C-692/23: Konsernomsetning ved in-house etter artikkel 12

DOMSTOLENS DOM (Femte Avdeling) 15. januar 2026 (*) «Prejudisiell forelæggelse – offentlige kontrakter – direktiv 2014/24/EU – artikkel 12 nr. 3 – offentlig kontrakt som er gjenstand for en direkte tildeling til en juridisk person som kontrolleres i fellesskap av oppdragsgiverne – betingelser – terskel for den kontrollerte juridiske personens aktiviteter som utføres i forbindelse med gjennomføringen av oppgaver den har fått betrodd av oppdragsgiverne – artikkel 12 nr. 5 – hensyntagen til omsetningen for datterselskaper i konsernet som den kontrollerte juridiske personen er morselskap for – Unionens regnskapslovgivning – direktiv 2013/34/EU – artikkel 22 og 24 – utarbeidelse av konsoliderte regnskaper» I sak C-692/23, angående en anmodning om prejudisiell

avgjørelse

i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Gerechtshof Den Haag (lagmannsretten i Haag, Nederland) ved

avgjørelse

av 14. november 2023, innkommet til Domstolen 17. november 2023, i saken AVR-Afvalverwerking BV mot NV BAR-Afvalbeheer, Gemeente Barendrecht, Gemeente Albrandswaard, Gemeente Ridderkerk, NV Irado, Afvalsturing Friesland NV, har DOMSTOLEN (Femte Avdeling), sammensatt av avdelingsformann M.L. Arastey Sahún og dommerne J. Passer, E. Regan (refererende dommer), D. Gratsias og B. Smulders, generaladvokat: A. Rantos, justissekretær: fullmektig A. Lamote, på grunnlag av den skriftlige behandlingen og etter rettsmøtet 5. februar 2025, etter at det er avgitt innlegg av: – AVR-Afvalverwerking BV ved advocaten P.F.C. Heemskerk og E.L. Vos, – NV BAR-Afvalbeheer, Gemeente Barendrecht, Gemeente Albrandswaard og Gemeente Ridderkerk ved advocate L. Bozkurt, – NV Irado ved advocaat D.B. Zieren, – Afvalsturing Friesland NV ved advocaten L.E.J. Korsten og M. van Wanroij, – den italienske regjering ved G. Palmieri og S. Fiorentino, som befullmektigede, bistått av avvocati dello Stato M. Cherubini og C. Colelli, – den østerrikske regjering ved A. Posch og J. Schmoll, som befullmektigede, – Europa-Kommisjonen ved A. Biolan, L. Malferrari og G. Wils, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten fremla forslag til

avgjørelse

i rettsmøtet 30. april 2025, avsagt følgende Dom 1 Anmodningen om prejudisiell

avgjørelse

gjelder fortolkningen av artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) og artikkel 12 nr. 5 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014 L 94 s. 65).

2Denne anmodningen ble inngitt i forbindelse med en tvist mellom AVR-Afvalverwerking BV (heretter «AVR») på den ene siden og NV BAR-Afvalbeheer (heretter «BAR»), Gemeente Barendrecht (Barendrecht kommune, Nederland), Gemeente Albrandswaard (Albrandswaard kommune, Nederland), Gemeente Ridderkerk (Ridderkerk kommune, Nederland) (heretter samlet «BAR-kommunene»), NV Irado og Afvalsturing Friesland NV (heretter «AF») på den andre siden, angående offentlige kontrakter om innsamling og behandling av restavfall fra husholdninger i BAR-kommunene, som er blitt direkte tildelt juridiske personer som kontrolleres i fellesskap av oppdragsgiverne. **Rettslige rammer** **EU-retten** **Direktiv 2013/34/EU** 3 31. betraktning til Europaparlamentets og Rådets direktiv 2013/34/EU av 26. juni 2013 om årsregnskap, konsoliderte regnskap og tilhørende beretninger for visse foretaksformer, om endring av Europaparlamentets og Rådets direktiv 2006/43/EF og om oppheving av Rådets direktiv 78/660/EØF og 83/349/EØF (EUT 2013 L 182 s. 19) har følgende ordlyd: «Konsoliderte regnskap bør presentere aktivitetene i et morforetak og dets datterforetak som en enkelt økonomisk enhet (et konsern). Foretak som kontrolleres av morforetaket, bør betraktes som datterforetak. Kontrollen bør baseres på besittelse av et flertall av stemmerettighetene, men det kan også foreligge kontroll når det er inngått avtaler med andre selskapsdeltakere. Under visse omstendigheter kan kontrollen faktisk utøves når morforetaket besitter et mindretall av eller ingen kapitalandeler i datterforetaket. Medlemsstatene bør kunne kreve at foretak som ikke er omfattet av kontroll, men som er underlagt en felles ledelse eller har et felles administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorgan, skal medtas i konsoliderte regnskap.» 4 Artikkel 22 i direktiv 2013/34 med overskriften «Krav om å utarbeide et konsolidert regnskap» bestemmer følgende: «1. Medlemsstatene pålegger ethvert foretak som hører under deres nasjonale lovgivning, plikt til å utarbeide et konsolidert regnskap og en konsolidert beretning, dersom foretaket (morforetaket): a) besitter flertallet av selskapsdeltakernes stemmerettigheter i et annet foretak (datterforetak), b) har rett til å utnevne eller avsette et flertall av medlemmene i et annet foretaks (datterforetaks) administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorganer og samtidig er selskapsdeltaker i dette foretaket, c) har rett til å utøve en bestemmende innflytelse over et foretak (datterforetak) som det er selskapsdeltaker i, i medhold av en med dette inngått avtale eller i medhold av en bestemmelse i dettes vedtekter, når det etter den lovgivning som datterforetaket hører under, er tillatt at det underkastes slike avtaler eller vedtektsbestemmelser. Medlemsstatene kan unnlate å foreskrive at et morforetak skal være selskapsdeltaker i sitt datterforetak. De medlemsstater hvis lovgivning ikke inneholder bestemmelser om slike avtaler eller vedtektsbestemmelser, kan unnlate å anvende denne bestemmelsen, eller d) er selskapsdeltaker i et foretak, og i) flertallet av medlemmene i foretakets (datterforetakets) administrasjons-, ledelses- eller tilsynsorganer, som har fungert i regnskapsåret og i det foregående regnskapsåret samt frem til tidspunktet for utarbeidelsen av det konsoliderte regnskapet, er blitt utnevnt utelukkende i kraft av utøvelsen av morforetakets stemmerettigheter, eller ii) selv råder over flertallet av selskapsdeltakernes stemmerettigheter i dette foretaket i medhold av en avtale med andre selskapsdeltakere i foretaket (datterforetaket). Medlemsstatene kan fastsette nærmere bestemmelser om denne avtalens form og innhold. Medlemsstatene foreskriver minst bestemmelsen i bokstav ii). De kan la anvendelsen av bokstav i) være underlagt et krav om at stemmerettighetene utgjør minst 20 % av de samlede stemmerettighetene. Bokstav i) anvendes imidlertid ikke dersom en tredjepart besitter rettigheter som nevnt i bokstav a), b) eller c) i dette foretaket. 2. [Ut over] de i nr. 1 nevnte tilfeller kan medlemsstatene pålegge ethvert foretak som hører under deres nasjonale lovgivning, plikt til å utarbeide et konsolidert regnskap og en konsolidert beretning, når a) dette foretaket (morforetaket) har rett til å utøve eller faktisk utøver bestemmende innflytelse eller kontroll over et annet foretak (datterforetaket), eller b) dette foretaket (morforetaket) og et annet foretak (datterforetaket) er underlagt morforetakets felles ledelse.

