KOFA 2003/29: Manglende kunngjøring og begrunnelse – brudd

2003/29 Oslo kommune, Næringsetaten

Innklaget: Oslo kommune, Næringsetaten

Klager: Project Systems AS

Avgjørelse: Brudd på regelverket

Type sak: Rådgivende sak

Klagenemnda fot offentlige anskaffelser Klagenemndas avgiørelse 10. julí 2003 i sak 2003/29 Klager: Project Systems AS Innklaget: Oslo kommune v/ Næringsetaten Klagenemudas medlemmer: Jens Bugge, Sveirr Dahl, Andreas Wahl. Saken gielder: Kunngløringsplikt og krav til meddslelse om valg av tilbud. K¡av til forutbøregnelighet, gj eruromsiktighct o g etterprøvba¡het^ Bakgrunnr Oslo kommunç, v/l.Jæringsetaten (heretter kalt "innklagede") innbød høsten 2003 til "lukket forharrdlet konkurranse" for utvikling av nytt saksbeharrdlingssystem (Seralit II). Anskaffelsen ble ikke kun"ngjort i DoFFlN-databasen. Innklagede sendte konkurransegrunnlaget til tre lcverandører, herunder ProjectSystems AS (heretter kalt "klager"). I konkunansegrunnlaget ble det opplyst at anskaffelsen omfattet prosjektledelse, utvikling og testing av systemet, utvikling av grensesnitt, mulig konvertsring av data, hardware og opplæring. Det hle fatt forbehold om at oppdragsgiver kunne gå i forhandlingor med leverandørene. I konkunansegrunnlaget var urrder "K.rav til leverandøtstl' angitt følgende kvalifikasjonsk¡av: Q ,ûrsregnskap, total omsetning de siste tre år b) Firmaets *r --""ijij';::;;::!:i::,;,ii,::î,rí:i::::iionsptan) cv med navn os for de personer som skal u.tføre oppdraget c) De viktigste oppdragene leverandøren har utført de siste tre årene med angivelse av oppdragets verdi, tidspunkt og navn på oppdragsgivere. d) Kvalitetss ikringssystem 4 Forsilvingsbevis "

Urrder "Avgjørelse av konkurransen" var angitt at tildelingen av kontrakt ville skje på basis av hvilket tilbud som var det mest fordelaktige, basert på følgende kriterier: Kriterier som evalueres i lçroner: Dokumentasjon Evalueringskriterie I Pris 1.1 Totalpris )-¿ Timepris Kriterier som evalueres som illende/ikke r llende: Kriterier Beslcrivelse ') Kompetanse Kompetanse ínnen økonomí, Noark 4 og de lekniske plattþrmene som er valgt (Web, SQL-server) 3 Kapasitet B emanníng tilgjengelig þr dette oppdraget i þrhold til oppdrasets størrelse 3l Årsregnskap Omsetning og resultat 4 Kvalitet Gjøres ut fra en totalvurdering av kompetanse, kapasitet og referanser 4.1 Referanseliste fra Det er av stor betydning om tilbyder kan dokumentere " t ilsvar ende pr os i ekt er gi ennomføring av lignende pr os i ekter tidligere. Innklagede mottok tilbud fra alle de tre inviterte lçvçrandørene, og det ble avholdt forhandlingsmøter, hemnder med Software In¡rovation den 11.12.2Q02 og19-12.2002 og med klager den 13.12.2002. Klagers opprinnetige tilbud var på samlet kr. 1.719.000,- og SoIlwa¡e Innovatiorrs tilbud på kr. 1.735.016,-. Prisene er bygget opp av to faktorer, standard progrÍrmmer og estimert omfang av tjenester. I forhandlingene med klager initierte klager endringer og reduksjoner i tilbudte funksjoner og leverte et nytt tilbud på kr. L339.500,-. Tilbudsprisen fra Sofhvare Irurovation ble stående uendret- Ingen av leverandørene ble gitt anledning til å vise frem eller demonstrcre sinc løsrringer. Ulove¡ dette er det ikke gitt opplysninger om hva forhandlingene nærrnere besto i. Klager skal i slutten av desember 2002 ha kontaktet innklagede for å redusere sitt tilbud yttøligere. Klager hkk da muntlig beskjcd om at et annen leverandør var valgt. Kontrakt med S o ftwa¡e Innovation b le underte gnet 20. 12.2002. I et interrrt notat l6 12.2002 fremkommer det at klager ble vurdert som ikke tilfredsstillende i forhold til kompetanse, kapasitet, kvalitet og referanseliste fra tilsvarende prosjekter. Klager ba i brev ?0.12.2002 om en skriftlig evaluering av sitt tilbud. Anmodningen ble punet den 23 .I .2002. Klager mottok deretter et brev fra innklagode, datert 28 .I .2003 , hvor det ble opplyst at valg av tilbud va¡ basert på kriteriene i konkurransegrunnlaget, og at Softwa¡e Innovation ble valgt etter en "samlet vurdering"I anskaffelsesprotokoll datert 20,12.02 er det lagt til gn¡nn at tildelingskriteriene er pris, kompetanse, kapasitet, årsregnskap, kvalitet og rsferanser fra lignende prosjekter. Valget av tilbud er deretter i protokollan begrurrnet slik:

Løsningen er basert på standard prograrnare sotn er godt utprøvd og testet. Leverandøren har høy kompetanse innenfor økonomi, Noark 4 og de teløíske plattformene som er valgt (ÍYeb og SQl-server) Sammenlignet med de andre leverandørene hør Software Innovøtion høyere kapasitet og kompetanse på alle felter innenfor utvikling, prosjektledelse og fagområdene økonomi og Noark Når det gjelder kapasítet er det víHigþr l{øringsetaten å velge en leverandØr som har fiere ansatte innenfor de forskiellige føgområdene. Leverandøren har god htnnskap omfelles behov innenfor Oslo kommune gtennom s in rqmm e øv t a I e om I ev er ans e o g ar kiv /s al<s b e h an d I in g s sysl e m. I Strat e gi for informa sj on- o g kommunikas¡ ons t eknol o gi ( 2 0 0 2 - 2 0 0 5 ) for O s lo Kommune står det i punkt 7, "Der forholdene ligger til retter for det, skal det primært etahleres felles- og sektorsystemer. Denneføringen har Næringsetaten tatt med sôm en del av vurderingen ved valg av leverandør. Leverandøren htnne i stor grad dolcumentere ferdig utviklede komponenter/programvare iforhold til arkiv og økonomL Innenfor arkiv gielder dette spesielt funksjonølítet lcnyttet til hel-elektronisk arkiv og delene knyttet til Noark 4. Innenfor økonomi kan den valgte leverøndøren vise til ferdig utviklede " komponenter mot Agresso.

Anførsler

Klagers anførsler

Klagers situasjon, herunder kapasitet og kompetanse, skulle være godt kjent for innklagede. Det er vanskelig å se at innklagede legger opp til err reell korrkurranse dersom det invitcres leverandører som etter deres oppfatning ikke er i stand til å utføre oppdragetDet har ikke vært ført reelle forhandlinger, utover de endringer i tilbudet som klager selv foreslo. Anskaffelsen synes å ha vært avgjort på forhånd. I konkurransegnrnnlaget ble det opplyst at "Tilbudet skal gis med totalpris, samt pris for de enkelte punktene som beskrevet ovel". Prisene fra klager ble gitt uten forbehold, og er ikke bascrt på estimater. Om klagers kalkyler ikke holder vil dette være klagers risiko, idct det ikke ville være arrledrring til å fakrurere annet enn det som er priset. Valg av tilbud har ikke skjedd i henhold til de angitte tildelingskriterier. Innklagede legger til gn-rnn for valg av leverandør en rarnmeavtale med kommunen der Softrvare Innovation er eneste leverandør. Dette er en vesentlig opplysning som burde vært opplyst i konkurransegrunnlaget. I så fall ville ikke klager levcrt inn tilbud. Det er ikke grtt begnrnnelse for valg av tilbud med klagefrist før kontrakt ble inngått. I n n kl ag e de s anIø rs I e r : Innklagede anfører at klager ikke hadde tilstrekkctigc kvalifikasjoner og skulle derfor vært avvist. Det var fcil ikke å avvise klager tidligere i prosesscn Næringsetaten cr pålagt à. følge Noark-standarden ved utvikling av nytt saksbehandlingssystem, Softwa¡e Innovation er den eneste leverarrdør med erfaring fra utvikling av systemer godkjent innenfôr rammÊn av Noark 4. Softrva¡e Innovation har også

