Rettslig kjerne
Dommens sentrale rettslige kjerne er at artikkel 67 nr. 2 tredje avsnitt i direktiv 2014/24 gir medlemsstatene et vidt skjønn til å forby eller begrense bruk av pris eller kostnad alene som tildelingskriterium. Denne adgangen er ikke begrenset til bestemte kontraktstyper og kan også brukes for arbeidsintensive tjenester med standardiserte egenskaper. En slik nasjonal regulering må likevel respektere forholdsmessighetsprinsippet. Etter Domstolens syn vil et forbud være uforholdsmessig dersom det gjelder kontraktstyper hvor det er umulig eller uforholdsmessig vanskelig å fastsette kvalitative kriterier som muliggjør reell kvalitativ differensiering mellom tilbudene. I den konkrete typen tjenester i saken – godshåndtering med stor andel manuelt arbeid – mente Domstolen at kvalitetsforskjeller fortsatt kan vurderes, blant annet ut fra organiseringen av personellet og erfaringen til dem som skal utføre kontrakten. Dommen presiserer dessuten at for blandede kontrakter med forsvars- og ikke-forsvarselementer er artikkel 16 i direktiv 2014/24 den sentrale lovvalgsregelen.
Faktum
Det italienske forsvarsdepartementet kunngjorde i 2022 en åpen anbudskonkurranse om tjenesteytelser til bruk for forsvaret, herunder av- og pålessing, stabling, avstabling og intern forflytning av materiell. Kontrakten var delt i ni delkontrakter. For den aktuelle delkontrakten, med anslått verdi på 3 463 114,74 euro inkludert mulige fornyelser, valgte oppdragsgiveren laveste pris som tildelingskriterium fordi tjenestene ble ansett å ha standardiserte egenskaper. Konkurransegrunnlaget fastsatte samtidig at lønn skulle betales i samsvar med gjeldende tariffavtale, og at eventuelle rabatter ikke kunne redusere arbeidskraftkostnadene, men bare leverandørens vederlag eller fortjeneste. Tre tilbydere, herunder Mara og Samir, tilbød 100 % rabatt på vederlaget og stod likt, slik at delkontrakten ble tildelt Mara etter loddtrekning. Samir angrep tildelingen og anførte blant annet at italiensk rett krevde bruk av beste forhold mellom pris og kvalitet for arbeidsintensive tjenester.
Domstolens vurdering
Domstolen begynte med lovvalget. Den la til grunn at deler av tjenestene gjaldt håndtering av gods som inneholdt ammunisjon og sprengstoff, som kunne utgjøre militært materiell etter direktiv 2009/81. Tjenester som innebærer godshåndtering av slikt materiell kan være direkte knyttet til militært materiell etter direktiv 2009/81 artikkel 2 bokstav c), blant annet fordi de kan gi fysisk tilgang til materiellet og til sensitive opplysninger. Samtidig fremgikk det at andre deler av godset ikke var militært materiell. Forutsatt at dette bekreftes av den nasjonale domstolen, var det derfor tale om en blandet kontrakt.
Domstolen uttalte at artikkel 16 i direktiv 2014/24 må anvendes fremfor artikkel 3 i direktiv 2009/81 ved fastleggelsen av hvilket direktiv som regulerer slike blandede kontrakter. Artikkel 16 er nyere og mer detaljert og uttrykker EU-lovgivers hensikt på vedtakstidspunktet for direktiv 2014/24. Dersom de ulike delene objektivt kan skilles fra hverandre, kan oppdragsgiveren enten tildele separate kontrakter eller én samlet kontrakt. Velges én samlet kontrakt under direktiv 2014/24, gjelder ikke kravet om objektive grunner for å samle delene, men beslutningen må ikke være truffet for å omgå anvendelsen av direktiv 2014/24 eller direktiv 2009/81. Domstolen overlot til den foreleggende domstolen å kontrollere at dette omgåelsesforbudet var overholdt.
Når det gjaldt tildelingskriteriene, avgrenset Domstolen prøvingen til artikkel 67 nr. 2 i direktiv 2014/24 og forholdsmessighetsprinsippet. Den fremhevet at bestemmelsen uttrykkelig åpner for at medlemsstatene kan fastsette at oppdragsgivere ikke kan bruke pris alene eller kostnad alene som eneste tildelingskriterium. Ordlyden inneholder ingen begrensning til bestemte vare- eller tjenestetyper og ingen særlige vilkår for å bruke denne adgangen. Medlemsstatene har derfor et vidt skjønn.
Dette ble underbygget av systematikken og formålet med direktivet. Direktivet bygger på at det økonomisk mest fordelaktige tilbudet kan fastlegges enten ved pris/kostnad eller ved beste forhold mellom pris og kvalitet, men lovgiver ønsket samtidig å fremme mer kvalitetsorienterte anskaffelser. Nasjonale regler som erstatter oppdragsgiverens valgfrihet med en plikt til å bruke ett eller flere kvalitative kriterier ligger derfor innenfor direktivets rammer.
Domstolen presiserte likevel at forholdsmessighetsprinsippet setter en ytre grense. Et nasjonalt forbud mot pris alene ville være uforholdsmessig dersom det for den aktuelle kontraktstypen var umulig eller uforholdsmessig vanskelig å fastsette kriterier som gjør kvalitativ differensiering mulig. For de aktuelle tjenestene fant Domstolen ikke dette tilfellet. Selv om godshåndteringen hadde standardiserte og lite tekniske trekk, kunne kvaliteten påvirkes av blant annet organiseringen av personellet og personalets erfaring. Det var derfor mulig å etablere kvalitative kriterier.
Domstolen avviste også argumentet om at forbudet mot rabatter på lønnskostnader gjorde kvalitetskriterier overflødige. Siden forbudet mot å redusere lønninger gjaldt likt for alle tilbydere, skapte det ikke selv grunnlag for sammenligning av tilbudene. Etter artikkel 67 nr. 4 må tildelingskriterier sikre effektiv konkurranse og gjøre tilbudene sammenlignbare. Kvalitative kriterier kunne derfor fortsatt være nødvendige og forholdsmessige.
Konklusjon
EU-domstolen fastslo at artikkel 67 nr. 2 i direktiv 2014/24 og forholdsmessighetsprinsippet ikke er til hinder for nasjonale regler som forbyr oppdragsgivere å bruke pris som eneste tildelingskriterium ved arbeidsintensive tjenester, selv når tjenestene har standardiserte egenskaper. Det er heller ikke avgjørende at konkurransegrunnlaget skjermer lønnskostnader mot rabatt. Dommen forutsetter imidlertid at den nasjonale domstolen først kontrollerer at oppdragsgiverens valg om å anvende direktiv 2014/24 på den blandede kontrakten ikke var motivert av et ønske om å omgå regelverket.
Praktisk betydning
Dommen er viktig for forståelsen av handlingsrommet etter direktiv 2014/24 artikkel 67 nr. 2. Den bekrefter at nasjonale lovgivere kan pålegge bruk av kvalitative tildelingskriterier også i markeder der ytelsene fremstår som standardiserte, forutsatt at kvalitativ differensiering faktisk er mulig. For anskaffelsesretten betyr dette at «standardiserte tjenester» ikke uten videre må eller bør tildeles på laveste pris. Dommen er også praktisk viktig for blandede kontrakter med forsvarselementer: artikkel 16 i direktiv 2014/24 er den sentrale lovvalgsregelen, og oppdragsgiver må kunne stå seg mot en kontroll av om kontraktsstrukturen er valgt for å omgå direktiv 2009/81 eller direktiv 2014/24.
