet, som er utviklet i rettspraksis, likeledes kommer til anvendelse når lovligheten av den beslutningen som gir en tilbudsgivers tilbud adgang, anfektes av en tilbudsgiver hvis tilbud er blitt avvist, forut for tildelingen av kontrakten. 10 ECLI:EU:C:2021:232 NAMA M.FL. Det må i denne forbindelse bemerkes at direktiv 92/13 ikke presiserer når en tilbudsgiver kan inngi klage over en slik beslutning fra oppdragsgiveren. Som det fremgår av andre betraktning til direktiv 92/13, har dette direktivet til formål å styrke de mekanismene som fantes på såvel nasjonalt plan som på EU-plan til sikring av en effektiv anvendelse av direktivene om inngåelse av offentlige kontrakter. Direktivets artikkel 1 nr. 1 fjerde ledd pålegger i denne henseende medlemsstatene å «sikre at det effektivt og særlig så raskt som mulig kan inngis klage over de ordregivende enhetenes beslutninger» (jf. analogt dom av 5.4.2017, Marina del Mediterráneo m.fl., C-391/15, EU:C:2017:268, avsnitt 30). Dette direktivets formål med en effektiv og rask rettsbeskyttelse ved bl.a. foreløpige foranstaltninger gir således ikke medlemsstatene tillatelse til å betinge klageadgangen av at den aktuelle anbudskonkurransen formelt har nådd et bestemt stadium (jf. analogt dom av 11.1.2005, Stadt Halle og RPL Lochau, C-26/03, EU:C:2005:5, avsnitt 38, og dom av 5.4.2017, Marina del Mediterráneo m.fl., C-391/15, EU:C:2017:268, avsnitt 31). Nærmere bestemt er en nasjonal lovgivning som under alle omstendigheter krever at tilbudsgiveren avventer en beslutning om tildeling av den aktuelle kontrakten før det inngis klage over beslutningen om å gi en annen tilbudsgiver adgang, i strid med bestemmelsene i direktiv 92/13 (jf. analogt dom av 5.4.2017, Marina del Mediterráneo m.fl., C-391/15, EU:C:2017:268, avsnitt 34). Det følger for det første herav at en avvist tilbudsgiver kan inngi klage over oppdragsgiverens beslutning om å gi en av sine konkurrenters tilbud adgang, uavhengig av hvilket stadium anbudskonkurransen som beslutningen treffes i befinner seg på, og for det andre at det i rettspraksis utviklede prinsippet som er nevnt i nærværende doms avsnitt 31, kommer til anvendelse innenfor rammene av en slik klageprosedyre. Hva angår de anførsler som en avvist tilbudsgiver kan fremsette som ledd i en slik klage, må det bemerkes at direktiv 92/13 ikke fastsetter andre krav enn det som er fastsatt i direktivets artikkel 1 nr. 1, det vil si at tilbudsgiveren kan påberope seg anførsler om tilsidesettelse av EU-retten vedrørende offentlige kontrakter eller de nasjonale reglene til gjennomføring av disse. I avsnitt 29 i dom av 5. april 2016, PFE (C-689/13, EU:C:2016:199), bemerket Domstolen for øvrig at forskjellene i de anførsler som er fremsatt av tilbudsgiverne som er blitt avvist fra den aktuelle anbudskonkurransen, ikke er relevante for anvendelsen av det i rettspraksis utviklede prinsippet som er nevnt i nærværende doms avsnitt

31Det følger herav at den avviste tilbudsgiveren kan fremsette enhver anførsel mot beslutningen om å gi en annen tilbudsgiver adgang, herunder anførsler som ikke har forbindelse med de uregelmessighetene som var årsak til at vedkommendes tilbud ble avvist. Når dette er sagt, gjelder det i rettspraksis utviklede prinsippet som er omtalt i nærværende doms avsnitt 31, desto mer når avvisningen av tilbudsgiveren ikke er blitt opprettholdt ved en rettskraftig

avgjørelse

(jf. i denne retning dom av 11.5.2017, Archus og Gama, C-131/16, EU:C:2017:358, avsnitt 57 og 58, og av 5.9.2019, Lombardi, C-333/18, EU:C:2019:675, avsnitt 31 og 32). Det tilkommer følgelig den foreleggingsretten å avgjøre om avvisningen av NAMA i det foreliggende tilfellet skal anses for å være endelig fordi den var blitt opprettholdt ved en rettskraftig

avgjørelse

. Som det er anført i nærværende doms avsnitt 18, fremgår det imidlertid ikke av foreleggelsesavgjørelsen at dette er tilfellet. Med forbehold for dette er den omstendighet at nasjonal lovgivning pålegger den avviste tilbudsgiveren å inngi en administrativ klage før vedkommende kan bringe saken inn for en domstol, uten betydning for den fortolkningen som er lagt til grunn i nærværende doms avsnitt 38 og 41. Artikkel 2 ECLI:EU:C:2021:232 11 NAMA M.FL. nr. 9 i direktiv 92/13 tillater uttrykkelig at medlemsstatene pålegger instanser som ikke er domstoler, å treffe

