KOFA-AVGJØRELSE
KOFA 2003/138: NS 3431 og avvisning ved forbehold
Faktum
Oslo kommune ved Friluftsetaten kunngjorde en konkurranse om oppgradering og oppføring av ny idrettshall på Oppsal i Oslo. Konkurransen ble gjennomført som totalentreprise, og anskaffelsens verdi ble av innklagede lagt til grunn å overskride terskelverdiene etter FOA 2001 § 2-2(1). Konkurransegrunnlaget bygde på standardavtalen NS 3431 (totalentrepriser), men innklagede hadde gjort flere unntak: taket på dagmulkt på 10 prosent av kontraktssummen etter NS 3431 pkt. 25.2 fjerde ledd var fjernet, og entreprenørens erstatningsansvar for tap utover merkostnader etter NS 3431 pkt. 38.2 bokstav e) var senket fra 15 til 7,5 prosent. Klager Ole K. Karlsen innga tilbud, men i tilbudet tok han forbehold mot disse modifikasjonene. Innklagede avviste tilbudet under henvisning til at forbeholdene var vesentlige og skapte tvil om sammenlignbarhet med øvrige tilbud. Klager bestred at forbeholdene var vesentlige, og hevdet at innklagede hadde brutt sin plikt etter FOA 2001 § 3-9 til å bruke NS 3431 uten endringer.
KOFAs vurdering
1. Plikt til å bruke fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder (FOA 2001 § 3-9)
Rettsregelen: FOA 2001 § 3-9 bestemmer at «der det finnes fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder skal disse, som hovedregel, benyttes ved inngåelse av tjenestekontrakter og bygge- og anleggskontrakter». Spørsmålet var om bestemmelsen innebærer en rettslig bindende plikt.
KOFAs tolkning: Nemnda viste til at ordlyden i § 3-9 og bestemmelsens forarbeider isolert sett indikerer en plikt, men at Nærings- og handelsdepartementets veileder til forskriften kun omtaler bestemmelsen som «en klar anbefaling». Nemnda la vekt på at anskaffelsesregelverket primært regulerer prosedyren frem til kontrakt er inngått, og at § 3-9 er et unntak fra dette systemet. Det ble funnet at «det har formodningen mot seg at bestemmelsen skal tolkes som noe mer enn en ordensforskrift».
Avgjørende faktum: Verken anskaffelseslovens eller forskriftens formål er å regulere avtaleforholdet mellom partene etter kontraktsinngåelse, og § 3-9 regulerer nettopp innholdet i den kommende kontrakten.
Delkonklusjon: Innklagede hadde ikke rettslig plikt til å benytte NS 3431, og det kan heller ikke leses inn i regelverket noe forbud mot å gjøre unntak fra en standardkontrakt som benyttes.
2. Avvisningsplikt på grunn av vesentlige forbehold (FOA 2001 § 8-10(1) bokstav c) jf. § 8-6(3))
Rettsregelen: Etter § 8-10(1) bokstav c) skal tilbud avvises dersom det inneholder «vesentlige forbehold mot kontraktsvilkårene». Etter § 8-6(3) kan det ikke tas forbehold «som antas rettmessige».
KOFAs tolkning: Nemnda anerkjente at klagers forbehold om å gjeninnføre taket på dagmulkt og senke erstatningsansvaret tilbake til NS 3431-nivå, reelt sett forskjøv risiko knyttet til grunnleggende elementer i totalentreprisen over på innklagede, og at dette hadde virket inn på klagers tilbudspris. Nemnda fant det imidlertid ikke nødvendig å ta endelig stilling til dette grunnlaget da avvisning uansett var hjemlet i bokstav d).
Delkonklusjon: Spørsmålet om avvisningsplikt etter bokstav c) ble ikke avgjort selvstendig.
3. Avvisningsplikt på grunn av uklarhet og manglende sammenlignbarhet (FOA 2001 § 8-10(1) bokstav d))
Rettsregelen: Etter § 8-10(1) bokstav d) skal tilbud avvises dersom det er så uklart at det er tvil om «hvordan tilbudet skal bedømmes i forhold til de øvrige tilbudene».