Ofte stilte spørsmål
Kan en medlemsstat forby bruk av pris alene som tildelingskriterium etter direktiv 2014/24?
Ja. Dommen fastslår at artikkel 67 nr. 2 tredje avsnitt gir medlemsstatene et vidt skjønn til å forby eller begrense bruk av pris eller kostnad alene som eneste tildelingskriterium.
Er slike nasjonale forbud også tillatt for arbeidsintensive tjenester med standardiserte egenskaper?
Ja, så lenge det ikke er umulig eller uforholdsmessig vanskelig å fastsette kvalitative kriterier som gjør det mulig å skille mellom tilbudenes kvalitet. Domstolen mente at dette ikke var tilfellet i saken.
Dommen i uoffisiell norsk oversettelse
Fulltekst er uoffisiell norsk oversettelse og ligger nederst fordi den ofte er lang. Den redaksjonelle omtalen over er ment som inngangen til dommen.
DOMSTOLENS DOM (Tredje Avdeling) 18. desember 2025 ( *1 ) «Prejudisiell forelæggelse – offentlige anskaffelser – blandede kontrakter som omhandler forsvarsmessige aspekter – tjenester direkte knyttet til militært materiell – direktiv 2009/81/EF – direktiv 2014/24/EU – fastleggelse av hvilket direktiv som kommer til anvendelse – tildelingskriterier – artikkel 67 nr. 2 tredje avsnitt – forbud mot å anvende pris som eneste tildelingskriterium – forholdsmessighet – offentlige kontrakter om arbeidsintensive tjenester» I sak C-769/23, angående en anmodning om prejudisiell
avgjørelse
i henhold til artikkel 267 TEUV, inngitt av Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige saker, Italia) ved
avgjørelse
av 5. desember 2023, innkommet til Domstolen 13. desember 2023, i saken Mara soc. coop. arl mot Ministero della Difesa, Gruppo Samir Global Service Srl har DOMSTOLEN (Tredje Avdeling), sammensatt av avdelingens president C. Lycourgos (refererende dommer) og dommerne O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra og N. Fenger, generaladvokat: R. Norkus justitssekretær: kontorsjef G. Chiapponi, på grunnlag av den skriftlige behandlingen og etter rettsmøtet 30. april 2025, etter at det er avgitt innlegg av: – Mara Soc. coop. arl ved avvocati A. Clarizia, M. Pagliarulo og P. Ziotti, – Gruppo Samir Global Service Srl ved avvocato L. Tozzi, – den italienske regjering ved S. Fiorentino og G. Palmieri, som befullmektigede, bistått av avvocato dello Stato C. Pluchino, – den franske regjering ved R. Bénard, B. Fodda og M. Guiresse, som befullmektigede, – Europakommisjonen ved C. Biz, L. Malferrari og G. Wils, som befullmektigede, og etter at generaladvokaten avga forslag til
avgjørelse
i rettsmøtet 10. juli 2025, avsagt følgende Dom 1 Anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
gjelder tolkningen av artikkel 49 TEUV og 56 TEUV, artikkel 67 nr. 2 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF (EUT 2014, L 94, s. 65), som endret ved Kommisjonens delegerte forordning (EU) 2021/1952 av 10. november 2021 (EUT 2021, L 398, s. 23) (heretter «direktiv 2014/24»), og av forholdsmessighetsprinsippet. 2 Anmodningen er inngitt i forbindelse med en tvist mellom på den ene side Mara Soc. coop. arl og på den andre side Ministero della Difesa (forsvarsdepartementet, Italia) og Gruppo Samir Global Service Srl (heretter «Samir») vedrørende tildelingen av en tjenestekontrakt til bruk for det italienske forsvaret. Rettslig bakgrunn EU-retten Direktiv 2009/81/EF
3I 4., 6.–9., 16., 17., 20. og 27. betraktning til Europaparlamentets og Rådets direktiv 2009/81/EF av 13. juli 2009 om samordning av fremgangsmåtene ved oppdragsgiveres inngåelse av visse bygge- og anleggskontrakter, varekontrakter og tjenestekontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet og om endring av direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF (EUT 2009, L 216, s. 76, rettet i EUT 2012, L 292, s. 38) heter det: «4) For å skape et europeisk marked for forsvarsutstyr må det innføres hensiktsmessige rettslige rammer. Når det gjelder offentlige anskaffelser, krever dette en samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av kontrakter som oppfyller medlemsstatenes sikkerhetskrav og forpliktelsene etter traktaten. […] 6) En bedre samordning av anskaffelsesprosedyrene, f.eks. for kontrakter om logistikktjenester, transport og lagring, gir dessuten mulighet til å redusere kostnadene i forsvarssektoren og i vesentlig grad begrense sektorens miljøpåvirkning. 7) Disse prosedyrene bør gjenspeile [Den europeiske unions] overordnede tilnærming på sikkerhetsområdet, som er avhengig av den strategiske utviklingen. Nye asymmetriske trusler på tvers av grenser har i realiteten etter hvert visket ut grensen mellom eksterne og interne, militære og ikke-militære sikkerhetsforhold. 8) Forsvars- og sikkerhetsutstyr er både av avgjørende betydning for medlemsstatenes sikkerhet og suverenitet og for Unionens uavhengighet. Derfor er innkjøp av varer og tjenester innen forsvars- og sikkerhetssektoren ofte av sensitiv karakter. 9) Det stilles derfor særlige krav, særlig med hensyn til forsyningssikkerhet og informasjonssikkerhet. Kravene gjør seg først og fremst gjeldende i forbindelse med innkjøp av våpen, ammunisjon og krigsmateriell til de væpnede styrkene samt tjenester og bygge- og anleggsarbeider i direkte tilknytning til disse […] […] 16) […] [I]nngåelse av kontrakter som er omfattet av dette direktivets virkeområde, kan unntas fra sistnevnte dersom det er begrunnet i hensynet til den offentlige sikkerhet eller nødvendig for å beskytte en medlemsstats vesentlige sikkerhetsinteresser. Dette kan være tilfellet for kontrakter på både forsvars- og sikkerhetsområdet, som nødvendiggjør så ekstremt strenge krav til forsyningssikkerhet, eller er så fortrolige og/eller så viktige for den nasjonale suverenitet, at selv de spesifikke bestemmelsene om dette i direktivet ikke er tilstrekkelige til å beskytte medlemsstatenes vesentlige sikkerhetsinteresser […] 17) I henhold til De europeiske fellesskaps Domstols praksis bør imidlertid muligheten til å anvende slike unntak fortolkes slik at virkningene ikke overskrider det som er strengt nødvendig for å beskytte de legitime interessene som de nevnte artiklene gjør det mulig å ivareta. En unnlatelse av å anvende dette direktivet skal derfor både stå i et rimelig forhold til de tilsiktede målene og samtidig være det virkemiddelet som i minst mulig grad hindrer den frie bevegeligheten av varer og den frie utvekslingen av tjenester. […] 20) […] Dessuten gir [traktaten] medlemsstatene mulighet til å unnta kontrakter på både forsvars- og sikkerhetsområdet fra bestemmelsene i dette direktivet, dersom anvendelsen av disse ville forplikte dem til å meddele opplysninger hvis offentliggjøring etter deres oppfatning ville stride mot deres vesentlige sikkerhetsinteresser. Dette kan særlig gjelde tilfeller der kontrakter er så sensitive at selve deres eksistens må holdes hemmelig. […] 27) Visse kontrakter på forsvars- og sikkerhetsområdet er så sensitive at det vil være uhensiktsmessig å anvende dette direktivet til tross for dets spesifikke karakter. Dette gjelder innkjøp foretatt av etterretningstjenester eller innkjøp til alle former for etterretningsvirksomhet, herunder kontraspionasje, som definert av medlemsstatene. Det gjelder også for andre særlig sensitive innkjøp som krever en ekstremt høy grad av konfidensialitet, herunder f.eks. visse innkjøp som er beregnet til grensekontroll eller bekjempelse av terrorisme eller organisert kriminalitet, som gjelder kryptering, eller som er beregnet spesifikt for hemmelige aktiviteter eller andre like sensitive aktiviteter som utføres av politi- eller sikkerhetsstyrker.» 