C-796/18 ISE mot Stadt Köln om offentlig-offentlig samarbeid

# Samling av avgjørelser ## DOMSTOLENS DOM (Fjerde avdeling) ### 28. mai 2020 * «Prejudisiell forespørsel – offentlige kontrakter – direktiv 2014/24/EU – artikkel 2 nr. 1 punkt 5) – artikkel 12 nr. 4 – artikkel 18 nr. 1 – begrepet «gjensidig bebyrdende kontrakt» – kontrakt mellom to oppdragsgivere som forfølger et «felles mål av offentlig interesse» – tilgjengeliggjøring av programvare beregnet på koordinering av brannvesenets innsats – fravær av pengemessig motytelse – tilknytning til en samarbeidsavtale om gjensidig og vederlagsfri tilgjengeliggjøring av supplerende moduler av denne programvaren – likebehandlingsprinsippet – forbud mot å stille en privat virksomhet i en gunstigere situasjon enn sine konkurrenter» I sak C-796/18, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Oberlandesgericht Düsseldorf (den regionale lagmannsretten i Düsseldorf, Tyskland) ved

avgjørelse

av 28. november 2018, innkommet til Domstolen den 19. desember 2018, i saken **Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung (ISE) mbH** mot **Stadt Köln,** prosessdeltaker: **Land Berlin,** har **DOMSTOLEN (Fjerde avdeling),** sammensatt av avdelingsformann M. Vilaras, Domstolens president K. Lenaerts, som fungerende dommer i Fjerde avdeling, og dommerne S. Rodin, D. Šváby (refererende dommer) og N. Piçarra, generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justissekretær: kontorsjef D. Dittert, på grunnlag av den skriftlige behandlingen og etter rettsmøtet den 6. november 2019, etter at det er avgitt innlegg av: – Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung (ISE) mbH ved Rechtsanwalt Bernhard Stolz, --- \* Prosessspråk: tysk. DA ECLI:EU:C:2020:395 1 --- INFORMATIKGESELLSCHAFT FÜR SOFTWARE-ENTWICKLUNG – Stadt Köln ved Rechtsanwältinnen K. van de Sande og U. Jasper, – den østerrikske regjering ved J. Schmoll, G. Hesse og M. Fruhmann, som befullmektigede, – Europakommisjonen ved L. Haasbeek, M. Noll-Ehlers og P. Ondrůšek, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten har fremlagt sitt forslag til

