KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2015/87: Avvisning ved manglende kvalifikasjonskrav
Faktum
Hammerfest kommune kunngjorde 15. oktober 2014 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av kontormøbler, designmøbler og gardiner til Kirkeparken omsorgssenter, med tilbudsfrist 25. november 2014. Konkurransen fulgte FOA 2006 del I og III. Blant kvalifikasjonskravene inngikk et krav om at tilbyder hadde «systemer for kvalitetsstyring og effektiv vareflyt», som skulle dokumenteres ved en beskrivelse av firmaets rutiner med særlig vekt på kvalitetssikring, ressursstyring, ledelsens ansvar, tilvirkningsprosess og kontinuerlig analyse og forbedring. Tilbyderne skulle bekrefte enkeltvis i et tilbudsskjema at kvalifikasjonskravene var oppfylt. To leverandører innga tilbud: G. Hagen AS og Finnmark Kontorservice AS. G. Hagen AS krysset av «Nei» i tilbudsskjemaet på spørsmålet om beskrivelse av kvalitetsstyring var vedlagt. Tilbudet inneholdt likevel en generell omtale av bedriftens kvalitetssikringssystem og datasystem for varelogistikk, uten å gi en detaljert beskrivelse av de etterspurte rutinene. Kontrakt ble inngått med G. Hagen AS 26. januar 2015. Finnmark Kontorservice AS klaget saken inn for KOFA 24. juli 2015.
KOFAs vurdering
1. Obligatorisk avvisningsplikt ved manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav
Rettsregel: FOA 2006 § 20-12 (1) bokstav a fastsetter at oppdragsgiver «skal avvise» leverandører som ikke oppfyller krav satt til leverandørenes deltakelse i konkurransen. KOFAs tolkning: Bestemmelsen er imperativ og gir ikke oppdragsgiver skjønnsrom – avvisning er obligatorisk når vilkårene er oppfylt. Avgjørende faktum: Valgte leverandør G. Hagen AS hadde selv krysset av «Nei» i tilbudsskjemaet på spørsmålet om dokumentasjonskravet var oppfylt, og hadde ikke vedlagt den etterspurte beskrivelsen av rutiner vedrørende kvalitetsstyring. Delkonklusjon: Det dokumentasjonsmessige grunnlaget for å anse kvalifikasjonskravet oppfylt forelå ikke.
2. Vurdering av om alternative opplysninger i tilbudet kunne erstatte manglende dokumentasjon
Rettsregel: Kvalifikasjonskrav og tilhørende dokumentasjonskrav må ses i sammenheng; manglende dokumentasjon kan kun aksepteres dersom oppdragsgiver kan påvise at kravet likevel er oppfylt. KOFAs tolkning: Generelle opplysninger i tilbudet er ikke tilstrekkelig til å erstatte den etterspurte dokumentasjonen, med mindre de dekker samtlige elementer dokumentasjonskravet spesifiserer. Avgjørende faktum: G. Hagen AS hadde opplyst at bedriften hadde «et godt og velfungerende kvalitetssikringssystem» og at datasystemet for varelogistikk hadde vært i funksjon i 19 år, men ga ingen nærmere beskrivelse av «kvalitetssikring, ressursstyring, ledelsens ansvar, tilvirkningsprosess [eller] kontinuerlig analyse og forbedring» slik konkurransegrunnlaget krevde. Innklagede hadde verken hevdet eller forklart hvorfor valgte leverandør likevel ble ansett kvalifisert, og det forelå heller ingen andre holdepunkter i tilbudet som tilsa oppfyllelse. Delkonklusjon: Innklagede hadde ikke rettslig grunnlag for å anse valgte leverandør kvalifisert.
3. Konsekvens og avgrensning av prøvingen
Rettsregel: KOFA prøver de anførsler som er nødvendige for å avgjøre saken. KOFAs tolkning: Når et brudd på avvisningsplikten er konstatert, er det ikke nødvendig å gå inn på øvrige anførsler om avvik fra kravspesifikasjonen, uriktig vurdering av tildelingskriterier eller utilstrekkelig begrunnelse. Avgjørende faktum: Bruddet på FOA 2006 § 20-12 (1) bokstav a var alene tilstrekkelig til å konstatere regelverksbrudd. Delkonklusjon: Klagers øvrige anførsler ble ikke behandlet.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Hammerfest kommune hadde brutt FOA 2006 § 20-12 (1) bokstav a ved ikke å avvise G. Hagen AS. Valgte leverandør hadde selv erkjent i tilbudsskjemaet at dokumentasjonskravet ikke var oppfylt, og de generelle opplysningene i tilbudets beskrivende del dekket ikke de spesifiserte elementene i dokumentasjonskravet. Klagers øvrige anførsler ble ikke behandlet.