4 Dette direktivets artikkel 1, som har overskriften «Definisjoner», fastsetter: «I dette direktivet menes med: 1) »Det felles glossar for offentlige kontrakter« [(CPV – Common Procurement Vocabulary)]: den referansenomenklaturen som gjelder for kontrakter inngått av oppdragsgivere, og som er fastsatt ved [Europaparlamentets og Rådets] forordning (EF) nr. 2195/2002 [av 5. november 2002 om det felles glossar for offentlige kontrakter (CPV) (EFT 2002, L 340, s. 1)] […] 6) »militært materiell«: utstyr spesielt utformet eller tilpasset for militære formål og bestemt til bruk som våpen, ammunisjon eller krigsmateriell […]»
5Det nevnte direktivets artikkel 2 med overskriften «Virkeområde» fastsetter: «[…] [D]ette direktivet [kommer] til anvendelse på kontrakter som tildeles på forsvars- og sikkerhetsområdet, og som gjelder: a) levering av militært materiell, herunder deler, komponenter og/eller delmontasjer av dette b) levering av sensitivt materiell, herunder deler, komponenter og/eller delmontasjer av dette c) utførelse av bygge- og anleggsarbeider, levering av varer og tjenester direkte knyttet til materiellet nevnt i bokstav a) og b) for alle elementer i dets livssyklus. d) bygge- og anleggsarbeider og tjenester til spesifikt militære formål eller sensitive bygge- og anleggsarbeider og sensitive tjenester.» 6 Samme direktivs artikkel 3 med overskriften «Blandede kontrakter» fastsetter: «
1En kontrakt som gjelder utførelse av bygge- og anleggsarbeider, levering av varer eller tjenester som dels henhører under dette direktivet og dels under [Europaparlamentets og Rådets] direktiv 2004/17/EF [av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av kontrakter innen vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester (EUT 2004, L 134, s. 1)] eller [Europaparlamentets og Rådets] direktiv 2004/18/EF [av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved tildeling av offentlige varekontrakter, offentlige tjenestekontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter (EUT 2004, L 134, s. 114)], tildeles i samsvar med dette direktivet, forutsatt at tildeling av en enkelt kontrakt er berettiget av objektive grunner. […] 3. Beslutningen om å tildele en enkelt kontrakt kan imidlertid ikke treffes med det formål å sikre at kontrakter ikke omfattes av dette direktivet eller direktiv 2004/17/EF eller direktiv 2004/18/EF.» 7 Vedlegg I til direktiv 2009/81, som har overskriften «Tjenester omhandlet i artikkel 2 og 15», angir tjue kategorier av tjenester, hvorav den tiende, som kalles «Støtte- og hjelpetransporttjenester», inneholder CPV-referansenumrene 63100000-0 – 63111000-0, 63120000-6 – 63121100-4, 63122000-0, 63512000-1 og 63520000-0 – 6370000-6. I henhold til forordning nr. 2195/2002, som endret ved Kommisjonens forordning (EF) nr. 213/2008 av 28. november 2007 (EFT 2008, L 74, s. 1), svarer CPV-referansenumrene 63100000-0 og 63110000-3 til henholdsvis «godshåndtering, -lagring og beslektet virksomhet» og «godshåndtering». Direktiv 2014/24 8 89., 90. og 92. betraktning til direktiv 2014/24 lyder som følger: «89) […] For å unngå forveksling med det tildelingskriteriet som i direktiv 2004/17/EF og 2004/18/EF for øyeblikket betegnes som det «økonomisk mest fordelaktige tilbudet», bør det finnes et annet uttrykk som dekker begrepet «det beste forholdet mellom pris og kvalitet». Det bør derfor tolkes i samsvar med rettspraksis vedrørende disse direktivene, med unntak av tilfeller der dette direktivet inneholder en klart materielt annerledes løsning. 90) Kontrakter bør tildeles på grunnlag av objektive kriterier som sikrer overholdelse av prinsippene om gjennomsiktighet, ikke-diskriminering og likebehandling, med sikte på å sikre en objektiv sammenligning av tilbudenes relative verdi, for under forhold med effektiv konkurranse å fastslå hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Det bør uttrykkelig fastsettes at det økonomisk mest fordelaktige tilbudet bør vurderes på grunnlag av det beste forholdet mellom pris og kvalitet, hvilket alltid bør inneholde et pris- eller kostnadselement. Det bør likeledes presiseres at en slik vurdering av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet også kan skje utelukkende på grunnlag av enten pris eller kostnadseffektivitet […] For å fremme mer kvalitetsorienterte offentlige anskaffelser bør det være tillatt for medlemsstatene å forby eller begrense bruken av pris eller kostnad alene ved vurderingen av det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, når de vurderer at dette er hensiktsmessig. […] […] 92) Oppdragsgiverne bør ved vurderingen av det beste forholdet mellom pris og kvalitet fastlegge de økonomiske og kvalitative kriteriene knyttet til kontraktens gjenstand som de vil anvende i den forbindelse. Disse kriteriene bør dermed gjøre det mulig å foreta en sammenlignende vurdering av de enkelte tilbudene i forhold til kontraktens gjenstand som definert i de tekniske spesifikasjonene. Når det gjelder det beste forholdet mellom pris og kvalitet, inneholder dette direktivet en ikke-uttømmende liste over mulige tildelingskriterier som omfatter miljømessige og sosiale aspekter. Oppdragsgiverne bør oppfordres til å velge tildelingskriterier som gir dem mulighet til å oppnå bygge- og anleggsarbeider, varer og tjenester av høy kvalitet, og som best svarer til deres behov. […]» 9 Artikkel 1 i direktiv 2014/24, som har overskriften «Gjenstand og virkeområde», fastsetter følgende i nr. 1: «I dette direktivet fastsettes reglene for oppdragsgiveres anskaffelsesprosedyrer med hensyn til offentlige kontrakter samt plan- og designkonkurranser, dersom deres anslåtte verdi ikke er lavere enn terskelverdien fastsatt i artikkel 4.» 10 Dette direktivets artikkel 3 med overskriften «Blandede anskaffelser» bestemmer følgende i nr. 3 annet avsnitt: «Dersom deler av en gitt kontrakt er omfattet av artikkel 346 [TEUV] eller direktiv 2009/81/EF, kommer artikkel 16 i dette direktivet til anvendelse.» 