3Ved anvendelsen av nr. 1 bokstav a), b) og d) legges til morforetakets stemmerettigheter og rettigheter til utnevning og avsettelse de rettigheter som tilkommer et annet datterforetak eller andre som handler i eget navn, men for morforetakets eller et annet datterforetaks regning.

4Ved anvendelsen av nr. 1 bokstav a), b) og d) trekkes fra de i nr. 3 nevnte rettigheter de rettigheter a) som knytter seg til kapitalandeler som besitters for andres regning enn morforetaket eller et datterforetak av dette morforetaket, eller b) som knytter seg til kapitalandeler, i) som besitters som sikkerhet, når disse rettighetene utøves i samsvar med de mottatte instrukser, eller ii) når besittelsen av disse kapitalandelene er et vanlig ledd i dens lånevirksomhet, såfremt stemmerettighetene utøves i pantsetterens interesse.

5Ved anvendelsen av nr. 1 bokstav a) og d) trekkes fra selskapsdeltakernes samlede antall stemmerettigheter i et datterforetak de stemmerettigheter som knytter seg til kapitalandeler som besitters av dette foretaket selv, dettes datterforetak eller andre som handler i eget navn, men for disse foretakenes regning.

6Med mindre annet er fastsatt i artikkel 23 nr. 9, skal morforetaket og alle dets datterforetak inngå i det konsoliderte regnskapet, uavhengig av hvor datterforetakene har hjemsted. [...]» 5 Artikkel 23 i dette direktivet fastsetter i samsvar med sin overskrift unntak fra plikten til å utarbeide et konsolidert regnskap og en konsolidert beretning som omhandlet i direktivets artikkel 22. 6 Artikkel 24 i nevnte direktiv inneholder i samsvar med sin overskrift alle de regler som regulerer utarbeidelse av konsoliderte regnskap. **Direktiv 2014/24** 7 Følgende fremgår av 31. og 32. betraktning til direktiv 2014/24: «(31) Det hersker betydelig rettslig usikkerhet med hensyn til i hvilken utstrekning kontrakter inngått mellom enheter innenfor offentlig sektor bør være underlagt regler om offentlige anskaffelser. EU-Domstolens relevante rettspraksis fortolkes forskjellig fra medlemsstat til medlemsstat og endog mellom oppdragsgivere. Det er derfor nødvendig å presisere i hvilke tilfeller kontrakter inngått innenfor offentlig sektor ikke er underlagt anvendelsen av reglene om offentlige anskaffelser. Presiseringen bør avpasses etter de prinsipper som er fastlagt i Den europeiske unions domstols relevante rettspraksis. Den omstendighet at begge avtaleparter selv er offentlige myndigheter, utelukker ikke i seg selv anvendelsen av reglene om anskaffelser. Anvendelsen av reglene om offentlige anskaffelser bør imidlertid ikke gripe inn i offentlige myndigheters frihet til å utføre de offentlige tjenesteoppdrag som de er blitt pålagt, ved bruk av egne ressurser, noe som omfatter muligheten for samarbeid med andre offentlige myndigheter. Det bør sikres at ethvert unntatt samarbeid mellom offentlige organisasjoner ikke fører til konkurransevridning i forhold til private markedsaktører, i den grad det stiller en privat tjenesteyter i en mer fordelaktig situasjon enn sine konkurrenter. (32) Offentlige kontrakter som tildeles kontrollerte juridiske personer, bør ikke være underlagt anvendelse av prosedyrene i dette direktivet, dersom oppdragsgiveren utøver en kontroll over den berørte juridiske personen som svarer til den kontroll den utøver over sine egne avdelinger, forutsatt at den kontrollerte juridiske personen utfører mer enn 80 % av sine aktiviteter som gjennomføring av oppgaver den er blitt betrodd av den kontrollerende oppdragsgiveren eller av andre juridiske personer som kontrolleres av vedkommende oppdragsgiver, uavhengig av hvem som er mottaker av kontraktsytelsen. Unntaket bør ikke utvides til å omfatte situasjoner der en privat markedsaktør deltar direkte i kapitalandelene i den kontrollerte juridiske personen, ettersom tildeling under slike omstendigheter av den offentlige kontrakten uten anbudskonkurranse ville stille den private markedsaktøren med en kapitalandel i den kontrollerte juridiske personen mer fordelaktig enn konkurrentene. Tatt i betraktning de særlige kjennetegn ved offentligrettslige organer med tvungent medlemskap, slik som organisasjoner med ansvar for forvaltning eller utførelse av visse offentlige tjenester, bør dette imidlertid ikke gjelde tilfeller der en bestemt privat markedsaktørs deltakelse i kapitalandelene i den kontrollerte juridiske personen er tvungen i henhold til nasjonal lovgivning i samsvar med traktatene, forutsatt at slik deltakelse ikke er kontrollerende, ikke er blokkerende og ikke har avgjørende innflytelse på den kontrollerte juridiske personens beslutninger. Det bør videre presiseres at det avgjørende elementet kun gjelder direkte privat deltakelse i den kontrollerte juridiske personen. Privat kapitalandel i den eller de kontrollerende oppdragsgiverne utelukker derfor ikke tildeling av offentlige kontrakter til den kontrollerte juridiske personen uten anvendelse av prosedyrene i dette direktivet, ettersom slik deltakelse ikke skader konkurransen mellom private markedsaktører. Det bør også presiseres at oppdragsgivere, slik som offentligrettslige organer som kan ha private kapitalandeler, bør være i stand til å påberope seg unntaket fra horisontalt samarbeid. Dersom alle andre betingelser i forbindelse med horisontalt samarbeid er oppfylt, bør unntaket fra horisontalt samarbeid således utvides til også å omfatte slike oppdragsgivere, dersom kontrakten utelukkende er inngått mellom oppdragsgivere.» 8 Artikkel 12 i dette direktivet med overskriften «Offentlige kontrakter mellom enheter i offentlig sektor» bestemmer følgende i nr. 3 og 5: «

3En oppdragsgiver som ikke utøver kontroll over en privatretlig eller offentligrettslig juridisk person som omhandlet i nr. 1, kan likevel uten å anvende dette direktivet tildele en offentlig kontrakt til vedkommende juridiske person, når samtlige følgende betingelser er oppfylt: a) oppdragsgiveren utøver sammen med andre oppdragsgivere en kontroll over den juridiske personen som svarer til den kontroll de utøver over sine egne avdelinger, b) mer enn 80 % av aktivitetene til den juridiske personen utføres i forbindelse med gjennomføringen av oppgaver den har fått betrodd av de kontrollerende oppdragsgiverne eller av andre juridiske personer som kontrolleres av de samme oppdragsgiverne, og c) det er ikke noen direkte privat kapitalandel i den kontrollerte juridiske personen, med unntak av ikke-kontrollerende eller ikke-blokkerende former for private kapitalandeler som kreves i henhold til nasjonale lovbestemmelser i samsvar med traktatene, og som ikke utøver en avgjørende innflytelse på den kontrollerte juridiske personen. [...]

5Ved fastsettelsen av prosentandelen for aktivitetene nevnt i nr. 1 første ledd bokstav b), nr. 3 første ledd bokstav b) og nr. 4 bokstav c), tas det hensyn til den gjennomsnittlige samlede omsetningen eller et hensiktsmessig alternativt aktivitetsbasert mål slik som kostnader, som vedkommende juridiske person eller oppdragsgiver har hatt for så vidt angår tjenester, varer og bygge- og anleggsarbeider i de tre år forut for kontraktstildelingen. [...]» **Nederlandsk rett** 9 Artikkel 22–24 i direktiv 2013/34 er blitt gjennomført i nederlandsk rettsorden ved bestemmelsene i bok 2 i Burgerlijk Wetboek (den borgerlige lovbok) med overskriften «Juridiske personer».

10Direktiv 2014/24 er blitt gjennomført i nederlandsk rettsorden ved Aanbestedingswet (lov om offentlige anskaffelser) av 1. november 2012 (Stb. 2012, nr. 542) i den versjon som kommer til anvendelse på tvisten i hovedsaken (heretter «anskaffelsesloven»). **Tvisten i hovedsaken og de prejudisielle spørsmålene** 11 Kommunene i provinsen Friesland (Nederland) opprettet i 1995 AF, en felles organisasjon for behandling av avfall. Senere ble andre kommuner som ikke ligger i denne provinsen, likeledes medeiere. 12 Den foreleggende retten har anført at AF er et morselskap i et konsern, hvorav noen datterselskaper ifølge den foreleggende retten er aktive på andre områder enn utførelsen av de oppgaver som er blitt betrodd AF eller disse datterselskapene av de kommunene som er medeiere.