Praktisk betydning
Avgjørelsen illustrerer at avvisningsplikten etter FOA 2006 § 20-12 (1) bokstav a er absolutt: oppdragsgiver kan ikke se bort fra manglende oppfyllelse av et kvalifikasjonskrav selv om leverandøren ellers fremstår som kompetent. En leverandørs egenerklæring om å ha «gode systemer» uten at de etterspurte elementene er beskrevet, er ikke tilstrekkelig til å oppfylle et dokumentasjonskrav som eksplisitt krever en detaljert rutinebeskrivelse. Det er videre av betydning at valgte leverandør selv hadde krysset av «Nei» i tilbudsskjemaet – noe som understreker at oppdragsgiverens manglende reaksjon på dette var et klart brudd. Avgjørelsen er truffet under FOA 2006, men det grunnleggende prinsippet om obligatorisk avvisning ved manglende kvalifikasjon er videreført i FOA 2017.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2015/87 Hammerfest kommune
Innklaget: Hammerfest kommune
Klager: Finnmark kontorservice AS
Avgjørelse: Brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Klagenemnda for offentlige anskaffelser Saken gjelder: Kvalifikasjonskrav, Avvisning Innklagede gjennomførte en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av kontormøbler, designmøbler og gardiner til Kirkeparken omsorgssenter. Klagenemnda fant at innklagede hadde brutt forskriften § 20-12 (1) bokstav a, ved ikke å avvise valgte leverandør for manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravet om å ha "systemer for kvalitetsstyring og effektiv vareflyt". Som følge av den konklusjon klagenemnda har kommet til, tas det ikke stilling til partenes øvrige anførsler. Klagenemndas avgjørelse 3. november 2015 i sak 2015/87 Klager: Finnmark Kontorservice AS Innklaget: Hammerfest kommune Klagenemndas medlemmer: Karin Fløistad, Kristian Jåtog Trygstad, Jakob Wahl Bakgrunn:
(1) Hammerfest kommune (heretter innklagede) kunngjorde 15. oktober 2014 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av kontormøbler, designmøbler og gardiner til Kirkeparken omsorgssenter. Tilbudsfrist var angitt til 25. november 2014.
(2) I konkurransegrunnlaget punkt 3.1.6 fremgikk det at det kunne "leveres anbud på deler av anbudet for hver av gruppene, for to eller for samtlige grupper: Kontormøbler, [d]esignmøbler, [g]ardiner."
(3) Kvalifikasjonskravene fremgikk av konkurransegrunnlaget punkt 5. Under punkt 5.5 "Leverandørens tekniske kvalifikasjoner" var det stilt krav om at "tilbyder har systemer for kvalitetsstyring og effektiv vareflyt". Som dokumentasjonskrav skulle det vedlegges en: "Beskrivelse av firmaets rutiner vedrørende kvalitetsstyring, med vekt på kvalitetssikring, ressursstyring, ledelsens ansvar, tilvirkningsprosess og kontinuerlig analyse og forbedring. Om leverandøren innehar ISO9001:2000 sertifikat, kan dette vedlegges."
(4) Kontrakt skulle tildeles det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, basert på tildelingskriteriene "Pris og kostnad 35 %", "Kvalitet og styrke, brukervennlighet, funksjonalitet og design 30 %", "Leveringssikkerhet, leveringstid og service 25 %" og "Miljø 10 %".
(5) De innkomne tilbudene var fra G. Hagen AS (heretter valgte leverandør) og Finnmark Kontorservice AS (heretter klager).
(6) Et tilbudsskjema som tilbyderne skulle fylle ut var inntatt som vedlegg 6 til konkurransegrunnlaget. Tilbyderne skulle blant annet bekrefte enkeltvis at kvalifikasjonskravene var oppfylt, og det fremgikk at "Tilbud som ikke er i
overenstemmelse med kvalifikasjonskravene vil bli forkastet". Under "Tekniske kvalifikasjoner", kvalifikasjonskravet "Beskrivelse av kvalitetsstyring er vedlagt", hadde valgte leverandør krysset av "Nei".
(7) Valgte leverandør hadde også inntatt en beskrivende del i tilbudet, som blant annet omhandlet tekniske kvalifikasjoner. Her fremgikk følgende: "G. Hagen AS har levert produktene som omfattes av denne forespørselen tidligere og frem til i dag. De 2 viktigste personene som skal bemanne dette oppdraget har jobbet i bedriften i over 30 år. I 20 år har vi levert og montert kontormøbler, kontorutstyr og kontormaskiner. På kontormaskiner har vi 1,5 årsverk med teknisk personell. G. Hagen er medlem i Kontorspar Finnmark og kan ved behov hente kvalifisert hjelp fra de andre leverandørene i fylket. Ansvarlig kontaktperson for håndtering av denne avtalen vil være butikksjef Svein Kristiansen. G. Hagen AS har et godt og velfungerende kvalitetssikringssystem. Datasystemet som håndterer varelogistikken og regnskapene har vært i funksjon i bedriften i 19 år. Bedriften har også betydelig kompetanse på administrativt nivå, der kontorleder er autorisert regnskapsfører, daglig leder utdannet innenfor markedskommunikasjon og eier er siviløkonom."