11 Artikkel 4 i direktiv 2014/24 med overskriften «Terskelverdier» har følgende ordlyd: «Dette direktivet gjelder for anskaffelser der den anslåtte verdi eksklusive merverdiavgift tilsvarer eller overstiger følgende terskler: […] b) 140 000 EUR for offentlige varekontrakter og tjenestekontrakter som tildeles av statlige myndigheter, samt plan- og designkonkurranser som avholdes av disse myndighetene. […] […]» 12 Dette direktivets artikkel 15 med overskriften «Forsvar og sikkerhet» bestemmer i nr. 1: «Dette direktivet kommer til anvendelse på tildeling av offentlige kontrakter og på plan- og designkonkurranser som avholdes på forsvars- og sikkerhetsområdet, med unntak av følgende kontrakter: a) kontrakter som faller inn under direktiv 2009/81/EF […]» 13 Artikkel 16 i direktiv 2014/24 med overskriften «Blandede anskaffelser som omhandler forsvars- eller sikkerhetsmessige aspekter» har følgende ordlyd: «1) I tilfelle av blandede kontrakter vedrørende anskaffelser som er omfattet av dette direktivet samt anskaffelser som er omfattet av artikkel 346 [TEUV] eller direktiv 2009/81/EF, kommer denne artikkelen til anvendelse. 2) Dersom de ulike delene av en gitt offentlig kontrakt objektivt kan skilles fra hverandre, kan oppdragsgiverne velge å tildele særskilte kontrakter for de særskilte delene eller tildele en enkelt kontrakt. Når oppdragsgiverne velger å tildele særskilte kontrakter for særskilte deler, treffes beslutningen om hvilket rettslig regime som skal gjelde for hver av de særskilte kontraktene, på grunnlag av kjennetegnene ved den aktuelle særskilte delen. Når oppdragsgiverne velger å tildele en enkelt kontrakt, kommer følgende kriterier til anvendelse for å bestemme hvilket rettslig regime som skal gjelde: a) [D]ersom deler av en gitt kontrakt er omfattet av artikkel 346 [TEUV], kan kontrakten tildeles uten at dette direktivet anvendes, forutsatt at tildelingen av en enkelt kontrakt er berettiget av objektive grunner. b) [D]ersom deler av en gitt kontrakt er omfattet av direktiv 2009/81/EF, kan kontrakten tildeles i samsvar med nevnte direktiv, forutsatt at tildelingen av en enkelt kontrakt er berettiget av objektive grunner. Dette bokstavet berører ikke de terskelverdiene og unntakene som er omhandlet i nevnte direktiv. Beslutningen om å tildele en enkelt kontrakt må imidlertid ikke treffes med det formål å sikre at kontrakter ikke omfattes av enten dette direktivet eller direktiv 2009/81/EF. 3) Nr. 2 tredje avsnitt bokstav a) kommer til anvendelse på blandede kontrakter som ellers både nevnte avsnitt bokstav a) og bokstav b) kunne gjelde for. 4) Dersom de ulike delene av en gitt kontrakt objektivt ikke kan skilles fra hverandre, kan kontrakten tildeles uten at dette direktivet anvendes, dersom den omfatter elementer som artikkel 346 [TEUV] gjelder for; ellers kan den tildeles i samsvar med direktiv 2009/81/EF.» 14 Artikkel 18 i direktiv 2014/24, som har overskriften «Anskaffelsesprinsipper», fastsetter i nr. 2: «Medlemsstatene skal treffe passende tiltak for å sikre at økonomiske aktører ved gjennomføringen av offentlige kontrakter overholder gjeldende forpliktelser innen miljø-, sosial- og arbeidsrettslig lovgivning i henhold til EU-retten, nasjonal lovgivning, kollektive avtaler eller i henhold til de internasjonale miljø-, sosial- og arbeidsrettslige lovbestemmelsene som er nevnt i vedlegg X.» 15 Dette direktivets artikkel 67 med overskriften «Tildelingskriterier» fastsetter: «
1Med forbehold for nasjonale lover eller administrative bestemmelser om prisen på visse varer eller vederlaget for visse tjenester, legger oppdragsgiverne det økonomisk mest fordelaktige tilbudet til grunn for tildelingen av offentlige kontrakter.
2Det økonomisk mest fordelaktige tilbudet sett fra oppdragsgiverens synspunkt velges på grunnlag av pris eller kostnader etter en tilnærming basert på kostnadseffektivitet […] og kan omfatte det beste forholdet mellom pris og kvalitet, som skal vurderes på grunnlag av kriterier, herunder kvalitative, miljømessige og/eller sosiale aspekter i forbindelse med gjenstanden for den aktuelle offentlige kontrakten. Disse kriteriene kan f.eks. omfatte: a) kvalitet, herunder teknisk verdi, estetiske og funksjonsmessige egenskaper, tilgjengelighet, utforming for alle brukere, sosiale, miljømessige og innovative egenskaper og handel og betingelsene for denne b) organiseringen av det personalet som skal utføre kontrakten, og dets kvalifikasjoner og erfaring, der kvaliteten på det personalet som skal utføre kontrakten, kan påvirke nivået av kontraktens oppfyllelse i vesentlig grad, eller c) kundeservice og teknisk bistand, leveringsbetingelser som leveringsdato, leveringsprosedyre og leveringstid eller ferdigstillelsestid. Kostnadselementet kan også ha form av en fast pris eller faste kostnader, der de økonomiske aktørene utelukkende konkurrerer på kvalitetskriterier. Medlemsstatene kan fastsette at oppdragsgiverne ikke kan anvende pris alene eller kostnader alene som det eneste tildelingskriteriet, eller begrense bruken av dette til bestemte kategorier av oppdragsgivere eller visse typer kontrakter. 3. Tildelingskriterier anses for å være forbundet med gjenstanden for den offentlige kontrakten, dersom de relaterer seg til bygge- og anleggsarbeidene, varene eller tjenestene som skal leveres i henhold til kontrakten, for så vidt angår ethvert aspekt og ethvert trinn i deres livssyklus, herunder faktorer som inngår i: a) den spesifikke prosessen med fremstilling eller levering av eller handel med de aktuelle bygge- og anleggsarbeidene, varene eller tjenestene, eller b) en spesifikk prosess for en annen fase i deres livssyklus, også selv om slike faktorer ikke utgjør en del av deres materielle innhold. 4. Tildelingskriterier medfører ikke at oppdragsgiveren gis ubegrenset valgfrihet. De skal sikre muligheten for effektiv konkurranse og skal ledsages av spesifikasjoner som gir mulighet for en effektiv kontroll av tilbyderenes opplysninger, med sikte på å vurdere i hvilken grad tilbudene oppfyller tildelingskriteriene. […] […]» Italiensk rett 16 Artikkel 50 nr. 1 i decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (lovdekret nr. 50 om lov om offentlige kontrakter) av 18. april 2016 (GURI nr. 91 av 19.4.2016, ordinært tillegg nr. 10) i den utforming som kommer til anvendelse i hovedsaken (heretter «lov om offentlige kontrakter»), bestemmer: «Ved tildeling av konsesjonskontrakter og kontrakter om bygge- og anleggsarbeider samt andre tjenester enn intellektuelle tjenester, og særlig arbeidsintensive kontrakter, skal anbudskonkurranser, konkurransekunngjøringer og oppfordringer til å inngi tilbud, under overholdelse av prinsippene i EU-retten, inneholde spesifikke sosiale klausuler med sikte på å fremme stabilitet i sysselsettingen for arbeidstakerne, idet den virksomheten som tildeles kontrakten, er forpliktet til å anvende de kollektive overenskomstene for sektoren […] Med arbeidsintensive tjenester menes de tjenestene der arbeidskraftkostnadene utgjør minst 50 % av kontraktens samlede verdi.» 