KOFA 2011/153: Prekvalifiseringskriterium brukt som minstekrav

2011/153 Statens vegvesen region øst

Innklaget: Statens vegvesen region øst

Klager: Gaus AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Prioritert rådgivende sak

Klagenemnda for offentlige anskaffelser Innklagede gjennomførte en prekvalifisering i en konkurranse med forhandling vedrørende leie av kontorlokaler i Lillehammer sentrum. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt loven § 5 ved å evaluere et prekvalifiseringskriterium som et minstekrav, og ved å ha gitt misvisende opplysninger om dette kriteriet. Klagers øvrige anførsler førte ikke fram. Klagenemndas avgjørelse 12. september 2011 i sak 2011/153 Klager: Gaus AS Innklaget: Statens vegvesen Region øst Klagenemndas Tone Kleven, Kai Krüger og Siri Teigum medlemmer: Saken gjelder: Leie av kontorlokaler. Antall prekvalifiserte tilbud. Prekvalifiseringskriteriene. Prekvalifiseringskriterienes vekt.

Bakgrunn

(1)Statens vegvesen region øst (heretter kalt innklagede) publiserte en avisannonse i Gudbrandsdølen dagningen 25. januar 2011, hvor interesserte tilbydere ble invitert til å inngi tilbud for prekvalifisering i en konkurranse med forhandling vedrørende leie av kontorlokaler i Lillehammer. Tilbudsfrist var satt til 1. mars 2011.

(2)I prekvalifiseringsgrunnlaget av 25. januar 2011 punkt A1 "Innbydelse til konkurranse" fremkom følgende: “Konkurransen skjer i henhold til lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 med endringslov av 30. juni 2006. Anskaffelsen er unntatt forskrift om offentlige anskaffelser etter § 1-3 (2) b for leie av bygning. Følgende legges til grunn: - Type anskaffelse: Tjeneste, leie av kontorlokaler for Fylkesmannen - Anskaffelsesprosedyre: Konkurranse med forhandling I prekvalifiseringsrunden skal det velges inntil 4 tilbud ut i fra kriterier som er nevnt i B4."

(3)I prekvalifiseringsgrunnlaget punkt A2 1b "Beliggenhet/stedvalg" var det angitt at "De tilbudte lokaler bør ligge innenfor en gangavstand fra Lillehammer jernbane/skysstasjon".

(4)I prekvalifiseringsgrunnlaget punkt A2 1d "Krav til universell utforming" fremkom det at "Det er krav om universell utforming for hele det tilbudte leieobjekt. Lokalene skal være tidsriktige lokaler ifht standard for 2012."

(5)I prekvalifiseringsgrunnlaget punkt A2 4 "Leieperioden" var det opplyst at "Leieperioden er opptil 20 år."

(6)I prekvalifiseringsgrunnlaget punkt B4 “Kriterier for valg av tilbud under prekvalifiseringen” fremkom følgende: “I prekvalifiseringsfasen velges inntil 4 tilbud etter følgende kriterier i uprioritert rekkefølge:  Beliggenhet, jfr. A2.1b  Lokalenes funksjonalitet, jfr. A2.1a  Miljø, jfr. A2.1c. Tilbud utover minimumskravene vil få høyere score.  Universell utforming, jfr. A2 1d Utvelgelsen vil skje ut i fra en samlet vurdering av de ovennevnte kriterier.”

(7)Vedlagt prekvalifiseringsgrunnlaget var også "Foreløpig kravspesifikasjon kontorfasiliteter". Her var innklagedes rombehov angitt, herunder størrelsen og personkapasitet på de ulike rommene.

(8)I e-post av 31. januar 2011 besvarte innklagede en rekke spørsmål i forbindelse med konkurransen. Følgende spørsmål og svar gjengis: "  Er dette en bygge- og anleggskontrakt eller en leiekontrakt? Jeg viser til innbydelsens henvisning til forskriften § 1-3 (2) b, idet nye bygg også kan falle inn under denne bestemmelsen. Som annonsen sier er vi ute etter å leie lokaler. Om dette er allerede eksisterende lokaler eller om det er nye/planlagte lokaler som tilfredsstiller våre krav er avhengig av hva den enkelte tilbyder har tilgjengelig.  Kvalifikasjonsrunden er en konkurranse idet kun 4 går videre – hvilket betyr at kvalifikasjonskriteriene skal evalueres. Skal de fire evalueringskriteriene forstås som minstekrav? Med da etterfølgende evaluering utover fastsatte minstekrav? Hva er i tilfelle da evalueringskriteriene? Ja de er å anse som minimumskrav, det innebærer at tilbydere som kan presentere realistiske løsninger som er bedre enn minimumskravene vil score bedre i vår evaluering. Vi vil da som det står i prekvalifiseringsgrunnlaget foreta en helhetsvurdering av de tilbud som kommer inn basert på de oppgitte kriteriene.  Vil et tilbud som ikke ligger innenfor gangavstand fra Lillehammer jernbane/skysstasjon bli avvist.