avgjørelse

i første instans om klagene omhandlet i dette direktivet, forutsatt at ethvert tiltak som antas å være ulovlig og som treffes av denne instansen, eller enhver antatt forsømmelse i utøvelsen av de beføyelsene som er tildelt denne, kan ankes eller bringes inn for en annen instans som er en domstol i henhold til artikkel 267 TEUV, som er uavhengig i forhold til oppdragsgiveren og til den instansen som ikke er en domstol og som traff

avgjørelse

i første instans. En slik fortolkning motsis ikke av dom av 21. desember 2016, Bietergemeinschaft Technische Gebäudebetreuung und Caverion Österreich (C-355/15, EU:C:2016:988), som foreleggingsretten har nevnt i denne sammenheng. Selv om det er riktig at det fremgår av denne dommens avsnitt 13–16, 31 og 36 at en tilbudsgiver hvis tilbud av oppdragsgiveren var blitt avvist fra en anbudskonkurranse, kunne nektes adgang til å klage over beslutningen om tildeling av den aktuelle offentlige kontrakten, må det bemerkes at i den saken som ga opphav til dommen, og som ikke gjaldt en klage for en administrativ klageinstans, var beslutningen om å avvise den nevnte tilbudsgiveren blitt opprettholdt ved en beslutning som hadde oppnådd rettskraft, før den domstolen som behandlet klagen over tildelingsbeslutningen traff sin

avgjørelse

, slik at nevnte tilbudsgiver måtte anses for endelig avvist fra den aktuelle anbudskonkurransen (jf. i denne retning dom av 5.9.2019, Lombardi, C-333/18, EU:C:2019:675, avsnitt 31). Under hensyn til samtlige disse betraktninger skal de forelagte spørsmålene besvares med at artikkel 1 nr. 1 og 3, artikkel 2 nr. 1 bokstav a) og b), samt artikkel 2a nr. 2 i direktiv 92/13 skal fortolkes slik at en tilbudsgiver som er blitt avvist fra en anbudskonkurranse i en fase forut for tildelingen av kontrakten, og hvis anmodning om utsettelse av gjennomføringen av avgjørelsen om å avvise vedkommende fra denne prosedyren er blitt avslått, i sin samtidig inngitte anmodning om utsettelse av gjennomføringen av avgjørelsen om å gi en annen tilbudsgivers tilbud adgang kan påberope seg alle anførsler om en tilsidesettelse av EU-retten om offentlige kontrakter eller de nasjonale reglene til gjennomføring av disse, herunder anførsler som ikke har forbindelse med de uregelmessighetene som var grunnlag for avvisningen av vedkommendes tilbud. Denne muligheten påvirkes ikke av den omstendighet at den administrative klagen for en uavhengig nasjonal myndighet, som denne tilbudsgiveren i henhold til nasjonal rett skulle inngi først over beslutningen om å avvise den, er blitt avslått, for så vidt som dette avslaget ikke har oppnådd rettskraft.

Sakskostnader

Ettersom saken i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for foreleggingsretten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra de nevnte partenes utgifter kan de utgifter som er avholdt i forbindelse med inngivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premisser kjenner Domstolen (Tiende avdeling) for rett: Artikkel 1 nr. 1 og 3, artikkel 2 nr. 1 bokstav a) og b), samt artikkel 2a nr. 2 i Rådets direktiv 92/13/EØF av 25. februar 1992 om samordning av lover og administrative bestemmelser vedrørende anvendelse av EF-reglene for fremgangsmåten ved tilbudsgivning innenfor vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon, som endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/23/EU av 26. februar 2014, skal fortolkes slik at en tilbudsgiver som er blitt avvist fra en anbudskonkurranse i en fase forut for tildelingen av kontrakten, og hvis anmodning om utsettelse av gjennomføringen av avgjørelsen om å avvise vedkommende fra denne prosedyren er blitt avslått, i sin samtidig inngitte anmodning om utsettelse av gjennomføringen av avgjørelsen om å gi en annen tilbudsgivers tilbud adgang kan påberope seg alle anførsler om en tilsidesettelse av EU-retten om offentlige kontrakter eller de nasjonale reglene til gjennomføring av disse, herunder anførsler som ikke har forbindelse med de uregelmessighetene som var grunnlag for avvisningen av vedkommendes tilbud. Denne muligheten påvirkes ikke av den omstendighet at den administrative klagen for en uavhengig nasjonal myndighet, som denne tilbudsgiveren i henhold til nasjonal rett skulle inngi først over beslutningen om å avvise den, er blitt avslått, for så vidt som dette avslaget ikke har oppnådd rettskraft. Underskrifter ECLI:EU:C:2021:232 13