13I samsvar med den nasjonale lovgivningen som gjennomfører artikkel 22–24 i direktiv 2013/34, utarbeider AF konsoliderte årsregnskap, hvori AF i samsvar med denne nasjonale lovgivningen innarbeider sine egne finansielle opplysninger sammen med de finansielle opplysningene om sine datterselskaper, andre selskaper i konsernet og andre juridiske personer som AF kan utøve bestemmende innflytelse over, eller som er underlagt AFs felles ledelse. Et element i dette konsoliderte årsregnskapet er resultatregnskapet, hvori AF for så vidt angår varer innarbeider disse enhetenes konsoliderte omsetning, med unntak av interne transaksjoner. 14 AF driver for øvrig selv et avfallsdeponi (heretter «deponiet») på vegne av kommunene i provinsen Friesland. Deponiet mottar restavfall som ikke stammer fra husholdninger, bl.a. industriavfall og avfall fra kommunale prosjekter, slik som jordrensing i forbindelse med oppføring av bygninger og fjerning av asbest.

15I 2000 opprettet tre kommuner i provinsen Zuid-Holland (Nederland) Irado, særlig for å sikre ivaretakelsen av sin avfallshåndtering. I 2017 ble Irado aksjonær i AF og har siden 1. januar 2017 latt AF forestå behandlingen av det restavfallet fra husholdninger som Irado samler inn i disse tre kommunene i provinsen Zuid-Holland. 16 BAR-kommunene ligger likeledes i denne provinsen. I 2015 opprettet de BAR for å sikre ivaretakelsen av sin avfallshåndtering. 17 Inntil 31. desember 2019 hadde hver BAR-kommune sin egen avtale med forskjellige virksomheter innenfor behandling av avfall, og på grunnlag av disse avtalene behandlet AVR, som er et kommersielt selskap spesialisert innenfor denne sektoren, disse kommunenes restavfall fra husholdninger, delvis som underleverandør.

18I 2019 besluttet BAR-kommunene at BAR skulle bli medeier i Irado, og tildelte Irado oppgaven med å hente og behandle restavfall fra deres husholdninger. 19 Den 13. desember 2019 inngikk Irado og AF en avtale om levering, transport og behandling av restavfall fra husholdninger i BAR-kommunene fra og med 1. januar 2020. 20 Den 20. desember 2019 inngikk BAR og Irado en kontrakt om levering av tjenester, som også gjaldt behandling av restavfall fra husholdninger i BAR-kommunene. 21 Den 31. desember 2019 ble BAR aksjonær i Irado. 22 AVR reiste sak for Rechtbank Den Haag (tingretten i Haag, Nederland), hvorved selskapet prinsipalt nedla påstand om at de kontraktene som er nevnt i denne dommens avsnitt 19 og 20, som binder BAR og Irado på den ene siden samt Irado og AF på den andre siden, ble erklært ugyldige, subsidiært hevet, eller at gjennomføringen av kontraktene ble forbudt, med den begrunnelse at betingelsene for at en oppdragsgiver, når den sammen med andre oppdragsgivere utøver kontroll over vedkommende juridiske person, kan foreta en direkte tildeling av en offentlig kontrakt til denne juridiske personen, ikke var oppfylt. Selskapet nedla likeledes påstand om at det skulle utstedes et pålegg om avholdelse av anbudskonkurranse vedrørende disse kontraktene, dersom BAR-kommunene fortsatt ønsket å inngå disse. 23 Etter at de saksøkte i hovedsaken ble frifunnet av Rechtbank Den Haag (tingretten i Haag), har AVR iverksatt anke til prøving av denne dommen for Gerechtshof Den Haag (lagmannsretten i Haag), som er den foreleggende retten.

24Denne retten har opplyst at det er uomtvistet mellom partene at den kontrakten som BAR tildelte Irado, og den kontrakten som Irado tildelte AF, prinsipalt er omfattet av den i direktiv 2014/24 fastsatte plikten til å innhente tilbud, med mindre de kan være gjenstand for en direkte tildeling på grunn av den kontroll som oppdragsgiveren sammen med andre oppdragsgivere utøver over den kontrollerte juridiske personen. 25 Den foreleggende retten er derfor av den oppfatning at den med henblikk på å avgjøre den tvisten som er til behandling for den, bl.a. må vurdere om AF i sitt forhold til de kontrollerende oppdragsgiverne oppfyller betingelsen i dette direktivets artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b), sammenholdt med nevnte direktivs artikkel 12 nr. 5 første ledd, hvoretter mer enn 80 % av den kontrollerte juridiske personens aktiviteter skal utføres i forbindelse med gjennomføringen av oppgaver den har fått betrodd av de kontrollerende oppdragsgiverne, der prosentandelen i det foreliggende tilfellet fastsettes på grunnlag av omsetning som kriterium.

26I denne henseende har den foreleggende retten anført at de saksøkte i hovedsaken har gjort gjeldende at ettersom disse bestemmelsene uttrykkelig nevner aktivitetene til den juridiske personen som den offentlige kontrakten tildeles, kan den relevante omsetningen bare være denne juridiske personens egen omsetning. 27 AVR har på sin side gjort gjeldende at det er omsetningen i det konsernet som denne juridiske personen tilhører, som skal tas i betraktning, fordi det er den eneste måten å ta hensyn til den økonomiske realiteten på. I motsatt fall kan en juridisk person som kontrolleres av oppdragsgivere, omgå kravet i artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv 2014/24 ved kunstig å dele opp sine aktiviteter, slik at den selv utfører mer enn 80 % av sine aktiviteter i konsernet for disse oppdragsgiverne, samtidig som den lar ett eller flere selskaper i vedkommende konsern operere på det åpne markedet. 28 Den foreleggende retten ønsker derfor opplyst hvilken omsetning som skal legges til grunn når prosentandelen for aktiviteter som er nevnt i disse bestemmelsene, fastsettes på grunnlag av omsetningskriteriet, og den kontrollerte juridiske personen leder et konsern, med henblikk på å vurdere om betingelsen i dette direktivets artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) er oppfylt. 29 Den har i denne henseende anført at denne betingelsen i den tvisten som er til behandling for den, er oppfylt dersom det utelukkende er AFs omsetning som legges til grunn, men ikke dersom den vurderes i forhold til den konsoliderte omsetningen i det konsernet som AF leder. 30 Den foreleggende retten har imidlertid likeledes henvist til muligheten for, slik AVR har gjort gjeldende, eventuelt å anvende omsetningen for de enhetene som den kontrollerte juridiske personen i henhold til begrepet «foretak» slik det brukes i EU-konkurranseretten, utgjør en økonomisk enhet med, som den relevante omsetningen. 31 Den foreleggende retten er dernest av den oppfatning at dersom Domstolen fastslår at det utelukkende skal tas hensyn til den kontrollerte juridiske personens omsetning, må det heretter avgjøres hvorvidt det var med rette at de saksøkte i hovedsaken i det foreliggende tilfellet tok hensyn til AFs omsetning som stammer fra selskapets drift av deponiet.