(8) Kontrakt ble inngått med valgte leverandør 26. januar 2015.
(9) Saken ble brakt inn for klagenemnda for offentlige anskaffelser 24. juli 2015.
(10) Klagen retter seg mot den delen av anskaffelsen som gjelder kontormøbler.
(11) Nemndsmøte i saken ble avholdt 2. november 2015. Anførsler: Klager har i det vesentlige anført: Manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav
(12) Innklagede har brutt forskriften § 20-12 (1) bokstav a, ved ikke å avvise valgte leverandør som følge av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravet om å ha "systemer for kvalitetsstyring og effektiv vareflyt".
(13) Klager har videre anført at valgte leverandørs tilbud inneholdt vesentlige avvik fra kravspesifikasjonen, og at tildelingskriteriene "Leveringssikkerhet, leveringstid og service" og "Miljø" ikke var vurdert i samsvar med konkurransegrunnlaget. I tillegg hevder klager at innklagede har brutt regelverket ved ikke å gi en tilstrekkelig begrunnelse for poengsettingen. Innklagede har i det vesentlige anført: Manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav
(14) Innklagede bestrider klagers anførsel. Innklagede har ikke kommentert klagers anførsel ytterligere.
(15) Som følge av den konklusjon klagenemnda har kommet til, gjengis ikke innklagedes øvrige anførsler. Klagenemndas vurdering:
(16) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av kontormøbler, designmøbler og gardiner som er en vareanskaffelse. Anskaffelsens verdi er ikke opplyst, men konkurransen er kunngjort etter reglene i forskriften del I og III. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser følger anskaffelsen etter sin opplyste art og verdi forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 del I og III, jf. forskriften §§ 2-1 og 2-2. Manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskrav
(17) Klager har anført at innklagede har brutt forskriften § 20-12 (1) bokstav a, ved ikke å avvise valgte leverandør som følge av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravet om å ha "systemer for kvalitetsstyring og effektiv vareflyt".
(18) Det fremgår av forskriften § 20-12 (1) bokstav a, at oppdragsgiver skal avvise leverandører som "ikke oppfyller krav som er satt til leverandørenes deltakelse i konkurransen (…)".
(19) Kvalifikasjonskravet om "systemer for kvalitetsstyring og effektiv vareflyt" skulle dokumenteres oppfylt ved en "[b]eskrivelse av firmaets rutiner vedrørende kvalitetsstyring, med vekt på kvalitetssikring, ressursstyring, ledelsens ansvar, tilvirkningsprosess og kontinuerlig analyse og forbedring (…)".
(20) Valgte leverandør hadde ikke vedlagt en slik beskrivelse vedrørende kvalitetsstyring. I tilbudsskjemaet var det videre krysset av "Nei" på spørsmålet om kravet var oppfylt. Tilbudet inneholdt imidlertid opplysninger om at valgte leverandør har "et godt og velfungerende kvalitetssikringssystem", og at datasystemet som håndterer varelogistikken og regnskapene har vært i funksjon i bedriften i 19 år. Det var imidlertid ikke gitt noen nærmere beskrivelse av "kvalitetssikring, ressursstyring, ledelsens ansvar, tilvirkningsprosess [eller] kontinuerlig analyse og forbedring", slik det var bedt om at beskrivelsen skulle inneholde.
(21) Valgte leverandør oppfylte ikke dokumentasjonskravet om å fremlegge en beskrivelse av firmaets rutiner vedrørende kvalitetsstyring. Innklagede har ikke hevdet, eller forklart hvorfor valgte leverandør likevel ble ansett for å oppfylle kvalifikasjonskravet. Det er heller ikke andre holdepunkter i valgte leverandørs tilbud som tilsier at denne oppfylte kvalifikasjonskravet på annen måte. Innklagede har dermed brutt forskriften § 20-12 (1) bokstav a ved ikke å avvise valgte leverandør som følge av manglende oppfyllelse av kvalifikasjonskravet om å ha "systemer for kvalitetsstyring og effektiv vareflyt".
(22) Som følge av den konklusjonen klagenemnda har kommet til, tas det ikke stilling til klagers øvrige anførsler. Konklusjon: Hammerfest kommune har brutt forskriften § 20-12 (1) bokstav a, ved ikke å ha avvist valgte leverandør.
Klagers øvrige anførsler har ikke blitt behandlet. For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Jakob Wahl
Refererte rettskilder
- FOA 2006 § 20-12 — Obligatorisk avvisning av leverandør som ikke oppfyller kvalifikasjonskrav
- FOA 2006 § 2-1 — Forskriftens anvendelsesområde og terskelverdi
- FOA 2006 § 2-2 — Terskelverdi og inndeling i del I og III
- Forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6 — Klageinteresse – klager hadde deltatt i konkurransen
- LOA 1999 § ikke spesifisert i avgjørelsen — Lov om offentlige anskaffelser, parallelt anvendt regelgrunnlag