avgjørelse

i rettsmøtet den 29. januar 2020, avsagt følgende ## Dom **1** Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 2 nr. 1 punkt 5) og artikkel 12 nr. 4 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om opphevelse av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65). **2** Anmodningen er inngitt i forbindelse med en tvist mellom Informatikgesellschaft für Software-Entwicklung (ISE) mbH og Stadt Köln (byen Köln, Tyskland) vedrørende to kontrakter inngått mellom byen Köln og Land Berlin (delstaten Berlin, Tyskland), som regulerer henholdsvis vederlagsfri tilgjengeliggjøring av en programvare for brannvesenets innsatsledelse og utvikling av denne. ## Rettsregler ### EU-retten **3** Følgende fremgår av 31. og 33. betraktning til direktiv 2014/24: «(31) Det er betydelig rettslig usikkerhet med hensyn til i hvilken utstrekning kontrakter inngått mellom enheter innenfor offentlig sektor bør være underlagt regler om offentlige anskaffelser. [Domstolens] relevante rettspraksis fortolkes ulikt fra medlemsstat til medlemsstat og endog mellom oppdragsgivere. Det er derfor nødvendig å presisere i hvilke tilfeller kontrakter inngått innenfor offentlig sektor ikke er underlagt reglene om offentlige anskaffelser. Presiseringen bør samsvare med de prinsipper som er fastlagt i [Domstolens] relevante rettspraksis. Den omstendighet at begge avtaleparter selv er offentlige myndigheter, utelukker ikke i seg selv anvendelsen av reglene om offentlige anskaffelser. Anvendelsen av reglene om offentlige anskaffelser bør imidlertid ikke påvirke offentlige myndigheters frihet til å utføre de offentlige tjenesteoppgavene som er pålagt dem, ved bruk av egne ressurser, noe som omfatter muligheten for samarbeid med andre offentlige myndigheter. Det bør sikres at ethvert unntatt samarbeid mellom offentlige organisasjoner ikke fører til konkurransevridning i forhold til private økonomiske aktører, i den utstrekning det stiller en privat tjenesteleverandør i en gunstigere situasjon enn sine konkurrenter. […] (33) Oppdragsgivere bør kunne velge å levere sine offentlige tjenester i fellesskap i et samarbeid som ikke forplikter dem til å anvende noen bestemt rettslig form. Et slikt samarbeid kan omfatte alle typer aktiviteter i forbindelse med gjennomføringen av tjenester og ansvar som de deltakende myndighetene er tildelt eller har påtatt seg, f.eks. lokale eller regionale myndigheters obligatoriske eller frivillige oppgaver, eller tjenester som etter offentlig rett er pålagt bestemte organer. De ulike deltakende myndighetenes tjenester trenger ikke nødvendigvis å være identiske. De kan også være komplementære. Kontrakter om felles levering av slike offentlige tjenester bør ikke være underlagt reglene i dette direktiv, dersom de utelukkende er inngått mellom oppdragsgivere, dersom gjennomføringen av det aktuelle samarbeidet utelukkende er underlagt hensyn av allmenn interesse, og dersom ingen privat tjenesteleverandør stilles i en gunstigere situasjon enn sine konkurrenter. For å oppfylle disse betingelsene bør samarbeidet baseres på en samarbeidsmetode. Et slikt samarbeid krever ikke at alle de deltakende myndighetene påtar seg utførelse av kontraktsmessige hovedforpliktelser, så lenge det foreligger forpliktelser som bidrar til den felles gjennomføringen av den aktuelle offentlige tjenesten. Dessuten bør gjennomføringen av samarbeidet, herunder enhver finansiell overføring mellom de deltakende oppdragsgiverne, utelukkende være underlagt hensyn av allmenn interesse.» **4** Direktivets artikkel 1, som har overskriften «Gjenstand og virkeområde», bestemmer i nr. 1: «I dette direktiv fastsettes reglene for oppdragsgiveres anskaffelsesprosedyrer med hensyn til offentlige kontrakter samt prosjektkonkurranser, dersom verdien anslås å ikke være lavere enn terskelverdiene fastsatt i artikkel 4.» **5** I artikkel 2 nr. 1 punkt 5) i nevnte direktiv defineres «offentlige kontrakter» som «gjensidig bebyrdende kontrakter inngått skriftlig mellom en eller flere økonomiske aktører og en eller flere oppdragsgivere, og som gjelder utførelse av bygge- og anleggsarbeider eller levering av varer eller tjenester». **6** Artikkel 12 i direktiv 2014/24, som har overskriften «Offentlige kontrakter mellom enheter i offentlig sektor», fastsetter følgende i nr. 4: «En kontrakt som utelukkende er inngått mellom to eller flere oppdragsgivere, faller utenfor dette direktivets virkeområde når samtlige følgende betingelser er oppfylt: a) kontrakten etablerer eller gjennomfører et samarbeid mellom de deltakende oppdragsgiverne med det formål å sikre at de offentlige tjenester som de skal utøve, leveres med sikte på å oppfylle mål de er felles om b) gjennomføringen av dette samarbeidet er utelukkende underlagt hensyn knyttet til offentlighetens interesser, og c) de deltakende oppdragsgiverne utfører på det åpne markedet mindre enn 20 % av de aktivitetene som berøres av samarbeidet.» **7** Direktivets artikkel 18, som fastsetter «[a]nskaffelsesprinsipp[ene]», bestemmer følgende i nr. 1: «Oppdragsgiverne behandler økonomiske aktører likt og uten forskjellsbehandling og opptrer på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte. Anskaffelsen utformes ikke med det formål å utelukke denne fra direktivets virkeområde eller kunstig innskrenke konkurransen. Konkurransen anses som kunstig innskrenket dersom anskaffelsen er utformet med den hensikt urettmessig å favorisere visse økonomiske aktører eller stille dem mindre gunstig.» ### Tysk rett **8** § 103 nr. 1 i Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (lov om konkurransebegrensninger) av 26. juni 2013 (BGB1. 