KOFA 2010/335: Avinor – tildelingsevaluering og prisevalueringsformel

2010/335 Avinor AS

Innklaget: Avinor AS

Klager: Bravida Norge AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Offentlig versjon Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførte en totrinnskonkurranse med forhandling for inngåelse av en eller flere rammeavtaler for levering av installasjonstjenester og IKT-kabling/infrastruktur på alle sine lokasjoner, inklusive Svalbard. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5, ved å gi valgte leverandør bedre score enn klager på underkriteriet "Tilgjengelighet/Responstider/Tilkallingstider". Videre fant klagenemnda at innklagede hadde brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5, ved å ikke praktisere poenggivningen konsekvent i evalueringen av tilbudene og således gi klager, som beste tilbud, seks poeng under kriteriet "Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell". Nemnda fant også innklagedes endringer av klagers brukercaser vilkårlige, og i strid med de grunnleggende kravene til forutberegnelighet og likebehandling i loven § 5. Videre konstaterte nemnda brudd på kravet til etterprøvbarhet i loven § 5 og forskriften § 3-1 (7), når ikke innklagede fortløpende skriftlig hadde dokumentert hvordan beregningene for tilbydernes oppmøtekostnader ble gjennomført. Endelig fant klagenemnda at innklagede hadde brutt loven § 5 under evalueringen av priskriteriet, ved å benytte en evalueringsformel som ikke gjenspeiler de relevante prisforskjellene mellom tilbudene. Klagers øvrige anførsler førte ikke frem, eller har ikke blitt behandlet. Klagenemndas avgjørelse 10. desember 2012 i sak 2010/335 Klager: Bravida Norge AS Innklaget: Avinor AS Klagenemndas Kai Krüger, Siri Teigum og Andreas Wahl. medlemmer: Saken gjelder: Tildelingsevaluering. Prisevalueringsformel. Begrunnelse.

Bakgrunn

(1)Avinor AS (heretter kalt innklagede) kunngjorde 1. mars 2010 en konkurranse med forhandling i to trinn for inngåelse av en eller flere rammeavtaler for levering av installasjonstjenester og IKT-kabling/infrastruktur på alle sine lokasjoner, inklusive Svalbard. Anskaffelsens anslåtte verdi var i kunngjøringen punkt II.1.4) angitt til å være totalt mellom 17 og 23 millioner norske kroner. Tilbudsfrist var i konkurransegrunnlaget punkt "Tilbudsfrist" angitt til å være 20. mai 2010. Konkurransen ble gjennomført som en totrinnskonkurranse, med en prekvalifisering basert på kunngjøringen og et kvalifikasjonsgrunnlag.

(2)I konkurransegrunnlaget side én ble det opplyst at innklagede eier og driver 45 lufthavner i Norge, og at alle i tillegg til hovedflyplassen på Gardermoen, ville inngå i avtalen. Det var i konkurransegrunnlagets vedlegg 1-A ”Avinors driftsenheter” angitt at fem av disse, foruten Oslo Lufthavn Gardermoen, karakteriseres som store lufthavner,

elleve som mellomstore og 29 lufthavner som regionale. I tillegg kom Oslo kontrollsentral, Røyken.

(3)Av konkurransegrunnlaget side to fremgikk følgende om konkurransens tildelingsmodell: ”For å oppnå en riktig struktur på leveranser i alle deler av landet, kommer det til å tildeles det antall avtaler som er nødvendig for å holde servicenivå, tilkallingstider og reisekostnader på et optimalt nivå (ref. tildelingskriterium nr. 2).  Det legges vekt på lokal/regional leveransedyktighet. Under ellers like vilkår rangeres leverandørene etter deres evne til å betjene de aktuelle områder.  Oslo Lufthavn AS (OSL) betraktes som eget område. Tilbyder må angi særskilt hvorvidt tilbudet omfatter hele eller deler av landet, evt. kun OSL.”

(4)Under konkurransegrunnlagets punkt ”Tildelingskriterier” fremgikk at innklagede ville velge leverandør basert på det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, ut fra følgende kriterier: ”1 Oppfyllelse av tekniske/funksjonelle krav 20 % 2 Gjennomføringsplan/-evne 40 %  Tilgjengelighet/Responstid/Tilkallingstider  Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell 3 Pris og øvrige kommersielle betingelser 40 %“

(5)Vedlagt konkurransegrunnlaget var kravspesifikasjonen ”IT kabling Rammeavtale”. Under kravspesifikasjonens punkt 1.2 ”Avinor driftsenheter” ble det opplyst at innklagede er lokalisert på 53 driftsenheter, og at disse har en uensartet blanding av løsninger med henhold til teknologi, nettverk og applikasjoner. Videre at det er store forskjeller mellom kapasitet per bruker, kvalitet på nettverk, overvåkningsløsninger og fleksibilitet med henhold til nye tjenester.

(6)Det fremgikk nærmere hva anskaffelsen gjaldt i kravspesifikasjonen punkt 2.2: ”Leveransen er en rammeavtale for planlegging, installasjon, test, og idriftsettelse av supplerende og ny kabel på OSL, med opsjon på utvidelse til Avinors øvrige driftsenheter. Rammeavtalen skal ha en varighet på 3 år, med mulighet for forlengelse i ytterligere 2 år. Leveransen omfatter:  Kobber kabel (spredenett/stigenett/koaks)  Fiberkabel (spredenett/stigenett)  Koplingsskap

 Branntetting  Framføringsveier, inklusive kabelbroer, kabelstiger og rør samt bokser for terminering av kabler og tilkobling av uttak.”

(7)I kravspesifikasjonen punkt 3 fremgikk generelle krav for leveransen, og under punkt 3.2, ”Kompetanse”, ble det blant annet opplyst følgende: ”Det settes krav til at Leverandør har gjennomført et sett med kurs og innehar ulike former for autorisasjon. Det anses som avgjørende at Leverandør holder et høyt faglig nivå, og evner å tilby helhetlig, jevn kvalitet for alle leveranser. […] Det forutsettes at Leverandør innehar nødvendig kompetanse som angitt nedenfor, og at dette kan dokumenteres: [K11] Autorisasjon for IT-installasjon [K12] Sertifisert installatør for R&M freenet eller Commscope systimax (spredenett). Dette må ses i sammenheng med hva slags installasjon som er på den aktuelle lufthavn.”

(8)Kravspesifikasjonens punkt 10 beskrev ytelser med hensyn til forvaltning, drift og vedlikehold, og av punkt 10.3 ”Vedlikehold” fremgikk: ” […]Følgende er ønsket fremmøtetid: o OSL: Innen 2 timer o Avinor store driftsenheter utenom OSL: Innen 2 timer o Avinor mellomstore driftsenheter: Påfølgende arbeidsdag o Avinor regionale driftsenheter: Innen 2 arbeidsdager [S13] Leverandør skal beskrive sitt beste forslag til fremmøtetid fordelt på de ulike typer driftsenheter.”

(9)Vedlagt konkurransegrunnlaget var også bilag 7, ”Samlet pris og prisbestemmelser”, hvor det fremgikk at det ved tilbudet skulle inngis en utfylt enhetsprisliste. I enhetsprislisten var det inntatt samtlige enheter som inngikk i leveransen. Det var også inntatt et punkt for ”Kostnader for reise og opphold i hht. Statens satser”, samt kolonner for utfyllelse av timepriser for prosjektleder, montør, installatør og DAK/Teknisk tegner.

(10)Av anskaffelsesprotokollen fremgikk at innklagede mottok ni tilbud innen tilbudsfristens utløp, herunder fra Bravida Norge AS (heretter kalt klager) og Relacom AS (heretter kalt valgte leverandør).

(11)Av valgte leverandørs tilbud fremgikk som svar til kravspesifikasjonen punkt 3.2, "Kompetanse", underpunkt K11 og K12 at; ”Relacom har nødvendig autorisasjon”.

(12)I relasjon til kravspesifikasjonen punkt 10. 3 "Vedlikehold" fremgikk det følgende hva gjaldt punktene om fremmøtetid; "Relacom kan tilby denne tjenesten." Videre ble det under punkt 10.3 sitt underpunkt S13 opplyst følgende: "Relacom tilbyr i henhold til kundens ønsker i ovennevnte punkter. Relacom kan med sin desentraliserte struktur oppfylle alle forespurte tidsfrister eller bedre om ønskelig."

(13)Vedlagt valgte leverandørs tilbud var en oversikt over selskapets lokasjoner. Av denne fremgikk at valgte leverandør hadde stedlige medarbeider over store deler av landet. Herunder i Distrikt Nord fordelt på 20 lokasjoner, i Distrikt Midt fordelt på 19 lokasjoner, i Distrikt Vest fordelt på 23 lokasjoner, i Distrikt Sør fordelt på 21 steder, i Distrikt Østlandet fordelt på seks lokasjoner, og endelig i Distrikt Indre Østland fordelt på 28 lokasjoner.

(14)Av klagers tilbud fremgikk det som svar til kravspesifikasjonen punkt 3.2, ”Kompetanse”, underpunkt K11; ”Ja” og til underpunkt K12 følgende: "Bravida Norge AS - Region Elektro Øst legger ved kopi av vårt autorisasjonsbevis for systemet til R&M Freenet."

(15)Av klagers tilbud under kravspesifikasjonen punkt 10. 3, "Vedlikehold", var det i relasjon til fremmøtetid angitt følgende under punkt S13: "Våre priser vil fremkomme av nytt utarbeidet fakturaforslag."

(16)Innklagede avholdt flere forhandlingsmøter med tilbyderne, og med klager og valgte leverandør ble det avholdt møter 11. og 13. august, samt 16. september 2010.

(17)Fra forhandlingsmøtet 11. august 2010 med valgte leverandør hitsettes fra møtereferatet: ”3 Presentasjon av ressurser og kompetanse 3.1 Autorisasjoner, sertifiseringer Autorisasjoner: Relacom innehar de nødvendige autorisasjoner (RIA, KIA, TIA) i alle regioner, men for tiden ikke på alle lokasjoner. Sertifiseringer: Systimax: Relacom har sertifiserte ressurser og er i en prosess for å få tilstrekkelig antall sertifiseringer på plass i løpet av høsten. R&M: Ikke sertifisert ennå. Avinor understreket at dette er et krav til leverandør. Aksjon: Relacom oversender liste over sertifiseringer, inklusive forpliktende planer for kommende sertifiseringer. […] 4.3 Reisekostnader:

Relacom bekrefter at reisekostnader er inkludert i prisen, med et forbehold for Svalbard. […] 4.4 Forbehold: […] Priser: Hvis Relacom tilbys kontrakter på deler av landet i stedet for en landsdekkende avtale, ønsker Relacom å se gjennom sine priser på nytt. […] 5.4 Tilleggspunkt 3 (ikke tatt opp på møtet): […] I stedet ønsker Avinor timepris for lærling som utfører arbeid sammen med montør. Tilbyder bes gi tilbakemelding på dette.”

(18)Fra forhandlingsmøtet avholdt 13. august 2010 med klager hitsettes fra møtereferatet: ”3 Presentasjon av ressurser og kompetanse 3.1 Autorisasjoner, sertifiseringer Autorisasjoner: Bravida innehar alle nødvendige autorisasjoner (RIA, KIA, TIA) i alle regioner. Sertifiseringer: Systimax og R&M: OK. […] 4 Priser og kontraktsvilkår […] Bravidas priser ligger for øvrig gjennomgående klart høyere enn de øvrige tilbyderne. […] 5.3 Tilleggspunkt (ikke tatt opp på møtet): […] I stedet ønsker Avinor timepris for lærling som utfører arbeid sammen med montør. Tilbyder bes gi tilbakemelding på dette.”