Nei, i utgangspunktet ikke, men som prekvalifiseringsgrunnlaget sier er dette et bør krav, i det ligger det at jo lenger unna man ligger jernbanestasjonen, jo lavere scorer man på beliggenhet."

(9)Innen fristen for å innlevere tilbud til prekvalifisering var det innkommet 8 tilbud, hvorav 5 ble ansett for å oppfylle de minstekrav innklagede hadde satt, slik at disse kunne bli bedømt på basis av prekvalifiseringskriteriene. Blant disse var tilbudet fra Gaus AS (heretter kalt klager).

(10)Tilbudspresentasjoner ble avholdt fra 9. til 11. mars 2011. I referat til tilbudspresentasjonene var det opplyst at klagers tilbudte lokaler lå "ca. 8 min. med buss" fra sentrum. Alle tilbudene fikk "OK" under punktet "Universell utforming".

(11)Fra anskaffelsesprotokollen, signert 4. april 2011, hitsettes følgende fra punkt 1 "Beskrivelse av anskaffelsen": "Dagens leiekontrakt går ut i 2014 og på bakgrunn av ovennevnte er det derfor utlyst konkurranse vedr. leie av kontorlokaler fra 1. april 2014. […] Konkurransen skjer ihht lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 med endringslov av 30. juni 2006. Anskaffelsen er unntatt fra forskrift om offentlige anskaffelser etter § 1 – 3(2)b for leie av bygning. Vurdering av bruk av unntaksbestemmelsen ble vurdert i Anskaffelsesnemnda 19. januar 2011."

(12)Følgende fremkom om evalueringen av klagers tilbud i anskaffelsesprotokollen punkt 12 "Utvelgelse": "Kvalifiserte tilbydere som ikke er utvalgt og som ikke er invitert med videre (etter rangering av kvalifikasjonskriterier): […] 5. Gaus AS Tilbyder viser til et fint prosjekt (se vedlegg 1), men lokalene har en usentral beliggenhet med lite/ingen kollektivtransport i dag. Hva det måtte bli i fremtiden er usikkert og derfor irrelevant. Beliggenheten er heller ikke innenfor normal gangavstand i forhold til Lillehammer skysstasjon, som er utgangspunktet i prekvalifiseringsgrunnlaget. I notat fra Vdt av 24.03. 2011, sveisnr. 2011/047468-001, står det at nye kontorlokaler bør søkes lokalisert slik at besøkende og ansatte har mulighet til å benytte kollektivtransport, sykling eller gange på arbeids- og tjenestereiser.

Transportetatene peker i tillegg i sin utredning til Nasjonal transportplan 201423 i pkt.4.5 på at det er viktig at staten er et forbilde ved lokalisering av egen virksomhet og den transporten den medfører. Disse rammebetingelsene gjør at det ikke er hensiktsmessig å ha med Gaus AS videre i prosessen. "

(13)Ved brev 15. april 2011 informerte innklagede om at klagers tilbud ikke ble valgt til å være med videre i konkurransen. Følgende hitsettes: "Forut for tilbudsfristen besluttet oppdragsgiver å vektlegge prekvalifiseringskriteriene som følger, se også vedlagte vektings-/scoringsliste (vedlegg 1):  Lokalenes funksjonalitet – 45 %  Beliggenhet – 25 %  Miljøkrav – 25 %  Universell utforming – 5 % […] Ut i fra en totalvurdering har vi valgt å ikke gå videre med mer enn 2 tilbydere. Deres tilbud viser et fint prosjekt, som bortsett fra beliggenhet scorer godt på alle kriterier. Deres tilbud vil imidlertid innebære mer enn en fordobling av den gangavstand vi i dag har til/fra Skysstasjonen. I tillegg kommer usikkerheten med hensyn til hvilket kollektivtilbud området for det tilbudte utleieobjekt vil få i overskuelig framtid, per dato er ikke dette tilfredsstillende."