2013 I, s. 1750), i den avfattelse som får anvendelse på tvisten i hovedsaken, heretter «lov om konkurransebegrensninger»), bestemmer at offentlige kontrakter er gjensidig bebyrdende avtaler mellom oppdragsgivere og virksomheter om innkjøp av ytelser som gjelder levering av varer eller tjenester eller utførelse av bygge- og anleggsarbeider. **9** Adgangen til å få en sak prøvet ved klageinstansene i anskaffelsessaker er i henhold til § 106 nr. 1 første punktum i denne loven ved tildeling av offentlige kontrakter betinget av at deres anslåtte kontraktsverdi uten merverdiavgift når eller overskrider de fastsatte terskelverdiene. **10** § 108 nr. 6 i nevnte lov fastsetter at det ikke er adgang til å få en sak prøvet ved klageinstansene i anskaffelsessaker i forbindelse med kontrakter som inngås mellom to eller flere oppdragsgivere, dersom «1. kontrakten etablerer eller gjennomfører et samarbeid mellom de deltakende oppdragsgiverne med det formål å sikre at de offentlige tjenester som de skal utøve, leveres med sikte på å oppfylle mål de er felles om 2. gjennomføringen av det i nr. 1 omhandlede samarbeidet utelukkende er underlagt hensyn knyttet til offentlighetens interesser, og 3. oppdragsgiverne utfører mindre enn 20 % av aktivitetene på markedet som berøres av samarbeidet i henhold til nr. 1». ## Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene **11** Delstaten Berlin, som har Tysklands største profesjonelle brannvesen, anvender programvaren «IGNIS Plus», som den ervervet i henhold til en kontrakt med Sopra Steria Consulting GmbH med sikte på å forvalte brannvesenets innsats. Denne kontrakten ga blant annet delstaten Berlin mulighet til å videregi denne programvaren til andre myndigheter med sikkerhetsoppgaver. **12** I Tyskland anses vederlagsfri videregivelse av programvare fra en offentligrettslig enhet til en annen i henhold til de såkalte Kieler Beschlüsse («Kieler-beslutningene») fra 1979, som oppstiller prinsipper for utveksling av programvare mellom offentlige myndigheter, ikke for å utgjøre en anskaffelsespliktig innkjøpsprosedyre. Det følger nemlig av prinsippet om generell gjensidighet at en programvareutvikling, som ikke må utsettes for kommersialisering av de offentlige myndighetene, videregivs vederlagsfritt fra den ene til den andre, ettersom forvaltningene ikke konkurrerer med hverandre. **13** Den 10. september 2017 inngikk byen Köln og delstaten Berlin i medhold av disse beslutningene en kontrakt om vederlagsfri kontinuerlig tilgjengeliggjøring av programvaren «IGNIS Plus» (heretter «kontrakten om tilgjengeliggjøring av programvare»), som blant annet inneholder følgende bestemmelser: «1. Avtalens gjenstand Nedenstående betingelser gjelder for en kontinuerlig tilgjengeliggjøring og anvendelse av den skreddersydde programvaren «IGNIS Plus». Tilgjengeliggjøreren eier rettighetene til denne programvaren. Den skreddersydde programvaren «IGNIS Plus» er tilgjengeliggjørerens innsatsledelsesprogram, som tjener til å motta anrop og organisere og overvåke brannvesenets innsats ved brannbekjempelse, teknisk bistand, akutte redningsoppgaver og ved sivil beredskapsinnsats. […] 2. Ytelsens art og omfang 2.1. Tilgjengeliggjøreren overlater den skreddersydde programvaren til mottakeren av programvaren «IGNIS Plus» i henhold til det som er avtalt i samarbeidsavtalen. […] 4. Betaling for tilgjengeliggjøringen Tilgjengeliggjøringen av den skreddersydde programvaren «IGNIS Plus» som programvare for innsatsledelse er vederlagsfri. […]» **14** Samme dag inngikk byen Köln og delstaten Berlin også en samarbeidsavtale for denne programvaren (heretter «samarbeidsavtalen»), som blant annet har til formål å tilpasse nevnte programvare til partnerens ulike behov og konkret stille den til rådighet for samarbeidspartneren ved tilføyelse av ytterligere faglige funksjoner som «supplerende og utbyggende faglige moduler», som tilbys samarbeidspartnerne kostnadsnøytralt. **15** Samarbeidsavtalen fastsetter særlig følgende: «Artikkel 1 – Formålet med samarbeidet […] Partnerne har besluttet å inngå et likeverdig partnerskap og om nødvendig søke kompromisser for å tilpasse programvaren til partnerens ulike behov og stille den til rådighet for samarbeidspartneren. […] Artikkel 2 – Fastsettelse av formålet med samarbeidet Det er samarbeidspartnernes mål å benytte innsatsledelsesprogram «IGNIS Plus» til datamaskinstyrt innsatsledelse i brannvesenets alarmstasjoner. Programvaresystemet kan utvides med ytterligere faglige funksjoner som moduler og stilles til rådighet for de øvrige samarbeidspartnerne til kostnadsnøytral anvendelse. […] […] Artikkel 5 – Utformingen av samarbeidet […] Tilgjengeliggjøringen av basisprogramvaren er kostnadsnøytral. Supplerende og utbyggende faglige moduler tilbys samarbeidspartnerne kostnadsnøytralt. Tilpasningen av basisprogramvaren og modulene til egne prosedyrer bestilles og finansieres av det aktuelle stedet selv. […] Samarbeidsavtalen er bare bindende som et felles dokument sammen med kontrakten om [tilgjengeliggjøring av programvaren].» **16** ISE, som utvikler innsatsledelsesprogramvare for myndigheter med sikkerhetsoppgaver og tilbyr den for salg, innga en overprøvingsanmodning til Vergabekammer Rheinland (førsteinstansmyndigheten i anskaffelsessaker i delstaten Rheinland, Tyskland) med det formål å få kontrakten om tilgjengeliggjøring av programvaren og samarbeidsavtalen erklært ugyldige som følge av manglende overholdelse av bestemmelsene om offentlige kontrakter. Ifølge ISE utgjør byen Kölns deltakelse i videreutvikling av programvaren «IGNIS Plus», som er stilt gratis til rådighet, en tilstrekkelig fordel in natura for delstaten Berlin, slik at disse kontraktene er gjensidig bebyrdende. **17** Ved kjennelse av 20. mars 2018 avviste Vergabekammer Rheinland (førsteinstansmyndigheten i anskaffelsessaker i delstaten Rheinland) overprøvingsanmodningen med den begrunnelse at disse kontraktene ikke utgjorde en offentlig kontrakt, sett hen til deres manglende gjensidig bebyrdende karakter. Det mangler særlig et gjensidig forpliktelsesforhold mellom ytelse og motytelse innenfor det aktuelle samarbeidet. **18** ISE påklaget denne avgjørelsen til Oberlandesgericht Düsseldorf (den regionale lagmannsretten i Düsseldorf, Tyskland). ISE fastholdt at samarbeidsavtalen er en gjensidig bebyrdende avtale, ettersom delstaten Berlin ønsker å oppnå en finansiell fordel med tilgjengeliggjøringen av den i hovedsaken omhandlede programvaren, idet delstaten Berlin er forpliktet til å stille supplerende eller utbyggende programvaremoduler som ISE har utviklet, gratis til rådighet for delstaten. ISE bebreidet også Vergabekammer Rheinland (førsteinstansmyndigheten i anskaffelsessaker i delstaten Rheinland) at den feilaktig hadde unnlatt å ta i betraktning at innkjøp av basisprogramvare medfører at produsenten pålegges å inngå etterfølgende avtaler, ettersom det med hensyn til tilpasning, vedlikehold og opprettholdelse av programvaren bare er denne produsenten som kommer i betraktning. **19** Byen Köln nedla påstand om stadfestelse av Vergabekammers