32Under disse omstendighetene har Gerechtshof Den Haag (lagmannsretten i Haag) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «1) Skal aktivitetskriteriet i artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv [2014/24], sammenholdt med dette direktivets artikkel 12 nr. 5, fortolkes slik at når den heri nevnte prosentvise andelen av aktivitetene fastlegges på grunnlag av omsetningen, og den kontrollerte juridiske personen tilhører et konsern, skal det utelukkende tas hensyn til den kontrollerte juridiske personens egen omsetning, eller skal det tas hensyn til [omsetningen for] alle forbundne eller ikke-forbundne selskaper i konsernet, som for eksempel i) den [konsoliderte] omsetningen, idet den berørte juridiske personens omsetning i henhold til den nasjonale gjennomføringen av artikkel 22 og 24 i direktiv 2013/34 [...] skal legges til omsetningen for andre foretak i konsernet, eller ii) omsetningen for de foretakene som den kontrollerte juridiske personen i henhold til foretaksbegrepet som brukes i EU-konkurranseretten, utgjør en økonomisk enhet med? 2) Dersom det første spørsmålet besvares slik at det bare skal tas hensyn til den kontrollerte juridiske personens egen omsetning, skal aktivitetskriteriet som er nevnt i dette spørsmålet, da fortolkes slik at omsetning som genereres når tredjemenn som brukere losser avfall på et deponi som den kontrollerte juridiske personen driver på vegne av den kontrollerende oppdragsgiveren, skal anses for å være en omsetning som stammer fra utførelsen av oppgaver som er blitt overdratt denne juridiske personen av den kontrollerende oppdragsgiveren, tatt i betraktning at den kontrollerte juridiske personen i denne henseende også konkurrerer med private tilbydere?» **Om de prejudisielle spørsmålene** **Det første spørsmålet**