KOFAs tolkning: Bestemmelsen retter seg mot forbehold som gjør tilbudene usammenlignbare. Forbeholdene i klagers tilbud ble funnet å være av en slik karakter at nemnda ikke fant grunnlag for å overprøve innklagedes vurdering om at de skapte tvil om bedømmelsen sammenlignet med øvrige tilbud.
Avgjørende faktum: Forbeholdene fremsto som uklare på bakgrunn av opplysningene i saken, og var umulige å prissette slik at sammenlignbarhet ikke kunne sikres.
Delkonklusjon: Innklagede hadde hjemmel i § 8-10(1) bokstav d) til å avvise klagers tilbud.
Konklusjon
Klagenemnda konkluderte med at Oslo kommune, Friluftsetaten, ikke hadde brutt regelverket om offentlige anskaffelser. FOA 2001 § 3-9 pålegger ikke oppdragsgiver en rettslig plikt til å bruke NS 3431 uten endringer. Avvisningen av klagers tilbud var rettmessig hjemlet i FOA 2001 § 8-10(1) bokstav d), da forbeholdene skapte tvil om sammenlignbarhet med øvrige tilbud.
Praktisk betydning
Avgjørelsen avklarte rettstilstanden under FOA 2001 på to punkter av vedvarende prinsipiell interesse. For det første ble det slått fast at plikten i § 3-9 til å bruke fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder er en ordensforskrift — en klar anbefaling — ikke en rettslig bindende plikt. Oppdragsgivere stod dermed fritt til å gjøre unntak fra NS-standarder, forutsatt at de orienterte om dette i konkurransegrunnlaget. For det andre presiserte avgjørelsen at forbehold som forskyver risiko knyttet til sentrale kontraktselementer, og som gjør tilbud usammenlignbare, kan utløse avvisningsplikt. Avgjørelsen er avsagt under FOA 2001 og har ikke direkte overføringsverdi til FOA 2017, som inneholder andre og mer spesifiserte regler om obligatorisk avvisning ved vesentlige forbehold.
Hele KOFA-avgj\u00f8relsen (klikk for \u00e5 skjule)
2003/138 Oslo kommune, Friluftsetaten
Innklaget: Oslo kommune, Friluftsetaten
Klager: Ole K. Karlsen
Avgjørelse: Ikke brudd på regelverket
Type sak: Rådgivende sak
Vedtegg l* -4 Sak: J 7I I In i. u ¡.a
V t : ( a.t'j. Klagenemnda for offentlige anskaffels er Klagenemndas avgiørelse 1,. sepfernber 2003 i sak 2003/lJE Klager: Ole K. Karlsen
lnnklaget Oslo kommune v/ Friluftsetaten
Klagenemndss medlsmmer: fnger Marie Dons Jensen, Inger Roll-Matthiesen, Andreas s¡ken giclder: Spørsmål om p.likr ,il å benytte fremforhzurdlede og balanserte kontraktsstandarder, awisrring på grunn av forbehold Bakgrunn; "imklagede en oppfiaringe r en Lia sterende en og oppnssing av den eksisteren 3 D a et i l l r ( e A m lm gå in ¡ n a e v lig k e o n k k o u n f t f r a a n lc s t e s g ú r c u s n t n e l r a n g r; e e t l s a e, t o op * p draget skar reguleres av standardavtalen NS urtãrelse av totalentrepriser). Irurklagedc har andardar,talen. rnnklagecle har biant ¿u'nct undcr punkt 3431 pkt. 25,2 f¡erde ledd skal utgå, noe ro* rn"dfører dagmurkt tir r0% av kontraktssummen ikke skar g,ierde. g er.s'tatning " er NS 3431 pkt. 3g.2 bokstav e) fraveketîlik at ens erstatningsplikt for-tap utovef