17 Artikkel 95 i lov om offentlige kontrakter bestemmer: «1. Tildelingskriteriene gir ikke oppdragsgiveren ubegrenset valgfrihet med hensyn til tilbudet. De skal sikre muligheten for effektiv konkurranse og skal ledsages av spesifikasjoner som muliggjør effektiv kontroll av tilbyderenes opplysninger, med sikte på å vurdere i hvilken grad tilbudene oppfyller tildelingskriteriene. Oppdragsgiverne skal kontrollere at de opplysningene og den dokumentasjonen som tilbyderene har fremlagt, er korrekte. 2. Uten at det berører lover eller administrative bestemmelser om prisen på visse varer eller vederlaget for spesifikke tjenester, tildeler oppdragsgiverne under overholdelse av prinsippene om gjennomsiktighet, ikke-diskriminering og likebehandling kontrakter og gjennomfører anskaffelsesprosedyrer på grunnlag av kriteriet om det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, som fastsettes på grunnlag av det beste forholdet mellom pris og kvalitet eller på grunnlag av pris- eller kostnadselementet ut fra et kriterium om kostnadseffektivitet, som livssykluskostnader [...] 3. Følgende kontrakter tildeles utelukkende på grunnlag av kriteriet om det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, som fastsettes med utgangspunkt i det beste forholdet mellom pris og kvalitet: a) kontrakter om sosiale tjenester, catering på sykehus, på pleiehjem og til skoler samt arbeidsintensive tjenester som definert i artikkel 50 nr. 1, med unntak av tildelinger i henhold til artikkel 36 nr. 2 bokstav a) b) kontrakter om ingeniør- eller arkitektvirksomhet samt andre tekniske og intellektuelle tjenester med en verdi som tilsvarer eller overstiger 40 000 EUR ba) kontrakter om tjenester og varer med en verdi som tilsvarer eller overstiger 40 000 EUR, og som er kjennetegnet ved et høyt teknologisk innhold eller har innovativ karakter. 4. Kriteriet om laveste pris kan anvendes: […] b) for tjenester og varer som utviser standardiserte egenskaper, eller der betingelsene er definert av markedet, med unntak av arbeidsintensive tjenester som definert i nr. 3 bokstav a). […]» Tvisten i hovedsaken og det prejudisielle spørsmålet 18 Den 14. juli 2022 iverksatte forsvarsdepartementet en åpen anbudskonkurranse med sikte på tildeling av en offentlig tjenestekontrakt til bruk for det italienske forsvaret, som i det vesentlige besto i aktiviteter som av- og pålessing, stabling og avstabling av materialer samt forflytning av materialer. Denne kontrakten, som gjaldt 2023 og kunne fornyes med tre år, var delt inn i ni delkontrakter. 19 Den i hovedsaken omhandlede anbudskonkurransen fastsatte laveste pris som tildelingskriterium med den begrunnelse at tjenestene som var omfattet av den nevnte kontrakten, utviste standardiserte egenskaper som omhandlet i artikkel 95 nr. 4 bokstav b) i lov om offentlige kontrakter.
20I denne anbudskonkurransen ble det presisert at det ved utførelsen av kontrakten skulle betales lønn i samsvar med den kollektive overenskomsten for sektoren. Tilbyderene kunne derfor ikke tilby rabatter som reduserte arbeidskraftkostnadene. Enhver eventuell rabatt måtte utelukkende gjelde vederlaget for tjenesten, slik at den foreslåtte forretningsmessige handlingen bare reduserte tilbyderens potensielle fortjeneste og ikke dennes ansattes lønn.
21For en av kontraktens delkontrakter, som gjaldt levering av tjenester til bruk for Aeronautica Militare area Nord (Luftvåpenet i det nordlige luftrommet), og som, hensett til eventuelle fornyelser, hadde en anslått verdi på 3 463 114,74 EUR, tilbød tre tilbudere, herunder Mara og Samir, en rabatt på 100 % av vederlaget for sine tjenester. Under disse omstendighetene ble det fastslått at disse tre tilbudernes bud var likeverdige. Delkontrakten ble til slutt tildelt Mara ved loddtrekning. 22 Samir anla sak til prøving av beslutningen om tildeling av den aktuelle delkontrakten for Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstolen for Lazio, Italia), idet selskapet bl.a. anførte at anvendelsen av kriteriet om laveste pris var i strid med gj kriteriet om laveste pris vise seg å være mer hensiktsmessig i forbindelse med denne typen offentlige kontrakter vedrørende tjenester som har standardiserte karakteristika. Den forelagte domstolen har anført at plenum, som har kompetanse til å fastlegge de rettslige prinsipper, i dom nr. 8, avsagt 21. mai 2019, uttalte seg om forholdet mellom tredje og fjerde ledd i lov om offentlige kontrakters artikkel 95, for så vidt som anvendelsen av kriteriet om beste forhold mellom kvalitet og pris ved tildeling av arbeidsintensive tjenestekontrakter har til formål å beskytte arbeidstakerne, og at arbeidsintensive kontrakter, dvs. de kontraktene der lønnskostnadene utgjør minst halvparten av kontraktens samlede verdi, under alle omstendigheter skal tildeles på grunnlag av dette kriteriet, selv om de har standardiserte karakteristika. Den forelagte domstolen har imidlertid anført at formålet om å beskytte arbeidstakerne i en situasjon som den i hovedsaken omhandlede, allerede er oppnådd ved forbudet mot å tilby et avslag vedrørende lønnskostnadene. Under disse omstendighetene har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsrettslige saker) besluttet å utsette saken og forelegge Domstolen følgende prejudisielle spørsmål: «Er prinsippet om etableringsfrihet og prinsippet om fri bevegelighet for tjenester i artikkel 49 [TEUV] og 56 [TEUV], [EU-rettens] forholdsmessighetsprinsipp samt artikkel 67 nr. 2 i direktiv [2014/24] til hinder for anvendelsen av en nasjonal lovgivning om offentlige kontrakter som den italienske, som er inntatt i [lov om offentlige kontrakters] artikkel 95 nr. 3 bokstav a) og [artikkel 95] nr. 4 bokstav b), samt [denne lovens] artikkel 50 nr. 1, […] slik den også følger av det rettslige prinsipp fastslått i dom nr. 8 av 21. mai 2019 fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsrettslige saker) i plenum, hvoretter en oppdragsgiver i tilfelle av kontrakter vedrørende tjenester som har standardiserte karakteristika, men som samtidig er kjennetegnet ved arbeidsintensitet, ikke kan anvende tildelingskriteriet om laveste pris, selv når loven vedrørende anbudet klart fastsetter at avslaget kun skal beregnes på vederlaget eller virksomhetens potensielle fortjeneste, og således uten å berøre lønnskostnadene?» Saksbehandlingen for Domstolen I henhold til artikkel 62 nr. 1 i Domstolens prosessreglement har Domstolen stilt partene og andre berørte parter skriftlige spørsmål til skriftlig besvarelse vedrørende anvendelsesområdet for direktiv 2009/81 og direktiv 2014/24. Mara, den italienske regjeringen og Europakommisjonen besvarte disse spørsmålene ved innlegg inngitt henholdsvis 26. november 2024, 19. november 2024 og 20. november 2024. Det prejudisielle spørsmålet Innledende merknader Partene i hovedsaken og den italienske regjeringen har i sine innlegg for Domstolen presisert at de tjenestene som er omfattet av den i hovedsaken omhandlede offentlige kontrakten, delvis vedrører håndtering av gods med ammunisjon og sprengstoff. Disse varene utgjør imidlertid militært materiell som omhandlet i artikkel 1 nr. 6) i direktiv 2009/