avgjørelse

og anførte dessuten at selv om samarbeidsavtalen skulle anses for gjensidig bebyrdende, ville den utgjøre et samarbeid mellom oppdragsgivere og derfor i samsvar med § 108 nr. 6 i lov om konkurransebegrensninger ikke være omfattet av reglene om offentlige kontrakter. **20** Ettersom den foreleggende retten er i tvil om grunnlaget for avgjørelsen fra Vergabekammer Rheinland (førsteinstansmyndigheten i anskaffelsessaker i delstaten Rheinland), finner den det nødvendig å anmode Domstolen om å uttale seg om fortolkningen av direktiv 2014/24. **21** Det første prejudisielle spørsmålet skal belyse om begrepet «offentlig kontrakt» i henhold til artikkel 2 nr. 1 punkt 5) i direktiv 2014/24 er forskjellig fra begrepet «kontrakt» som omhandlet i direktivets artikkel 12 nr.

4Dersom spørsmålet besvares bekreftende, kan en kontrakt som ikke er gjensidig bebyrdende, kvalifiseres som en «kontrakt» som omhandlet i nevnte direktivs artikkel 12 nr. 4, uten å utgjøre en offentlig kontrakt og derfor falle utenfor reglene om offentlige anskaffelser, da betingelsene omhandlet i denne bestemmelsens bokstav a)–c) er oppfylt. **22** Den foreleggende retten har for øvrig i sin tidligere praksis gått inn for en vid fortolkning av begrepet gjensidig bebyrdende kontrakt, som karakteriserer den offentlige kontrakten som omhandlet i § 103 nr. 1 i lov om konkurransebegrensninger, idet den har ansett enhver rettslig forbindelse mellom gjensidige ytelser for tilstrekkelig. Selv om tilgjengeliggjøringen av programvaren «IGNIS Plus» munner ut i et samarbeid, der det bare kan oppstå krav dersom en av samarbeidspartnerne ønsker å utvide programvaren med flere funksjoner, er det aktuelle samarbeidstilbudet derfor en fordel in natura, uansett at det er usikkerhet om fremtidig programvareutvikling. **23** Den foreleggende retten ønsker imidlertid opplyst om det, sett hen til dom av 21. desember 2016, Remondis (C-51/15, EU:C:2016:985), ikke ville være hensiktsmessig å utlede en snevrere fortolkning av begrepene «offentlig kontrakt» og «gjensidig bebyrdende kontrakter» omhandlet i artikkel 2 nr. 1 punkt 5) i direktiv 2014/24 enn den retten hittil har lagt til grunn, en fortolkning som ikke omfatter situasjoner som den i hovedsaken omhandlede. **24** Endelig skal de kontrakter som tildeles av byen Köln vedrørende tilpasning og vedlikehold av programvaren «IGNIS Plus», anses for gjensidig bebyrdende. Det er nemlig tale om selvstendige kontraktlige avtaler med tredjemann, som kan skilles fra tilgjengeliggjøringen av denne programvaren. **25** Det andre prejudisielle spørsmålet gjelder gjenstanden for det samarbeidet mellom de deltakende oppdragsgiverne som er fastsatt i artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24. Etter å ha foretatt en sammenligning av den tyske, den franske og den engelske versjonen av dette direktivet samt sett hen til formuleringen i innledningen til 33. betraktning til nevnte direktiv, er det den foreleggende rettens oppfatning at hjelpefunksjoner kan være gjenstand for dette samarbeidet, uten at det er nødvendig at nevnte samarbeid foregår ved leveringen av de offentlige tjenestene som sådanne. **26** Det tredje prejudisielle spørsmålet er begrunnet i den omstendighet at forbudet mot en gunstigere behandling av en økonomisk aktør etter Domstolens praksis vedrørende Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004, L 134, s. 114) ble fortolket slik at et horisontalt samarbeid bare kunne falle utenfor reglene for offentlige kontrakter dersom ingen privat tjenesteleverandør oppnår en gunstigere situasjon enn sine konkurrenter. Artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24 inneholder imidlertid ikke et tilsvarende forbud, selv om det nevnes i 33. betraktning til dette direktivet. **27** Det er på denne bakgrunn at Oberlandesgericht Düsseldorf (den regionale lagmannsretten i Düsseldorf) har besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Er en kontrakt om tilgjengeliggjøring av programvare, inngått skriftlig av en offentlig myndighet med en annen offentlig myndighet, og som er sammenkoblet med en samarbeidsavtale, en «offentlig kontrakt» som omhandlet i artikkel 2 nr. 1 punkt 5) i direktiv 2014/24/EU […], eller er det en kontrakt som – i hvert fall i første omgang, med forbehold av artikkel 12 nr. 4 bokstav a)–c) – hører inn under direktivets virkeområde som omhandlet i direktivets artikkel 12 nr. 4, når den som erverver programvaren ganske riktig verken skal betale en pris for programvaren eller en godtgjørelse for utgiftene, men den samarbeidsavtalen som er knyttet til kontrakten om tilgjengeliggjøring av programvaren, bestemmer at hver samarbeidspartner – og dermed også erververen av programvaren – gratis stiller mulige fremtidige egne programvareutviklinger, som de dog ikke er forpliktet til å produsere, til rådighet for den andre? 2) [Dersom det første spørsmålet besvares bekreftende,] [s]kal gjenstanden for samarbeidet mellom de deltakende oppdragsgiverne i henhold til artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i direktiv 2014/24/EU være selve de offentlige tjenestene som skal leveres til borgeren, og som myndighetene skal levere i fellesskap, eller er det tilstrekkelig om samarbeidet refererer til aktiviteter som på en eller annen måte tjener de offentlige tjenestene, som de likeledes, men ikke bindende, skal levere i fellesskap? 3) Gjelder det innenfor rammen av artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24/EU et uskrevet såkalt begunstigelsesforbud, og i så fall med hvilket innhold?» ## Om de prejudisielle spørsmålene ### Det første spørsmålet **28** Med det første spørsmålet ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at en avtale som dels fastsetter at en oppdragsgiver gratis stiller programvare til rådighet for en annen oppdragsgiver, dels er knyttet til en samarbeidsavtale i henhold til hvilken hver part i denne avtalen er forpliktet til gratis å stille mulige fremtidige egne programvareutviklinger til rådighet for den andre, utgjør en «offentlig kontrakt» i henhold til dette direktivets artikkel 2 nr. 1 punkt 5), eller en «kontrakt» som omhandlet i nevnte direktivs artikkel 12 nr. 4. **29** Det skal innledningsvis bemerkes at ordlyden i artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24, ved bare å henvise til begrepet «kontrakt» og ikke begrepet «offentlig kontrakt», kan peke i retning av at disse to begrepene er særskilte i forhold til hverandre. Det er imidlertid faktisk ingen grunn til å skille mellom dem. **30** For det første bestemmer dette direktivets artikkel 1 med angivelse av «Gjenstand og virkeområde» i nr. 1, at «[i] dette direktiv fastsettes reglene for oppdragsgiveres anskaffelsesprosedyrer med hensyn til offentlige kontrakter samt prosjektkonkurranser, dersom verdien anslås å ikke være lavere enn terskelverdiene fastsatt i [dette direktivets] artikkel 4». Det følger herav at nevnte direktiv alene regulerer offentlige kontrakter og prosjektkonkurranser, og ikke kontrakter som ikke har karakter av en offentlig kontrakt. **31** For det andre er det ingen henvisninger i artikkel 2 nr. 1 i direktiv 2014/24, som definerer de viktigste begrepene som anvendelsen av dette direktivet avhenger av, til begrepet «kontrakt», men bare til begrepet «offentlige kontrakter», noe som tyder på at ordet «kontrakt» bare utgjør en forkortelse av uttrykket «offentlig kontrakt». **32** For det tredje underbygges en slik fortolkning av overskriften til artikkel 12 i direktiv 2014/24, som omhandler «[o]ffentlige kontrakter mellom enheter i offentlig sektor». Angivelsen av en «kontrakt» i dette direktivets artikkel 12 nr. 4 skal derfor forstås som en henvisning til begrepet «offentlig kontrakt» i den forstand dette uttrykket er anvendt i nevnte direktivs artikkel 2 nr. 1 punkt 5). **33** For det fjerde bekreftes denne fortolkningen av forarbeidene til artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/