33Med det første spørsmålet ønsker den foreleggende retten nærmere bestemt opplyst om artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv 2014/24, sammenholdt med dette direktivets artikkel 12 nr. 5 første ledd, skal fortolkes slik at betingelsen om at mer enn 80 % av den kontrollerte juridiske personens aktiviteter skal utføres i forbindelse med gjennomføringen av oppgaver den har fått betrodd av de kontrollerende oppdragsgiverne, når denne betingelsen fastsettes på grunnlag av omsetning som kriterium, og denne kontrollerte juridiske personen er morselskap i et konsern, krever at det likeledes tas hensyn til omsetningen for andre enheter som inngår i dette konsernet, i så fall på grunnlag av den konsoliderte omsetningen som nevnte juridiske person er forpliktet til å fastlegge i henhold til artikkel 22 og 24 i direktiv 2013/34, eller på grunnlag av den samlede omsetningen for de enhetene som denne samme juridiske personen utgjør en økonomisk enhet med i henhold til begrepet «foretak» slik det brukes i EU-konkurranseretten. 34 Artikkel 12 nr. 3 i direktiv 2014/24 gjelder den situasjonen der en oppdragsgiver ikke alene, men sammen med andre oppdragsgivere, utøver kontroll over en privatretlig eller offentligrettslig juridisk person, og presiserer de betingelsene som må være oppfylt for at denne kontrollerte juridiske personens «aktiviteter» utføres i forbindelse med gjennomføringen av oppgaver den har fått betrodd av de kontrollerende oppdragsgiverne eller av andre juridiske personer som kontrolleres av de samme oppdragsgiverne. Det følger således ikke av ordlyden av denne artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) at den betingelsen som er fastsatt i denne bestemmelsen, nødvendigvis bare skal vurderes på grunnlag av den kontrollerte juridiske personens egne aktiviteter. Det kriteriet som er fastsatt i nevnte artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b), gjelder nemlig ikke denne juridiske personen som sådan, men de aktivitetene som utføres av denne. Det er således ikke utelukket at de relevante aktivitetene for å bedømme om den betingelsen som er fastsatt i denne bestemmelsen er oppfylt, kan omfatte både de aktivitetene som utføres direkte av nevnte juridiske person, og dem som utføres gjennom de andre enhetene som inngår i det konsernet som denne samme juridiske personen er morselskap for. For det første fastsetter artikkel 12 nr. 5 første ledd i direktiv 2014/24 at den prosentandelen av aktiviteter som er omhandlet i direktivets artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b), blant annet fastsettes på grunnlag av gjennomsnittlig samlet omsetning, uten at det kreves at den omsetningen som på passende måte kan representere slike aktiviteter, begrenses til den omsetningen som stammer fra den kontrollerte juridiske personens aktiviteter. Denne bestemmelsens ordlyd bekrefter således at det relevante kriteriet med henblikk på å vurdere om den betingelsen som er fastsatt i dette direktivets artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) er oppfylt, ikke er begrenset til den kontrollerte juridiske personens egne aktiviteter, men likeledes omfatter de aktivitetene som i videre forstand kan knyttes til denne. Dersom kriteriet om gjennomsnittlig samlet omsetning legges til grunn med henblikk på en slik vurdering, slik det er tillatt i henhold til nevnte direktivs artikkel 12 nr. 5 første ledd, skal denne omsetningen således på passende måte kunne representere slike aktiviteter. Det følger herav at omsetningen for de andre enhetene som inngår i det konsernet som den kontrollerte juridiske personen er morselskap for, likeledes er relevant med henblikk på en slik vurdering. For det andre støttes denne fortolkningen av den sammenhengen som disse bestemmelsene inngår i. I henhold til de kumulative betingelsene som anvendelsen av artikkel 12 nr. 3 i direktiv 2014/24 er avhengig av, fastsetter denne bestemmelsen nemlig i første ledd bokstav c) at den kontrollerte juridiske personen i prinsippet ikke må ha private kapitalandeler. I denne henseende fremgår det av 32. betraktning til dette direktivet at blant annet i tilfeller der en oppdragsgiver sammen med andre oppdragsgivere utøver kontroll over den berørte juridiske personen, bør unntaket fra prosedyrene i nevnte direktiv ikke utvides til å omfatte situasjoner der en privat økonomisk aktør eier en direkte kapitalandel i den kontrollerte