merkostnader ble senket fra efl 1r boksrav b)oe c) srik ",'ii,ïl;å1,::*ll,i;;:i.,ï"iä'ìîHr,"-Ï,T;;:i:1J,il"ïi tilfelle âv morstrid Øvrige unntak er ikke av iriteress*T-rut"n t".. lilbudsfristen blc fasrsatr trlzgz.Z}Ij. Ole K, ,,klagcr,,) levcrandørene som lcverte tilbud. Av tilbsdet fr va¡ blant - totalentreprise ". Der ble avholch presentasj i b rt.rerf ptl NS J4jI konlcurransen. I etterkafit av klagers prcsentasjonr-",è, sendtc iruklagede til ktager e¡r rekke spørsmål med Fost¡rdresse
I .4nførsler: Kluge rt' anførsler b ln e n n k y l t a te g e s d e e g a h v a n ft d e l m et f ^ b i r h s a tr n id d . je .m de e c n l p i åIegget i forskrift om offentlige anskaffelser $ 3-9 om å rrãionr.rte kontraktssiuna*aer når slike foreligger. k Ir l u a ù g l c a r g l e a d N e S h j a 4 n j d l I e t t i . t i g st r r u id rn n r f e o d . o re p g ià e r lv u e g r r k t e . t ved å awise klagers tilbud under henvisning tit at ,iiå-:åjrît"iold var ttarrsett ikke vesentl:ige, og g B-10(l) bokstav c) ji. (i s-6(3) hjemter da k $ o n 8 tr ' a 0 'k ( t t s ) v i r lk e å ft r e en r e s ' e È g . t n rt r - o ro t " a lr v * v n i k l ù fr " a m .k l. o r n d k e u r n fo a r n i s n e g ã n u r " n ri n * l n a i g n e g t , a o v g kl a i g k e k r c s t m ilb o ud t . forbehotd ¡ $ 8'ì0(l) bokstav d) er ikke relevant for vurderingen, ettersom forbchold mot som rrenrgår i tonr*'a'îes*ä"rffi;i;1" de ilit'r"-:'öilkår reguleres av g 8-r0(r) boksrav c) lnnklage de.s an/brsl r. e $ 3'9 kan ikkc tolkes sonr ct pålegg om å brukc stanclardkontrakren uforandret.
Det følger da av lj 8-10(l) bokstav c) jfì g 8-6(3) at innklagede plikter å avvise ktagers forbehold mot de kontraktsbestetnmelser innkli gede hadde tagt iil grurrn, forulsatt at disse va¡ vcsentlige. Klagers forbehold forskyver risikoen vedrørcude grunnleggende elenrenter i totalcntreprisen over pà innlclagede. Det må videre legges til grunn at kìãgers forbehold har virkct inn på klagers sa¡nlede tilbudspris. og at de den ed medfører en betydelig fordreining äu konkurransen mel I om lev e¡andørerre. Forbehol dene er således veserrtli ge. Klagers forbeholcl er unrulige ä prissette, slik at tilbudene ikke kan gjørcs samrrrenlignbare. $ 8-10(l) bokstav d) nrcclfører da at klagers tilbud skal avvises,-bet sanrme føtlger a*, $ 8-10(l) bokstav c).if $ S-6(r) Klagenemndas yurderin g: Kìager har deltatt i den aktuclle konkurransen og har sâledes saklig klagcinteresse, jf. forskrift av l5' I I 2002 om klageuemnd for offentlige a¡skaffelser g 6. Kla[en ei rettidig. Irurklagcde har lagt til grunn at anskaffelsets verdi overstiger terskelverdiene, jl- forskrift om ollentlige anskaffelser r\ 2-2(l). Klagencmnda legger ctertã tit grunn. Anskafftlscn reguleres da av forskrifte¡rs del I og det II, jf. g Z-l(Z). Plikr fil ä bruke frem.forhandlede og balutserte kontrctkt.cstanclarder Av forsk¡ift om otïentlige anskaftèlser $ 3-9 følger at "Der det f.hnrnuekse sf remJorhandlede og brtlunserte kt¡nlraktsstundarcler skal ¿i¿s.