24Som Europakommisjonen har fremhevet i sitt skriftlige innlegg, bemerkes at mens dens forslag til Europaparlamentets og Rådets direktiv om offentlige innkjøp av 20. desember 2011 (KOM(2011) 896 endelig) inneholdt en artikkel 11 med overskriften «Relasjoner mellom offentlige myndigheter», hvis nr. 4 fastsatte at «[e]n avtale som er inngått mellom to eller flere oppdragsgivere, anses ikke for å være en offentlig kontrakt i henhold til artikkel 2 nr. 6 i nærværende direktiv, når følgende kumulative betingelser er oppfylt», har EU-lovgiver ikke ønsket å følge dette forslaget. Det følger herav at artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24 ikke innebærer at et samarbeid mellom oppdragsgivere ikke lenger har karakter av en offentlig kontrakt. Dens virkninger er alene begrenset til å utelukke en slik kontrakt fra anvendelsen av de inngåelsesregler som normalt får anvendelse. **34** For det femte bekreftes denne fortolkningen av Dessuten stilles programvaren «IGNIS Plus», som fastsatt i § 2 nr. 1 i kontrakten om tilgjengeliggjøring av programvaren, til rådighet «i henhold til det som er avtalt i samarbeidsavtalen», noe som tyder på at delstaten Berlin har innført en form for betingethet. Selv om den er gratis, fremgår det derfor ikke at tilgjengeliggjøringen av den nevnte programvaren er uegennyttig. ECLI:EU:C:2020:395 9 INFORMATIKGESELLSCHAFT FÜR SOFTWARE-ENTWICKLUNG Det fremgår for øvrig av samarbeidsavtalens § 1 at formålet med denne er å inngå «et likeverdig partnerskap og om nødvendig å søke kompromisser for å tilpasse programvaren til partnernes ulike behov og stille den til rådighet for samarbeidspartneren». Den valgte formuleringen indikerer likeledes at partene har forpliktet seg til å videreutvikle den opprinnelige versjonen av programvaren som er gjenstand for tvisten i hovedsaken, dersom den best mulige anvendelsen av den datastyrte innsatsledelsen og en kontinuerlig tilpasning av dette systemet til behovene krever en slik utvikling. Dessuten fastsettes det i § 5 i den nevnte kontrakten at «[t]ilpasning av basisprogramvaren og modulene til egne prosedyrer bestilles og finansieres av den respektive instansen selv», noe som innebærer at delstaten Berlin har en økonomisk interesse i å stille den nevnte programvaren gratis til rådighet. Byen Köln har dessuten som svar på et spørsmål fra Domstolen i det rettsmøtet som ble avholdt for Domstolen, anerkjent at en slik kontrakt bør gi alle partnerne mulighet for besparelser. For det tilfellet at en av de kontraherende parter i det samlede avtalekomplekset som er gjenstand for tvisten i hovedsaken, tilpasser den aktuelle programvaren, men ikke videregir disse tilpasningene til den andre, synes det endelig som om sistnevnte enten kan si opp samarbeidsavtalen og eventuelt kontrakten om tilgjengeliggjøring av programvaren, og til og med anlegge sak med påstand om å bli omfattet av den tilpasningen som slik er foretatt. Det fremgår således at ettersom de forpliktelsene som kan utledes av kontrakten som er gjenstand for tvisten i hovedsaken, er rettslig bindende, kan gjennomføringen av disse håndheves ved domstolene (dom av 25.3.2010, C-451/08, EU:C:2010:168, avsnitt 62). Med forbehold for den foreleggende rettens etterprøvelse fremgår det således av de foregående betraktningene at kontrakten om tilgjengeliggjøring av programvaren og samarbeidsavtalen er gjensidig bebyrdende, for så vidt som vederlagsfri tilgjengeliggjøring av programvaren «IGNIS Plus» utløser en gjensidig forpliktelse til å videreutvikle denne programvaren, dersom den best mulige anvendelsen av den datastyrte innsatsledelsen og en kontinuerlig tilpasning av dette systemet til behovene krever en slik utvikling, hvilken forpliktelse konkret kommer til uttrykk i en finansiering av supplerende moduler som deretter skal stilles gratis til rådighet for den andre partneren. Under disse omstendighetene fremgår det, slik generaladvokaten i det vesentlige har anført i punkt 59 og 62 i forslaget til

