NSM sa «pris». Definerte det som «samlet kostnad». Og evaluerte i praksis verken pris eller kostnad – men risikoen for at leverandørene ikke ville klare å holde seg innenfor et budsjett de selv hadde satt.
At oppdragsgiver i det hele tatt legger opp til at leverandørene skal «estimere» sine egne priser, burde i seg selv fått alarmklokkene til å ringe. En pris er jo nettopp det en leverandør forplikter seg til å levere for. Et estimat er noe helt annet – det er en kvalifisert gjetning. Og når du ber om estimater i stedet for forpliktende priser, har du i realiteten konstruert et priskriterium som ikke kan evalueres objektivt. Da er det kanskje ikke så rart at evalueringen sporet av.
Bakgrunnen
NSM gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for utvikling av en nasjonal portal for digital sikkerhet, estimert til 2,2 millioner kroner. Tildelingen skulle skje etter kvalitet (50 %), pris (25 %) og tilgjengelighet (25 %).
Priskriteriet var formulert slik: Det skulle vurderes «samlet kostnad på tilbudet, herunder både utviklings- og forvaltningskostnader, gitt at tilbudet dekker fullstendig kravene». Leverandørene skulle selv estimere kostnadene, men årlig kostnad måtte ikke overstige 2,2 millioner kroner.
Ni tilbud kom inn. CoreTrek, eksisterende leverandør for NSM, tilbød fastpris på MVP-leveransen og timepris for videreutvikling. De fikk 10 av 10 poeng på pris. Bouvet, som vant, fikk 9 poeng – med trekk fordi lisenskostnader ikke var inkludert. På kvalitet scoret Bouvet 9,6 mot CoreTreks 7,2, og det avgjorde konkurransen.
Fra pris til risiko
Da CoreTrek ba om begrunnelse, viste det seg at NSM hadde gjort noe helt annet enn det priskriteriet tilsa. Alle tilbydere startet med toppscore og fikk poengtrekk basert på en helhetsvurdering av kostnadsprofil og risiko. Det NSM egentlig hadde vurdert, var hvor stor usikkerhet som lå i de ulike tilbudenes kostnadsstruktur – altså sannsynligheten for at leverandøren ville klare å levere innenfor budsjettrammen.
Her skjedde det noe interessant. Leverandøren som bare oppga timepriser uten estimat fikk 4 poeng – et kraftig trekk. Bouvet, som opererte med estimater men manglet lisenskostnader, fikk 9. CoreTrek, med fastpris på MVP, fikk full score. NSM rangerte altså i praksis tilbudene etter grad av kostnadssikkerhet – fra ren timepris (høyest risiko) via estimat (middels) til fastpris (lavest). Det er en fullt rasjonell vurdering, men det er ikke en prisvurdering. Det er en risikovurdering.
NSM forsvarte seg med at anskaffelsens «særtrekk» gjorde ren matematisk prissammenligning uhensiktsmessig, og at teori og praksis åpner for skjønn også i prisevalueringen.
KOFA: Feil spor
Nemnda var ikke enig. Formuleringen «samlet kostnad» ga anvisning på en objektiv vurdering av totalpris. Det fantes ikke holdepunkter i konkurransegrunnlaget for skjønnsmessig vurdering av kostnadsprofil eller risiko.
Nemndas poeng var enkelt: Dersom NSM ønsket å evaluere hvem som mest sannsynlig ville levere best innenfor en fast budsjettramme, måtte anskaffelsen vært lagt opp på en helt annen måte og med andre tildelingskriterier.
Hva betyr dette for deg?
Er du oppdragsgiver: NSM skapte sitt eget problem allerede i konkurransegrunnlaget – i to steg. Første steg var at de ba om estimater i stedet for forpliktende priser. Når du ber leverandørene «estimere» kostnader innenfor et budsjetttak, får du ikke priser du kan sammenligne. Du får budsjetteringsøvelser med vidt forskjellig grad av forpliktelse. Andre steg var at de skrev «samlet kostnad» som kriterium, men du kan ikke sammenligne totalpriser objektivt når tilbudene har fundamentalt ulike prisstrukturer. Løsningen er å tenke ferdig prismodellen før du skriver konkurransegrunnlaget. Enten ber du om forpliktende priser i et sammenlignbart format, eller – hvis du egentlig er ute etter kostnadssikkerhet – så skriv det som kriterium. «Totaløkonomi, herunder kostnadssikkerhet og risikoprofil» gir deg handlingsrommet NSM trengte, men ikke hadde gitt seg selv.
Er du leverandør: CoreTrek gjorde alt riktig på pris – fastpris på MVP, full score. Men tapte likevel fordi Bouvet scoret 9,6 mot 7,2 på kvalitet med 50 prosent vekt. Det CoreTrek vant på, var klagen. Les priskriteriet nøye og sjekk om det oppdragsgiver ber om faktisk lar seg evaluere objektivt. Når konkurransegrunnlaget sier «samlet kostnad» men ber om estimater, bør du stille spørsmål i tilbudsfasen. Og hvis du taper og begrunnelsen ikke henger sammen med kriteriene slik de var beskrevet – klag. Men klag fokusert: CoreTrek anførte også feil i tilgjengelighetskriteriet og fikk ikke medhold der. Klagen på pris var knivskarp og traff på et reelt regelbrudd. En fokusert klage på det som faktisk er feil er alltid sterkere enn en bred klage som skyter i alle retninger.