juridiske personen, ettersom tildeling under slike omstendigheter av den offentlige kontrakten uten anbudskonkurranse ville stille den private økonomiske aktøren med en kapitalandel i denne juridiske personen mer fordelaktig enn konkurrentene. Det følger herav at EU-lovgiver har hatt til hensikt at muligheten for å tildele en offentlig kontrakt direkte skal vurderes under hensyntagen til den økonomiske sammenhengen som alle de enhetene som berøres av en slik tildeling inngår i. Utover spørsmålet om forholdet mellom den kontrollerte juridiske personen og de oppdragsgiverne som i fellesskap utøver kontroll over denne, skal det derfor tas hensyn til den bredere økonomiske sammenhengen som denne juridiske personen selv opererer i. I denne forbindelsen kan det ikke ses bort fra det forhold at det foreligger et konsern som nevnte juridiske person leder. En fortolkning ut fra den sammenhengen som artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv 2014/24, sammenholdt med direktivets artikkel 12 nr. 5 første ledd, inngår i, synes således å bekrefte at det med henblikk på anvendelsen av disse bestemmelsene skal tas hensyn til omsetningen for de enhetene som inngår i det konsernet som den berørte juridiske personen er morselskap for. For det tredje bekreftes ovenstående betraktninger av tilblivelseshistorien til nevnte direktivs artikkel 12 nr. 3. Dette direktivet har således i artikkel 12 kodifisert og presisert Domstolens praksis på området for direkte tildeling av kontrakter (dom av 22.12.2022, Sambre & Biesme og Commune de Farciennes, C-383/21 og C-384/21, EU:C:2022:1022, avsnitt 44 og den rettspraksis som er nevnt der). Som det fremgår av 31. betraktning til direktiv 2014/24, har EU-lovgiver, idet den samtidig har henvist til at det består betydelig rettslig usikkerhet med hensyn til i hvilken utstrekning kontrakter inngått mellom enheter innenfor offentlig sektor bør være dekket av regler om offentlige anskaffelser, og at det derfor er nødvendig å fremkomme med en presisering på dette punkt, funnet at denne presiseringen bør avstemmes med de prinsippene som er fastlagt i Domstolens relevante praksis, hvorfor nevnte lovgiver ikke har hatt til hensikt å sette spørsmålstegn ved denne rettspraksisen (dom av 22.12.2022, Sambre & Biesme og Commune de Farciennes, C-383/21 og C-384/21, EU:C:2022:1022, avsnitt 66 og den rettspraksis som er nevnt der). Det skal i denne henseende bemerkes at Domstolen forut for vedtakelsen av dette direktivet fastslo at med henblikk på direkte tildeling av en offentlig kontrakt til en kontrollert enhet skulle denne enheten utføre hoveddelen av sin virksomhet til fordel for den eller de oppdragsgiverne den eies av, noe som skulle vurderes ved å ta alle omstendigheter i betraktning, såvel kvalitative som kvantitative (jf. i denne retning dom av 8.12.2016, Undis Servizi, C-553/15, EU:C:2016:935, avsnitt 31 og 32 og den rettspraksis som er nevnt der). Ved i nevnte direktivs artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) å fastsette den prosentandelen av aktiviteter som skal utføres av den kontrollerte juridiske personen i forbindelse med gjennomføringen av oppgaver den har fått betrodd av de kontrollerende oppdragsgiverne til 80 %, har EU-lovgiver følgelig hatt til hensikt å presisere det kriteriet som i denne henseende fremgår av Domstolens praksis. Det fremgår imidlertid ikke av bestemmelsene i det samme direktivet at lovgiver var av den oppfatning at den vurderingen som skal foretas i denne henseende, ikke lenger skulle skje under hensyntagen til samtlige omstendigheter i den konkrete saken. Slike omstendigheter omfatter således det forholdet at den kontrollerte juridiske personen er et morselskap i et konsern, slik at det ved vurderingen av sistnevntes aktiviteter skal tas hensyn til de aktivitetene som den utøver gjennom de andre enhetene som inngår i dette konsernet, og dermed deres omsetning, når det i samsvar med artikkel 12 nr. 5 første ledd i direktiv 2014/24 er tale om det kriteriet som anvendes ved avgjørelsen av om betingelsen i direktivets artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) er oppfylt. For det fjerde støttes denne fortolkningen av artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv 2014/24, sammenholdt med direktivets artikkel 12 nr. 5 første ledd, av det formålet som forfølges med disse bestemmelsene. Som generaladvokaten har fremhevet i punkt 52 i forslaget til