81I denne forbindelse kan disse tjenestene, slik generaladvokaten har anført i punkt 28 i forslaget til
avgjørelse
, være «direkte knyttet til […] [militært] materiell» som omhandlet i dette direktivets artikkel 2 bokstav c). Levering av tjenester i form av godshåndtering, som i henhold til de CPV-referansenumrene nevnt i denne dommens premiss 7, henhører under den tiende kategorien av tjenester kalt «støtte- og hjelpetransporttjenester» som omhandlet i vedlegg I til nevnte direktiv, kan innebære fysisk tilgang til det militære materiellet som er inneholdt i dette godset, samt tilgang til visse sensitive opplysninger vedrørende dette materiellet. Tatt i betraktning den sensitive karakteren, som fremheves i åttende og niende betraktning til direktiv 2009/81, av anskaffelser av varer og tjenester innenfor forsvarssektoren, fastsetter dette direktivet en spesifikk lovgivningsmessig ramme. Samordningen av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige kontrakter på dette området skal, slik det fremgår av fjerde, sjette og syvende betraktning til nevnte direktiv, oppfylle sikkerhetskravene, samtidig som den for øvrig gjør det mulig å redusere kostnadene, særlig for så vidt angår logistikktjenester, transport og lagring. På grunn av denne særlige karakteren er inngåelse av offentlige kontrakter som er omfattet av direktiv 2009/81, i henhold til artikkel 15 nr. 1 bokstav a) i direktiv 2014/24 utelukket fra dette sistnevnte direktivets anvendelsesområde. I det foreliggende tilfellet har partene i hovedsaken og den italienske regjeringen fremhevet at kun noe av godset som er gjenstand for den omhandlede godshåndteringen, inneholder militært materiell som omhandlet i artikkel 1 nr. 6) i direktiv 2009/81, mens det øvrige godset omfatter varer som ganske riktig er bestemt for det italienske forsvaret, men som ikke er konstruert til eller tilpasset militære formål. På bakgrunn av disse opplysningene, som det tilkommer den forelagte domstolen å etterprøve, skal kontrakten i hovedsaken kvalifiseres som «blandet» i den forstand at den både vedrører anskaffelser som er omfattet av direktiv 2009/81, og anskaffelser som er omfattet av direktiv 2014/
24I denne forbindelse skal det fastslås at artikkel 3 i direktiv 2009/81 og artikkel 16 i direktiv 2014/24 hver for seg inneholder de bestemmelsene som har til formål å fastlegge hvilket direktiv som gjelder for slike blandede kontrakter. Rekkevidden av disse bestemmelsene er til dels forskjellig. Selv om artikkel 3 i direktiv 2009/81 i prinsippet fastsetter en plikt for oppdragsgiveren til å anvende dette direktivet på disse blandede kontraktene, fastsetter artikkel 16 i direktiv 2014/24 bare en mulighet for under visse betingelser å anvende direktiv 2009/81 på slike kontrakter. Artikkel 3 i direktiv 2009/81 bestemmer således at en kontrakt som vedrører utførelse av bygge- og anleggsarbeider, levering av varer eller tjenester som henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2009/81 og delvis for direktiv 2004/18, nå erstattet av direktiv 2014/24, tildeles i samsvar med direktiv 2009/81, forutsatt at kravet i denne artikkelens nr. 1 om at tildelingen av en enkelt kontrakt skal være begrunnet i objektive årsaker, samt betingelsen i nevnte artikkelens nr. 3 om at beslutningen om å tildele en enkelt kontrakt ikke kan treffes med henblikk på å sikre at den aktuelle kontrakten ikke omfattes av direktiv 2014/24, er oppfylt. Artikkel 16 i direktiv 2014/24 skiller mellom blandede kontrakter der de ulike delene «objektivt sett kan skilles fra hverandre» eller «objektivt sett ikke kan skilles fra hverandre». Hva for det første angår blandede kontrakter der de ulike delene «objektivt sett ikke kan skilles fra hverandre», bestemmer artikkel 16 nr. 4 i direktiv 2014/24 at en slik kontrakt «[kan] tildeles uten at dette direktivet anvendes, dersom den omfatter elementer som artikkel 346 [TEUV] gjelder for», og «ellers kan den tildeles i samsvar med direktiv [2009/81]». Det første tilfellet, som vedrører anvendelsen av artikkel 346 TEUV, er, tatt i betraktning 16., 17., 20. og 27. betraktning til direktiv 2009/81, forbeholdt situasjoner der inngåelsen av den omhandlede kontrakten når et slikt nivå av krav med hensyn til sikkerhet eller konfidensialitet at selv de spesifikke bestemmelsene i dette direktivet ikke er tilstrekkelige til å beskytte vedkommende medlemsstats vesentlige sikkerhetsinteresser. Det er imidlertid ingenting i de saksdokumentene som er forelagt Domstolen som gir grunn til å anta at det foreligger en slik situasjon i det foreliggende tilfellet, noe det likevel tilkommer den forelagte domstolen å etterprøve. I det andre tilfellet, som vedrører blandede kontrakter som inneholder deler som objektivt sett ikke kan skilles fra hverandre, og som artikkel 346 TEUV ikke gjelder for, tillater artikkel 16 nr. 4 i direktiv 2014/24, men krever ikke, at den aktuelle kontrakten inngås i samsvar med direktiv 2009/81, og overlater således til oppdragsgiveren å velge å tildele denne kontrakten i henhold til den ordningen som er fastsatt i dette direktivet, eller i henhold til den ordningen som er innført ved direktiv 2014/
24Hva for det andre angår blandede kontrakter der de ulike delene «objektivt sett kan skilles fra hverandre», gir artikkel 16 nr. 2 i direktiv 2014/24 oppdragsgiveren mulighet til enten å tildele særskilte kontrakter for disse særskilte delene, slik at det direktivet som gjelder for hver enkelt kontrakt dermed fastlegges på grunnlag av deres særlige kjennetegn, eller å tildele én enkelt kontrakt som dermed forblir «blandet». Når oppdragsgiveren velger å anvende direktiv 2009/81 på denne enkle kontrakten, skal beslutningen om ikke å tildele særskilte kontrakter imidlertid i henhold til vedkommende nummers bokstav b) tredje ledd være «begrunnet i objektive årsaker». Dette kravet gjelder derimot ikke når oppdragsgiveren under anvendelse av direktiv 2014/24 velger å inngå én enkelt kontrakt. Det fremgår for øvrig av samme nummers fjerde ledd at beslutningen om å tildele én enkelt kontrakt til tross for at det finnes deler av kontrakten som objektivt sett kan skilles fra hverandre, «ikke [må] treffes med det formål å sikre at kontrakter ikke omfattes av enten [direktiv 2014/24] eller direktiv [2009/81]». I motsetning til kravet som er nevnt i denne dommens premiss 47, gjelder dette kravet også i det tilfellet der den enkle kontrakten er tildelt under anvendelse av bestemmelsene i direktiv 2014/