(14)Vedlagt brev av 15. april 2011, var en matrise som viste hvilke poeng tilbyderne hadde fått innenfor hvert prekvalifiseringskriterium. Alle tilbyderne fikk full score ved evalueringen av kriteriet "Universell utforming". Vedlagt brevet var også en matrise med en nærmere beskrivelse av prekvalifiseringskriteriene, hvorfra følgende hitsettes: " Prekvalifiseringskriterier Vekting Kommentar Lokalenes funksjonalitet 45 % Underpunktene generalitet, fleksibilitet, elastisitet og tilpasninger vurderes samlet Beliggenhet 25 % Score etter beliggenhet regnet i minutter fra jernbanen:

0-5: 10 poeng 6-10: 8 poeng 11-15: 6 poeng 16-20: 4 poeng 20-30: 2 poeng 30 +: 0 poeng Miljøkrav 25 % Score etter hvilken energimerking på bygg som blir tilbudt. Klasse A: 10 poeng Klasse B: 6 poeng Klasse C: 3 poeng Klasse D eller lavere vil føre til avvisning. Universell utforming 5 % De som svarer Ja på at de tilbyr universell utforming vil bli vektet 5 %. Dersom noen ikke tilbyr dette vil de bli avvist da dette er et krav i prekvalifiseringsgrunnlaget. Universell utforming vil bli vektet nærmere i neste omgang. "

(15)Fra konkurransegrunnlaget av 18. mai 2011 hitsettes følgende vedrørende leieavtalens innhold: "Leieavtalen: Sammen med tilbudet skal tilbyderne levere et utkast til leieavtale. Leieavtalen skal være basert på standard leiekontrakter for nærings-/kontorlokaler. Avtalen skal blant annet inneholde:  Leietid, minimum 10 år regnet fra 1. april 2014

 Årlig leiesum både for de tilbudte lokaler totalt, samt stykket ned på m2-pris for de enkelte arealtyper (eksempelvis kontorer, lager, parkering, fellesareal og lignende).  Entydig beskrevet hvilke driftskostnader som ikke er inkorporert i husleien  Forlengelsesadgang, eksempelvis 5 pluss 5 år  Krav til dagmulkt kr 100.000 per dag ved forsinket innflytning etter 1. april 2014.  Adgang til fremleie, helt eller delvis  Entydig beskrevet hva som er utleiers og leietakers vedlikeholdsansvar  Entydig beskrevet hvilke installasjoner som inngår i leieavtalen  Bestemmelser som ivaretar leietakers behov å leie tilleggsarealer med fysisk nærhet til eksisterende lokaler."

(16)I konkurransegrunnlaget av 18. mai 2011 var det angitt at tildelingskriteriene "Pris", "Funksjonalitet", "Beliggenhet" og "Miljø" ville bli hensyntatt ved den endelige tildelingen.

(17)Klager brakte saken inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser ved brev 24. mai 2011.

(18)Kontrakt med valgte leverandør er ikke inngått.

Anførsler

Klagers Leie av kontorlokaler

(19)Klager anfører at innklagede ikke hadde anledning til å anvende unntaksbestemmelsen for leie av fast eiendom i forskriften § 1-3 (2) bokstav b, og at reglene i forskriften derfor kommer til anvendelse. Det vises til at anskaffelsen har større preg av å være en bygge- og anleggskontrakt enn en ren leiekontrakt. I foreliggende sak dreier seg om en langvarig leieperiode. Videre antar klager at kravspesifikasjonen er relativt detaljert, og går ut over det som er normalt ved inngåelse av tradisjonelle leieavtaler. At konkurransen er forhandlet vil også medføre at det blir ytterligere endringer og tilpasninger underveis med utgangspunkt i innklagedes behov som byggherre. Innklagede har i så fall sikret seg betydelig innflytelse på utformingen av bygget og lokalene både når det gjelder det eksteriørmessige og det interiørmessige. Det er dermed byggets kvaliteter som står i sentrum for anskaffelsen mer enn leiebetingelsene, noe som også er reflektert gjennom prekvalifiseringskriteriene. Antall prekvalifiserte tilbud