avgjørelse

, har nevnte bestemmelser i denne henseende til formål å forebygge konkurransevridninger, i den forstand at de har til formål å sikre at direktiv 2014/24 fortsatt finner anvendelse når en kontrollert juridisk person er aktiv på markedet og således kan konkurrere med andre virksomheter. En slik juridisk person berøves nemlig ikke nødvendigvis sin handlefrihet alene fordi de beslutningene som gjelder den, kontrolleres av den eller de myndighetene den eies av, dersom den fortsatt kan utøve en vesentlig del av sin økonomiske aktivitet med andre aktører. Når den derimot oppfyller betingelsene i disse bestemmelsene, er den ikke omfattet av kravene i nevnte direktiv, da disse er diktert av ønsket om å bevare en konkurranse som i dette tilfellet ikke lenger er påkrevd (jf. analogt dom av 8.12.2016, Undis Servizi, C-553/15, EU:C:2016:935, avsnitt 33 og den rettspraksis som er nevnt der). Det forhold at den økonomiske aktiviteten som den kontrollerte juridiske personen utøver overfor slike aktører, utøves direkte av denne juridiske personen eller gjennom andre enheter som inngår i det konsernet som denne kontrollerte juridiske personen er morselskap for, er således ikke relevant for gjennomføringen av formålet om å forebygge konkurransevridninger. Med henblikk på å fastlegge den andelen av aktivitetene som den kontrollerte juridiske personen utfører for de kontrollerende oppdragsgiverne, skal det følgelig tas hensyn til aktiviteter som utøves av andre enheter som inngår i det konsernet der den kontrollerte juridiske personen er morselskap, og dermed til disses omsetning, når det dreier seg om det kriteriet som anvendes for å avgjøre om den betingelsen som er fastsatt i artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv 2014/24 er oppfylt. En slik konstatering bekreftes av det forholdet at, slik generaladvokaten har anført i punkt 56 og 57 i forslaget til

avgjørelse

, det for det første ikke er utelukket at de enhetene som inngår i et konsern, indirekte kan dra fordel av de offentlige kontraktene som tildeles dette konsernets morselskap uten en anbudskonkurranse, noe som analogt med de betraktningene som er anført i nærværende doms avsnitt 44, ville medføre at de ble stilt mer fordelaktig i forhold til sine konkurrenter. For det andre kan gjennomføringen av de formålene som er omhandlet i artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv 2014/24, som anført i nærværende doms avsnitt 54, ikke være avhengig av dette konsernets struktur, noe som ville være tilfellet dersom det ikke ble tatt hensyn til aktiviteter som utøves av andre enheter som inngår i det konsernet som den kontrollerte juridiske personen er morselskap for. Dette ville nemlig føre til at denne kontrollerte juridiske personen lett kunne omgå denne bestemmelsen og den betingelsen som bestemmelsen pålegger, ved kunstig å oppdele sine aktiviteter og ved å overdra visse av disse aktivitetene til selskapene i det konsernet som den er morselskap for. I andre rekke skal den foreleggende rettens spørsmål vedrørende de nærmere reglene for fastleggelsen av omsetningen i det konsernet som den kontrollerte juridiske personen er morselskap for, besvares med henblikk på å vurdere om dette selskapet oppfyller betingelsen i artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv 2014/24, særlig med hensyn til den relevansen som kan tillegges den konsoliderte omsetningen som fastlegges i henhold til direktiv 2013/

34Det fremgår i denne henseende av 31. betraktning til direktiv 2013/34 at konsoliderte regnskaper bør presentere aktivitetene i et morforetak og dets datterforetak, hvilket svarer til virksomheter som kontrolleres av morforetaket, idet de anses som en enkelt økonomisk enhet. Med henblikk herpå fastsetter dette direktivets artikkel 22 de omstendighetene under hvilke medlemsstatene, med forbehold for de unntakene som er fastsatt i direktivets artikkel 23, skal underlegge visse virksomheter som hører inn under deres nasjonale lovgivning, plikt til å utarbeide blant annet konsoliderte regnskaper, som er gjenstand for nevnte direktivs artikkel 24. Slik generaladvokaten i det vesentlige har fremhevet i punkt 62 i forslaget til