(19)I etterkant av forhandlingsmøtet innga klager et revidert tilbud med oppdaterte enhetspriser, samt dokumentet ”Reisekostnader og underentreprenører Avinorlokasjoner samlet” per e-post 23. august 2010. I sistnevnte dokument var tabeller for reisekostnader til Avinor-lokasjoner på Østlandet, i Midt-Norge, i Sør-Vest og i NordNorge inntatt. Det hitsettes til følgende fra dokumentet: "De første 60 km og den første reisetimen tur/retur er fratrukket. Kilometergodtgjørelse etter statens satser kr.3,50 og avtalt timesats kr.450 for reisetid. Alle priser er eks mva. Fra Til Avinor- Avstand i Reisetid Reisekostnader Merknader Bravida- km en lokasjon totalt kontor en vei vei

Gardermoen Gardermoen 0 Innenfor 60 km en veg Oslo Røyken 40 0,5 0 Innenfor 60 km en veg […]"

(20)Det fremgikk av ovennevnte tabeller reisetid fra Bravidas kontorer til alle Avinors lokasjoner. Hva gjaldt reisekostnader var det i tabellene ikke priset reisekostnader for følgende seksten lokasjoner; Gardermoen, Røyken, Fagernes, Vigra, Værnes, Florø, Bringeland, Flesland, Sola, Kjevik, Karmøy, Bodø, Framnes, Mosjøen, Mo i Rana og Tromsø.

(21)Tre leverandører, herunder valgte leverandør og klager, ble ved e-post 11. september 2010 invitert til neste forhandlingsrunde. Vedlagt denne e-post var dokumentet "Lokasjoner og kompetansekart" som leverandøren skulle fylle ut. Dette inneholdt en oversikt over alle Avinors lokasjoner med tilhørende kolonner for blant annet ”TIAautorisasjon” og ”Kompetanse (gr. S/Sertifisert)” som leverandørene skulle fylle ut.

(22)Videre var også dokumentet ”Pris oppdrag brukt for å finne det totale kostnadsbilde” vedlagt ovennevnte e-post. Dette var såkalte brukercaser for åtte flyplasser av ulik størrelse, hvor tilbyderne skulle prise eksempeloppdrag og levere sine svar under forhandlingene. Brukercasene omfattet lufthavnene Gardermoen, Flesland, Værnes, Vigra, Kvernberget, Haukåsen, Kjærstad og Mehamn. Det fremgikk av brukercasenes innledningstekst: ”De forskjellige ”casene” oppdragene som er benyttet i forbindelse med prisvurderinger er satt opp nedenfor. Dette er alt fra kun noen få punkter til større jobber. Vi håper med dette å få fanget opp de forskjellige konstellasjonene med avstander/fremmøtepriser etc.”

(23)Brukercasene bestod videre av en rekke punkter med informasjon om hvilke oppgaver som skulle løses, samt hvilke komponenter/produkter og antall som skulle benyttes til å løse det enkelte oppdrag. Eksempelvis kan det vises til noen punkter fra oppdraget ”Bergen lufthavn Flesland”:  ”Fiberpaneler skal ha guide på 0,5U under panelet.  I telematikkrom A skal det etableres 120 nye spredenettspunkter med R&M Freenet categori 6 A. (Benytter kun 60 ports paneler).  I Telematikkrom B skal det kun etablerers 75 stk nye punkter.”

(24)Både klager og valgte leverandør leverte inn utfylte brukercaser og dokumentet ”Lokasjoner og kompetansekart” før endelig forhandlingsmøte med innklagede. I brev 14. september 2010 hadde klager følgende merknad til brukercasene: "En "casebeskrivelse" med tilhørende kommentarer og regneark, ligger ved denne forsendelse. I tilsendt "casebeskrivelse" er det stilt noen spørsmål rundt begreper og

antall, slik at dette danner grunnlag for feil ved prisoppsett på den enkelte lufthavn. Bravida har satt inn noen spørsmål med rød skrift, der det kan være uklarheter, og som burde være avklart i forkant av en normalsituasjon."

(25)Av referatet fra forhandlingsmøtet med klager 16. september 2010 fremgikk blant annet følgende: ”4 Sted for tjenesteutførelse - OSL/Hele Norge Avinor understreket viktigheten av at en ordning med samarbeidspartnere kommer på plass i Nord-Norge. For de lufthavner hvor sertifisering ikke er på plass ennå: Avinor vil kreve en forpliktende plan for gjennomføring av sertifisering (og andre avtalte kompetanseaktiviteter) i en eventuell avtale.” 5 Gjennomgang av reviderte priser […]Avinor konstaterer at det fortsatt er større differanser med hensyn til enhetspriser, basert på prising av de oversendte casene (pris teller 40 % i tilbudsevalueringen). Bravida oppfordres til å se gjennom elementene i enhetsprislisten på nytt, og gi tilbakemelding. 6 Avklaring av oppmøtepriser/oppstartskostnader […] Bravida bekreftet at de i utgangspunktet har regnet priser ut fra èndagsoppdrag med èn person. Bravida bes gi en utdypende redegjørelse for hvordan prismodellen blir ved bruk av flere personer og oppdrag som går over mer enn èn dag.”

(26)Det hitsettes videre til referatet fra forhandlingsmøte med valgte leverandør 16. september 2010: "3 Gjennomgang av Lokasjoner/Kompetansekart Relacom hadde returnert regneark ”Lokasjoner og kompetansekart.xls” i utfylt stand før møtet. Avinor vurderer generelt beskrevet landsdekning som god. Imidlertid ønsker Avinor at kompetansekartet fylles ut på personnivå (med navn). Dette gjelder også for fiber. Relacom gjennomgår skjemaet på nytt, og fyller ut med angivelse av navn.[…] 4 Sted for tjenesteutførelse - OSL/Hele Norge For de lufthavner hvor sertifisering ikke er på plass ennå: Avinor vil kreve en forpliktende plan for gjennomføring av sertifisering (og andre avtalte kompetanseaktiviteter) i en eventuell avtale. Dette bør ideelt sett være på plass i løpet av en måned etter oppstart av tjenesten. 5 Gjennomgang av reviderte priser

Avinor ser for seg to mulige avtalemodeller: a) En tilbyder tildeles kontrakt for hele landet. b) Avtalen deles mellom OSL og resten av Norge. Dette gir tre alternative scenarioer for valgte leverandør: a) Leverandør tildeles avtale for hele landet (Relacom: Prisene i tilbudet er basert på denne modellen) […] 6 Avklaring av oppmøtepriser/oppstartskostnader […] På bakgrunn av tilbudet og forrige forhandlingsmøte har Avinor forstått Relacoms tilbud slik at det ikke belastes for oppmøte ved normaloppdrag. Relacom bekreftet dette.”

(27)I etterkant av forhandlingsmøte med klager mottok innklagede brev av 20. september 2010, hvor endelig utfylt "Lokasjoner og Kompetansekart" for leveranseområdet hele landet inkludert Oslo var vedlagt. Skjemaet var utfylt med personnavn under kategoriene "TIA autorisasjon" og "Kompetanse (gr.S/Sertifisert)", for omtrent alle Avinors 47 lokasjoner. Klager har for nemnda opplyst at kompetansekartet viste omtrent 60 ulike sertifiserte ressurser på R&M Freenet og 44 for Systimax. For TIAautorisasjoner er det opplyst at kompetansekartet viste 17 ressurser.

(28)Videre mottok innklagede brev av 23. september 2010 med vedlegget ”Lokasjoner og Kompetansekart” fra valgte leverandør. Det hitsettes fra dette brev: ”Pkt. 4 Sted for tjenesteutførelse – OSL/Hele Norge Systimax og R&M sertifisering vil bli foretatt på de ressurser som er angitt i vedlegg 1. Vi har per dato sertifiserte ressurser på Systimax. Vi er i dialog med R&M og CommScope Training Partner, Cabling Science Ltd for påmelding på kurs for nye ressurser. Slik dette ser ut per dato vil Relacom forplikte seg til å ha gjennomført kurs og sertifisering for nødvendige ressurser senest i løpet av (…) dager etter signoff. Øvrige nødvendige kompetanseaktiviteter forplikter Relacom seg til å ha gjennomføres etter avtale med Avinor og senest (…) dager etter signoff. Ved evt. vakanse på sertifisering i en oppbyggingsperiode vil Relacom besørge sertifisert personell fra nærmeste base inntil lokal kompetanse er på plass.”

(29)Ovennevnte vedlegg, ”Lokasjoner og kompetansekart”, er tilsendt Klagenemnda for offentlige anskaffelser i sladdet format, da innklagede viser til at det inneholder taushetsbelagt informasjon, jf. avslag på innsynsbegjæring fra Samferdselsdepartementet av 1. april 2011. Etter en rekke henvendelser fra klagenemndas sekretariat, har innklagede per e-post 8. november 2012 opplyst at det fremgikk av dokumentet at valgte leverandør tilbød 14 forskjellige personer med TIAautorisasjon, og at samtlige av Avinors lokasjoner var oppført med TIA-ansvarlig installatør i matrisen. Videre at valgte leverandør hadde 12 personer med sertifisering for Systimax og ingen for R&M Freenet kablingssystem.

(30)Innklagede sendte ut sin tildelingsbeslutning ved brev 6. oktober 2010, og her fremgikk at innklagede hadde til hensikt å inngå kontrakt med valgte leverandør for leveranser til hele Norge. Det ble opplyst at tildelingen var basert på følgende: ”Tildelingsbrev Relativ fordel Oppfyllelse av Alle krav anses fullt oppfylt for de aktuelle tilbydere. tekniske/funksjonelle krav: Rangert likt med de to andre.1 40 % Pris og øvrige kommersielle Har de laveste enhetspriser og ingen betingelser: fremmøtekostnad. 40 % Scorer nest best for timepriser Rangert som nummer 1. Scorer best på tilgjengelighet/tilkalling. Gjennomføringsplan/-evne: Scorer nest best med hensyn til sertifiseringer, siden 20 % alt personell ennå ikke er fullt sertifisert. Scorer nest best for system/rutiner for ordre/oppfølging/fakturering. Rangeres som nummer 1.”

(31)Vedlagt tildelingsmeddelelsen fulgte et dokument på omtrent to og en halv side med navn: ”Resultat av tildelingsevaluering”, hvor bakgrunnen for evalueringen var beskrevet i relasjon til de tre gjenværende tilbyderne. I tillegg var det vedlagt evalueringsmatriser for leveranseområdene ”OSL”, ”Norge unntatt OSL” og ”Hele landet”.

(32)Tildelingsbeslutningen ble påklaget av klager 13. oktober 2010, og det ble utvekslet en del korrespondanse mellom partene i etterkant av klagen. I e-post av 23. november 2010 skrev blant annet klager: "Vi har av denne grunn bedt om en utfyllende begrunnelse for valget med en angivelse av det valgte tilbudets egenskaper og relative fordeler. Dette innebærer blant annet at oppdragsgiver må sammenholde og beskrive faktiske forskjeller i Bravida Norge AS tilbud med Relacom AS tilbud. En slik begrunnelse skal gis innen 15 dager, jf. § 11-3

(2), og håndteres uavhengig av Bravida Norge AS klage (som er basert på tilgjengelig informasjon)." 1 ”Alternativet med én leverandør for hele landet utpekte seg som det økonomisk sett beste alternativet, og det var tre tilbydere som innleverte tilbud på dette: Bravida Norge AS, Relacom AS og Sønnico Installasjon AS.”

(33)Ny og endelig tildelingsbeslutning med begrunnelse ble tilsendt tilbyderne i konkurransen 3. desember 2010, og det er denne som er gjenstand for klagen til klagenemnda.

