KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2019/370: Ulovlig priskriterium – timeestimat NS 8402
Faktum
NIRAS Norge AS kunngjorde 27. desember 2018 en åpen anbudskonkurranse på vegne av Brønnøy Havn KF for anskaffelse av prosjekteringsgruppe til oppføring av et nytt havnebygg i Brønnøysund. Anskaffelsens verdi var estimert til mellom 4 000 000 og 5 000 000 kroner. Kontraktsformen som lå til grunn var NS 8402, det vil si regningsarbeid der leverandøren fakturerer etter medgått tid. Tildelingskriteriene var pris (30 %), oppdragsforståelse (35 %) og den tilbudte bemanningens referanser og personlige kvalifikasjoner (35 %). Priskriteriet skulle evalueres på grunnlag av både timepris og timeestimat, der hvert element vektet 50 % av prisscoren. Syv tilbud ble mottatt. Kontrakt ble tildelt JST Arkitekter AS 8. februar 2019 og inngått 28. februar 2019. Multiconsult Norge AS, som ble rangert som nummer to, brakte saken inn for KOFA 9. juli 2019.
KOFAs vurdering
1. Rettslig ramme og overordnet vurderingstema. Forsyningsforskriften 2016 § 14-1 krever at kontrakten tildeles tilbudet med det beste forholdet mellom pris og kvalitet. KOFA formulerte vurderingstemaet som om tildelingskriteriene var «egnet til å utpeke tilbudet med det beste forholdet mellom pris og kvalitet, herunder om priskriteriet er egnet til å utpeke tilbudet med lavest pris». Utgangspunktet er at tildelingskriterier må reflektere reelle, sammenlignbare ytelsesforpliktelser.
2. Kravet om bindende forpliktelse ved prisevaluering. Med henvisning til KOFA 2008/80 la nemnda til grunn rettsregelen om at «[v]ed prisevaluering kan det utelukkende være forhold som tilbyderne har tilbudt med bindende virkning» som er relevante. Opplysninger om forhold leverandøren ikke er kontraktsrettslig forpliktet av, er «irrelevant å legge vekt på i prisevalueringen». KOFAs tolkning er at dette prinsippet gjelder generelt og ikke gjøres avhengig av om oppdragsgiver faktisk har til hensikt å binde seg på det aktuelle punktet. Avgjørende faktum var at kontraktsformen NS 8402 regulerer oppdraget som regningsarbeider: valgte leverandør ville få betalt for alle medgåtte timer, uavhengig av estimatet som var gitt i tilbudet. Timeestimatet var dermed ikke bindende og «sier ingenting om hvilken pris oppdragsgiver faktisk må betale for ytelsen». Dette ble forsterket av at oppdragets omfang ikke var klart beskrevet på tilbudstidspunktet ettersom reguleringsplanen ikke var vedtatt. Delkonklusjon: Timeestimatene var ikke bindende og derfor ikke egnet til å identifisere tilbudet med lavest pris. Tildelingskriteriet var ulovlig.
3. Konsekvens – avlysningsplikt. KOFA la til grunn at bruddet «kan ha påvirket utfallet av konkurransen». Nemnda konstaterte på dette grunnlag at konkurransen skulle ha vært avlyst. Klagegebyret ble besluttet tilbakebetalt i medhold av klagenemndsforskriften § 13. Nemnda fant ikke grunn til å uttale seg om vilkårene for erstatning for den negative kontraktsinteresse var oppfylt, jf. klagenemndsforskriften § 12.
Konklusjon
KOFA konkluderte med at Brønnøy Havn KF hadde brutt regelverket ved å oppstille et ulovlig tildelingskriterium. Priskriteriet var ulovlig fordi det la vekt på uforpliktende timeestimater under en NS 8402-kontrakt, noe som ikke er egnet til å identifisere tilbudet med lavest pris. Konkurransen skulle ha vært avlyst. Klagegebyret ble tilbakebetalt.
Praktisk betydning
Avgjørelsen klargjør at valg av kontraktsform har direkte konsekvenser for hvilke elementer som lovlig kan inngå i prisevalueringen. Der kontraktsformen er NS 8402 (eller tilsvarende regningsarbeidskontrakter), er leverandørens timeestimater ikke bindende ytelsesforpliktelser, og de kan derfor ikke benyttes som evalueringsgrunnlag for priskriteriet. Avgjørelsen er et praktisk eksempel på at et ulovlig tildelingskriterium ikke bare ugyldiggjør evalueringen, men utløser avlysningsplikt dersom bruddet kan ha påvirket konkurransens utfall. Beslutning om kontraktsform må dermed tas i sammenheng med utforming av tildelingskriterier på et tidlig stadium i anskaffelsesprosessen.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
Saken gjelder:
Ulovlig tildelingskriterium, avlysning av konkurranse
Innklagede har gjennomført en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av prosjekteringsgruppe for oppføring av et havnebygg. Klagenemnda kom til at innklagede hadde brutt regelverket ved at priskriteriet i konkurransen var ulovlig. Klagenemndas avgjørelse 16. juni 2020 i sak 2019/370 Klager:
Multiconsult Norge AS
Innklaget:
Brønnøy Havn KF
Klagenemndas medlemmer:
Marianne Dragsten, Alf Amund Gulsvik, Sverre Nyhus
Bakgrunn:
NIRAS Norge AS kunngjorde 27. desember 2018 en åpen anbudskonkurranse for anskaffelse av prosjekteringsgruppe for oppføring av havnebygg på vegne av Brønnøy Havn KF (heretter innklagede). Anskaffelsens verdi er estimert til mellom 4 000 000 og 5 000 000 kroner. Tilbudsfrist var angitt til 30. januar 2019, men ble utvidet med én dag i endringskunngjøring 7. januar 2019.
