Det er sjelden spørsmålet om hva som utgjør en «vesentlig endring» av konkurransegrunnlaget kommer så konkret til overflaten som i Oslo tingretts kjennelse TOSL-2025-198508 av 6. februar 2026 – badstusaken ved Langkaia. En enkel justering av åpningsdato, fra 1. mars til 1. mai 2026, ble avgjørende for at hele konkurransen måtte avlyses.
Kjennelsen er en midlertidig forføyning, avsagt av dommerfullmektig. Den binder ingen. Men den er likevel lærerik, fordi den tvinger oss til å se på et spørsmål som både oppdragsgivere og leverandører ofte undervurderer:
Når blir en endring av konkurransegrunnlaget for stor?
Sakens kjerne
Bymiljøetaten i Oslo kunngjorde 10. oktober 2025 en åpen anbudskonkurranse om tjenestekonsesjon for drift av badstutilbud på Langkaia. Konkurransen fulgte konsesjonskontraktforskriften, ikke anskaffelsesforskriften.
Opprinnelig var åpningsdatoen satt til «senest 01. mars 2026». En av deltakerne, Pust AS, meldte 15. oktober at datoen var urealistisk for aktører som ikke allerede var etablert på stedet. Den gjorde i praksis konkurransen om en tildeling blant de som allerede hadde badstue i området.
Kommunen endret da åpningsdatoen til 1. mai 2026 i revidert konkurransegrunnlag av 27. oktober, syv virkedager før tilbudsfristen 5. november. Endringen ble kun kommunisert til deltakere som aktivt hadde registrert seg i konkurransegjennomføringsverktøyet Mercell. Kunngjøringen fra 10. oktober kunne lastes ned uten registrering, slik at det ikke var mulig å vite hvilke leverandører som hadde vært interessert før endringen.
Tre leverandører leverte tilbud. Etter tildelingen klaget nummer tre – KOK AS – og begjærte til slutt midlertidig forføyning.
Rettens primære begrunnelse: selvbinding
Det første som er verdt å merke seg, er hvordan retten bygger opp resonnementet. Retten går ikke veien om å slå fast et forbud mot vesentlige endringer direkte fra anskaffelsesloven § 4 eller konsesjonskontraktforskriften. Tvert imot sier retten uttrykkelig:
«For anskaffelser som reguleres av konsesjonskontraktsforskriften, kan det etter rettens syn ikke oppstilles et forbud mot vesentlige endringer før tilbudsfristen tilsvarende anskaffelses- og forsyningsforskriften.»
Poenget er at konsesjonskontraktforskriften bevisst er ment å være mer fleksibel. Dette er bygget inn i EU-rettens tredelte direktivstruktur – anskaffelsesdirektivet, forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet. Konsesjonskontraktdirektivets fortale sier uttrykkelig at reglene «bør være klare og enkle», og at de skal «afspejle koncessioners særlige karakter» uten å medføre «overdrevent bureaukrati».
Likevel kommer retten til at endringen er ulovlig. Hvorfor?
Fordi kommunen hadde bundet seg selv.
Pkt. 3.11 som selvbinding
I konkurransegrunnlaget punkt 3.11 het det:
«Innen tilbudsfristens utløp har oppdragsgiver rett til å foreta rettelser, suppleringer eller endringer av konkurransegrunnlaget som ikke er av vesentlig karakter.»
Retten konstaterer at denne bestemmelsen er nærmest identisk med anskaffelsesforskriften § 14-2 første ledd:
«Før tilbudsfristens utløp kan oppdragsgiveren foreta rettelser, suppleringer og endringer av konkurransegrunnlaget som ikke er vesentlige.»
Og retten avviser kontant kommunens forsøk på å lese små språklige forskjeller som materielle:
«De små forskjellene i formuleringene – slik som 'vesentlig karakter' i stedet for 'vesentlig', 'innen tilbudsfristen' fremfor 'før tilbudsfristen', 'har oppdragsgiver rett til' fremfor 'kan oppdragsgiveren' – medfører etter rettens syn ingen materiell forskjell.»
Kommunen hadde dermed frivillig påtatt seg en begrensning den ellers ikke ville vært underlagt. At konsesjonskontraktforskriften ikke inneholder et slikt forbud, kunne ikke leses som at forbudet i pkt. 3.11 skulle tolkes «bort eller innskrenkende». Retten finner støtte i anbudsjussens tolkningslære – HR-2022-1964-A Flage Maskin og HR-2025-1098-A – hvor det avgjørende er hvordan «en rimelig opplyst og normalt påpasselig tilbyder» ville forstå ordlyden.
Dette er et prinsipielt viktig poeng, særlig for innkjøpere som utformer konkurransegrunnlag under konsesjonskontraktforskriften. Man kan ikke låne formuleringer fra anskaffelsesforskriften og samtidig regne med at de skal tolkes som om de ikke gjaldt.