(34)Vedlagt den nye evalueringen var det et nesten fem siders langt dokument hvor bakgrunnen for evalueringen på ny var beskrevet i relasjon til de tre gjenværende tilbyderne. Videre var det vedlagt tre nye evalueringsmatriser, herunder for ”Hele Landet”, ”OSL” og ”Norge unntatt OSL”. Det hitsettes fra begrunnelsesdokumentet: 1. ”Hele Landet Konkurransegrunnlaget åpnet for å gi tilbud for deler av landet. De innkomne tilbud omfattet i praksis kun tre alternativer. Hele landet, kun Oslo Lufthavn (OSL) og hele landet eksklusive OSL. I evalueringen er det lagt til grunn en forventet fordeling av volum på 50 prosent til OSL og 50 prosent til resten av landet.”

(35)Videre fremgikk følgende hva gjaldt klagers tilbud for kategorien ”Hele landet”: ”1.1.1 Tekniske/funksjonelle krav Alle krav som er beskrevet i konkurransegrunnlagets krav anses som oppfylt i sin helhet. 1.1.2 Pris og øvrige kommersielle betingelser Ligger høyest på enhetspriser og fremmøtekostnader blant de tre tilbyderne, noe som gjenspeiles i brukercasene som inngår i beslutningsgrunnlaget. Har de laveste timepriser for planlegger/prosjektleder, montør/tekniker og DAK-personell. Samlet sett scorer Bravida vesentlig lavere på pris enn beste tilbyder. 1.1.3 Gjennomføringsplan/-evne […]Totalt sett har Bravida et svakere utbygd servicenett enn Relacom. Dette gir lavere tilgjengelighet og dermed lengre responstid/tilkallingstid, særlig i Møre og Romsdal, Trøndelag og Fagernes. Når det gjelder sertifisering/autorisasjon hos utførende personell, scorer Bravida best. Bravida har altså sertifiseringer og autorisasjoner for flest medarbeidere på tilbudstidspunktet. Dog har ingen av tilbyderne full dekning med hensyn til sertifisering av medarbeidere. Bravida har i sin kompetanseplan forpliktet seg til sertifisering for underleverandørene som mangler dette ved eventuell inngåelse av kontrakt. I forbindelse med fornyet tilbudsevaluering har det fremkommet at den underleverandør som skulle betjene 4 lufthavner (Honningsvåg, Berlevåg, Båtsfjord og Mehamn) faktisk ikke har autorisasjon, og dermed ikke kan foreta installasjoner før disse er på plass. Dette gir derfor en redusert score på dette underkriteriet. Avinor legger altså til grunn at i den grad leverandøren mangler sertifiseringer og autorisasjoner for visse områder, vil tjenestene enten måtte starte opp senere eller personal måtte hentes fra andre lokasjoner.”

(36)For valgte leverandørs tilbud i evalueringen av kategorien hele landet fremgikk følgende: ”1.2.1 Tekniske/funksjonelle krav Alle krav som er beskrevet i konkurransegrunnlagets krav anses som oppfylt i sin helhet. 1.2.2 Pris og øvrige kommersielle betingelser Har de laveste enhetspriser av de tre tilbyderne. Scorer betydelig bedre enn konkurrentene på brukercasene. Ligger i midtsjiktet på timepriser for planlegger/prosjektleder, montør/tekniker og DAK-personell. Fakturerer ikke fremmøte/oppmøte ved noen av lufthavnene, under forutsetning av at de også blir tildelt OSL. Scorer klart best på dette kriteriet. 1.2.3 Gjennomføringsplan/-evne Alle oppdrag vil bli ivaretatt fra egne kontorer i hele landet. Tilgjengelighet vurderes som den beste blant tilbyderne, noe som gir kort responstid/tilkallingstid. Scorer lavere enn Bravida med hensyn til autorisasjon/sertifiseringer. Vil imidlertid legge frem forpliktende utdannelsesplan for sertifiseringer. Har presentert detaljert liste over personell på den enkelte lokasjon. Avinor legger altså til grunn at i den grad leverandøren mangler sertifiseringer og autorisasjon for visse områder, vil tjenestene enten måtte starte opp senere eller personal måtte hentes fra andre lokasjoner."

(37)Det ble videre opplyst i begrunnelsesdokumentet punkt 2 ”Kun OSL”, at klager ble vurdert som beste tilbyder for dette leveranseområdet (med 0,04 poeng mer enn valgte leverandør). Av punkt 3 ”Hele Norge eksklusive OSL” fremgikk at klager ble vurdert som nest beste tilbyder, like bak valgte leverandør.

(38)Av tildelingsmeddelelsens vedlagte evalueringsmatrise med navn ”Fornyet tildeling 1Hele landet” fremgikk det at poeng ”gis i skala fra 1 til 6, hvor 6 er best”, og det hitsettes: ”Kriterium Vekt Leverandør Leverandør Leverandør 1 2 3 1. Oppfyllelse av 20 % Poeng Poeng Poeng tekniske/funksjonelle krav Krav i henhold til Kravspesifikasjon 100% 6,0 6,0 6,0

”Kriterium Vekt Leverandør Leverandør Leverandør 1 2 3 2. Pris og øvrige kommersielle 40% Poeng Poeng Poeng betingelser Enhetspriser (basert på brukercases) 60% 4,0 6,0 4,5 Oppmøtepriser 10% 2,0 6,0 2,9 Timepris - Planlegger/prosjektleder 10% 6,0 4,8 3,0 Timepris – Montør/Tekniker 10% 6,0 4,7 3,0 Timepris – DAK 10% 6,0 4,5 3,7 Timepris – Lærling 0 % 6,0 6,0 5,8 Kriterium Vekt Leverandør 1 Leverandør 2 Leverandør

3. Gjennomføringsplan/-evne 40 % Poeng Poeng Poeng Tilgjengelighet/Responstider/Tilk 67 % 3,9 6,0 4,0 allingstider Sertifisering/autorisasjon hos 33 % 5,4 4,0 4,0” utførende personell

(39)Videre fremgikk det av sammendraget i evalueringsmatrisen for de tre tildelingskriteriene, at klager for kategorien "Hele Landet" var rangert som nummer to med 4,72 vektede poeng, mens valgte leverandør var rangert som nummer 1 med 5,57 vektede poeng.

(40)Av sammendraget i evalueringsmatrisen for leveranseområdet "Kun OSL" fremgikk at klager var rangert som nummer 1 med 5,88 vektede poeng, mens valgte leverandør var rangert som nummer 2 med 5,84 vektede poeng. For dette leveranseområdet fikk klager 6 poeng på underkriteriet ”Oppmøtepriser.”

(41)Når det gjaldt leveranseområdet "Norge unntatt OSL", fremgikk at klager var rangert som nummer 2 med 5,16 vektede poeng, mens valgte leverandør var rangert som nummer 1 med 5,21 vektede poeng. For dette leveranseområdet fikk klager 2 poeng på underkriteriet ”Oppmøtepriser”.

(42)Av innklagedes dokumentasjon i tilknytning til evalueringen, er det også på forespørsel fra klagenemndas sekretariat fremlagt dokumentasjon spesifikt knyttet til vurderingen av brukercasene. Det fremgår under, av sakens prosesskrift, at innklagede i sin evaluering av brukercasene hadde foretatt flere endringer i klagers brukercaser. Innklagede har fremlagt rekonstruksjoner av korrigeringen av tre av klagers brukercaser, hva gjaldt Bergen lufthavn Flesland, Trondheim lufthavn, Værnes og Sogndal lufthamn, Haukåsen, hvor det fremgår hva innklagede i evalueringen har endret i disse brukercasene. For Sogndal lufthamn fremgår det tolv endringer av mengden av komponenter, og for Trondheim lufthavn fremgår det fem endringer av mengden av komponenter. For Bergen lufthavn fremgår det elleve endringer som gjelder mengden av komponenter. Eksempelvis foreligger det en endring av to kolonner under punktet: "Punkt for Spredenett inkl. test og merking. R&M Freenet, skjermet løsning", det hitsettes: ”Produktnr.Produktbetegnelse/Beskrivelse Antall Enhetspris Sum Endring RM Freenet, uttak Cat 6 S-FTP 207 (…)2 (…) Endret fra 12 stk RM Freenet, uttak Cat 6 S-FTP, IT-rom 0 (…) (…) Endret fra 195 stk”

(43)Innklagede har også fremlagt en matrise, hvor leverandørenes tilbudte priser for hver av de åtte brukercasene fremgår, samt totalsummen for alle disse åtte lufthavnene. Det opplyses at prisene som er inntatt i denne matrisen er klagers priser etter innklagedes korrigeringer. Klagenemnda har satt inn klagers opprinnelige priser, samt angitt den prosentvise forskjellen mellom prisene: Lufthavn Bravida Relacom Bravidas opprinnelige Prosentvis priser i brukercasene økning i pris OSL 431 653, (…) 336 483,55 28 %

Flesland 431 (…) 339 988,51 27 % 653,78 Værnes 137 (…) 106 667,93 28 % 059,39 Ålesund 195 (…) 163 602,66 19 % 023,06 2 Opplysningen er sladdet som forretningshemmelighet, jf. offentleglova § 13 og forvaltningsloven § 13 nr. 2. Tilsvarende gjelder også andre steder hvor opplysninger er sladdet ved bruk av vanlig parentes.

Kristiansund 39 458,22 (…) 37 400,41 6 % Sogndal 78 747,33 (…) 77 875,95 1 % Mosjøen 54 590,04 (…) 50 283,60 9 % Mehamn 14 977,38 (…) 12 332,88 21 % Totalt 1 383 1 259 162,98 252,60 Totalt per 8 298 7 555 år. 977,88 515,60"

(44)Saken ble brakt inn for klagenemnda ved brev 5. desember 2010.

(45)Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 9. desember 2010.

(46)I prosesskriv av 13. januar 2012 har innklagede på side fem opplyst at oppmøtekostnader under evalueringen er beregnet spesifikt på samtlige lufthavner.

(47)Etter pålegg om dokumentfremleggelse fra sekretariatet av 20. september 2012, la innklagede ved brev 5. oktober 2012 frem ytterligere dokumentasjon hva gjaldt evalueringen av klagers brukercaser. Av dokumentet ”Priser_Brukercases”, sammenholdt med klagers brukercaser, fremkom blant annet at tilsvarende endringer som ved Bergen lufthavn, ble gjort for Oslo lufthavn. Samme produkter ble også endret ved Værnes og Vigra lufthavn. Antallet for ”RM Freenet, uttak Cat 6 S-FTP” ble endret henholdsvis fra 6 til 66 og fra 2 til 72, mens antallet for ”RM Freenet, uttak Cat 6 S-FTP, IT-rom” ble endret henholdsvis fra 60 til 0 og fra 70 til 0.

(48)Vedlagt prosesskrivet fra innklagede av 5. oktober 2012 fulgte videre dokumentet ”Prisevaluering_Final_IKT-kabling_SL”. Av dokumentet fremgikk at innklagede benyttet poengintervaller i evalueringen av priskriteriets underkriterier. For leveranseområdet ”Hele landet” fremgikk at intervallet 4-6 poeng ble benyttet for evalueringen av brukercasene. Hva gjaldt underkriteriene benyttet innklagede intervallet 2-6 poeng for ”Reisekostnad”, og her var høyeste pris angitt til (…) kroner og laveste pris kroner (…). For de fire kriteriene knyttet til timepriser ble poengintervallet 3-6 benyttet. Hva gjaldt kriteriet ”Prosjektleder” var høyeste pris angitt til (…) kroner og laveste pris til kroner (…). For timepriser ”Montør” var høyeste pris (…) kroner og laveste pris (…) kroner, mens for timepriser ”DAK” var høyeste tilbudspris (…) kroner og laveste pris angitt til kroner (…). For timepriser ”Lærling” var høyeste tilbudspris (…) kroner, mens laveste pris var kroner (…).