24Ettersom det for det første dreier seg om et krav om god tro fra oppdragsgiverens side, og dette kravet for det andre ikke må frata kravet i artikkel 16 nr. 2 tredje ledd i direktiv 2014/24 sin effektive virkning, skal dette kravet som fremgår av dette nummers fjerde ledd, anses for å være tilsidesatt når det i lys av alle relevante forhold fremgår at oppdragsgiverens beslutning om å tildele én enkelt kontrakt bare kan forstås ut fra oppdragsgiverens ønske om å unngå anvendelsen av enten direktiv 2009/81 eller direktiv 2014/24. Lovvalgsreglene mellom direktiv 2009/81 og direktiv 2014/24, som er fastsatt i dette sistnevnte direktivets artikkel 16, er nyere og dessuten mer detaljerte enn de reglene som er inntatt i artikkel 3 i direktiv 2009/81. Artikkel 16 i direktiv 2014/24 gir derfor uttrykk for EU-lovgivers hensikt på tidspunktet for vedtakelsen av dette direktivet og skal anvendes fremfor artikkel 3 nr. 1 i direktiv 2009/81, som, slik generaladvokaten har anført i punkt 39 og 40 i forslaget til
avgjørelse
, har et annet nedslagsfelt, men som må anses for å være avleggs som følge av den lovgivningsmessige utviklingen som ble innført ved direktiv 2014/
24I henhold til den italienske regjeringens innlegg for Domstolen var forsvarsdepartementet av den oppfatning at de ulike delene av den i hovedsaken omhandlede tjenestekontrakten ganske riktig objektivt sett kunne skilles fra hverandre, men at de på grunn av den samtidige godshåndteringen måtte anses for å utgjøre en del av én enkelt kontrakt som skulle tildeles ved anvendelse av bestemmelsene i direktiv 2014/
24Som anført i denne dommens premiss 47 finner betingelsen i artikkel 16 nr. 2 tredje ledd bokstav b) i direktiv 2014/24, hvoretter beslutningen om å tildele én enkelt kontrakt skal være «begrunnet i objektive årsaker», ikke anvendelse i et slikt tilfelle. Derimot finner betingelsen i dette direktivets artikkel 16 nr. 2 fjerde ledd, hvoretter denne beslutningen «ikke [må] treffes med det formål å sikre at kontrakter ikke omfattes av enten [det aktuelle] direktivet eller direktiv [2009/81]», anvendelse. Følgelig foretas undersøkelsen av det forelagte spørsmålet vedrørende tolkningen av artikkel 67 nr. 2 i direktiv 2014/24 bare av Domstolen med forbehold for den forelagte domstolens forutgående etterprøving av at det i det foreliggende tilfellet ikke er skjedd en tilsidesettelse av kravet i dette direktivets artikkel 16 nr. 2 fjerde ledd. Artikkel 67 nr. 2 i direktiv 2014/24 og forholdsmessighetsprinsippet Det forelagte spørsmålet, slik det er formulert av den forelagte domstolen, vedrører tolkningen av artikkel 49 TEUV og 56 TEUV, artikkel 67 nr. 2 i direktiv 2014/24 og forholdsmessighetsprinsippet. I denne forbindelse bemerkes for det første at dette spørsmålet har til formål å gjøre det mulig for den forelagte domstolen å vurdere om visse bestemmelser i lov om offentlige kontrakter er forenlige med EU-retten. Det er ubestridt at denne loven gjennomfører direktiv 2014/24 i italiensk rett. For det andre følger det av de faktiske omstendighetene som er fremlagt i anmodningen om prejudisiell
avgjørelse
, og som er oppsummert i denne dommens premiss 21, at den anslåtte verdien av kontrakten i hovedsaken overstiger den terskelverdien som er fastsatt i dette direktivets artikkel 4, for at direktivet skal komme til anvendelse. Endelig fremgår det for det tredje av denne anmodningen at gjenstanden for tvisten i hovedsaken vedrører den muligheten som er fastsatt i nevnte direktivets artikkel 67 nr. 2 tredje ledd, til å forby anvendelsen av «pris [...] som det eneste tildelingskriteriet» i kontrakten – kriteriet om «laveste pris» i henhold til den forelagte domstolens formulering – samt medlemsstatenes plikt til å overholde forholdsmessighetsprinsippet dersom denne muligheten benyttes. Under disse omstendighetene er det både nødvendig og tilstrekkelig å undersøke det prejudisielle spørsmålet i lys av direktiv 2014/24 og forholdsmessighetsprinsippet (jf. analogt dom av 4.5.2020, Asmel, C-3/19, EU:C:2020:423, premiss 44–48). Det følger av dette at det må legges til grunn at den forelagte domstolen med sitt spørsmål nærmere bestemt ønsker opplyst om artikkel 67 nr. 2 i direktiv 2014/24 og forholdsmessighetsprinsippet skal tolkes slik at de er til hinder for en nasjonal lovgivning, hvoretter oppdragsgiveren i forbindelse med offentlige kontrakter som vedrører tjenester med standardiserte karakteristika, men hvis samlede verdi utgjøres av minst halvparten av lønnskostnadene, ikke kan anvende prisen som det eneste kriteriet for tildeling av disse kontraktene, selv i de tilfeller der det i kunngjøringen av konkurransen er fastsatt at ethvert avslag som tilbys av en tilbyder, utelukkende skal beregnes på vederlaget for disse tjenestene, uten at dette kan medføre en reduksjon av lønnen for de arbeidstakerne som er ansatt av denne tilbyderen. Slik det fremgår av den forelagte domstolens forklaringer, har den godshåndteringen som er omfattet av den i hovedsaken omhandlede offentlige kontrakten, «standardiserte karakteristika» som omhandlet i den italienske lovgivningen, ettersom disse tjenestene består av repetitive oppgaver som er lite tekniske. Den forelagte domstolen har likeledes konstatert at disse oppgavene i stor grad er manuelle, slik at tjenestene i hovedsaken er «arbeidsintensive» som omhandlet i denne lovgivningen, dvs. at lønnskostnadene utgjør minst halvparten av kontraktens samlede beløp. Med henblikk på å avgjøre om offentlige kontrakter vedrørende slike tjenester ikke er omfattet av den muligheten som medlemsstatene har i henhold til artikkel 67 nr. 2 tredje ledd i direktiv 2014/24, til å forby anvendelsen av prisen som det eneste kriteriet for tildeling av disse kontraktene, skal det innledningsvis bemerkes at denne bestemmelsen ikke begrenser den muligheten den fastsetter for kontrakter vedrørende bestemte typer varer eller tjenester, og at den ikke inneholder noe unntak fra eller fravik fra denne muligheten. Mer generelt gjør den ikke muligheten for å forby anvendelsen av prisen som det eneste kriteriet for tildeling av en kontrakt, betinget av at noen betingelser er oppfylt. Slik generaladvokaten har anført i punkt 46 i forslaget til
avgjørelse
, fremgår det således av ordlyden av nevnte bestemmelse at den tillegger medlemsstatene et vidt skjønn. Eksistensen av dette vide skjønnet bekreftes av oppbygningen av dette direktivets artikkel 67 som helhet. Denne artikkelen krever nemlig i nr. 1 at oppdragsgiverne ved tildeling av offentlige kontrakter baserer seg på det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Den presiserer i nr. 2 at dette tilbudet skal fastlegges etter en tilnærming basert på kostnadseffektivitet, og fastsetter uttrykkelig i dette nummers første ledd muligheten for å fastlegge nevnte tilbud på grunnlag av beste forhold mellom pris og kvalitet. Valget av denne tilnærmingen innebærer at det fastsettes tildelingskriterier som ikke bare omfatter prisen, men også kvalitative aspekter som er forbundet med gjenstanden for den aktuelle offentlige kontrakten. For at disse kvalitative aspektene skal kunne anses for å være forbundet med gjenstanden for den offentlige kontrakten, er det i henhold til vedkommende artikkelens nr. 3 tilstrekkelig at de relaterer seg til bygge- og anleggsarbeidene, varene eller tjenestene som skal leveres i henhold til kontrakten, for så vidt angår ethvert aspekt