Det er få ord som brukes oftere i anskaffelsesretten enn «forholdsmessighet». Krav må være forholdsmessige. Frister må være forholdsmessige. Dokumentasjonskrav må være forholdsmessige. Kvalifikasjonskrav må være forholdsmessige.
Men hva er det vi egentlig mener når vi sier det?
Forholdsmessighet står både i anskaffelsesloven § 4 og i EU-direktivet. Likevel er det grunn til å stille et enkelt spørsmål: Har prinsippet egentlig et selvstendig innhold på linje med konkurranse og likebehandling – eller fungerer det oftere som et mål på noe annet?
Det er dette spørsmålet artikkelen forsøker å rydde i.
Et prinsipp – uten tvil
La oss starte med det sikre.
I direktiv 2014/24 artikkel 18 nr. 1 står det at oppdragsgivere skal behandle leverandører likt og uten diskriminering, og opptre «in a transparent and proportionate manner».
I norsk rett er forholdsmessighet tatt inn som ett av de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesloven § 4, sammen med konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet.
Det er altså ingen tvil: Forholdsmessighet er et reelt og anerkjent prinsipp, både i EU-retten og i norsk rett. Spørsmålet er ikke om det er et prinsipp, men hvordan det faktisk virker i analysen.
Et lite, men viktig avvik mellom EU og Norge
Det er én forskjell som ofte overses.
EU-retten opererer med begrepene likebehandling, ikke-diskriminering, transparens og forholdsmessighet. Norsk lov bruker en annen oppregning: konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet. Ordet «gjennomsiktighet» (transparens) er ikke nevnt i § 4.
Dette er ikke tilfeldig. I NOU 2014:4 pekte utvalget på at forutberegnelighet og etterprøvbarhet i stor grad er uttrykk for gjennomsiktighetsprinsippet i EU-retten, og foreslo å rendyrke dette som ett samlet prinsipp. Lovgiver valgte likevel å beholde de norske begrepene, blant annet fordi de var godt innarbeidet og lettere å bruke i praksis.
Resultatet er en lovtekst som er pedagogisk, men som ikke fullt ut speiler direktivets struktur. Det kan virke som en detalj. Men det påvirker hvordan prinsippene forstås.
Hva er det forholdsmessighet egentlig måler?
Når vi sier at noe må være forholdsmessig, hva er det vi egentlig vurderer? Er det om et krav er rimelig? Om det er praktisk gjennomførbart? Om det virker «litt strengt»? Eller om det begrenser konkurransen mer enn nødvendig?
I anskaffelsesretten er det ofte det siste.
Når et kvalifikasjonskrav vurderes som uforholdsmessig, handler det ofte om at det stenger ute flere leverandører enn det er saklig grunnlag for. Når et dokumentasjonskrav vurderes som uforholdsmessig, handler det ofte om at det påfører leverandørene byrder som ikke står i forhold til det oppdragsgiver faktisk trenger.
Forholdsmessighet svarer da ikke først og fremst på spørsmålet hva er galt, men hvor langt går det som er gjort. Det er en viktig forskjell.
To prinsipper som ofte gjør mer av jobben
I mange saker er det konkurranse og likebehandling som bærer analysen. Spørsmålene er typisk: Er konkurransen begrenset mer enn nødvendig? Er kravene utformet slik at færre enn nødvendig kan delta? Er leverandører behandlet ulikt uten saklig grunn? Er spillereglene klare nok til at tilbudene faktisk kan sammenlignes?
Dette er kjernespørsmål.
Forholdsmessighet kommer ofte inn i neste steg: Er begrensningen større enn det som kan forsvares? Går tiltaket lenger enn nødvendig? På den måten fungerer forholdsmessighet ofte som en målestokk, ikke som det som driver analysen frem.
Når forholdsmessighet brukes løsrevet
Problemet oppstår når forholdsmessighet brukes som et frittstående rimelighetsprinsipp. Da får man formuleringer som «kravet er uforholdsmessig» eller «reaksjonen er uforholdsmessig» – uten at det er tydelig hva som egentlig måles.
Er det konkurransen som er for snever? Er det en usaklig forskjellsbehandling? Er det et krav uten tilstrekkelig sammenheng med leveransen? Eller er det bare «litt for mye»?
Hvis man hopper rett til forholdsmessighet, mister analysen ofte struktur. Man risikerer å ende med forholdsmessighet for forholdsmessighetens skyld.
En mulig forklaring: forvaltningsretten
Hvorfor skjer dette så ofte? En nærliggende forklaring er hvordan mange er vant til å bruke forholdsmessighet fra alminnelig forvaltningsrett.
Der opptrer forholdsmessighet ofte som et mer selvstendig prinsipp: Går inngrepet lenger enn nødvendig? Er det rimelig? Står tiltaket i forhold til formålet? Denne tankegangen er intuitiv og nyttig i mange sammenhenger.
Men anskaffelsesretten er ikke bare en forlengelse av forvaltningsretten. Den er i stor grad strukturert rundt konkurranse, markedstilgang og likebehandling. Når forholdsmessighet løftes ut av denne strukturen, kan det få en større og mer selvstendig rolle enn det faktisk har i anskaffelsesrettslig analyse.
Et enklere sted å begynne
Kanskje bør man derfor starte et annet sted. Ikke med: Er dette forholdsmessig? Men med:
- Hva gjør dette med konkurransen?
- Hvem faller utenfor – og hvorfor?
- Skaper dette en fordel for enkelte leverandører?
- Er kravet nødvendig for å oppnå det oppdragsgiver faktisk ønsker?
Når disse spørsmålene er besvart, gir forholdsmessighetsvurderingen et klart innhold. Da måler man noe konkret.
Betyr dette at forholdsmessighet er mindre viktig?
Nei. Poenget er ikke å nedtone forholdsmessighet, men å bruke det mer presist.
Forholdsmessighet er viktig nettopp fordi det setter grenser. Det hindrer at krav, prosedyrer og reaksjoner går lenger enn det som er nødvendig. Men det fungerer best når det kobles til det det faktisk måler: konkurranse, likebehandling og markedstilgang.
En liten justering i praksis
Det er derfor grunn til å være litt forsiktig med å gjøre forholdsmessighet til et selvstendig «superprinsipp». Både KOFA og domstolene kan ofte få en klarere analyse ved å:
- først identifisere hva som skjer med konkurransen og likebehandlingen
- deretter vurdere om inngrepet går lenger enn nødvendig
Hvis man snur rekkefølgen, risikerer man å måle uten å være helt sikker på hva man måler.
Avslutning
Forholdsmessighet er et ekte prinsipp. Det står både i EU-direktivet og i norsk lov. Men i anskaffelsesretten får det ofte sin reelle betydning som en målestokk: et svar på hvor langt oppdragsgiver kan gå før grensene for konkurranse og likebehandling er overskredet.
Kanskje bør vi derfor snakke litt mindre om forholdsmessighet som et eget fenomen – og litt mer om hva det faktisk er vi forsøker å måle.
Kilder:
Anskaffelsesloven § 4 – grunnleggende prinsipper.
Direktiv 2014/24/EU artikkel 18 nr. 1 – «Principles of procurement».
NOU 2014:4 Enklere regler – bedre anskaffelser (Forenklingsutvalget) – drøfter forholdet mellom transparens og de norske begrepene forutberegnelighet og etterprøvbarhet.