Anførsler

Klagers anførsler

Tildelingsevalueringen

"Gjennomføringsplan/-evne" – "Tilgjengelighet/Responstider/Tilkallingstider"

(49)Klager anfører at innklagede har brutt loven § 5, herunder lagt feil faktum til grunn og vært vilkårlig i sin poenggivning for leveranseområdet "Hele landet", ved å gi valgte leverandørs tilbud bedre poeng enn klagers tilbud på underkriteriet "Tilgjengelighet/Responstider/Tilkallingstider", når valgte leverandør kun har tilbudt å oppfylle minstekravet til responstid, mens klager har tilbudt en bedre responstid enn minstekravet i kravspesifikasjonen punkt 10.3. Innklagede synes å ha underslått det faktum at responstiden avhenger av en rekke faktorer, deriblant antall sertifiserte ressurser. Videre synes innklagede å sidestille lokalisering med responstid, og således premiere lokal tilhørighet. Klagers tilbudte responstid fremkommer i dokumentet ”Reisekostnader og underentreprenører Avinors lokasjoner”. Dette er det ingen uenigheter om. Det fremgår her at klager tilbyr en vesentlig kortere responstid enn konkurransegrunnlagets minstekrav, blant annet på bakgrunn av at klager har et betydelig antall sertifiserte ressurser som kan stille på kort varsel. Når det gjelder områdene innklagede har pekt på, Møre og Romsdal, Trøndelag og Fagernes, leverer klager også her langt innenfor kravspesifikasjonens krav. For øvrig er disse lufthavner kategorisert som regionale, som i praksis innebærer at innkjøpsvolumet totalt sett er marginalt. Valgte leverandørs tilbud kan på den annen side ut fra dets ordlyd, ikke tolkes dithen at selskapet tilbyr en kortere responstid enn minstekravet i kravspesifikasjonen. "Gjennomføringsplan/-evne" – ”Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell”

(50)Klager anfører at innklagede har brutt loven § 5 i sin poenggivning av underkriteriet "Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell", når poengdifferansen mellom valgte leverandørs tilbud og klagers tilbud ikke er større enn hva som fremgår av evalueringsmatrisen 3. desember 2010, idet klager på tilbudstidspunktet hadde vesentlig flere sertifiserte ressurser enn valgte leverandør for leveranseområdet "Hele landet". Konkret vises til at valgte leverandør kun hadde 12 sertifiserte ressurser for Systimax og ingen for R&M Freenet, mens klager hadde tilbudt 63 sertifiserte ressurser på R&M Freenet, og 44 for Systimax, jf. klagers kompetansematrise. Hertil kommer at det er utelukkende antall sertifiserte ressurser som er relevant for evalueringen. En eventuell evaluering foretatt ut fra lokalisering av autorisasjoner, kan ikke leses ut fra kriteriets ordlyd. Endelig bemerkes at en TIA-autorisert ikke er utførende personell, men har oppgaver av administrativ art som kvalitetssikring og utsteding av samsvarserklæringer i henhold til gjeldende regelverk, slik at en evaluering av disse autorisasjoner heller ikke er i samsvar med kriteriets ordlyd.

(51)Det anføres videre at innklagede har brutt regelverket, ved vilkårlig poenggivning, ettersom klager som beste tilbyder ikke får maks score på dette underkriteriet. Etter klagenemndas praksis må de prinsipper som legges til grunn for poenggivningen, her en skala fra 1-6 hvor beste tilbyder får seks poeng, praktiseres konsekvent gjennom hele tilbudsevalueringen, jf. klagenemndas sak 2011/201. Priskriteriet – Brukercaser

(52)Det anføres at innklagede har brutt de grunnleggende prinsippene i loven § 5, jf. forsyningsforskriften § 3-1, under evalueringen av priskriteriets underkriterium "Enhetspriser (basert på brukercases)", ved å foreta en vilkårlig endring av klagers tilbudte brukercasepriser før disse ble evaluert. Eksempelvis har totalprisen for Flesland

steget med 27 prosent, og tilsvarende endringer har skjedd for de øvrige syv lokasjoner som brukercasene omfattet. Innklagede har ikke forholdt seg til sine egne metoder og opplysninger om brukercasene i konkurransedokumentene, og lagt til grunn priser i evalueringene som ikke stemmer overens med klagers tilbudte priser, ved å endre mengder og antall for de ulike produktene. Dette har klart betydning for totalprisene i brukercasene, ettersom klager har priset sentrale enheter gunstig, mens andre enheter som forekommer i et mindre omfang, er priset høyere. Konkret har innklagede for Flesland lufthavn endret kategorien/produktet "RM Freenet, uttak Cat 6 S-FTP" fra 12 til 207 enheter, og "RM Freenet, uttak Cat 6 S-FTP, IT-rom” fra 195 til 0 enheter. Dette innebærer en prisøkning på ca. (…) kroner. Samme endringer er gjort ved Oslo lufthavn Gardermoen. Ved Værnes lufthavn er enhetene endret fra henholdsvis 6 til 66 stykker, og fra 60 til 0 stykker, og ved Ålesund lufthavn er enhetene endret fra 2 til 72 og fra 70 til 0 stykker. Klager bestrider for øvrig at det foreligger én teknisk riktig besvarelse av hver av brukercasene, og at dette ble formidlet til leverandørene mens konkurransen pågikk.

(53)Videre fremkommer det ikke totalsummer per år i klagers brukercaser. Innklagede har likevel benyttet slike totalsummer i sin evaluering av casene. I casebeskrivelsen fremkommer det verken opplysninger om gjennomføringstid, eller om utregningsmetode for årlig omsetning. For øvrig korresponderer innklagedes beregninger av årlig uttak svært dårlig med øvrige opplysninger i konkurransegrunnlaget. I kunngjøringen er anskaffelsens verdi over fem år angitt til å være 17 - 23 millioner kroner. Tabellene for brukercasene viser på sin side et årlig uttak på omtrent åtte millioner kroner, noe som gir 40 millioner kroner over fem år. Priskriteriet – "Oppmøtepriser"

(54)Klager anfører for det første at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5, ved å evaluere underkriteriet "Oppmøtepriser" to ganger i tildelingsevalueringen, slik at prisene har fått for stor betydning i forhold til kriteriets fastlagte vektingstall på 10 prosent av priskriteriet vekt på 40 prosent. Det vises til at innklagede først har vurdert og vektlagt oppmøtepriser for samtlige lokasjoner under kriteriet ”Oppmøtepriser”. Deretter har innklagede vurdert og vektlagt oppmøtepriser for de åtte lokasjonene som er omfattet av brukercasene på nytt under kriteriet ”Enhetspriser (basert på brukercases)”, hvor priser for reise og opphold er inntatt.

(55)Videre anføres at innklagede har brutt kravene til forutberegnelighet og likebehandling i regelverket, ved å gi klagers tilbud for lav poengsum, to poeng, under kriteriet "Oppmøtepriser" for leveranseområdet "Hele landet". Det fremholdes at klager ikke beregner oppmøtepriser overhodet for lokasjoner/flyplasser av en viss størrelse og med et visst innkjøpsvolum (mange bestillinger). Det kan ikke tillegges vesentlig betydning at klager har beregnet oppmøtepriser på enkelte lokasjoner hvor de samlede oppmøtekostnadene er små.

(56)Endelig anføres at innklagede har brutt kravet til etterprøvbarhet i loven § 5, ved å ikke dokumentere hvordan innklagede har beregnet tilbydernes oppmøtepriser på de ulike flyplassene. Innklagede har ikke fremlagt beregningen av oppmøtekostnader som i prosesskriv anføres gjennomført ”spesifikt på samtlige lufthavner”. Hva gjelder innklagedes eksempler vedrørende Molde og Kristiansund lufthavner som er fremlagt i oktober 2012, er disse ikke dokumenterte eller korrekte.

Priskriteriet – Lærlingepriser

(57)Innklagede har brutt regelverkets grunnleggende prinsipper, ved å ikke vektlegge pris for lærlinger under evalueringen av priskriteriet og dets underkriterium knyttet til timepriser. Det følger av en naturlig forståelse av priskriteriet, og av det faktum at innklagede eksplisitt etterspurte lærlingepriser som erstatning for installatørpriser under forhandlingsmøter, jf. møtereferatets punkt 5.3, at lærlingepriser stiller på lik linje med øvrige priser i konkurransen, og skal evalueres. Det er på det rene at klager har lavere timepriser for lærlinger enn valgte leverandør. Praktiseringen av tildelingsmodellene

(58)Klager anfører at innklagede har brutt loven § 5 ved at tilbydernes poengsummer for leveranseområdet "Hele landet" ikke er gjennomsnittet av tilbydernes poengsummer på de to øvrige leveranseområdene, "Norge unntatt OSL" og "OSL". Tildelingsmodellen er basert på tre leveranseområder, og den totale leveransen skulle fordele seg 50/50 mellom "Norge unntatt OSL" og "OSL". Poengsummen for leveranseområdet "Hele landet” måtte således etter klagers oppfatning bli gjennomsnittet av de to øvrige kategoriene. Ved en årlig volummengde på 1000 skal således 500 henføres til OSL og 500 til de resterende lufthavner. Klager fremholder at dersom forannevnte fordeling hadde funnet sted, hadde klager og valgte leverandørs tilbud i praksis vært likestilte. Konkret vises det til at klager er rangert som best på priskriteriet for leveranseområdet "Kun OSL", og at det bare skiller 0,05 poeng fra klager til valgte leverandør for leveranseområdet "Norge unntatt OSL", mens klager bare oppnår 4, 72 poeng for "Hele Landet" mot valgte leverandørs 5,57 poeng. Vilkårligheten illustreres også ved at klager bare har fått to poeng ved evalueringen av ”Oppmøtepriser” for leveranseområdet ”Hele landet”. For leveranseområdet ”OSL” har klager imidlertid fått seks poeng, og for leveranseområdet "Norge unntatt OSL" to poeng. Med en 50/50 fordeling mellom leveranseområdene skulle klager således som et minimum oppnådd 4 poeng under kategorien "Hele landet". Evalueringsformelen

(59)Klager anfører at innklagede har brutt regelverket ved å benytte en evalueringsformel i prisevalueringen som gir et vilkårlig poengresultat, idet poengresultatet er avhengig av tilbudsprisen til den dyreste tilbyderen. Innklagede har tidligere opplyst at den høyeste tilbudssummen har fått poengsummen 1. Dette viser seg imidlertid å være feil, og ingen tilbydere har fått poengsummen 1. Innklagede synes i stedet å ha brukt ulike poengintervaller for de ulike underkriteriene i sin evaluering. Innklagedes poenggivning med en poengskala fra 4 til 6 ved evalueringen av brukercasene, fra 2 til 6 under kriteriet "Oppmøtepriser" og fra 3 til 6 under de øvrige timeprisene, vil uansett fullt og helt avhenge av det dyreste pristilbudet i konkurransen. Dette uavhengig av hvor liten eller stor prisdifferansen mellom billigste og dyreste tilbud er. Ved å benytte en slik metode/formel i stedet for en lineær- eller forholdsmessigmetode, gjenspeiler ikke poengdifferansen de reelle prisdifferansene i tilbudene. Et tilbud som er priset relativt likt som vinnertilbudet kan således få betydelig færre poeng. Begrunnelse

(60)Det anføres at innklagde har brutt de grunnleggende prinsippene om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet, jf. loven § 5 og forsyningsforskriften § 3-1, jf. § 11-3, ved at det

verken er gitt tilstrekkelig begrunnelse for poenggivningen for det enkelte tildelingskriterium/underkriterium, eller tildelingen som sådan gjennom en grundig oppstilling av valgte leverandørs relative fordeler. Erstatning

(61)Endelig ber klager klagenemnda ta stilling til om vilkårene for erstatning for klager er oppfylt, prinsipalt erstatning for den positive kontraktsinteressen, subsidiært for den negative kontraktsinteressen.