(20)Klager anfører at innklagede, i strid med forskriften, kun prekvalifiserte to tilbud. Selv om unntaket for fast eiendom skulle være anvendelig, er det i strid med

prekvalifiseringsgrunnlaget og de grunnleggende kravene i loven § 5 å prekvalifisere så få tilbud. Det vises til at det ikke sikrer tilstrekkelig konkurranse når kun to tilbud prekvalifiseres. Klagers tilbud er vurdert til å ha åpenbare kvaliteter, og det er derfor ingen saklig grunn til ikke å prekvalifisere klagers tilbud i konkurransen. Prekvalifiseringskriteriene

(21)Klager anfører at innklagede har brutt loven § 5 ved at det i realiteten er stilt et minstekrav om sentrumsnære lokaler, selv om dette ikke er formulert som et minstekrav i prekvalifiseringsgrunnlaget. Det at innklagede i e-post av 31. januar 2011 bekreftet at sentrumsnære lokaler var et minstekrav, bekrefter at kriteriet er brukt på en annen måte enn forutsatt i konkurransegrunnlaget.

(22)Klager anfører at innklagede har brutt loven § 5 ved at prekvalifiseringskriteriet "Universell utforming" i realiteten er anvendt som et minstekrav for prekvalifisering, selv om det i prekvalifiseringsgrunnlaget er formulert som et prekvalifiseringskriterium. Oppfyllelse av plan- og bygningsrettslige krav til universell utforming er underforstått i alle offentlige bygg. Klagers tilbud tilfredsstiller kravene til universell utforming, men heller ikke noe mer. Likevel oppnådde klager full uttelling ved evalueringen av dette kriteriet. Det kan dermed virke som om det i praksis bare er mulig å få full score ved evalueringen av dette kriteriet, og kriteriet blir da ikke gjenstand for en reell evaluering. Prekvalifiseringskriterienes vekt

(23)Klager anfører at innklagede har brutt loven ved ikke å opplyse tilbyderne om vektingen av tildelingskriteriene når dette forelå innen tilbudsfristen utløp. Erstatning

(24)Klager ber om at klagenemnda uttaler seg om muligheten for å bli tilkjent erstatning for den negative kontraktsinteresse. Klager viser til at klager ikke ville inngitt tilbud dersom klager hadde vært klar over at det bare ville bli prekvalifisert to tilbud i konkurransen, og at sentrumsnære lokaler i praksis var et absolutt krav, slik at klagers tilbud i realiteten var utelukket fra å bli prekvalifisert. Vilkårene for å tilkjenne negativ kontraktsinteresse er dermed oppfylt.

Innklagedes anførsler

Leie av kontorlokaler

(25)Innklagede anfører at forskriften § 1-3 (2) bokstav b får anvendelse for anskaffelsen, og at det derfor kun er bestemmelsene i loven som regulerer konkurransen. Det vises til at det i foreliggende sak dreier seg om et reelt leieforhold. Det har ikke på noe tidspunkt i anskaffelsesprosessen vært tale om å erverve leide lokaler, verken nyoppførte eller eksisterende. Tvert imot viser både kunngjøringen og prekvalifiseringsgrunnlaget, samt e-post av 31. januar 2011, at innklagede kun ønsker å leie kontorlokaler, senest stilt til disposisjon 1. april 2014. Antall prekvalifiserte tilbud

(26)Innklagede bestrider at loven § 5 er brutt ved at det kun er prekvalifisert to tilbud. Det vises til at det ifølge prekvalifiseringsgrunnlaget skulle velges "inntil 4 tilbud", noe som