Markedseffekten – ikke bare dokumenteffekten
Neste spørsmål for retten var om utsettelsen av åpningsdato utgjorde en endring av «vesentlig karakter». Her ligger kjennelsens mest lærerike del. Retten viser til NOU 2014: 4 s. 177:
«Det sentrale elementet i vurderingen vil være hensynet til potensielle leverandører. Hvis endringen har som konsekvens at andre leverandører ville kunne hatt interesse av å levere inn tilbud i konkurransen, vil den som utgangspunkt være vesentlig.»
Retten konstaterer deretter at feilen faktisk hadde påvirket deltakerinteressen. Pust AS var selv tydelig på at tidsrammen var avgjørende for å delta i det hele tatt. I e-posten 15. oktober pekte Pust på at nye aktører måtte gjennom saksbehandling hos Plan- og bygningsetaten før oppstart, og at det normalt tar minst tre måneder. Retten oppsummerer:
«Pust anså det helt avgjørende at åpningsdatoen ble flyttet. Dette er i seg selv et svært tungtveiende bevismoment i vurderingen.»
Her ligger poenget som har størst læringsverdi utenfor saken selv: En endring må ikke bare vurderes ut fra hvordan den ser ut i dokumentet. Den må vurderes ut fra hvilken markedseffekt den kan ha hatt. Det nytter ikke å si at endringen er «teknisk» eller «liten» dersom den i realiteten ville åpnet eller stengt døren for en gruppe potensielle tilbydere.
KGV uten registrering – et forsterkende moment
Retten bruker også plass på et praktisk forhold som i stadig større grad berører anskaffelser i norsk offentlig sektor. Konkurransegrunnlaget kunne lastes ned fra Mercell uten å registrere seg. Endringen 27. oktober ble bare sendt til de som aktivt hadde registrert seg. Det var derfor umulig å vite hvem som hadde vurdert konkurransen og eventuelt avstått fra å delta på grunn av den opprinnelige fristen.
Forarbeidene – NOU 2014: 4 s. 177 – sier at adgangen til endringer er videre dersom alle som viser interesse automatisk vil få endringen. Retten snur dette på hodet i den foreliggende saken:
«I vår sak er det imidlertid ikke mulig å vite hvem som eventuelt var interesserte ettersom interessenter som lastet ned konkurransegrunnlaget ikke ble registrert, med mindre de gjorde dette som et aktivt valg. Det kan da ikke legges til grunn at alle interessenter har fått med seg endringen.»
Dette er en advarsel til oppdragsgivere som velger å tilby nedlasting uten registrering. Fordelen er lavere terskel for innsyn i konkurransen. Ulempen er at man mister muligheten til å rette opp en feil i etterkant uten at feilen må kvalifiseres som vesentlig.
Avlysningsplikt – ikke bare avlysningsrett
Retten stopper ikke ved å slå fast at endringen var vesentlig. Den går videre til konsekvensen:
«I vårt tilfelle er feilen imidlertid av en slik karakter og art at det er nærliggende at den har påvirket deltakerinteressen. Påvirkning av deltakerinteressen er et typisk kjennetegn på vesentlige endringer som normalt ikke kan avhjelpes på annen måte enn avlysning.»
Retten konkluderer med at kommunen hadde plikt til å avlyse, og viser også til NOU 2023: 26 punkt 24.2.1.2.2.
Det er en krevende konklusjon. Konsekvensen er at konkurransen må starte om igjen, med ny kunngjøring, nye tilbudsfrister og nye tilbud. Alle leverandører som har investert tid og ressurser i prosessen, må starte på nytt. For Oslo kommune betyr det at badstuvirksomheten på Langkaia må driftes på midlertidig grunnlag mens ny konkurranse gjennomføres.
Hva kan innkjøpere lære?
Kjennelsen peker på fem forhold som har overføringsverdi langt utover den konkrete saken.
1. Vær oppmerksom på hva konkurransegrunnlaget faktisk sier
Dersom konkurransegrunnlaget inneholder et punkt etter samme modell som anskaffelsesforskriften § 14-2 – eller § 10-2 i forsyningsforskriften – så gjelder begrensningen uavhengig av hvilken forskrift anskaffelsen ellers er underlagt. Lange standardtekster kan gi utilsiktet selvbinding. Det gjelder også standardmaler hentet fra KGV-leverandører.
2. Tenk markedseffekt, ikke bare dokumenteffekt
En endring som isolert sett virker liten kan likevel være stor dersom den endrer hvem som kan eller vil delta. Spørsmålet er ikke bare hva som er endret på papiret, men om det er realistisk at endringen kan ha påvirket markedet.
3. Vær særlig varsom med krav som påvirker oppstart og gjennomføring
Krav til oppstartsdato, gjennomføringsevne, geografisk nærhet eller infrastruktur som må etableres, har typisk sterk innvirkning på hvem som kan delta. En endring av slike krav vil lettere være vesentlig enn en endring av for eksempel en rapporteringsrutine.
4. Vurder om kunngjøringen er åpen eller registreringsbasert
Dersom konkurransen er kunngjort slik at kunngjøring kan lastes ned uten registrering, mister oppdragsgiver muligheten til å følge opp potensielle interessenter. Det begrenser også handlingsrommet for senere å korrigere feil i konkurransegrunnlaget. Dette er et konkret moment i vesentlighetsvurderingen.