avgjørelse

, at det i praksis ikke vil kunne unngås at det skal foretas oppdateringer av programvaren «IGNIS Plus», slik at motytelsen ikke utgjør en rent fakultativ beføyelse. Ettersom en av partnernes tilpasning av programvaren som er gjenstand for tvisten i hovedsaken, utgjør en åpenbar økonomisk interesse for den andre partneren, må det – dersom den foreleggende retten kommer til at det samlede avtalekomplekset som består av kontrakten om tilgjengeliggjøring av programvaren og samarbeidsavtalen, er gjensidig bebyrdende – legges til grunn at disse kontraktene er gjensidig bebyrdende, slik at vilkårene for å identifisere en offentlig kontrakt, som angitt i nærværende doms avsnitt 40, er oppfylt. Det første spørsmålet skal derfor besvares med at direktiv 2014/24/EU skal fortolkes slik at en avtale som dels fastsetter at en oppdragsgiver gratis stiller programvare til rådighet for en annen oppdragsgiver, dels er knyttet til en samarbeidsavtale i henhold til hvilken hver part i denne avtalen er forpliktet til gratis å stille mulige fremtidige egne programvareutviklinger til rådighet for den andre, utgjør en «offentlig kontrakt» i henhold til dette direktivets artikkel 2 nr. 1 punkt 5, når det fremgår såvel av disse avtalenes innhold som av den gjeldende nasjonale lovgivningen at den nevnte programvaren i prinsippet skal tilpasses. ### Det andre spørsmålet Med det andre spørsmålet ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at et samarbeid mellom oppdragsgivere kan utelukkes fra virkeområdet for de reglene om offentlige anskaffelser som er fastsatt i dette direktivet, dersom det nevnte samarbeidet vedrører støtteaktiviteter til de offentlige tjenestene som skal leveres – om enn individuelt – av hver samarbeidspartner, forutsatt at disse støtteaktivitetene bidrar til en reell utførelse av de nevnte offentlige tjenestene. Det skal for det første avgjøres om artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i direktiv 2014/24 gir oppdragsgivere mulighet til å inngå et samarbeid om offentlige tjenesteytingsoppgaver som ikke leveres i fellesskap. Det fremgår av denne bestemmelsen at en offentlig kontrakt som utelukkende er inngått mellom to eller flere deltagende oppdragsgivere, faller utenfor det nevnte direktivets virkeområde dersom kontrakten etablerer eller gjennomfører et samarbeid mellom de deltagende oppdragsgiverne med det formål å sikre at de offentlige tjenestene som de skal utøve, leveres med sikte på å oppfylle mål som de har felles. Slik generaladvokaten i det vesentlige har anført i punkt 71 i forslaget til