Innklagedes anførsler

Tildelingsevalueringen "Gjennomføringsplan/-evne" – "Tilgjengelighet/Responstider/Tilkallingstider"

(62)Innklagede bestrider at evalueringen av underkriteriet ”Tilgjengelighet/Responstider/Tilkallingstider” er basert på feil faktum og er vilkårlig, idet oppdragsgiver ut fra kravspesifikasjonens krav gjennomførte en evaluering basert på en objektiv tolking av tilbudene, herunder beskrivelse av lokasjoner og i hvilken grad servicenettet var utbygd. Det vises til at kravspesifikasjonen punkt 10.3 inneholdt minimumskrav til fremmøtetid. Ettersom dette for noen lufthavner utgjorde en lang tilkallingstid, ble tilbyderne likevel bedt om å konkurrere på å levere kortere tid, jf. kravspesifikasjonen punkt 10.3 underpunkt S13. Valgte leverandør har i sitt tilbud bekreftet å kunne møte minimumskravet. Innklagede har vurdert dette i sammenheng med oversikten over lokasjoner som var vedlagt valgte leverandørs tilbud, hvor det fremgikk at valgte leverandør er tilstede ved så å si hvert tettsted i Norge. Det fremholdes at det av dette følger at valgte leverandør kan tilby en kortere fremmøtetid enn eksempelvis to arbeidsdager til regionale driftsenheter. Klager har på sin side ikke et tilsvarende utbygd servicenett, og viktigheten av god tilgjengelighet ble påpekt flere ganger under forhandlingene. Eksempelvis har klager i Nord-Norge oppgitt underleverandører for lufthavner uten at dette var formalisert på noen måte, samt at klagers kontor i Ålesund skulle betjene alle lufthavnene i Møre og Romsdal. Endelig vises til at eventuelt manglende sertifiseringer er tatt hensyn til ved underkriteriet "Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell". "Gjennomføringsplan/-evne" – "Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell"

(63)Innklagede bestrider at evalueringen av underkriteriet ”Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell” er basert på feil faktum og er vilkårlig, samt at klager har fått for lav uttelling. Det vises til at TIA-autorisasjoner, utstedt av Post- og teletilsynet, er forskriftskrav som ikke kan fravikes. Sertifiseringer på respektive kablingssystemer R&M Freenet og Systimax er krav fra innklagede for å sikre systemgaranti. Samtlige tilbydere måtte forplikte seg til å sertifisere alt sitt personell på R&M Freenet og Systimax, og en plan og fremdrift på dette skulle fremlegges etter signert avtale med innklagede. Ingen av leverandørene hadde full dekning av ansatte med sertifiseringer og autorisasjoner på evalueringstidspunktet. Valgte leverandør hadde 14 forskjellige personer med TIA-autorisasjon, og samtlige av Avinor sine lokasjoner var oppført med TIA-ansvarlig installatør i matrisen. Videre hadde selskapet 12 personer med sertifisering for Systimax kablingssystem og ingen for R&M Freenet kablingssystem. Klager hadde 17 navngitte personer, inkludert 7 personer fra underleverandører, med TIA-autorisasjon, og det fremholdes at selskapet manglet ansvarlig installatør med TIA18

autorisasjon på flere lokasjoner. Alle krav i konkurransen ble likevel ansett for å være oppfylt for den fremtidige oppfyllelse av leveransen for konkurransens tre gjenstående tilbydere. Valgte leverandør fikk imidlertid dårligere uttelling på dette punkt enn klager. Både antall sertifiseringer på kablingssystem og antall TIA-autorisasjoner var en del av denne delen av evalueringen. Videre var også lokaliseringen av ressursene av betydning. Det fremgår av innklagedes evalueringen at valgte leverandør ville legge frem forpliktende utdannelsesplan for sertifiseringer, og at selskapet har presentert en detaljert liste over personell på den enkelte lokasjon.

(64)Det bestrides ikke at klager hadde et høyere antall sertifiseringer enn valgte leverandør. Innklagede fremholder imidlertid at det i evalueringen ikke er gitt automatisk seks poeng til beste tilbyder på det enkelte underkriterium, men at egenskapene ved tilbudet for de enkelte kriterier også har blitt vurdert isolert sett hver for seg. Klager er trukket noe, idet en underleverandør som skulle betjene fire lufthavner manglet autorisasjon, slik at tjenesten her må starte opp senere eller personal må hentes fra andre lokasjoner. Priskriteriet – Brukercaser

(65)Innklagede fremholder at evalueringen av underkriteriet basert på leverandørenes brukercaser tilligger oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn, og at vurderingen er klart innenfor de grunnleggende prinsippene i regelverket. Videre tilligger det også oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn å velge hvordan tildelingskriteriene skal evalueres, og det ble i foreliggende sak benyttet brukercaser, virkelighetsnære eksempler, for å få et mer realistisk bilde av kostnadene. Det vises til at innklagede utformet casene slik at det etter oppdragsgivers syn var én teknisk riktig besvarelse av casene, og oppdragsgiver forutsatte at tilbyderne ville forstå dette. Hva gjelder innklagedes evaluering av brukercasene og totalsum per år, er dette en omregning av tilbydernes caser som baserte seg på et tomåneders scenario. Totalprisen for brukercasene er således multiplisert med seks for alle tilbyderne. Når det gjelder de konkrete tallene i brukercasene viser innklagede til at mottatte besvarelser fra tilbyderne varierte med hensyn til valgte produkter og mengder. De ulike tolkingene ble hensyntatt ved sammenstillingen av besvarelsene, gjennom at innklagede korrigerte mengder og produkter slik at alle tilbyderne ble vurdert på samme grunnlag. Endringene i brukercasene bestod således i tillegg eller fratrekk av komponenter. Endringene baserte seg på en fasit for løsning av oppdragene som innklagede utformet etter mottak av leverandørenes brukercaser. Leverandørenes inngitte enhetspriser ble således ikke endret. Videre ble oppstillingen av totalsummer per år gjort for å forenkle sammenlikningen av casebesvarelsene. Selv om casene var virkelighetsnære eksempler, er det dermed ikke slik at det er sannsynlig at det blir et fullt uttak av alle casene på samtlige flyplasser i løpet av femårsperioden. Det vil avhenge av om behovet faktisk materialiserer seg. Det er således ikke noen motsetning mellom verdien som er angitt i konkurransegrunnlaget, og de totalsummer som fremkommer av sammenstillingen av brukercasene. Priskriteriet – ”Oppmøtepriser”

(66)Innklagede bestrider at evalueringen av ”Oppmøtepriser” er vilkårlig, idet vurderingen av priskriteriet ligger innenfor beskrivelsen i konkurransegrunnlaget og tilligger innklagedes innkjøpsfaglige skjønn. Det er ikke angitt noen nærmere vekting av oppmøteprisene i konkurransegrunnlaget, men dette var en faktor som skulle prises både i tilbudet og i brukercasene. Brukercasene gjaldt likevel bare åtte flyplasser, og av

erfaring vil oppmøtekostnader være av sentral betydning for totalprisen på alle lufthavner. Oppmøtepriser ble derav også skilt ut som et eget underkriterium til priskriteriet, med en relativ vekt på 10 prosent. Kriteriet gjaldt da for alle innklagedes lokasjoner. Det vises til at valgte leverandør ved tildeling av hele landet inkludert OSL tilbød kroner 0 i oppmøtekostnader, med unntak av Svalbard. Klager på sin side, fakturerer til dels betydelige oppmøtepriser for en lang rekke flyplasser. Innklagede bemerker at det selvsagt er hensyntatt at klager også ved enkelte lufthavner ikke fakturerer oppmøtekostnader. Videre fremholder innklagede at det er antall oppmøter som er avgjørende ved beregningen av oppmøtepriser. Ved beregning av antall oppmøter så innklagede på fremmøtehyppigheten ved to lufthavner det siste året; Molde og Kristiansund, hvor det nærmest har vært daglige besøk fra leverandør. Anslåtte oppmøtekostnader med klager som leverandør utgjør for disse to lufthavner mellom (…) og (…) kroner. Hva gjelder øvrige lufthavner er det ikke gjort tilsvarende faktiske målinger for disse, men foretatt en utregning basert på innklagedes faglige skjønn. Hoveddokumentene for vurdering av oppmøtekostnader er basert på de oversikter leverandørene selv utarbeidet. Eksempelvis har klager i dokumentet ”Reisekostnader og underentreprenører Avinor-lokasjoner samlet” vist til oppmøtepriser for alle innklagedes lufthavner. Antall oppmøter er, som angitt ovenfor, beregnet skjønnsmessig og ganget opp med de fremsatte oppmøtepriser. Priskriteriet – Lærlingepriser

(67)Innklagede bestrider at den manglende evalueringen av lærlingepriser medfører at tildelingsevalueringen er vilkårlig, eller i strid med det grunnleggende prinsippet om forutberegnelighet. Det vises til at det ble bedt om priser på lærlinger, men at det ikke er uttalt at disse skulle være en del av evalueringen, jf. forhandlingsmøte 13. august 2010. Basert på sannsynligheten av uttak av de ulike kategoriene, fant innklagede at det ikke var hensiktsmessig å evaluere prisen på lærlinger under priskriteriet. Prisen ble således hentet inn i tilfelle oppdragsgiver likevel skulle komme til å benytte seg av lærlinger. Praktiseringen av tildelingsmodellene

(68)Det bestrides at innklagede ved bruk av konkurransens tildelingsmodell har brutt regelverket, idet valg av tildelingsmodell faller innenfor oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn. Innklagede hevder at klagers anførsler på dette punkt bygger på et grunnleggende feil premiss om at tildelingsmodellen ”Hele landet” kun er en sammenstilling av poengscorene for ”OSL” og ”Hele landet unntatt OSL”, multiplisert med 0,5. Innklagede så for seg to alternative tildelingsmodeller i konkurransen; (i) At oppdragsgiver inngikk særskilte rammeavtaler for OSL og hele landet unntatt OSL, med ulike leverandører, eller (ii) at oppdragsgiver inngikk rammeavtale for hele landet inkludert OSL med én leverandør. Det er gjennomført en selvstendig evaluering av de to tildelingsmodellene, og denne viste at det var betraktelig dyrere å skille ut kontraktene enn å tildele hele landet inkludert OSL til en leverandør. Dette skyldtes innebygde prismekanismer i tilbudene, herunder de særrabatter og prismekanismer en tildeling av hele landet inkludert OSL medførte. Som eksempel vises det til underkriteriet ”Oppmøtepriser” hvor valgte leverandør tilbød å ikke fakturere for oppmøte på noen lufthavner, dersom selskapet ble tildelt kontrakt for hele landet inkludert OSL. Evalueringsformelen

(69)Innklagede bestrider at bruken eller valget av evalueringsformelen for priskriteriet er i strid med regelverket, idet oppdragsgiver etter klagenemndas praksis har et vidt innkjøpsfaglig skjønn når det gjelder verdsettelsen av forskjeller mellom tilbudene, herunder karaktersetting av prisene. Innklagede viser til at prisevalueringen skjedde ved hjelp av en rettlinjet funksjon (generell formel f(x)=ax+b), som ga en lineær graf som åpnet for bruk av karakterer fra 1-6. Oppdragsgiver kan således ved bruk av denne formelen angi poengintervall ved evalueringen. Siden innklagede tok utgangspunkt i høyeste og laveste pris for hver kategori, vil a (stigningskoeffisient) og b (konstant) variere. Excelpresentasjonen av formelen ser slik ut: =((K$22-K$21)*L13/(L$22-L$21)+(K$21-(L$21*((K$21-K$22)/(L$21-L$22))))),  hvor K21/K22 = nedre/øvre poeng (maks. 6),  L13=den pris som vurderes  L21/L22=høyeste/ laveste tilbudte pris