tl rammeavtale orn levering av Noark-baserte systemer til Oslo kommune. Klagers kompetanse ble ikkc funnet tilfredsstillende in¡renfor omrädet Noark 4. Sofnva¡e lrmovation er en stor leverandør med flere konsulenter innenfor fagområdane undcr punktet kompetanse. ProjectSystem AS har begrenset kapasitet. ProjectSystem AS er lçvçrandør av fagsystemet som brukss i Næringsetaten i dag, og irurklagedes erfaring med feilretting og responstider i forhold til dagens system g¡ør at den manglende kapasiteten til ProcjetSystems AS anses for en potensiell risiko i prosjektet. Klagers kapasitet ble derfor ikks furrnet ti I fredsstì ll ende. Nærirrgsetaten gjanrromførte et oppgradÇringsprosjekt sammçn med Softrvare lrmovation 2002. Evalueringen av dette prosjektet blc brukt som referanse i forhold til kvaliteten på gjennomføringvn. ProjectSystcms AS har som levorandør av fagsystemet Næringsetaten bruker i dag opparbeidet god kompetanse på arboidsprosesser og saksbehandlingsrutiner. I vurderingen av flere forhold knyttet til leveransen er det lagl vekt på lang responstid i skjermbilder, søk og lagnng, alvorlige feil i fakturarutiner og andre viktige rapporter, rnanglende tilbakemelding ved feilsituasjoner, rettelser og endringer har tatt lang tid i perioder hvor medarbeidere i ProjectSystems AS har vært errgasjert i andre prosjekter. I vurderingen av leverandørenes evne til å vurdere løsningene ble det lagt tiì gntnn at klager ved flcre anledninger reduserte omfanget på viktige aktiviteter uten å vurdere konsekvenserre. I tillegg har klager lavere priser enn valgfe leverandør, til tross for at den valgte leverandøren all eredo har ferdi g utvikl edo standardkomponenter. Klagers tilbud hadde laveste pris" men flerc andre faktorer gjorde at klagers tilbud ikke va¡ det økonomisk mest fordelaktige. Knteriene som ble lagt til grunn for valget var pris, usikkerhct rundt cstimater, teknisk bistand, service og kvalitet Alle tilbudenç var basert på estimater, og det er stor usikl<erhet knyttet til disse. Deo valgte leverandør kurrrre dokumentere standard utviklet programvare for integrasjon mot Agresso (økonomisystem) og arkivsystem (Dooulive), noe klager ikke kunne. Grun¡stamman i løsningen til den valgte leverandør er basert på en vel utprøvd standard løsning, noe klagers løsning ikke glorde. Disse delene av systemet var av klager beskrevet som utvikling som måtte giørcs spcsielt for inrrklagede Det er derfor en vesentlig høyere usikkerhet knyttet til klagers tilbud enn til den valgte leverandør. Innklagede anså derfor risikoforskjellen for kostnadene, tidsbruk og systemfunksjonalitet målt i kroner som større erur forskjellen i tilbudt pns' Klagers løsningsbeskrivelse er mangelfull på flere punkter. Derr oppfylte ikke de behov innklagede hadde og var da ikke egn€t. Idet iøsningsbeskrivelsen ikke var tilfrcdsstillende er det uten betydning at klagers tilbud var lavere i pris. Usikkerhet rundt klagers totale estimater medførte at innklagede samlet sett ikke fant klagers tilbud å være det økonomisk mest fordelaktige. Irrnklagede erkjenner at meddelelsen om valg av tilbud ikke var i samsvar med k¡avene i regelverket. Meddelelsen kom for sent og var mangelfull.