avgjørelse

, henvises det herved i den nevnte bestemmelsen bare til felles mål uten å kreve en felles levering av den samme offentlige tjenesten. Som det fremgår av 33. betraktning, første avsnitt, til direktiv 2014/24, «[trenger ikke] de ulike deltagende myndighetenes tjenesteyting [i et slikt samarbeid] nødvendigvis å være identiske. De kan også være komplementære». Det er derfor ikke absolutt nødvendig at public service-oppgaven utøves i fellesskap av de offentlige rettssubjektene som deltar i samarbeidet. Det følger av dette at artikkel 12 nr. 4 bokstav a) i direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at bestemmelsen uten forskjell gir deltagende oppdragsgivere mulighet til både i fellesskap og hver for seg og individuelt å sikre en offentlig tjenesteytingsoppgave, forutsatt at deres samarbeid gjør det mulig å oppfylle de målene som de har felles. For det andre følger det av artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24, sammenholdt med 33. betraktning, første avsnitt, til dette direktivet, at et samarbeid mellom offentlige rettssubjekter kan omfatte alle typer aktiviteter i forbindelse med gjennomføringen av tjenester og ansvar som de deltagende oppdragsgiverne er tildelt eller har påtatt seg. Det skal fastslås at «alle typer aktiviteter» kan omfatte en støtteaktivitet til en offentlig tjeneste, forutsatt at denne støtteaktiviteten bidrar til en reell utførelse av den offentlige tjenesteytingsoppgaven som er gjenstand for samarbeidet mellom de deltagende oppdragsgiverne. Det anføres nemlig i 33. betraktning, tredje avsnitt, til direktiv 2014/24 at et «samarbeid [ikke] krever […] at alle de deltagende myndighetene påtar seg utførelse av kontraktsmessige hovedforpliktelser, så lenge det er forpliktelser som bidrar til den felles gjennomføringen av den aktuelle offentlige tjenesten». Det er heller ikke sikkert at en programvare som den som er gjenstand for tvisten i hovedsaken, til overvåking av brannvesenets innsats ved brannbekjempelse, teknisk bistand, akutte redningsoppdrag og ved sivilbeskyttelsesinnsatser, som tilsynelatende er avgjørende for utførelsen av disse oppgavene, kan reduseres til en ren støtteaktivitet, noe det imidlertid tilkommer den foreleggende retten å etterprøve. Det andre spørsmålet skal derfor besvares med at artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at et samarbeid mellom oppdragsgivere kan utelukkes fra virkeområdet for de reglene om offentlige anskaffelser som er fastsatt i dette direktivet, dersom det nevnte samarbeidet vedrører støtteaktiviteter til de offentlige tjenestene som skal leveres – selv individuelt – av hver samarbeidspartner, forutsatt at disse støtteaktivitetene bidrar til en reell utførelse av de nevnte offentlige tjenestene. ECLI:EU:C:2020:395 11 INFORMATIKGESELLSCHAFT FÜR SOFTWARE-ENTWICKLUNG ### Det tredje spørsmålet Med det tredje spørsmålet ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst dels om artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24, sammenholdt med 33. betraktning til og artikkel 18 nr. 1 i dette direktivet, skal fortolkes slik at et samarbeid mellom oppdragsgivere i samsvar med likebehandlingsprinsippet ikke må innebære at en privat virksomhet stilles i en fordelaktig situasjon i forhold til sine konkurrenter, dels hva innholdet av dette prinsippet består i. Som den foreleggende retten med rette har anført, følger det av Domstolens praksis vedrørende direktiv 2004/18/EF at EU-rettsreglene om offentlige anskaffelser ikke fant anvendelse på kontrakter som innførte et samarbeid mellom offentlige enheter med formål å sikre gjennomføringen av en offentlig tjenesteytingsoppgave som var felles for disse, for så vidt som slike kontrakter utelukkende ble inngått mellom offentlige enheter uten noen privat parts deltakelse, for så vidt som ingen privat tjenesteyter oppnådde en favorabel situasjon i forhold til sine konkurrenter, og for så vidt som det nevnte samarbeidet bare ble regulert ut fra hensyn og krav som vedrørte forfølgelsen av mål av allmenn interesse. Slike avtaler kunne bare falle utenfor virkeområdet for EU-rettsreglene om offentlige anskaffelser dersom de kumulativt oppfylte alle disse kriteriene (jf. i denne retning dom av 19.12.2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce m.fl., C-159/11, EU:C:2012:817, avsnitt 34–36, og av 13.6.2013, Piepenbrock, C-386/11, EU:C:2013:385, avsnitt 36–38). Selv om forbudet for deltagende oppdragsgivere i et samarbeid mot å behandle en privat virksomhet mer gunstig enn sine konkurrenter ikke er nevnt i artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24, har EU-lovgiver ikke på noen måte ønsket å fravike den praksisen fra Domstolen som er nevnt i nærværende doms foregående avsnitt. For det første anføres det i 31. betraktning til direktiv 2014/24, samtidig med at det henvises til «betydelig juridisk usikkerhet med hensyn til i hvilken utstrekning kontrakter inngått mellom enheter i offentlig sektor bør være dekket av reglene om offentlige anskaffelser», og at det derfor er nødvendig å fremkomme med en presisering på dette punktet, at presiseringen bør bringes i samsvar med de prinsippene som er fastlagt i Domstolens relevante rettspraksis. Det følger av dette at EU-lovgiver ikke har hatt til hensikt å stille spørsmål ved Domstolens praksis på dette punktet. For det andre fremgår det av 33. betraktning, andre avsnitt, til dette direktivet at kontrakter om felles levering av offentlige tjenester ikke bør være underlagt anvendelse av reglene i det nevnte direktivet, dersom de utelukkende er inngått mellom oppdragsgivere, dersom gjennomføringen av det aktuelle samarbeidet utelukkende er underlagt hensyn av allmenn interesse, og dersom ingen privat tjenesteyter blir stilt i en fordelaktig situasjon i forhold til sine konkurrenter, noe som i det vesentlige svarer til Domstolens tidligere praksis, som er nevnt i nærværende doms avsnitt 64, vedrørende artikkel 1 nr. 2 bokstav a) i direktiv 2004/18/EF. For det tredje finner det nevnte direktivets artikkel 18, som fastsetter de prinsippene som regulerer offentlige anskaffelser, for så vidt som et samarbeid mellom oppdragsgivere som oppfyller de vilkårene som er oppstilt i artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24, beholder sin kvalifisering som «offentlig kontrakt» som omhandlet i dette direktivets artikkel 2 nr. 1 punkt 5, slik det fremgår av besvarelsen av det første spørsmålet, anvendelse på denne samarbeidsformen. I henhold til artikkel 18 nr. 1 i direktiv 2014/24 skal oppdragsgiverne dels behandle økonomiske aktører likt og uten forskjellsbehandling samt handle på en gjennomsiktig og forholdsmessig måte, dels skal anskaffelsen ikke utformes med det formål å utelukke den fra direktivets virkeområde eller kunstig begrense konkurransen, idet konkurransen anses som kunstig begrenset dersom anskaffelsen er utformet med den hensikt urettmessig å favorisere visse økonomiske aktører eller stille dem mindre gunstig. Uansett hvor uhensiktsmessig den er, særlig i forhold til rettssikkerhetsprinsippet, som er et grunnleggende EU-rettslig prinsipp og som blant annet krever at en ordning er klar og utvetydig, slik at borgerne ikke skal være i tvil om sine rettigheter og plikter og dermed kan handle deretter (dom av 9.7.1981, Gondrand og Garancini, 169/80, EU:C:1981:171, avsnitt 17, av 13.2.1996, Van Es Douane Agenten, C-143/93, EU:C:1996:45, avsnitt 27, og av 14.4.2005, Belgia mot Kommisjonen, C-110/03, EU:C:2005:223, avsnitt 30), kan den manglende angivelsen i artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24 av at en privat tjenesteyter ikke innenfor rammen av et samarbeid mellom oppdragsgivere må stilles i en fordelaktig situasjon i forhold til sine konkurrenter, ikke være avgjørende. I den foreliggende saken ervervet delstaten Berlin programvaren «IGNIS Plus» fra Sopra Steria Consulting, før den sendte den til byen Köln vederlagsfritt. Som anført av ISE, noe som ikke ble tilbakevist av byen Köln i det rettsmøtet som ble avholdt for Domstolen, utgjør tilpasningen av denne programvaren en svært kompleks prosess hvis økonomiske verdi er langt større enn den tilsvarende verdien av det opprinnelige ervervet av programvaren. Ifølge ISE har byen Köln således allerede anslått tilpasningskostnadene til 2 millioner EUR, mens delstaten Berlin offentliggjorde en forhåndskunngjøring i Den europeiske unions tidende vedrørende videreutvikling av programvaren «IGNIS Plus» til en verdi av 3,5 millioner EUR. Den økonomiske interessen ligger derfor ikke i ervervet eller salget av basisprogramvaren, men etter ISEs oppfatning i senere ledd ved tilpasningen, vedlikeholdet – som beløper seg til 100 000 EUR per år – og utviklingen av denne programvaren. Ifølge ISE er kontraktene for tilpasning, vedlikehold og utvikling av basisprogramvaren således utelukkende forbeholdt programvareprodusenten, ettersom utviklingen av denne krever at man ikke bare råder over den nevnte programvarens kildekode, men også annen kunnskap med hensyn til utviklingen av denne kildekoden. I denne forbindelse skal det fremheves at en oppdragsgiver, når den har til hensikt å gjennomføre en offentlig anskaffelse med sikte på å sikre vedlikehold, tilpasning eller utvikling av en programvare som er ervervet fra en økonomisk aktør, skal sørge for at potensielle søkere og tilbydere meddeles tilstrekkelige opplysninger til å gjøre det mulig å utvikle en effektiv konkurranse på det avledede markedet for tilpasning og utvikling av den nevnte programvaren. I det foreliggende tilfellet tilkommer det med sikte på å sikre overholdelsen av de prinsippene som regulerer offentlige anskaffelser, som fastsatt i artikkel 18 i direktiv 2014/24, den foreleggende retten å etterprøve for det første at såvel delstaten Berlin som byen Köln råder over kildekoden til programvaren «IGNIS Plus», for det andre at dersom disse gjennomfører en offentlig anskaffelse med formål å sikre vedlikehold, tilpasning eller utvikling av denne programvaren, meddeler disse oppdragsgiverne denne kildekoden til potensielle søkere og tilbydere, og for det tredje at tilgang til denne kildekoden alene er tilstrekkelig til å sikre at de økonomiske aktørene som er berørt av den aktuelle anskaffelsen, behandles på en gjennomsiktig, likeverdig og ikke-diskriminerende måte. Henset til ovenstående betraktninger skal det tredje spørsmålet besvares med at artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24, sammenholdt med 33. betraktning, andre avsnitt, til og artikkel 18 nr. 1 i dette direktivet, skal fortolkes slik at et samarbeid mellom oppdragsgivere i samsvar med likebehandlingsprinsippet ikke må innebære at en privat virksomhet stilles i en fordelaktig situasjon i forhold til sine konkurrenter.