(70)For brukercasene vurderte oppdragsgiver det slik at poengene ble gitt i intervallet 4-6 for leveranseområdet "Hele landet". En riktig bruk av formelen gir således ikke nødvendigvis 1 poeng til dårligste tilbyder. For priskriteriets øvrige underkriterier ble samme formel benyttet, men med poengintervallet 2-6 for "Oppmøtepriser" og 3-6 for de resterende kriterier hva gjaldt timepriser. Disse intervallene er satt ut fra en innkjøpsfaglig vurdering av de reelle prisforskjellene innenfor hver priskategori. Innklagede har ikke mulighet til å gi konkrete eksempler med stigningskoeffisient og konstant, siden klager da enkelt vil kunne regne seg frem til de øvrige tilbydernes enhetspriser i konkurransen. Begrunnelse

(71)Innklagede bestrider at oppdragsgiver har brutt forsyningsforskriften § 11-3 (1) jf. § 114 (1), da det etter innklagedes syn er gitt tilstrekkelig begrunnelse til å tilfredsstille begge disse bestemmelser både i det opprinnelige meddelelsesbrevet og i den fornyede innstillingen. Tildelingsbeslutningen av 3. desember 2010 supplerer den opprinnelige evalueringen av 6. oktober 2010, og gir en grundig oppstilling av valgte leverandørs relative fordeler. Det vises også til at det av innstilingen fremgår at prisene er evaluert ut fra leverandørens besvarelse av brukercaser. Videre viser innklagede til at det også i e-post 21. november 2010 er forklart hvordan prisene er beregnet. Erstatning

(72)Innklagede fremholder at selskapet har foretatt en grundig og saklig evaluering av tilbudene i samsvar med de grunnleggende prinsipper i regelverket. Det bestrides således at det foreligger brudd på regelverket, og det er dermed ikke grunnlag for erstatning. Det er for alle tilfeller på det rene at klager uansett ikke var best i konkurransen.

Klagenemndas vurdering

(73)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Anskaffelsen gjelder inngåelse av én eller flere rammeavtaler for levering av installasjonstjenester og IKTkabling/infrastruktur, som er en tjenesteanskaffelse. Anskaffelsens verdi er i kunngjøringen punkt II.1.5) angitt til å være mellom 17 og 23 millioner norske kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin opplyste art og

verdi forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektoren av 7. april 2006 nr. 403 del I og II, jf. forskriften §§ 2-1(2) og 2-3 (1). Hvorvidt tildelingsevalueringen er i strid med regelverket om offentlige anskaffelser "Tilgjengelighet/Responstider/Tilkallingstider”

(74)Klager anfører for det første at innklagede har brutt loven § 5, herunder lagt feil faktum til grunn og vært vilkårlig i sin poenggivning for leveranseområdet "Hele landet", ved å gi valgte leverandørs tilbud bedre poeng enn klagers tilbud på underkriteriet "Tilgjengelighet/Responstider/Tilkallingstider" når valgte leverandør kun har tilbudt å oppfylle minstekravet til responstid, mens klager har tilbudt en bedre responstid enn minstekravet i kravspesifikasjonen punkt 10.3.

(75)Ved tildelingsevalueringen har oppdragsgiver et innkjøpsfaglig skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves av klagenemnda. Nemnda kan imidlertid prøve om oppdragsgivers evaluering er saklig, forsvarlig og basert på riktig faktisk grunnlag, samt om evalueringen er i samsvar med de grunnleggende kravene i loven § 5, jf. eksempelvis klagenemndas saker 2012/48 premiss (28) og 2012/52 premiss (63).

(76)Ut fra en naturlig språklig forståelse av underkriteriet "Tilgjengelighet/Responstider/Tilkallingstider" sett i sammenheng med kravspesifikasjonen punkt 10.3, hvor det henvises til oppdragsgivers ønskede fremmøtetid for de ulike kategorier lufthavner, samt at leverandøren skal beskrive sitt beste forslag til fremmøtetid, må det være leverandørenes tilbudte tilgjengelighet, samt respons- og fremmøtetid, som er det relevante å vurdere ved evalueringen av dette kriteriet. Det avgjørende må være om leverandørene har tilbudt bedre tilgjengelighet/responstid enn de angitte tider i kravspesifikasjonen, og hvilken leverandør som har det beste tilbudet på dette.

(77)Av valgte leverandørs tilbud fremgår det at selskapet tilbyr en responstid som tilsvarer de ønsker som er stilt opp i kravspesifikasjonen punkt 10.3. Videre at valgte leverandørs desentraliserte struktur gjør at selskapet kan oppfylle responstiden "…eller bedre om ønskelig." Sistnevnte passus kan etter klagenemndas syn imidlertid ikke forstås som et forpliktende utsagn. Klagenemnda finner heller ikke at et eventuelt godt utbygd servicenett med lokasjoner over hele landet innebærer at valgte leverandør har tilbudt en kortere fremmøtetid enn den som er angitt i kravspesifikasjonen. Lokasjon er ikke synonymt med tilbudt tilgjengelighet/responstid. Hvilken tilgjengelighet/responstid som kan legges til grunn beror på hva som konkret er tilbudt. Klagenemnda kan ikke se at det fremgår andre opplysninger om tilgjengelighet/responstid av valgte leverandørs tilbudsdokumenter enn de forannevnte. Klagenemnda finner således at valgte leverandør kun har tilbudt en tilgjengelighet/responstid tilsvarende innklagedes ønskede fremmøtetid i kravspesifikasjonen punkt 10.3.

(78)Ved tolkingen av klagers tilbudte tilgjengelighet/responstid, må klagenemnda også her ta utgangpunkt i den skriftlige dokumentasjonen som forelå på tilbudstidspunktet. Det er ikke direkte angitt noe om responstid i klagers fremlagte tilbudsdokumentasjon. Klager har imidlertid vedlagt tilbudet konkurransegrunnlagets kravspesifikasjon, og fylt denne ut med egne kommentarer. Klager har således benyttet kravspesifikasjonen som en del av sitt eget tilbud. Nemnda tolker dette dithen at klager med dette tilbyr en responstid tilsvarende kravspesifikasjonens angitte ønsker. Ut over dette har klager vedlagt tilbudet en tabell med overskriften: ”Reisekostnader og underentreprenører

Avinors lokasjoner samlet”. Etter ordlyden gjelder denne reisekostnader til alle Avinors lokasjoner, herunder hva klager vil fakturere for i reisetid til de ulike lokasjonene. Det er videre i dokumentet angitt en kolonne for "Reisetid en vei". Partene synes enige om at det som her fremgår, er klagers responstid. Etter nemndas syn er imidlertid det å angi hva som er den fakturerbare reisetid en vei, ikke det samme som å tilby en bestemt tilgjengelighet/responstid. Det kan her også vises til at klager i samme dokument uttalte at: "De første 60 km og den første reisetimen tur/retur er fratrukket." Basert på dette, må nemnda legge til grunn at også klager kun kan anses for å ha tilbudt å oppfylle oppdragsgivers ønskede fremmøtetider, og altså ikke forpliktet seg til noe mer. Siden leverandørene med dette må anses å ha tilbudt like god tilgjengelighet/responstid, har innklagede brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5 ved å gi valgte leverandør bedre score enn klager på underkriteriet "Tilgjengelighet/Responstider/Tilkallingstider". "Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell" – bruk av poengskalaen

(79)Klager har fremsatt to anførsler knyttet til evalueringen av dette underkriteriet. Klager har for det første anført at det foreligger et brudd på loven § 5, ved at det er vilkårlig å ikke gi klager maks poengsum, seks poeng, på sertifiseringskriteriet i bedømmelsen av selskapets tilbud på "Hele landet", når innklagede ellers har basert seg på en modell hvor beste tilbud oppnår seks poeng.

(80)I klagenemndas sak 2011/201 premiss (106) ble det uttalt følgende hva gjelder plikten til å være konsekvent ved poengfastsettelsen av det beste tilbudet under hvert av tildelingskriteriene: ”Klagenemnda har gjennomgått tidligere praksis, og ser at det i praksis benyttes ulike metoder for poengfastsettelse av tildelingskriteriene. Én metode er at oppdragsgiver gir det beste tilbudet under hvert tildelings-/underkriterium toppscore og de øvrige forholdsmessig dårligere score, mens en annen metode er at oppdragsgiver vurderer tilbudene opp mot et tenkt "idealtilbud" under de enkelte tildelings-/underkriterier. Dersom oppdragsgiver benytter begge metodene under evalueringen, for eksempel gir toppscore til laveste pris, mens kvalitetskriteriene blir vurdert opp mot et tenkt "idealtilbud", medfører dette en risiko for at vekten av tildelingskriteriene blir forskjøvet. Hvis så er tilfelle i en bestemt konkurranse, vil det være i strid med det grunnleggende kravet til forutberegnelighet i loven § 5."

(81)Innklagedes tildelingsevaluering 3. desember 2010 for "Hele landet" viser at innklagede konsekvent har benyttet poengsummen seks til beste tilbud under hvert av konkurransens tildelingskriterier og underkriterier, bortsett fra på underkriteriet "Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell". Her har klager, til tross for at selskapet var best, kun fått 5,4 poeng. Innklagede har opplyst at klager ble trukket noe, da en underleverandør som skulle betjene fire lufthavner manglet autorisasjon, og tjenesten således måtte starte opp senere eller personal måtte hentes fra andre lokasjoner. Etter klagenemndas syn, har innklagede således foretatt en skjønnsmessig vurdering av sertifiseringskriteriet, og målt tilbudene opp mot et ”idealtilbud”. Innklagede har dermed brukt en annen metode ved poengsettingen av sertifiseringskriteriet enn ved konkurransens øvrige kriterier, ettersom beste tilbud ellers har oppnådd seks poeng. Dette medfører en risiko for at vekten av tildelingskriteriene blir forskjøvet. På denne bakgrunn finner klagenemnda at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5, ved å ikke praktisere poenggivningen konsekvent i

evalueringen av tilbudene og således gi klager, som beste tilbud, seks poeng under kriteriet "Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell". "Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell" – poengforskjell

(82)Klager har også anført at innklagede har brutt loven § 5 ved at poengdifferansen mellom valgte leverandørs tilbud og klagers tilbud på underkriteriet ”Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell” ikke er større enn hva som fremgår av evalueringsmatrisen 3. desember 2010, idet klager hadde vesentlig flere sertifiserte ressurser enn valgte leverandør for leveranseområdet "Hele landet". Det fremholdes at dette er vilkårlig.

(83)Ved verdsettelsen av forskjellene mellom tilbudene utøver oppdragsgiver et skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves rettslig, jf. premiss (75) ovenfor. Det følger imidlertid av kravet til forutberegnelighet i loven § 5 at oppdragsgivers poengsetting må sikre at relevante forskjeller mellom tilbudene gjenspeiles i de poengene tilbudene gis, jf. klagenemndas saker 2011/201 og 2009/279 premiss (25).

(84)Sees underkriteriet "Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell" i sammenheng med kravspesifikasjonen punkt 3.2 "Kompetanse", hvor det forutsettes at leverandørene innehar "…nødvendig kompetanse som angitt nedenfor og at dette kan dokumenteres: … [K11] Autorisasjon for IT-installasjon, [K12] Sertifisert installatør for R&M freenet eller Commscope systimax (spredenett)", må underkriteriet etter sin ordlyd forstås dithen at dess bedre kompetanse og flere autorisasjoner og sertifiseringer hos utførende personell, dess bedre poengscore i evalueringen. Ettersom denne konkurransen gjelder IKT-kabling på 47 lokasjoner må også lokaliseringen av ressursene anses å ha betydning ved evalueringen av kriteriet.