kun innebærer en øvre grense for hvor mange tilbud som skulle tas med videre i konkurransen. Det kan ikke utledes av ordlyden at det minimum skal inviteres med fire tilbud. Innklagede har benyttet ordet "inntil" to steder i prekvalifiseringsgrunnlaget, noe som viser at innklagede bevisst har unnlatt å binde seg til et nedre deltakertall. Utvelgelsen er derfor verken i strid med prekvalifiseringsgrunnlaget eller kravet til forutberegnelighet. Hva gjelder kravet til konkurranse, er utgangspunktet at innklagede etter loven ikke er pliktig til å sette en nedre grense for antall tilbud som inviteres med videre i konkurransen. Kravet til konkurranse må også ses i sammenheng med hvordan konkurransen er blitt gjennomført. I foreliggende sak ble anskaffelsen kunngjort i lokalavisen, og alle potensielle leverandører ble gitt mulighet til å inngi tilbud, og det er dermed sikret reell konkurranse. Konkurransen hadde klare geografiske begrensninger, ettersom innklagede var ute etter å leie kontorlokaler i Lillehammer. Videre begrenset konkurransen seg ytterligere i forhold til evalueringskriteriet om gangavstand til jernbanen-/skysstasjonen. Når anskaffelsen i en slik grad hviler på et krav om geografisk tilknytning, utgjør dette en konkurransebegrensning som langt på vei forsvarer en snever utvelgelse. Det var kun fem tilbud som ble ansett for å oppfylle minstekravene, og forholdsmessighetsbetrakninger tilsier at et lavt antall kvalifiserte tilbud forsvarer utvelgelse av et lavt antall tilbud til videre konkurranse. Prekvalifiseringskriteriene

(27)Innklagede bestrider at prekvalifiseringskriteriet "beliggenhet" er anvendt som et minstekrav. Både i prekvalifiseringsgrunnlaget og i innklagedes e-post av 31. januar 2011 fremkommer det at kriteriet er et "bør-krav". Evalueringskriteriet innebærer at "jo lengre unna man ligger jernbanestasjonen, jo lavere scorer man på beliggenhet". Det må da være klart at "beliggenhet", på lik linje med de øvrige kriteriene, vil være poenggivende. En objektiv tolkning av "gangavstand" tilsier at det må være en avstand som det er naturlig for folk flest å gå. Når klager har tilbudt et lokale som ligger 4 kilometer fra jernbane-/skysstasjonen i Lillehammer, faller dette klart utenfor en slik naturlig språkforståelse. Det kan da ikke fremstå overraskende for klager at tilbudet fikk 0 poeng ved vektingen av dette kriteriet.

(28)Innklagede bestrider at prekvalifiseringskriteriet "universell utforming" har blitt anvendt som et minstekrav i strid med forutsetningene i prekvalifiseringsgrunnlaget. I prekvalifiseringsgrunnlaget fremkommer det klart at kriteriet er et "skal-krav", jf. henvisningen til prekvalifiseringsgrunnlaget punkt A2 1d. Videre presiseres det i e-post av 31. januar 2011 at til tilbyderne som "kan presentere realistiske løsninger som er bedre enn minimumskravene vil score bedre i vår evaluering". Det var altså forutberegnelig for tilbyderne hvordan evalueringen ville foregå. Prekvalifiseringskriterienes vekt

(29)Innklagede bestrider å ha brutt loven ved ikke å informere tilbyderne om prekvalifiseringskriterienes vekt innen tilbudsfristen. Det stilles ikke noe eksplisitt krav etter loven om at tilbyderne skal informeres om prekvalifiseringskriterienes vekt innen prekvalifiseringsfristen, og foreliggende konkurranse har vært tilstrekkelig forutberegnelig for tilbyderne. Samtlige tilbydere har fått samme type informasjon under prekvalifiseringsfasen, og det har slik sett ikke funnet sted noen forskjellsbehandling mellom disse. Erstatning

(30)Innklagede bestrider at vilkårene for negativ kontraktsinteresse er oppfylt. Prinsipalt anføres det at det ikke foreligger brudd på anskaffelsesregelverket. Subsidiært anføres det at vilkåret om årsakssammenheng ikke er oppfylt.

Klagenemndas vurdering

(31)Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om Klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Leie av kontorlokaler

(32)Klager har anført at anskaffelsen av kontorlokaler er en bygge- og anleggskontrakt som ikke omfattes av unntaksbestemmelsen i forskriften § 1-3 (2) bokstav b, og at anskaffelsen derfor skulle vært gjennomført i henhold til forskriften.

(33)Av forskriften § 1-3 (2) bokstav b følger det at forskriften ikke får anvendelse på "kontrakter om erverv eller leie […] av jord, eksisterende bygninger eller annen fast eiendom."

(34)Spørsmålet er om anskaffelsen av de aktuelle kontorlokalene er å anse som en leiekontrakt som omfattes av unntaksbestemmelsen i forskriften § 1-3 (2) bokstav b.