og ethvert trinn i deres livssyklus. Det fremgår således av en samlet lesning av artikkel 67 i direktiv 2014/24 at en medlemsstats innføring av et forbud mot at oppdragsgiverne anvender prisen som det eneste kriteriet for tildeling av en offentlig kontrakt, på ingen måte medfører at det ved gjennomføringen av dette direktivet innføres et unntak i forhold til en regel med et annet nedslagsfelt. En medlemsstats utøvelse av den muligheten som er fastsatt i denne artikkelens nr. 2 tredje ledd, har bare den virkning at den muligheten som oppdragsgiverne i henhold til nr. 2 første ledd har til å anvende kriterier som omfatter kvalitative aspekter, på denne medlemsstatens område erstattes av en plikt for disse til å innarbeide ett eller flere slike kriterier i anskaffelsesprosedyrene. Det vide skjønnet som medlemsstatene rår over ved anvendelsen av denne muligheten, underbygges likeledes av formålet med direktiv 2014/24. Slik det fremgår av 89., 90. og 92. betraktning til dette direktivet, har EU-lovgiver ønsket å kombinere begrepet «det økonomisk mest fordelaktige tilbudet» med begrepet «beste forhold mellom kvalitet og pris». Ettersom EU-lovgiver har presisert at det i mangel av nasjonal lovgivning fortsatt står oppdragsgiverne fritt å anvende prisen eller kostnadene som det eneste kriteriet for tildeling av en offentlig kontrakt, har EU-lovgiver funnet det nødvendig å tillate medlemsstatene å forby eller begrense anvendelsen av pris- eller kostnadskriteriet med henblikk på tildeling av en offentlig kontrakt for å fremme mer kvalitetsorienterte offentlige anbudskonkurranser. Den har videre funnet at oppdragsgivere bør oppfordres til å velge tildelingskriterier som gir dem mulighet til å oppnå bygge- og anleggsarbeider, varer og tjenester av høy kvalitet, og som best svarer til deres behov. Hva angår forholdsmessighetsprinsippet, som hører til EU-rettens alminnelige rettsgrunnsetninger, må de reglene som medlemsstatene eller oppdragsgiverne har vedtatt i forbindelse med gjennomføringen av bestemmelsene i direktiv 2014/24, i henhold til dette prinsippet ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å nå de målene som forfølges med nevnte direktiv (jf. i denne retning dom av 30.1.2020, Tim, C-395/19, EU:C:2021:810, premiss 45, og av 6.10.2021, Conacee, C-598/19, EU:C:2021:810, premiss 42). Utøvelsen av den muligheten som er fastsatt i artikkel 67 nr. 2 tredje ledd i direktiv 2014/24, ville være i strid med forholdsmessighetsprinsippet dersom en medlemsstat besluttet å forby anvendelsen av pris eller kostnader som det eneste tildelingskriteriet for en type offentlige kontrakter som er av en slik karakter at det viser seg umulig eller uforholdsmessig vanskelig å fastlegge kriterier som gjør det mulig å foreta en kvalitativ differensiering av de bygge- og anleggsarbeidene, varene eller tjenestene som er fastsatt i tilbydernes tilbud. I det foreliggende tilfellet fremstår en regel som den som er fastsatt av den italienske lovgiver, hvoretter offentlige kontrakter vedrørende arbeidsintensive tjenester, selv om de har «standardiserte karakteristika», skal tildeles på grunnlag av kriteriet om det økonomisk mest fordelaktige tilbudet på grunnlag av beste forhold mellom kvalitet og pris, til tross for den omstendigheten at denne regelen vedrører tjenester som i sin natur er lite tekniske, som forenlig med dette direktivet og med forholdsmessighetsprinsippet. Slik generaladvokaten har anført i punkt 56 i forslaget til
avgjørelse
, kan flere kvalitative aspekter, slik som organiseringen av og erfaringen hos det personalet som er utpekt til å utføre slike tjenester, nemlig ha en innvirkning på kvaliteten av utførelsen av kontraktene og følgelig på tilbudenes økonomiske verdi. Under disse omstendighetene er det verken umulig eller uforholdsmessig vanskelig å foreta et kvalitativt skille mellom de tjenestene som er fastsatt i tilbydernes tilbud. Denne tolkningen avkreftes ikke av den omstendigheten at det foreligger en plikt for oppdragsgiverne, som en nasjonal lovgivning som den i hovedsaken omhandlede er rettet til, til i sine anbudskonkurranser å innarbeide regelen om at ethvert eventuelt avslag som tilbys av en tilbyder, bare skal vedrøre vederlaget for de tjenestene som denne tilbyderen har levert, og ikke vederlaget for de arbeidstakerne som denne sysselsetter. Ettersom forbudet mot å tilby avslag som kan medføre en reduksjon av arbeidstakernes lønn, er fastsatt ved lov, skal det overholdes på samme måte av alle tilbydere. Ettersom et slikt forbud ikke gjør det mulig å sammenligne tilbudene, er det fortsatt nødvendig, tatt i betraktning artikkel 67 nr. 4 i direktiv 2014/24, som, sammenholdt med 90. betraktning til dette direktivet, krever fastsettelse av tildelingskriterier som sikrer muligheten for effektiv konkurranse og dermed en sammenligning av tilbudene (jf. i denne retning dom av 20.9.2018, Montte, C-546/16, EU:C:2018:752, premiss 31), å basere tildelingen på kriterier som ikke har noe å gjøre med nevnte forbud, og som gjør det mulig å sammenligne tilbudene. Slik det fremgår av denne dommens foregående premiss, kan fastsettelsen av kriterier som er basert på kvalitative aspekter, være hensiktsmessig med henblikk på dette og kan derfor ikke anses for å være uforholdsmessig. Tatt i betraktning alle ovenstående bemerkninger skal det forelagte spørsmålet besvares med at artikkel 67 nr. 2 i direktiv 2014/24 og forholdsmessighetsprinsippet skal tolkes slik at de ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning, hvoretter oppdragsgiveren i forbindelse med offentlige kontrakter som vedrører tjenester med standardiserte karakteristika, men hvis samlede verdi utgjør minst halvparten av lønnskostnadene, ikke kan anvende prisen som det eneste kriteriet for tildeling av disse kontraktene. Det er i denne forbindelse ikke relevant at anbudskonkurransen fastsetter at ethvert eventuelt avslag som tilbys av en tilbyder, skal ytes utelukkende på vederlaget for disse tjenestene, uten at det kan medføre en reduksjon av lønnen for de arbeidstakerne som er ansatt av denne tilbyderen.
Sakskostnader
Ettersom saksbehandlingen mellom partene i hovedsaken utgjør et ledd i den saken som verserer for den foreleggende domstolen, tilkommer det denne å treffe
avgjørelse
om sakskostnadene. Bortsett fra nevnte parters utgifter kan de utgiftene som er pådratt i forbindelse med avgivelse av innlegg for Domstolen, ikke erstattes. På grunnlag av disse premisser kjenner Domstolen (Tredje avdeling) for rett: Artikkel 67 nr. 2 i Europaparlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om oppheving av direktiv 2004/18/EF og forholdsmessighetsprinsippet skal tolkes slik at de ikke er til hinder for en nasjonal lovgivning, hvoretter oppdragsgiveren i forbindelse med offentlige kontrakter som vedrører tjenester med standardiserte karakteristika, men hvis samlede verdi utgjør minst halvparten av lønnskostnadene, ikke kan