Prosjektet som skulle prosjekteres var beskrevet i konkurransegrunnlaget punkt 2.1 «Prosjektinformasjon»: «I forbindelse med bygging av nytt bygg kontorbygg for Brønnøysundregisterene (registerbygg) skal Havnegata 42 og 44 rives, og det skal settes opp et nytt bygg for Brønnøy Havn KF (havnebygg). Søren Nielsen AS er utbygger for nytt registerbygg og skal bekoste nytt havnebygg. Det forutsettes i denne avtalen at det bygges et bygg over minst 4 etasjer med grunnflate på 500 m2. Det pågår arbeid med ny reguleringsplan, og her drøftes flere alternativer. En alternativ løsning for havnebygget vil være et bygg på minst 3 etasjer med grunnflate på 600 m2. I utgangspunktet er oppdragsgivers plassbehov større, derfor er det svært viktig at prosjekteringsgruppen har inngående kjennskap til havnedrift, slik at løsninger kan optimaliseres best mulig. For begge alternativene skal plan 1 være lager med stor takhøyde tilsvarende to vanlige kontoretasjer.
www.klagenemndssekretariatet.no
Dersom reguleringsplanen ikke er vedtatt innen oppdraget starter må det påregnes å jobbe med begge alternativene. Antatt vedtak av reguleringsplan er januar/februar 2019. (…) Entrepriseform for gjennomføring av arbeidet er utførelsesentreprise (NS8405/NS8406). Det ønskes at prosjekteringsgruppen oppgir estimert timantall og timepris for følgende: Utførelsesentreprise der prosjekteringsgruppen er ansvarlig for all detaljprosjektering, samt oppfølging i byggetiden. Prosjekteringsgruppen har ansvar for å prosjektere og beskrive alle grensesnitt fra denne leveransen mot øvrige entrepriser. Krav til lønns- og arbeidsvilkår - Kontrakten vil inneholde krav om lønns- og arbeidsvilkår, dokumentasjon og sanksjoner i samsvar med forskrift om lønns- og arbeidsvilkår av 8. februar 2008 nr. 112 Angitt kontraktsform for prosjekteringsgruppen er NS8402.»
Det fremgikk av konkurransegrunnlaget punkt 7 «Tildeling av kontrakt» at kontrakten skulle tildeles basert på tildelingskriteriene «Pris (timepris og timeestimater for hver funksjon og hver fase)» (30 prosent), «Oppdragsforståelse» (35 prosent) og «Den tilbudte bemanningens referanser og personlige kvalifikasjoner» (35 prosent).
Innklagede mottok syv tilbud innen tilbudsfristen, herunder fra Multiconsult Norge AS (heretter klager) og JST Arkitekter AS (heretter valgte leverandør).
Kontrakt ble tildelt valgte leverandør 8. februar 2019. Klager ble rangert som nummer to. Klager ba om innsyn i evalueringsdokumentene samme dag.
I e-post 13. februar 2019 redegjorde innklagede for evalueringen av tilbudene: «Redegjørelse for evalueringen Tildelingskriterie nr. 1 Pris (timepris og timeestimater for hver funksjon og hver fase) 30% Prinsipp for beregning: Timepris teller 50% og timeestimatet 50%. Timepris. Ved beregning av gjennomsnittlig timepris er det tatt høyde for det timeantallet som er medtatt i timeestimatet. Laveste gjennomsnittlige timepris får 50 poeng. Øvrig får reduksjon i forhold til laveste estimat. Poengberegning: Laveste timepris/tilbyders timepris*50. (…)
Timeestimat. Laveste timeestimat får 50 poeng. Øvrig får reduksjon i forhold til laveste estimat. Poengberegning: Laveste estimat/tilbyders estimat*50. Laveste timeestimat var 3745 timer. Multiconsult fikk da 43,0 poeng for timepris og 31,7 for timeestimatet, totalt 74,7. Pris er vektet 30%.»
Kontrakt med valgte leverandør ble inngått 28. februar 2019.
Saken ble bragt inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser 9. juli 2019.