çc, som hoveiy¿gr¡ veti inngètel-te ;; r ljenestekontrukte og ltygge- og anlagg.rkontrakter". Spørsrnålet er on bestemmelsen innebærer en plikt for inrrklagede til å benytte clcn aktuelle kontraktssranilard NS 3431 i avhlcn som skal inngås. i Både ordJyden $ 3-9 og bcs¿emrnelsens forarbeider indikerer at inrùlagede har plikt ril å benytte frerntb¡handlede og balauserte kontraktsstanclarcler der slike lìnnes. Nærings- og handelsdepartementets veiledcr til forskrift om offentlige anskaffelser forutserter imidlert¡a at bestemmelsen kuin oppstiller "en klar unbejùting" orn ã bruke fremforhandlede og balanserte kontraksstandarder. Etter klagenemndas opplatning har clet formodningen rnot seg at bestemrnelsen skal tolkes som noe mer erul cn orclensforskrift. Lov og forskrifi" om offentlige anskaffelser regulerer i all hovcdsah prosedyren frem til kontrakl er inngått. $ 3-9 el er unntak. Dersom ctet er en aktuell problemstilling, skal oppdragsgiver i konkurransegrunnlaget orientere om hvilke kontraktsvilkar som skat benyttes, jf, forskrifrens $ 5-t(2) bokstav h). Verken lovens eller forskriftens fonnål cr imidlertid å regulere avtalet'orholdet mellom paxtene ettçr at kontrakt er inngått. Klagenemnda legger til grunn at innklagede ikke har plikt til å ben¡te NS 3431 lbr ansk¿ffelsen. Det ka¡ da heller ikke leses inrr i regelverke{ noe lbrbud rnot å gjørc unntak fra en standa¡dkontrakt sorn anvencles. Klagenenrnda lçan ilcke se at innklagede ha¡ brun regelvcrket om offentlige anskaffelser vcd de unntak som er gjort.
Avvisning av klagers tilbud g K i l o a t g 't e r s p h ø a r r s l m ag å t l e N t S e r 3 o 4 m 31 k t la il g g ã r r u s n f n o r f b o e t- h .s o i l n d . t m ilb e u o d f ø o Ë g r i k e k n e l * a n k s f e 'o p r te in rt 'k d la c g u e * d r e a k t e il n å e a i w nn is k e ta g ti e lb d u e d e h t a . r I ko f n ø k l u g r e ra n $ s e 8 g - r 1 u 0 n ( n l l ) a g b e o t k stav - c í ) skal et titbud awises de¡som det inneholder et avvik fra som ¡ rtti¿,med reglen""il vesentlige l'orbehotd mot koutraktsvilkår.en.,É;;r-fålg a e - r 0 ig . L følge i $ ln s . - 6(i) kan det ikke tas â ar¡vise et tilbud som inueholder vesentlige forbehold. på d"et uïinnkragede prikrer d K a la g g m er u s l k f t o r b b e e g h r o e l n d s e o s m t a il t k l0 on o tr / a o k ã te v n k s o k n u t l r a re k g L L s r u le m re r s n a e v n , N o S g J 4 a J t l s k im yl e d b k æ r.a r v e e r t b v la e n d t a cn n t n r e e t p r a e t n s ø a r m en le s t s E i r r s n t p am el i n u g a s k p ts li o kt m v h e e d t- t I a ro p r l u ¡e to h v o e ld r e m ne e rk im os e tn b a æ de re r r s a ka t l r . i r s o ik rå o c f n o . f r o *t r t k e o ll n e t r r a g lr r s o m v e u s a s k i t g s o o m p h p e fy t, l le ik ls k e e lorskyves i innklagedes disfavør ut fra innJ<lagcdes roruir*trrlnger i konkruransegrunnlaget. K u P t l a a e r g t lu e e n k n e k e e m h n n a d d r e a o v v k c a i r