(35)I EU-domstolens sak C-536/07 kom domstolen til at Tyskland hadde brutt anskaffelsesdirektivet ved at den foreliggende kontrakten for leie av messehaller ikke var konkurranseutsatt ved anbudskonkurranse. Det avgjørende for om kontrakten var en leiekontrakt eller en bygge- og anleggskontrakt, var om byggene ble oppført i henhold til innklagedes spesifiserte behov, jf. særlig premiss (55), hvorfra følgende hitsettes: ”Endvidere skal det fremhæves, at definitionen af begrebet ”offentlig bygge- og anlægskontrakt” i artikkel 1, litra a), i direktiv 93/37 omfatter alle transaktioner, hvor en gensidig bebyrdende kontrakt, uanset hvorledes den formelt kvalificeres, bliver indgået mellem en ordregivende myndighet og en entreprenør, og som har til formål, at entreprenøren udfører et bygge- og anlægsarbejde i henhold til dette direktivs artikel 1, litra c). Det afgørende kriterium er i den forbindelse, at dette bygge- og anlægsarbejde bliver udført i overensstemmelse med de af den ordregivende myndighed fastlagte behov, mens de midler, der anvendes med henblikk på udførelsen, er uden betydning.”

(36)Tilsvarende synspunkt som i EU-domstolens avgjørelse er også lagt til grunn i klagenemndas sak 2009/53, hvor det i premiss (53) fremkommer følgende: ”Uttalelsen fra EU-domstolen i premiss 55 viser at det avgjørende for hvorvidt det foreligger en bygge- og anleggskontrakt er om arbeidene blir utført i overensstemmelse med oppdragsgivers spesifiserte behov. EU-domstolen synes imidlertid ikke å stille krav mht. graden av oppdragsgivers spesifikasjoner.”

(37)Klagenemnda har tidligere lagt til grunn at selv om leieobjektet i en viss utstrekning kan tilpasses oppdragsgivers behov, er forutsetningen at ”det ikke i realiteten er tale om et tilrettelagt eierskifte, eller at innklagede ved inngåelsen av husleieavtalen i realiteten blir stilt som en byggherre i et entrepriseforhold”, jf. sak 2009/16 premiss (88).

(38)I foreliggende sak har innklagede utarbeidet en kravspesifikasjon som angir innklagedes krav knyttet til rombehov for kontorlokalene. I prekvalifiseringsgrunnlaget er det angitt

at leietiden er opptil 20 år. I konkurransegrunnlaget er det angitt punkter som leieavtalen skal inneholde, og det fremkommer her at "Leieavtalen skal være basert på standard leiekontrakter for nærings-/kontorlokaler.

(39)Slik klagenemnda ser det, har formålet med anskaffelsen vært å finne et egnet kontorlokale. Det foreligger ingen holdepunkter for å fastslå at innklagede i foreliggende sak har større innflytelse på bygningens utforming enn det en leietaker vanligvis har for langvarige leiekontrakter, jf. også klagenemndas saker 2011/109 premiss (33) og 2009/19 premiss (90), som gir uttrykk for at innklagede kan oppstille relativt detaljerte krav hva gjelder innvendig planløsning. Den fremlagte dokumentasjonen tilsier heller ikke at innklagede vil ha noen rett til å overta lokalene. Innklagede har også gjennom hele prosessen klart gitt uttrykk for at det her er tale om å leie et eksisterende bygg, og har ikke på noen måte opptrådt som om det kunne være aktuelt å bli byggherre i forhold til et bygge- og anleggsarbeid.

(40)Klagenemnda finner på denne bakgrunn at anskaffelsen er å regne som en leiekontrakt som er unntatt forskriften, jf. § 1-3 (2) bokstav b. Nemnda har i sin praksis lagt til grunn at loven kan gjelde for leie av lokaliteter for det offentlige, jf. sak 2007/124 som er fulgt opp i flere senere nemndssaker om leieavtaler for lokaliteter til offentlig bruk. En anskaffelse som følger loven må etter loven § 5 gjennomføres under iakttagelse av rimelige krav til konkurranse, forutberegnelighet og gjennomsiktighet, selv om forskriftens mer detaljerte krav til saksgangen ikke er anvendelige. Antall prekvalifiserte tilbud

(41)Nemnda må videre ta stilling til klagers anførsel om at innklagede har brutt loven § 5 ved kun å prekvalifisere to tilbud i konkurransen.