5. Ikke len deg på fleksibilitet som ikke er forankret i eget konkurransegrunnlag
Dersom oppdragsgiver ønsker å utnytte den fleksibilitet konsesjonskontraktforskriften gir, må dette reflekteres i konkurransegrunnlaget. Det holder ikke å vise til direktivene etterpå dersom man selv har skrevet inn en strengere formulering. Tolkingen går mot den som formulerte teksten, og særlig i anbudsjuss.
Sjekkliste før en endring sendes ut gjennom KGV
- Hva sier konkurransegrunnlagets eget punkt om endringer? Er det formulert likt som anskaffelsesforskriften § 14-2, eller strengere? Er dette tilsiktet?
- Hvilken type endring er det tale om? Påvirker den oppstartsdato, minstekrav, tildelingskriterier, gjennomføringsevne eller andre forhold av betydning for hvem som kan delta?
- Kan endringen ha betydning i markedet? Er det realistisk at andre leverandører kunne ha vært interessert dersom endringen var kjent ved kunngjøringen?
- Hvordan er kunngjøringen gjort tilgjengelig? Er det mulig å laste ned uten registrering? Hva betyr det for hvem som faktisk får med seg endringen?
- Hvor mange virkedager er det igjen til tilbudsfrist? Jo kortere tid, desto mindre rom for å absorbere endringen. Bør tilbudsfristen forlenges?
- Bør endringen i stedet behandles som avlysning og ny kunngjøring? Dersom endringen er stor nok til å rokke ved deltakerinteressen, er ofte dette det rette grepet.
- Er endringen dokumentert og begrunnet? En grundig intern begrunnelse gir bedre utgangspunkt for en eventuell klagebehandling.
Prosessuelle spor
Saken har også noen prosessuelle aspekter som er verdt å merke seg. KOK AS påberopte seg både en primær og en subsidiær anførsel. Den primære gjaldt den vesentlige endringen. Den subsidiære gjaldt mangler ved tildelingsevalueringen. Retten tok begge til følge og fant selvstendige brudd på etterprøvbarhetsprinsippet i anskaffelsesloven § 4.
Om evalueringen skrev retten – etter en grundig gjennomgang av tildelingsbrevet – at det var «svært få konkrete forskjeller som kommer frem». Blant annet hadde KOK fått trekk for ikke å ha beskrevet noe bookingsystem, selv om tilbudet faktisk beskrev en slik løsning. Retten fant flere faktiske feil og pekte på at når tildelingskriterier legger opp til en «meget skjønnsmessig helhetsvurdering», stilles det høyere krav til begrunnelsens etterprøvbarhet.
Dette er et velkjent, men stadig aktuelt poeng: Jo mer skjønnsmessig et kriterium, desto strengere krav til begrunnelsen.
Avslutning
TOSL-2025-198508 er ikke en Høyesterettsdom, og den kommer neppe til å bli stående som en viktig kilde i seg selv. Men den er pedagogisk godt strukturert og viser hvor fort en «teknisk» justering kan vokse til et grunnlag for avlysningsplikt når endringen påvirker deltakerinteressen.
Og den viser noe viktigere: En oppdragsgiver kan ikke uten videre regne med at konsesjonskontraktforskriftens fleksibilitet slår igjennom når konkurransegrunnlaget selv inneholder et forbud som i realiteten tilsvarer anskaffelsesforskriften § 14-2. Har man først skrevet inn forbudet, må man forholde seg til det.
Det beste rådet er kanskje dette: Tenk gjennom hvilken markedseffekt en endring kan ha, før du sender den ut i KGV. Spør deg selv om noen kan ha vurdert konkurransen tidligere, sett det opprinnelige kravet og latt være å registrere seg. Hvis svaret er «kanskje», er endringen sannsynligvis vesentlig.
Kilder:
TOSL-2025-198508 (Oslo tingrett, kjennelse 6. februar 2026, saksnr. 25-198508TVI-TOSL/08) – Kok AS (advokat Marie Braadland) mot Oslo kommune v/ordføreren (advokat Liv Lunde). Dommerfullmektig Markus Aarskog Pettersen.
Nøkkelpunkter: rettens vurdering pkt. 3 om primær anførsel og selvbinding gjennom konkurransegrunnlagets pkt. 3.11; vurderingen av «vesentlig karakter» i lys av NOU 2014: 4 s. 177 og Pust AS' e-post 15. oktober 2025; pkt. 4 om subsidiær anførsel og brudd på etterprøvbarhetsprinsippet i anskaffelsesloven § 4; avlysningsplikt med henvisning til NOU 2023: 26 pkt. 24.2.1.2.2.
Tilgrensende kilder: anskaffelsesforskriften § 14-2 første ledd; forsyningsforskriften § 10-2 første ledd; konsesjonskontraktforskriften; HR-2022-1964-A Flage Maskin; HR-2025-1098-A; LB-2016-35199.
Bilde: Havnepromenaden langs Langkaia, Oslo – fotograf Helge Høifødt, via Wikimedia Commons, CC BY-SA 3.0.