avgjørelse

, forholder det seg i denne henseende slik at når et selskap i henhold til disse bestemmelsene er forpliktet til å utarbeide konsoliderte regnskaper, er den konsoliderte omsetningen som er fastlagt på dette grunnlaget, egnet til nøyaktig å gjenspeile de aktivitetene som utføres av et morselskap innenfor rammen av det konsernet som det leder, og gjør det derfor mulig på passende måte å bedømme om dette morselskapet, når det har fått en offentlig kontrakt direkte tildelt, oppfyller den betingelsen som er fastsatt i artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv 2014/24, sammenholdt med direktivets artikkel 12 nr. 5 første ledd. I det foreliggende tilfellet har den foreleggende retten anført at AF leder et konsern av datterselskaper, og at selskapet i samsvar med den forpliktelsen til å utarbeide konsoliderte regnskaper som det er underlagt i henhold til den nasjonale lovgivningen til gjennomføring av direktiv 2013/34, særlig fastlegger en konsolidert omsetning som medregner datterselskapenes omsetning. Det følger herav at det med henblikk på å gi den foreleggende retten et hensiktsmessig svar ikke er nødvendig å ta stilling til den relevansen som andre kriterier, slik som kriteriet om at det foreligger en økonomisk enhet i henhold til begrepet «virksomhet» slik det anvendes i EU-konkurranseretten, som den foreleggende retten likeledes har henvist til, kan ha, ettersom det, sett hen til de opplysningene som denne retten har fremlagt, på grunnlag av en slik konsolidert omsetning kan fastslås at betingelsen i artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv 2014/24, sammenholdt med direktivets artikkel 12 nr. 5 første ledd, ikke er oppfylt. Sett hen til ovenstående betraktninger skal det første spørsmålet besvares med at artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv 2014/24, sammenholdt med artikkel 12 nr. 5 første ledd i direktiv 2014/24, skal fortolkes slik at betingelsen om at mer enn 80 % av den kontrollerte juridiske personens aktiviteter skal utføres i forbindelse med gjennomføringen av oppgaver den har fått betrodd av de kontrollerende oppdragsgiverne, når denne betingelsen fastsettes på grunnlag av omsetningen som kriterium, og denne kontrollerte juridiske personen er et morselskap i et konsern, krever at det likeledes tas hensyn til omsetningen for de andre enhetene som inngår i dette konsernet, eventuelt på grunnlag av den konsoliderte omsetningen som nevnte juridiske person er forpliktet til å fastlegge i henhold til artikkel 22 og 24 i direktiv 2013/34. **Det andre spørsmålet** Sett hen til besvarelsen av det første spørsmålet er det unødvendig å besvare det andre spørsmålet. **Begrensning av dommens tidsmessige virkninger** AF har i rettsmøtet for Domstolen anmodet denne om å begrense de tidsmessige virkningene av nærværende dom, dersom Domstolen måtte fastslå at artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i direktiv 2014/24, sammenholdt med direktivets artikkel 12 nr. 5 første ledd, skal fortolkes slik at betingelsen vedrørende den kontrollerte juridiske personens aktiviteter likeledes skal vurderes under hensyntagen til omsetningen for andre enheter som inngår i det konsernet som denne juridiske personen er morselskap for. AF har til støtte for sin anmodning gjort gjeldende at denne fortolkningen var uforutsigbar for selskapet, og at det heller ikke var forpliktet til å forutse en slik fortolkning. Det skal i denne henseende bemerkes at den fortolkningen som Domstolen foretar av en EU-rettslig regel under utøvelse av sin kompetanse i henhold til artikkel 267 TEUV, ifølge fast rettspraksis belyser og presiserer betydningen og rekkevidden av den aktuelle regelen, slik den skal forstås og anvendes eller burde ha vært forstått og anvendt fra sin ikrafttredelse. Det følger herav at den således fortolkede regelen kan og skal anvendes av domstolene i forbindelse med rettsforhold som er stiftet og består, før det avsies dom vedrørende tolkningsanmodningen, såfremt betingelsene for å forelegge de kompetente domstolene en tvist om anvendelsen av nevnte regel for øvrig er oppfylt (dom av 16.3.2023, Towercast, C-449/21, EU:C:2023:207, avsnitt 56 og den rettspraksis som er nevnt der). Domstolen vil bare unntaksvis i henhold til et alminnelig rettssikkerhetsprinsipp, som er sikret i Unionens rettsorden, finne anledning til å begrense borgernes mulighet for å påberope seg en således fortolket bestemmelse med henblikk på anfektelse av tidligere i god tro stiftede rettsforhold. For at det kan treffes bestemmelse om en slik begrensning, skal to hovedbetingelser være oppfylt, nemlig at de berørte partene skal være i god tro, og at det skal være fare for alvorlige forstyrrelser (dom av 16.3.2023, Towercast, C-449/21, EU:C:2023:207, avsnitt 57 og den rettspraksis som er nevnt der). I denne henseende skal det imidlertid fastslås at AF ikke har fremlagt noe konkret forhold som kan godtgjøre at selskapets anmodning er begrunnet, idet det bare har gjort gjeldende at den i nærværende doms avsnitt 65 omhandlede fortolkningen angivelig er uforutsigbar. Under disse omstendighetene er det ikke grunnlag for å begrense nærværende doms tidsmessige virkninger. **

Sakskostnader

** Da saksbehandlingen i forhold til hovedsakens parter utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende retten, tilkommer det denne å treffe

avgjørelse

om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgiftene som er påløpt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. --- På grunnlag av disse premissene avsier Domstolen (Femte avdeling) følgende dom: Artikkel 12 nr. 3 første ledd bokstav b) i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF, sammenholdt med artikkel 12 nr. 5 første ledd i direktiv 2014/24, skal fortolkes slik at betingelsen om at mer enn 80 % av den kontrollerte juridiske personens aktiviteter skal utføres i forbindelse med gjennomføringen av oppgaver den har fått betrodd av de kontrollerende oppdragsgiverne, når denne betingelsen fastsettes på grunnlag av omsetningen som kriterium, og denne kontrollerte juridiske personen er et morselskap i et konsern, krever at det likeledes tas hensyn til omsetningen for de andre enhetene som inngår i dette konsernet, eventuelt på grunnlag av den konsoliderte omsetningen som nevnte juridiske person er forpliktet til å fastlegge i henhold til artikkel 22 og 24 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2013/34/EU av 26. juni 2013 om årsregnskaper, konsoliderte regnskaper og tilhørende beretninger for visse selskapsformer, om endring av Europaparlamentets og Rådets direktiv 2006/43/EF og om oppheving av Rådets direktiv 78/660/EØF og 83/349/EØF. Underskrifter ( *1 ) – Prosessspråk: nederlandsk.