(85)Som en del av vurderingen av dette underkriteriet har innklagede lagt vekt på antall og lokalisering av såkalte TIA(teleinstallatør)-autorisasjoner. Innklagede anså dermed TIAautorisasjoner som en relevant faktor ved evalueringen av kriteriet. Klager har imidlertid bestridt at det ved evalueringen er relevant å legge vekt på TIAautorisasjoner, da dette ikke er samsvar med kriteriets ordlyd ”utførende personell” Det fremholdes at en TIA-autorisert ikke er ”utførende personell”, men har oppgaver av administrativ art som kvalitetssikring og utsteding av samsvarserklæringer i henhold til gjeldende regelverk. For å ta stilling til klagers anførsel, må klagenemnda etter dette avgjøre hvorvidt det er relevant å vektlegge TIA-autorisasjoner i evalueringen av kriteriet ”Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell”, og herunder om TIAautoriserte er ”utførende personell”. Dette krever kunnskap om hvilke konkrete oppgaver TIA-autorisert personell er ansvarlige for. Videre kreves det også inngående bransjekunnskap om hvilket arbeid ulike typer autorisert og sertifisert personell utfører. Slik kunnskap besitter ikke klagenemnda, som utelukkende består av jurister. Anførselen avvises på denne bakgrunn som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndforskriften § 9. Priskriteriet – Brukercaser

(86)Klager har anført at innklagede har brutt de grunnleggende kravene til forutberegnelighet, etterprøvbarhet og likebehandling i loven § 5 og forskriften § 3-1, ved å foreta en vilkårlig endring av klagers tilbudte brukercasepriser før disse ble evaluert.

(87)Utgangspunktet etter anskaffelsesregelverket er at tilbudet skal vurderes slik det var utformet ved tilbudsfristens utløp. Ut fra fremlagt dokumentasjon, har innklagede foretatt endringer i flere av klagers brukercasepriser, og for enkelte produktkategorier foreligger det vesentlige endringer i klagers tilbudte mengde/antall/pris. Blant annet har innklagede for Flesland lufthavn endret kategorien/produktet "RM Freenet, uttak Cat 6 S-FTP" fra 12 til 207 enheter, og "RM Freenet, uttak Cat 6 S-FTP, IT-rom” fra 195 til 0 enheter. Innklagede har forklart at leverandørenes tilbud ble endret for å kunne vurdere tilbudene på samme grunnlag, men at klagers enhetspriser ikke ble endret ved korrigeringer av mengder og produkter. Klager, på sin side, fremholder at innklagedes endring har hatt betydning for de tilbudte enhetspriser, ettersom klager har priset sentrale enheter gunstig, mens andre, som fremkommer i et mindre omfang, er priset høyere. Etter klagenemndas syn fremstår sistnevnte som plausibelt. Ved endring i mengder, kan det ikke automatisk legges til grunn at tilbydernes enhetspriser vil være de samme. Dette blant annet med utgangspunkt i de stordriftsfordeler det vil være for leverandørene å levere et større antall produkter. Oppdragsgiver kan således ikke endre klagers oppgitte priser uten å ta hensyn til at prisene er satt ut fra et bestemt volum. For klager har innklagedes endringer medført at selskapets priser på brukercasene har steget med opptil ca. 28 prosent. Siden innklagede ved endringen til de mengder innklagede selv mente var relevante ikke kunne være sikker på at prisen for denne mengden var basert på korrekt enhetspris, finner nemnda innklagedes endringer vilkårlige og i strid med de grunnleggende kravene til forutberegnelighet og likebehandling i loven § 5. Priskriteriet – ”Oppmøtepriser”

(88)Klager har fremsatt tre anførsler under dette punkt. Klager har for det første anført at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet under tildelingsevalueringen, ved å evaluere priskriteriets underkriterium "Oppmøtepriser" to ganger, slik at prisene på dette har fått for stor betydning hensett til kriteriets fastlagte vektingstall på 10 prosent av priskriteriets totale vekt på 40 prosent. Klagenemnda henviser igjen til at oppdragsgiver ved tildelingsevalueringen har et innkjøpsfaglig skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves av nemnda, jf. over premiss (75).

(89)Den eneste informasjonen som ble gitt i konkurransedokumentene om innholdet i tildelingskriteriet ”Pris og øvrige kommersielle betingelser”, var at dette skulle vektes med 40 prosent i konkurransen. Om det skulle benyttes underkriterier og hvilken vekt disse eventuelt skulle få var ikke fastlagt. Innklagede stod således fritt til å benytte sitt innkjøpsfaglige skjønn ved valg av underkriterier og deres vektingstall. I dette tilfellet valgte innklagede ved tildelingsevalueringen å blant annet benytte ”Oppmøtepriser” og ”Enhetspriser basert på brukercases” som underkriterier, og tilla disse henholdsvis 10 og 60 prosent vekt. Sistnevnte underkriterium baserte seg på leverandørenes besvarelse av de åtte brukercasene, hvor også oppmøtepriser var en av faktorene som skulle prises i tilbydernes endelige løsningsforslag. Under kriteriet "Oppmøtepriser” ble oppmøteprisene vurdert som eneste faktor for alle innklagedes 47 lokasjoner, og evalueringen av disse prisene ble gitt en vekt på 10 prosent av de 40 prosent pris totalt skulle telle. I evalueringen av brukercaseprisene ble alle prisene som her skulle tilbys evaluert, herunder oppmøteprisene som var tilbudt på de åtte flyplassene som brukercasene omfattet. Dette innebærer at det ikke er noen motstrid mellom de opplysningene innklagede har satt opp i evalueringsdokumentene og den evaluering innklagede de facto har foretatt. Alle oppmøteprisene skulle telle 10 prosent av 40 prosent i evalueringen av kriteriet "Oppmøtepriser", og åtte av oppmøteprisene skulle i tillegg telle x prosent i evalueringen av ”Enhetspriser basert på brukercases”, hvor alle

faktorene til sammen skulle telle 60 prosent. Realiteten i dette er altså at innklagede har valgt at oppmøteprisene på de lufthavnene som skulle prises i brukercasene, skulle ha en høyere vekt enn de øvrige oppmøteprisene. Dette må i foreliggende tilfelle anses å være forsvarlig innenfor oppdragsgivers innkjøpsfaglige skjønn. Basert på dette kan klagenemnda ikke se at innklagede under evalueringen av ”Oppmøtepriser” har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5. Klagers anførsel fører ikke frem.

(90)Klager har så anført at innklagede har brutt kravene til forutberegnelighet og likebehandling i regelverket, ved å gi klagers tilbud for lav poengsum, to poeng, på kriteriet "Oppmøtepriser" for leveranseområdet "Hele landet". Det henvises rettslig til premiss (75) og oppdragsgivers skjønnsfrihet under tildelingsevalueringen.

(91)For å kunne ta stilling til om innklagedes poengfastsettelse på dette punkt er uforsvarlig, må klagenemnda for det første ha kunnskap om tilbydernes oppmøtepriser på alle Avinors lokasjoner. For det annet må klagenemnda vite hvilken oppmøtefrekvens/fremmøtehyppighet innklagede la til grunn for sin beregning av oppmøtekostnader ved hver av lufthavnene. Til tross for forespørsel om sistnevnte faktor i pålegg om dokumentfremleggelse av 20. september 2012, har innklagede ikke fremlagt disse opplysninger for klagenemnda. Det eneste innklagede har vist til er at antall oppmøter ble vurdert ut fra fremmøtehyppigheten ved Molde og Kristiansund lufthavn, uten at det er fremlagt dokumentasjon for disse beregninger. For de øvrige lokasjoner har innklagede ikke opplyst hvilken fremmøtehyppighet som er lagt til grunn, men fremholdt at dette er basert på innklagedes innkjøpsfaglige skjønn. Ettersom klagenemnda således ikke har kunnskap om den oppmøtefrekvens som knytter seg til hver av lufthavnene, avvises anførselen som uhensiktsmessig for behandling i klagenemnda, jf. klagenemndforskriften § 9.

(92)Klager har endelig under dette punkt anført at innklagede har brutt kravet til etterprøvbarhet i loven § 5, ved ikke å dokumentere hvordan innklagede har beregnet tilbydernes oppmøtepriser på de ulike lufthavner. Innklagede har ikke dokumentert at det er foretatt en beregning av oppmøtepriser "spesifikt på samtlige lufthavner", slik selskapet påstår i sitt prosesskrift av 13. januar 2012.

(93)Av loven § 5 og forskriften § 3-1 (7) følger det at oppdragsgiver skal sikre at kravet til etterprøvbarhet blir ivaretatt i anskaffelsesprosessen. Klagenemnda presiserte i sak 2009/51 premiss (35) at: "Etter forskriften § 3-1 (7), om krav til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet, skal oppdragsgiver "fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet".

(94)Det må være på det rene at de beregninger innklagede påstår å ha gjort av tilbydernes oppmøtepriser har betydning for gjennomføringen av konkurransen, da dette er priser som skulle evalueres under tildelingskriteriet "Pris og øvrige kommersielle betingelser". Når innklagede ikke kan dokumentere at og hvordan disse beregningene fortløpende ble gjort skriftlig, har innklagede brutt kravet til etterprøvbarhet i loven § 5 og forskriften § 3-1 (7). Det er ikke tilstrekkelig å kun vise til at hoveddokumentasjonen for dette er tilbydernes egne tilbud på oppmøtepriser, da disse ikke sier noe om hvilken oppmøtefrekvens innklagede har lagt til grunn for den enkelte lufthavn. Priskriteriet - Lærlingepriser

(95)Klager anfører videre at innklagede har brutt de grunnleggende prinsippene i regelverket, ved å ikke vektlegge tilbydernes tilbudte lærlingepriser i evalueringen av priskriteriet. Det henvises rettslig til premiss (75) og oppdragsgivers skjønnsfrihet under tildelingsevalueringen.

(96)Av konkurransegrunnlaget fremgikk at "Pris og øvrige kommersielle betingelser" samlet skulle vektes 40 prosent ved tildelingsevalueringen i konkurransen. At innklagede ber om timepriser for lærlinger i forhandlingsmøte 13. august 2010, jf. punkt 5.4 i valgte leverandørs møtereferat og punkt 5.3 i klagers møtereferat, kan ikke tolkes dithen at innklagede hadde en plikt til å vektlegge dette i prisevalueringen (selv om innklagede i dette tilfellet nok ville hatt en rett til å gjøre det). Hvorvidt lærlingepriser skal vektlegges beror på innklagedes innkjøpsfaglige skjønn. Basert på dette, var det ikke uforsvarlig av innklagede å ikke vekte lærlingepriser ved evalueringen av priskriteriet. Poengbedømmelsen på leveranseområdet "Hele landet"

(97)Klager har anført at innklagede har brutt loven § 5 ved at tilbydernes poengsummer på leveranseområdet "Hele landet" ikke er gjennomsnittet av tilbydernes poengsummer på de to øvrige alternativene, "Norge unntatt OSL" og "OSL". Dette fordi den totale leveransen skulle fordele seg 50/50 mellom "Norge unntatt OSL" og "OSL", og poengsummen for "Hele landet" må således, etter klagers oppfatning, bli gjennomsnittet av de to øvrige kategoriene.

(98)Ved tildelingsevalueringen har oppdragsgiver et innkjøpsfaglig skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves av klagenemnda, jf. over premiss (75).