Nemndsmøte i saken ble avholdt 15. juni 2020.
Anførsler: Klager har i det vesentlige anført:
(10) Priskriteriet er ulovlig utformet, ved at et uforpliktende timeestimat skulle vektlegges ved evalueringen. Et uforpliktende timeestimat er ikke egnet til å identifisere det beste tilbudet på kriteriet pris. Det ulovlige tildelingskriteriet medfører en avlysningsplikt.
(11) Klagenemnda anmodes om å uttale seg om hvorvidt regelbruddet medfører erstatningsplikt for den negative kontraktsinteresse. Innklagede har i det vesentlige anført:
(12) Det er ikke benyttet et ulovlig tildelingskriterium, og konkurransen skulle dermed heller ikke vært avlyst. Klagenemndas vurdering:
(13) Klager har deltatt i konkurransen, og har saklig klageinteresse, jf. forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser § 6. Klagen er rettidig. Konkurransen gjelder anskaffelse av prosjekteringsgruppe for oppføring av havnebygg, som er en tjenesteanskaffelse innen forsyningssektoren. Anskaffelsens verdi er estimert til mellom 4 000 000 og 5 000 000 kroner. I tillegg til lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 følger anskaffelsen forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene 12. august 2016 nr. 975 del I og II, jf. forskriften §§ 5-1 og 5-2.
(14) Konkurransen gjaldt prosjektering av nytt havnebygg, og kontrakten skulle tildeles tilbudet med det beste forholdet mellom pris og kvalitet, jf. forsyningsforskriften § 14-1.
(15) Spørsmålet for klagenemnda er om tildelingskriteriene i konkurransen er egnet til å utpeke tilbudet med det beste forholdet mellom pris og kvalitet, herunder om priskriteriet er egnet til å utpeke tilbudet med lavest pris.
(16) Det var i konkurransegrunnlaget opplyst at tilbydernes pris skulle vurderes basert på «timepris og timeestimater for hver funksjon og hver fase», og leverandørene var bedt om å oppgi estimert timeantall og timepriser.
(17) I sak 2008/80 uttalte klagenemnda seg om hva som kan vektlegges ved evalueringen:
«Når det direkte gjelder hvilke omstendigheter det kan legges vekt på i en prisevaluering, kan dette utelukkende være forhold som tilbyderne har tilbudt med bindende virkning Opplysninger fra tilbyderne om forhold som de ikke vil være kontraktsrettslig forpliktet av, må således anses irrelevant å legge vekt på i prisevalueringen.»
(18) I vår sak er det i konkurransegrunnlaget oppgitt at NS 8402 er kontraktsbestemmelser. Oppdraget skal dermed utføres som regningsarbeider etter medgått tid. Valgte leverandør vil dermed som utgangspunkt få betalt for alle timer selv om disse overstiger det estimatet som er gitt i tilbudet. Leverandørenes estimerte timeantall er dermed ikke bindende og sier ingenting om hvilken pris oppdragsgiver faktisk må betale for ytelsen. Dette gjør seg særlig gjeldende i et tilfelle som dette hvor oppdragets omfang på tilbudstidspunktet ikke var klart beskrevet. Opplysningene om estimerte timeantall er dermed ikke egnet til å identifisere tilbudet med lavest pris. Tildelingskriteriet er derfor ulovlig, og konkurransen skulle vært avlyst.
(19) Det bruddet nemnda har konstatert kan ha påvirket utfallet av konkurransen, og klagegebyret skal tilbakebetales, jf. klagenemndsforskriften § 13.
(20) Klagenemnda finner ikke grunn til å uttale seg om vilkårene for å kreve erstatning anses oppfylt, jf. klagenemndforskriften § 12.
Konklusjon: Brønnøy Havn KF har brutt regelverket ved å oppstille et ulovlig tildelingskriterium.
For Klagenemnda for offentlige anskaffelser, Marianne Dragsten
────────────────────────────────────────────────────────────
Refererte rettskilder
- Forsyningsforskriften 2016 § 14-1 — Grunnlag for tildeling – beste forhold mellom pris og kvalitet
- Forsyningsforskriften 2016 § 5-1 — Terskelverdi – anvendelsesområde del I
- Forsyningsforskriften 2016 § 5-2 — Terskelverdi – anvendelsesområde del II
- LOA 2017 § 1 — Lov om offentlige anskaffelser 17. juni 2016 nr. 73 – overordnet rettsgrunnlag
- Klagenemndsforskriften § 6 — Klageinteresse – vilkår for å bringe sak inn for KOFA
- Klagenemndsforskriften § 12 — Uttalelse om erstatningsvilkår – nemnda fant ikke grunn til å uttale seg
- Klagenemndsforskriften § 13 — Tilbakebetaling av klagegebyr ved konstatert brudd som kan ha påvirket utfallet
- KOFA 2008/80 — Prinsipp om at kun bindende forpliktelser kan vektlegges i prisevaluering