Sakskostnader

Ettersom behandlingen av saken for Domstolen utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra de nevnte partenes utgifter kan de utgiftene som er påløpt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. ECLI:EU:C:2020:395 13 INFORMATIKGESELLSCHAFT FÜR SOFTWARE-ENTWICKLUNG På grunnlag av disse premissene avsier Domstolen (Fjerde avdeling) følgende dom: 1) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om opphevelse av direktiv 2004/18/EF skal fortolkes slik at en avtale som dels fastsetter at en oppdragsgiver gratis stiller programvare til rådighet for en annen oppdragsgiver, dels er knyttet til en samarbeidsavtale i henhold til hvilken hver part i denne avtalen er forpliktet til gratis å stille mulige fremtidige egne programvareutviklinger til rådighet for den andre, utgjør en «offentlig kontrakt» i henhold til dette direktivets artikkel 2 nr. 1 punkt 5, når det fremgår såvel av disse avtalenes innhold som av den gjeldende nasjonale lovgivningen at den nevnte programvaren i prinsippet skal tilpasses. 2) Artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24 skal fortolkes slik at et samarbeid mellom oppdragsgivere kan utelukkes fra virkeområdet for de reglene om offentlige anskaffelser som er fastsatt i dette direktivet, dersom det nevnte samarbeidet vedrører støtteaktiviteter til de offentlige tjenestene som skal leveres – selv individuelt – av hver samarbeidspartner, forutsatt at disse støtteaktivitetene bidrar til en reell utførelse av de nevnte offentlige tjenestene. 3) Artikkel 12 nr. 4 i direktiv 2014/24, sammenholdt med 33. betraktning, andre avsnitt, til og artikkel 18 nr. 1 i dette direktivet, skal fortolkes slik at et samarbeid mellom oppdragsgivere i samsvar med likebehandlingsprinsippet ikke må innebære at en privat virksomhet stilles i en fordelaktig situasjon i forhold til sine konkurrenter. Underskrifter 14 ECLI:EU:C:2020:395