(42)Ettersom angjeldende konkurranse ikke reguleres av forskriften, er det ikke oppstilt detaljerte krav til gjennomføring av konkurransen utover at de generelle kravene i loven § 5 får anvendelse. Av kravet til forutberegnelighet i loven § 5 følger det imidlertid uansett at oppdragsgiver må forholde seg til de opplysninger vedkommende har gitt i forhold til hvordan prosessen skal gjennomføres.

(43)I henhold til prekvalifiseringsgrunnlaget skal "inntil 4 tilbud" kvalifiseres for videre deltakelse i konkurransen. Dette markerer en øvre grense for prekvalifiserte tilbud. Imidlertid er det ikke angitt noen nedre grense for tilbud som prekvalifiseres. Utvelgelsen av antall tilbud er således skjedd i tråd med prekvalifiseringsgrunnlaget. Klagenemnda kan heller ikke se at det på annen måte strider med loven § 5 at innklagede, i foreliggende konkurranse, kun har prekvalifisert to tilbud. I den forbindelse vises det særlig til at konkurransen ble kunngjort, at det var få kvalifiserte tilbud, samt at konkurransen gjelder leie av kontorlokaler innen et klart definert geografisk område. Endelig kunne innklagede for aktuelle anskaffelse etter å ha innhentet tilbud fra flere leverandører, jf. lovens krav til konkurranse, også valgt kun å velge ett tilbud. Klagers anførsel fører følgelig ikke fram på dette punkt. Prekvalifiseringskriteriene

(44)Det neste klagenemnda må ta stilling til, er klagers anførsel om at innklagede har brutt loven § 5 ved at det i realiteten er oppstilt et minstekrav om sentrumsnære lokaler, til tross for at dette ikke var formulert som et minstekrav i konkurransegrunnlaget.

(45)I konkurransegrunnlaget punkt A2 1b var det angitt at "De tilbudte lokaler bør ligge innenfor en gangavstand fra Lillehammer jernbane-/skysstasjon". I henhold til evalueringsmatrisen, skulle prekvalifiseringskriteriet "Beliggenhet" vektlegges med 25 prosent. Poengene skulle beregnes etter "beliggenhet regnet i gangavstand fra skysstasjonen i minutter". Dersom gangavstanden oversteg 30 minutter, skulle det tildeles 0 poeng under kriteriet "Beliggenhet".

(46)Ved brev av 15. april 2011 informerte innklagede klager om at tilbudet ikke ble valgt med videre, og det ble vist til prekvalifiseringskriteriene og deres vekt. Videre ble det vist til at klagers tilbud "bortsett fra beliggenhet scorer godt på alle kriterier. Deres tilbud vil imidlertid innebære mer enn en fordobling av den gangavstand vi i dag har til/fra Skysstasjonen. I tillegg kommer usikkerheten med hensyn til hvilket kollektivtilbud området for det tilbudte utleieobjekt vil få i overskuelig framtid, per dato er ikke dette tilfredsstillende."

(47)Vedlagt overnevnte brev var en poengmatrise som viste tilbudenes poengscore innen hvert prekvalifiseringskriterium.

(48)Slik nemnda ser det, har innklagede evaluert klagers tilbud i henhold beskrivelsen av prekvalifiseringskriteriene. Innklagedes brev av 15. april 2011, den vedlagte poengmatrisen, samt anskaffelsesprotokollen, viser at det er lagt en helhetsvurdering til grunn ved evalueringen basert på de foreliggende prekvalifiseringskriterier. Det er ingen ting som taler for at kriteriet "Beliggenhet" i realiteten er anvendt som et minstekrav, og derved utelukket klagers tilbud som følge av beliggenheten. Klagers anførsel fører ikke fram på dette punkt.

(49)Videre må klagenemnda ta stilling til klagers anførsel om at innklagede har brutt loven § 5 ved at prekvalifiseringskriteriet "universell utforming" i realiteten er anvendt som et minstekrav. Klager viser til at det synes som at alle som tilbød "universell utforming" ble tildelt full score, og at det derfor ikke er foretatt noen reell evaluering.