n l l b -d k r a o k m v la a m g n e s e n k e e t m l i ig l n d t a a a ¡ s v ik t e i k ll n e in d g g J i s o ti e r l t d v n e e o ø e d k f o o k r n ã s i o ø ri r k * ir i k L p t å " s b k å o r u p n d r s i e s d k e v f e d r n i a s s s e e l n e e v fo e a r r b v a e n t h b d o r ø b ld r e e e h n n o s e td , e s s i n d o c e m , . all den tid dette vil avheng. ou h.tt konk¡ete forhold som ikke er tilsrrekkelig belyst gjernorn d en skri fil ige .saks behandlin gen for ncnrnd a. i F n o n r c s h k o ri l l d te c n r s f o $ rb e 8 h - o 1 lc 0 l ( s l) o m bo k k a s n ta , v ', . d á ) t- " fa r. s t t s v l i å l r o a m t o h p v p o d rd ra a g i s t g il i b v u e c re le t p s l k ik a t l e b r e å dø a m v m vi e s s e i t i t l ò b r u h d o ld so t m il de øvrige tjlbudenc' Det er pà det rene at bestemrnclsen båcle retrer 5eg mot lbrbehold mot i k o s n e t g r a s k e ts lv v i p lk r å e r s e is n e e o o g g e rn n o ty t d a ig nd c, r e r f a le w rì ik k o f n ra s e k k o v r e il n ,i r u .n i; - ; ;;;;r.tlager^ De omtalte f,orbeholde¡re e jf r fremstår sorn uklare, ovenfor' Basert på d: fremlagte opplysninger finne¡ ik " - u k - e f o k r la b g e e ll n o e ld rn e n n d e a at det er grunnlag for å Qverprøve in i nklagedcs vurderilrg om at forbeholdene skaper tvil om lrvordan tilbudet skal bedørnmes forholct tit de øvrige tilbucleue, og at innùtageau hadde hjernmel ì $ g-10(l) bokstav d) for å avvise klagc-rs tilbud. Klagenemnda finner <Jet €tter dette .ikke nødvendig å gå nærmere inn på andre awisningsgrunnlag, Konklusjon: f D o e r t e o r f f i e kk n e tl i g g r c u n a n n l s a k g a f f o fe r l s å e k r o v ns e ta d t e â re a a v t v o i s s l e o o ko le m m K u . n e K , a F r r l i s lu e f n ts e A ta S ten f , ra ha k r o b n ru ku tt r r a e n g s c e lv n e rket orn totalentreprisen om oppgrad*ing og oppføring av ny i¿rettsnail på oppsor i osro, Fol klagenemnda, Iuger Roll-Matrhi 8.9,2003
Refererte rettskilder
- FOA 2001 § 3-9 — Plikt til å bruke fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder — tolket som ordensforskrift, ikke bindende plikt
- FOA 2001 § 8-10 — Obligatorisk avvisning av tilbud med vesentlige forbehold (bokstav c) og ved manglende sammenlignbarhet (bokstav d)
- FOA 2001 § 8-6 — Forbud mot å ta forbehold som antas rettmessige — jf. § 8-10(1) bokstav c)
- FOA 2001 § 5-1 — Krav til konkurransegrunnlagets innhold, herunder orientering om kontraktsvilkår (bokstav h)
- FOA 2001 § 2-2 — Terskelverdier — anskaffelsen ble lagt til grunn å overskride disse
- FOA 2001 § 7-1 — Anskaffelsen regulert av forskriftens del I og del II
- FOA 2001 § 6 — Forskrift om klagenemnda for offentlige anskaffelser (15.11.2002) — klageinteresse og rettidig klage
- Nærings- og handelsdepartementets veileder til forskrift om offentlige anskaffelser (2001) — Omtaler § 3-9 som 'en klar anbefaling' om å bruke fremforhandlede og balanserte kontraktsstandarder — ikke som bindende plikt