Kla genermndas vurderin g: jf Klager har deltatt i den aktuelle konkurransen, og har derfor saklig klageinteresse, forskrift 15.11.2002 om klagonemnd for offentlige anskaffelser $ 6. Klagen er rettidig. I. Hvilken del av regelverket som kommer til anvendelse Det er uklart hvilken del av forskrifl av 15.6.2001 om offentlige auskaffelscr som er lagf til grunn av irurklagede. Anskaffelser¡ ble ikke kunng¡ort, og det er ikke fremiagt dokumenter som viser noen forutgående evaluering av fon'entet kontraktsverdi. Klagenemnda finner da å rnåtte ta utgarrgspunkt i de faktiske pnstne i tilbudene. Þisse overstiger tçrskclve¡diene i forskriftens þ 2-2, og arrskaffelsen følger således reglene i forskriftens del IL 2 Kunng¡øring og skrftlig meddelelse om valg av tilbud Innklagede har erkjerit at anskaffêlsen ikke ble kurrrrgjort i DoFFlN-dababascn og at det íkke ble gitt en skriftlig begrunnelse for valg av tilbud med klagefrist. Klagenemnda legger de¡for til grunn at innklagede har brutt forskriftcns (i$ 6-2 og 10-3, 3. Bruk av konkurranse medforhandlinger Det e¡ begrenset anledning til å benytte prosedyren konkurranse med forhandling etter regelverkets del II, jf. forskriftens $$ 4-2 og 4-3. De;t er ikke gitt noen begrunnelse for valg av prosedyre. 4 - Gj en nomførin gen av ko n kurr an s en Klagenemnda bemerker at deri redegjørelse som under klagebehandlingen cr blitt gitt av innklagede for tildelingsprosessen, etter nemndas mening, fremtrer som uoversiktlig og til dels uryddig. Þette til tross for innklagede, etter at tilsvar var avgitt, i flere omganger har vært anmodet av nemndas sekretariat om å besvare spørsmål og å gi tilleggsopplysninger. Klagenemnda har derfor funnet det vanskelig å danne seg noe klart billede av hva som har vært bestemmende for innklagedes valg av tilbud og av hvorvidt vurderingen av lçl¿gs¡g tilbud helt ut bygger på et riktig faktisk grurrnlag. Det kan også se ut til at irmklagede under prosesssen ikke har holdt fra hverandre kvalifikasjonskrav og tildelingskriterier, slik regelverket forutsetter. Når det nå anføres at klager egentlig skulle vært avvist som ukvalifisert, er dette vanskelig å forene med den begrensede prosedyro som innklagede hadde lagt opp til,ved at klager som en av tre leverandører ble irrnbudt til å dçlta i en "lukket forhandlet konkunanse". Sorn påpekt av klageren, synes det heller ikke å værç fullt sarnsvar mellom tildelingskriteriene i følge konku:ransegrunnlaget av innklagode anføres som begrunnelse for ti ldelin gen i anskaffelsesprotokollen o g u¡rder klageb ehandlingen. Klagenemnda finner slik saken ligger an, ikkc grunn til å gå nærrnere i detalj med hensyn til do nevnte svakheter ved gjennomføringør av konkurransen og tar ikke standpurrkt til klagers anførsel om at "anskaffelsen synes å ha vært avgjort på forhånd." Nemnde vil imidlertid peke på at oppdragsgiver skal sikre at hensynet tìl forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen, jf- lov L6,7 .1999 nr. 69 om offentlige anskaffelsff $ 5 tredjo ledd. Klagenemnda finner det ikke godtgjort at innklagedes saksbehandling oppfyìler disse kravene. )

Konklusjon

Oslo kommune, v/blaeringsetaten ha¡ brutt forskrift om offentlige anskafíelser $ 6-2 ved ikke å kunngjøre konkurransen om levvring av nytt saksbehandlerutstyr. Oslo kommune, vÆ.{æringsetaten har brutt forskrift om offentlige anskaffelser $ 10-3 ved ikke å gi en sknfilig meddelelse om valg av tilbud med begnrnnelse for valget og klagefrist. Oslo kommune, v/Ì.træringsetaten ha¡ ved gjermomføringen av anskaffelsesprosessen ikke oppfylt k¡avene til fomtberegnelighet, gjannomsiktighet og etterprøvba¡het i lov om offerrtlige arrskaffelser 5 tredje ledd. $ q; For klagenomnda, Oslo, 10.7.2003