(50)I prekvalifiseringsgrunnlaget var det angitt at "universell utforming" var et prekvalifiseringskriterium. Kravet til "universell utforming" var også et minstekrav for prekvalifisering. I innklagedes e-post av 31. januar 2011 presiseres det at tilbyderne som "kan presentere realistiske løsninger som er bedre enn minimumskravene vil score bedre i vår evaluering". I matrisen som var vedlagt meddelelsen av 15. april 2011, fremkom det imidlertid under beskrivelsen av kriteriet at "De som svarer Ja på at de tilbyr universell utforming vil bli vektet 5 %. Universell utforming vil bli vektet nærmere i neste omgang". Alle de evaluerte tilbudene fikk "OK" under kriteriet "universell utforming", jf. tilbudspresentasjonene. Poengmatrisen viser også at alle tilbudene ble tildelt full poengscore under dette kriteriet. I konkurransegrunnlaget av 18. mai 2011 var ikke "Universell utforming" oppstilt som et tildelingskriterium.

(51)Klagers tilbudte lokaler hadde universell utforming, men ikke noe utover dette, og ble tildelt full score for å oppfylle minstekravet. De øvrige tilbud ble også tildelt full score under dette kriteriet, og det er ingenting som taler for at det er tilbudt løsninger utover minstekravet til "universell utforming". Slik klagenemnda ser det, har prekvalifiseringskriteriet "universell utforming" blitt evaluert slik at oppfyllelse av et minstekrav gir full uttelling på dette kriteriet. Følgelig har innklagede anvendt prekvalifiseringskriteriet på en måte som gjorde at det ikke var egnet til å skille tilbudene fra hverandre, samt anvendt kriteriet på en annen måte enn det på forhånd var

opplyst ovenfor potensielle tilbydere, jf. e-post av 31. januar 2011. Nemnda bemerker også at innklagede har gitt misvisende informasjon ved at det i matrisen av 15. april 2011 var opplyst at "universell utforming" skulle vektes nærmere "i neste omgang", uten at dette ble stilt opp som et tildelingskriterium, jf. konkurransegrunnlaget av 18. mai 2011. På denne bakgrunn finner klagenemnda at innklagede har brutt kravet til forutberegnelighet i loven § 5. Prekvalifiseringskriterienes vekt

(52)Det neste klagenemnda må ta stilling til, er klagers anførsel om at innklagede har brutt regelverket ved ikke å meddele leverandørene om vektingen av prekvalifiseringskriteriene før prekvalifiseringsfristen utløp.

(53)Det er på det rene at prekvalifiseringskriterienes vekt var bestemt innen prekvalifiseringsfristen utløp.

(54)Krav til gjennomføringen av foreliggende konkurranse, reguleres kun av de generelle kravene i loven § 5.

(55)I henhold til forskriften § 22-2 skal det for anskaffelser som følger del III opplyses om tildelingskriterienes relative vekt. For anskaffelser som følger forskriften del II, skal oppdragsgiver opplyse om tildelingskriterienes vekt dersom vekten er bestemt på forhånd, jf. § 13-2 (2). For anskaffelser som kun følger loven er det imidlertid ikke regulert hvorvidt oppdragsgiver skal opplyse om tildelings-/prekvalifiseringskriteriers vekt før tilbudsfristen, dersom denne er bestemt på forhånd.

(56)Etter loven § 5 kan det stilles strengere krav til gjennomføringen av en konkurranse som er omfattende og verdifull, som den foreliggende anskaffelse. Imidlertid finner nemnda at det ikke kan utledes et krav etter loven § 5 om at oppdragsgiver skal opplyse om prekvalifiseringskriterienes vekt på forhånd. Det vises særlig til at foreliggende anskaffelse eksplisitt er unntatt regulering av forskriften, med de krav som stilles til gjennomføring av en anbudskonkurranse i medhold av denne. Klagenemnda kan på denne bakgrunn ikke se at loven § 5 er brutt i foreliggende tilfelle. Klagers anførsel fører ikke fram på dette punkt. Erstatning

(57)Klagenemnda finner ikke grunn til å uttale seg om hvorvidt vilkårene for å kreve erstatning for den negative kontraktsinteressen er oppfylt, jf. klagenemndforskriften § 12.

Konklusjon

Statens vegvesen Region øst har brutt loven § 5 ved å evaluere et prekvalifiseringskriterium som et minstekrav, og ved å ha gitt misvisende opplysninger om dette kriteriet. Klagers øvrige anførsler har ikke ført fram.

Bergen, 12. september 2011

For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Kai Krüger