(99)I foreliggende sak kunne det gis tilbud på tre forskjellige alternativer, "Hele landet", "Norge unntatt OSL" og "OSL", og innklagede ville enten tildele én kontrakt, "Hele landet", eller to kontrakter, de to øvrige leveranseområdene. Innklagede har opplyst at tilbydernes tilbud på "Hele landet" ikke er identisk med summen av tilbud på "Norge unntatt OSL" og "OSL", idet enkelte tilbydere hadde lagt inn ulike særrabatter og andre gunstige prismekanismer som kun gjaldt dersom leverandørene fikk kontrakt for hele landet. Som eksempel på dette, har innklagede trukket frem at valgte leverandør ikke ville fakturere oppmøtepriser dersom leverandøren fikk tildelt kontrakt for hele landet, til forskjell fra dersom selskapet kun fikk ett av de to øvrige leveranseområdene. Dette fremgår av forhandlingsreferatet av 11. august 2010 punkt 4.3 og 4.4, samt av referatet 13. september 2010 punkt 5 og 6, med denne leverandøren. Dette innebærer at det var riktig av innklagede å foreta en selvstendig vurdering av hver av de tre alternativene, og ikke la poengsummen av "Hele landet" være gjennomsnittet av poengsummen på de to øvrige kategoriene. Innklagedes skjønnsutøvelse ved poengbedømmelsen må dermed anses forsvarlig, og klagers anførsel fører ikke frem. Evalueringsformelen som ble brukt i prisevalueringen

(100)Klager har under dette punkt anført at innklagede har brutt regelverket ved å benytte en evalueringsformel i prisevalueringen av kategorien ”Hele landet” som gir et vilkårlig poengresultat, idet poengresultatet er avhengig av tilbudsprisen til den dyreste tilbyderen og ikke gjenspeiler de reelle prisdifferansene i tilbudene.

(101)Ved tildelingsevalueringen har oppdragsgiver et innkjøpsfaglig skjønn som bare i begrenset grad kan overprøves av klagenemnda, jf. over premiss (75). Av kravet til forutberegnelighet i loven § 5 følger det at oppdragsgiver må benytte en evalueringsformel som fanger opp relevante forskjeller mellom tilbudene, og som premierer disse i samsvar med tildelingskriterienes angitte vekt, jf. klagenemndas saker 2011/1 premiss (37), og 2011/176 premiss (68) med videre henvisninger.

(102)Innklagede har opplyst at prisevalueringen skjedde ved hjelp av en rettlinjet funksjon (generell formel f(x)=ax+b), som ga en lineær graf som åpnet for bruk av karakterer fra 1-6. Billigste tilbud gis ved denne formelen konsekvent toppkarakter, dyreste tilbud gis den dårligste karakter, og de øvrige tilbud blir plassert forholdsmessig mellom disse. Innklagede har opplyst at den dårligste karakteren for hvert av underkriteriene, ble satt skjønnsmessig ut fra en vurdering av de reelle prisforskjellene mellom tilbudene på hvert av underkriteriene.

(103)I klagenemndas tidligere praksis er det uttalt at det ikke kan foretas en generell vurdering av om en bestemt evalueringsformel er objektivt forsvarlig. Det må således foretas en konkret vurdering av om den aktuelle formel har gitt en saklig og forsvarlig poengfastsettelse ved evalueringen, jf. klagenemndas saker 2005/201 og 2011/1 premiss

(38). Klagenemnda finner det hensiktsmessig å ta stilling til innklagedes bruk av evalueringsformelen konkret for hvert av priskriteriets underkriterier.

(104)På underkriteriet "Enhetspriser basert på brukercases" har innklagede benyttet ovennevnte formel med et poengintervall fra 4 til 6 poeng. Dyreste tilbyder fikk således 4 poeng og rimeligste tilbyder fikk 6 poeng, noe som utgjør en poengdifferanse på 33 prosent. Under kriteriet er det totalprisene for brukercasene per år som er evaluert. Rimeligste tilbud var på kroner 7 555 515, mens dyreste tilbud var på kroner 8 298 977, noe som utgjør en prisdifferanse på 9 prosent. Dette viser at det er relativt liten prismessig forskjell mellom rimeligste og dyreste tilbud. Klagenemnda finner det da vilkårlig at poengdifferansen i prosent avviker så mye fra prisdifferansen i prosent, uten at innklagede har gitt noen god begrunnelse for dette.

(105)På underkriteriet "Oppmøtepriser", har innklagede benyttet et poengintervall fra 2 til 6 poeng, noe som utgjør en poengdifferanse på 67 prosent. Under kriteriet var rimeligste tilbud på kroner (…), mens dyreste tilbud var på kroner (…). Prisforskjellen mellom høyeste og laveste tilbudspris er således betydelig Klagenemnda finner det vilkårlig at poengdifferansen i prosent er så vidt mye lavere enn prisdifferansen i prosent, uten at innklagede har gitt noen god begrunnelse for dette.

(106)På resten av priskriteriets underkriterier hva gjelder timepriser, har innklagede benyttet et poengintervall fra 3 til 6 poeng, noe som utgjør en poengdifferanse på 50 prosent. Under kriteriet "Timepris – Planlegger/prosjektleder" var rimeligste tilbud på kroner (…), mens dyreste tilbud var på kroner (…). Dette utgjør en prisdifferanse på 35 prosent. Under kriteriet "Timepris – Montør/Tekniker" var rimeligste tilbud på kroner (…), mens dyreste tilbud var på kroner (…), noe som utgjør en prisdifferanse 18 prosent. Under kriteriet "Timepris – DAK" var rimeligste tilbud på kroner (…), mens dyreste tilbud var på kroner (…). Dette utgjør en prisdifferanse 30 prosent. Endelig under "Timepris – Lærling" var rimeligste tilbud på kroner (…), mens dyreste tilbud var på kroner (…), noe som utgjør en prisdifferanse på 40 prosent. Prisdifferansen i prosent varierer således mellom de ulike timeprisekriteriene. For alle disse underkriteriene finner klagenemnda det vilkårlig at poengdifferansen i prosent avviker så mye fra

prisdifferansen i prosent, uten at innklagede har gitt noen god begrunnelse for dette. Basert på de ovenstående vurderinger har innklagede således ved evalueringen av priskriteriet brutt loven § 5, ved å benytte en evalueringsformel som ikke gjenspeiler de relevante prisforskjellene mellom tilbudene. Begrunnelse

(107)Klager har endelig anført at innklagde har brutt de grunnleggende prinsippene om etterprøvbarhet og gjennomsiktighet jf. loven § 5 og forskriften § 3-1 jf. § 11-3, ved at det verken er gitt tilstrekkelig begrunnelse for poenggivningen for det enkelte tildelingskriterium/underkriterium eller tildelingen som sådan, gjennom en grundig oppstilling av valgte leverandørs relative fordeler.

(108)Etter forskriften § 11-3 (1), slik denne lød før endringen 1. juli 2012, skal oppdragsgiver snarest mulig gi en ”kort begrunnelse” ved inngåelse av kontrakt. Klagenemnda har i tidligere praksis lagt til grunn at selv om begrunnelsen skal være kort, må den likevel inneholde nok informasjon til at tilbyderen kan vurdere om oppdragsgivers valg har vært saklig og forsvarlig, og i samsvar med angitte tildelingskriterier, jf. klagenemndas praksis saker 2007/108 premiss (50) og 2010/160 premiss (104).

(109)Begrunnelse for tildelingen ble gitt samtidig med det første tildelingsbrevet av 6. oktober 2010, og for den endelige vurderingen, ved ny begrunnelse av 3. desember 2010. I disse dokumentene ble valgte leverandørs relative fordel opplyst for alle de tre tildelingskriteriene. Videre var det ved den første begrunnelsen vedlagt et to og en halv siders langt begrunnelsesdokument, hvor bakgrunnen for tildelingen var beskrevet i relasjon til de tre gjenværende tilbyderne i konkurransen. Ved den andre begrunnelsen var dette dokumentet utvidet til nesten fem sider. I begge dokumenter ble det gitt tilbakemelding på hvordan hver av leverandørene lå an på hvert av de tre tildelingskriteriene med tilhørende underkriterier. Vedlagt begrunnelsene var også evalueringsmatriser, som konkret anga leverandørenes poengsummer for alle kriterier benyttet i tildelingsevalueringen. Klagenemnda finner at dette er i samsvar med forskriftens krav til begrunnelse i § 11-3 (1).

(110)Etter forskriftens § 11-3 (2) bokstav c kan en leverandør videre kreve at oppdragsgiver snarest mulig og innen 15 dager gir en utfyllende begrunnelse for hvorfor: ”tilbudet ikke er valgt med en angivelse av de relative fordelene ved det valgte tilbudet, inkludert navnet på den valgte tilbyder.” Om tilsvarende bestemmelse i forskriften for offentlige anskaffelser i klassisk sektor, § 20-16 (4), har klagenemnda uttalt følgende i sak 2008/112 premiss (25): ”Klagenemnda har i flere saker lagt til grunn at en nærmere begrunnelse må forutsettes å skulle sammenligne mer inngående det valgte tilbudet med tilbudet til den leverandøren som anmoder om en nærmere begrunnelse, jf. blant annet sakene 2003/49, 2005/8 premiss (35) og 2007/30 premiss (33). Videre har klagenemnda lagt til grunn at kravene til den nærmere begrunnelsens innhold og omfang til en viss grad vil måtte fastsettes på bakgrunn av innholdet i leverandørens skriftlige anmodning, jf. sak 2003/61.”

(111)Klagenemnda har gjennomgått den korrespondanse som har versert mellom partene i ettertid av den første tildelingsmeddelelsen av 6. oktober 2010, og finner at det først ved e-post 23. november 2010 er fremsatt en direkte forespørsel om nærmere begrunnelse

fra klagers side. Klagenemnda finner således at innklagedes tilbakemelding i tildelingsmeddelelsen av 3. desember 2010 er rettidig.

(112)Innklagede har i tildelingsmeddelelsen av 3. desember 2010 i tillegg til det som fremgår over, konkret vist til hvordan klagers tilbud er evaluert i forhold til valgte leverandørs tilbud på alle tildelingskriterier. Det er gitt en generell beskrivelse av hva som var klagers svakheter og styrker i tilbudet, og fremhevet hvor klager scorer dårligere enn valgte leverandør. Ved dette har innklagede synliggjort de relative fordelene ved det valgte tilbudet. Innklagede har videre vedlagt omfattende matriser som viser hvordan de forskjellige tilbyderne poengmessig kom ut på tildelingskriteriene med underkriterier. Klagenemnda finner at denne begrunnelsen tilfredsstiller forskriftens krav til nærmere begrunnelse, og klagers anførsel fører ikke frem. Erstatning

(113)Klagenemnda finner ikke grunn til å uttale seg om hvorvidt vilkårene for å kreve erstatning er oppfylt, jf. klagenemndforskriften § 12 (2) femte punktum.

Konklusjon

Avinor AS har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5, ved å gi valgte leverandør bedre score enn klager på underkriteriet "Tilgjengelighet/Responstider/Tilkallingstider". Avinor AS har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5, ved å ikke praktisere poenggivningen konsekvent i evalueringen av tilbudene og således gi klager, som beste tilbud, seks poeng under kriteriet "Sertifisering/autorisasjon hos utførende personell". Avinor AS har brutt kravene til forutberegnelighet og likebehandling i loven § 5, ved å foreta vilkårlige endringer i klagers brukercaser. Avinor AS har brutt kravet til etterprøvbarhet i loven § 5 og forskriften § 3-1 (7), ved å ikke fortløpende skriftlig dokumentere hvordan beregningene for tilbydernes oppmøtekostnader ble gjennomført. Avinor AS har brutt loven § 5 under evalueringen av priskriteriet, ved å benytte en evalueringsformel som ikke gjenspeiler de relevante prisforskjellene mellom tilbudene. Klagers øvrige anførsler har ikke ført frem, eller har ikke blitt behandlet. Bergen, 10. desember 2012

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Andreas Wahl